II OSK 3027/15

II OSK 3027/15 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2017-08-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2015-12-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Gliniecki
Joanna Brzezińska
Zdzisław Kostka /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Kr 525/15 - Wyrok WSA w Krakowie z 2015-07-17
Skarżony organ
Rada Miasta~Rada Miasta
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1369
art. 185 par. 1, art. 100, art. 58 par. 1 pkt 5, art. 25 par. 1, art. 26 par. 1, art. 28 par. 1, art. 32
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2013 poz 594
art. 2 ust. 2, art. 31
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
Dz.U. 2017 poz 1073
art. 61 ust. 1 pkt 4
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia del. WSA Joanna Brzezińska Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 31 sierpnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 525/15 w sprawie ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w R. z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Gminy Miejskiej w R. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 17 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 525/15, uwzględnił skargę Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w R. nr [...] z dnia [...] października 2014 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla strefy "A" ochrony uzdrowiskowej Uzdrowiska R. i stwierdził nieważność tej uchwały w części obejmującej § 8 pkt 2 lit. b w zakresie słów "zapewnienie dostępu do drogi publicznej poprzez ustanowienie służebności drogowych dopuszcza się jedynie w przypadku wydzielenia z nieruchomości pojedynczej działki budowlanej", § 13 ust. 2 pkt 3 oraz rysunek planu w zakresie terenów oznaczonych symbolami [...].
Wojewoda [...] w skardze zarzucił, że zaskarżony plan miejscowy narusza art. 3 ust. 2 pkt 1 i art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez to, że tereny oznaczone na mapie zasadniczej, będącej podstawą sporządzenia zaskarżonego planu miejscowego jako lasy, zostały przeznaczone na tereny nieleśne oznaczone symbolami [...]. Powołując się na art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne Wojewoda twierdził, że o tym, czy określony grunt jest lasem w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach decyduje zapis w ewidencji gruntów i budynków. Dalej podał, że z mapy zasadniczej, na kopii której został sporządzony zaskarżony plan miejscowy, wynika, iż w wielu miejscach obszaru objętego tym planem znajdują się użytki oznaczone jako las ("[...]"), które zostały w nim przeznaczone na cele nieleśne, w szczególności na tereny zieleni uzdrowiskowej ([...],[...]), lecznictwa uzdrowiskowego ([...],[...],[...]), zieleni urządzonej ([...],[...]), zabudowy mieszkaniowej i usług ([...]), usług publicznych ([...]) oraz zabudowy mieszkaniowej, lecznictwa uzdrowiskowego i turystyki ([...],[...]). Przeznaczenie tych gruntów leśnych, zdaniem Wojewody, nie zostało poprzedzone uzyskaniem wymaganej, zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 2 i 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zgody Ministra Środowiska oraz Marszałka Województwa, gdyż w dokumentacji planistycznej przekazanej organowi nadzoru przez Burmistrza Gminy R. brak takiej zgody, a nadto znajduje się tam informacja podpisana przez tegoż Burmistrza oraz głównego projektanta planu miejscowego o treści "W planie nie dokonano zmian przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne". W ocenie Wojewody, narusza to art. 3 ust. 2 pkt 1 i art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wojewoda wskazał ponadto, że zwracał się do Burmistrza Gminy R. o udzielenie wyjaśnień w tym zakresie, jednakże organ wykonawczy gminy poinformował, że część gruntów leśnych została przeznaczona na cele nieleśne podczas uchwalania planów miejscowych w latach 1958, 1974 i 1991 r. i poprosił o przedłużenie terminu w celu przedłożenia poszukiwanej dokumentacji z tym związanej, ostatecznie jednakże nie nadsyłając żadnej dokumentacji.
Ponadto Wojewoda [...] zarzucił naruszenie art. 145 § 1 k.c., art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustaleniem zawartym w § 8 pkt 2 lit. b zaskarżonego planu o treści: "zapewnienie dostępu do drogi publicznej poprzez ustanowienie służebności drogowych dopuszcza się jedynie w przypadku wydzielenia z nieruchomości pojedynczej działki budowlanej". W ocenie Wojewody, wskazane ustalenie nie znajduje oparcia w art. 145 § 1 k.c., w którym nie ogranicza się liczby działek budowlanych, dla których można na podstawie tego przepisu ustanowić służebność drogi koniecznej, oraz de facto wprowadza się ograniczenie możliwości podziału nieruchomości, gdy zapewnienie dostępu do drogi publicznej miałoby polegać na ustanowieniu odpowiedniej służebności, co jest sprzeczne z art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem Wojewody, wynikające z kwestionowanego ustalenia zaskarżonego planu miejscowego ograniczenie jest sprzeczne z art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż powołane przepisy takiego ograniczenia nie przewidują.
W końcu Wojewoda [...] zarzucił, że § 13 ust. 2 pkt 3 zaskarżonego planu narusza art. 38a ust. 1 pkt 1 lit. d ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, gdyż stanowi się w nim, że na terenach zabudowy mieszkaniowej i usług ogranicza się dopuszczalną wielkość powierzchni sprzedaży w obiektach handlowych do 400 m2, gdy tymczasem w powołanym przepisie ustawy w strefie "A" ochrony uzdrowiskowej zabrania się budowy obiektów handlowych o powierzchni użytkowania większej niż 400 m2. W ocenie Wojewody, różnica w znaczeniu zwrotów "powierzchnia użytkowa" i "powierzchnia sprzedaży" zdefiniowanych odpowiednio w art. 2 pkt 14 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych i art. 2 pkt 19 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powoduje, że budowa – dopuszczalnego zgodnie z zaskarżonym planem – obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży 400 m2 może spowodować przekroczenie maksymalnej powierzchni użytkowej takiego obiektu określonej w ustawie.
Podnosząc przedstawione zarzuty Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego planu w zakresie odpowiednim do kwestionowanych jego części.
Rada Miejska w R. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej odrzucenie lub oddalenie.
Żądanie odrzucenia uzasadniła tym, że w jej ocenie skarga została skierowana do podmiotu, który nie posiada zdolności sądowej, mianowicie Rady Miejskiej w R.. Ponadto skarga została wniesiona za pośrednictwem Rady Miejskiej w R., a nie Gminy R. Obie te okoliczności, zdaniem Rady Miejskiej w R., uzasadniały odrzucenie skargi odpowiednio na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 i 6 p.p.s.a.
Odnosząc się do zarzutów skargi podniosła w zakresie pierwszego z nich, że grunty leśne, które według Wojewody [...] zostały przeznaczone na cele nieleśnie bez wymaganej zgody, zostały już na takie cele przeznaczone podczas uchwalania poprzednio obowiązujących planów miejscowych, poczynając od roku 1958. W związku z tym powołała się na decyzje Wojewody [...] z [...] marca 1974 r. oraz Wojewody [...] z [...] września 1990 r. i [...] sierpnia 1991 r., twierdząc, że ostatecznie wszystkie grunty, których dotyczy ten zarzut, zmieniły swoje przeznaczenie zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami.
Odpowiadając na zarzut dotyczący § 8 pkt 2 lit. b zaskarżonego planu Rada Miejska w R. twierdziła, że w przepisie tym nie ustalono dodatkowych przesłanek ustanowienia służebności oraz że celem kwestionowanej przez Wojewodę regulacji jest ograniczenie tworzenia takich działek, które będą miały dostęp do drogi publicznej jedynie przez służebności.
Odnośnie do trzeciego zarzutu podniesiono, że § 13 ust. 2 pkt 3 zaskarżonego planu miejscowego nie podważa treści art. 38a ust. 1 pkt 1 lit. d ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, gdyż ten ostatni jest przepisem ustawy.
Sąd pierwszej instancji przede wszystkim uznał, że Rada Miejska w R. miała zdolność sądową w związku z czym wniosek o odrzucenie skargi był niezasadny.
Uzasadniając natomiast uwzględnienie skargi Sąd pierwszej instancji stwierdził, odnośnie do pierwszego z zarzutów, że o tym, czy dany grunt jest lasem w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach decyduje "rzeczywisty stan gruntu, rzeczywisty cel, na który był wykorzystywany w chwili obejmowania go procedurę uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". W związku z tym, w ocenie Sądu pierwszej instancji, bez znaczenia jest to, jak taki grunt "był oznaczony (...) w poprzednim miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego". Tym samym, zdaniem Sądu pierwszej instancji, "każdorazowo w toku procedury planistycznej (...) wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego obligatoryjnie występuje o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne". Mając to na uwadze Sąd pierwszej instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie organ wykonawczy gminy nie wystąpił do właściwego organu o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Uznał też, że stanowisko Rady Miejskiej w R., że wobec tego, iż ostatecznie w 1991 r. wszystkie grunty, których dotyczy analizowany zarzut, zmieniły zgodnie z obowiązującym wówczas prawem swoje przeznaczenie, Burmistrz R. nie miał obowiązku występować o zgodę na przeznaczenie ich na cele nieleśne, nie jest trafne.
Niezależnie od tego Sąd pierwszej instancji uznał, że dokumenty, na które powołała się Rada Miejska w R. w celu wykazania, że swego czasu zostały wydane zgody na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne, nie dowodzą, iż takie zgody zostały udzielone. W tym zakresie stwierdził, że decyzja Wojewody [...] z [...] marca 1974 r. dotyczy zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, decyzja Wojewody [...] z [...] sierpnia 1991 r. dotyczy zmiany przeznaczenia głównie gruntów ornych oraz użytków zielonych, a decyzja Wojewody [...] z [...] września 1990 r. dotyczy zmiany przeznaczenia głównie roli i pastwisk pod budownictwo jednorodzinne.
Odnosząc się do stanowiska Rady Miejskiej w R., według którego zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne dokonano we wcześniej uchwalanych planach miejscowych Sąd pierwszej instancji wskazał, że WSA w Krakowie wyrokiem z 31 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 795/11, stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w R. z [...] maja 2010 r.
Mając to na uwadze Sąd pierwszej instancji uznał, że pierwszy z zarzutów skargi jest zasadny.
Odnosząc się do drugiego z zarzutów skargi Sąd pierwszej instancji również go podzielił. Uznał, że ani art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie dają podstaw do ograniczenia możliwości podziału nieruchomości w taki sposób, w jaki zostało to dokonane w § 8 pkt 2 lit. b zaskarżonego planu. W ocenie Sądu pierwszej instancji, kwestionowany przepis ogranicza także możliwość ustanowienia służebności gruntowych, do czego - jak stwierdził - organy administracji nie mają podstaw. W końcu jest on, zdaniem Sądu pierwszej instancji, sprzeczny z art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sąd przy tym dodał, że analogiczny przepis znajdował się w uchwale Rady Miejskiej w R. z [...] maja 2010 r., która prawomocnie, na mocy wyroków WSA w Krakowie z 13 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 795/11 i NSA z 11 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 460/12, została uznana za nieważną, przy czym sądy administracyjne oceniały także ten analogiczny przepis.
Sąd pierwszej instancji podzielił także trzeci z zarzutów skargi uznając, że § 13 ust. 2 pkt 3 zaskarżonego planu narusza art. 38a ust. 1 pkt 1 lit. d ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, akceptując w tym zakresie argumentację Wojewody [...].
Rada Miejska w R. w skardze kasacyjnej wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi lub uchylenie tego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Zarzuciła naruszenie art. 58 § 1 pkt 5 w zw. z art. 25 § 1, art. 26 § 1, art. 28 § 1 i art. 32 p.p.s.a., a także w zw. z art. 2 ust. 2 i art. 31 ustawy o samorządzie gminnym, polegające na tym, że skarga nie została odrzucona. Ponadto zarzuciła naruszenie art. 269 § 1 p.p.s.a., polegające na tym, że wyrok został wydany bez uprzedniego przedstawienia powstałego w sprawie zagadnienia prawnego odpowiedniemu składowi Naczelnego Sądu Administracyjnego. W ocenie skarżącej kasacyjnie, skarga podlegała odrzuceniu, gdyż została ona skierowana do Rady Miejskiej w R., a nie do Gminy R. Zdaniem Rady Miejskiej w R., z powołanych w skardze kasacyjnej przepisów wynika, że w rozpoznawanej sprawie zdolność sądową ma gmina, jako osoba prawa, a nie jej organ uchwałodawczy. Stanowisko skarżącej kasacyjnie miało też znajdować potwierdzenie w uchwale pełnego składu NSA z 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 3/12, na którą – jak wskazano w skardze kasacyjnej – powołano się w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji, który jednakże wydał orzeczenie – zdaniem skarżącej kasacyjnie – sprzeczne z tą uchwałą, bez uprzedniego wystąpienia z zagadnieniem prawnym do Naczelnego Sądu Administracyjnego, czym naruszył powołany w skardze kasacyjnej art. 269 § 1 p.p.s.a.
Ponadto zarzuciła naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 17 pkt 6 lit. c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zw. z art. 3 ustawy o lasach. Art. 141 § 4 p.p.s.a., w ocenie skarżącej kasacyjnie, został naruszony, gdyż Sąd pierwszej instancji nie ustalił, jaki był rzeczywisty sposób wykorzystania gruntów, na których – zdaniem Wojewody [...] – znajdowały się lasy, oraz dlatego, że błędnie przyjął, iż decyzje, na które powołała się Rada Miejska w R. w odpowiedzi na skargę, nie zawierały zgody na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne. Z kolei art. 17 pkt 6 lit. c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zw. z art. 3 ustawy o lasach został, w ocenie skarżącej kasacyjnie, naruszony poprzez przyjęcie, że organ wykonawczy gminy po przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego jest zawsze zobowiązany o wystąpienie do właściwych organów o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, niezależnie od tego, czy istnieją w obrocie prawnym ostateczne decyzje, w których taką zgodę już wyrażono.
Rada Miejska w R. zarzuciła także naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, twierdząc, że na jego podstawie dopuszczalne było ustalenie przyjęte w § 8 pkt 2 lit. b zaskarżonego planu w zakresie słów "zapewnienie dostępu do drogi publicznej poprzez ustanowienie służebności drogowych dopuszcza się jedynie w przypadku wydzielenia z nieruchomości pojedynczej działki budowlanej".
W końcu zarzuciła także naruszenie art. 38a ust. 1 pkt 1 lit. d ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, twierdząc, że § 13 ust. 2 pkt 3 zaskarżonego planu nie narusza tego przepisu.
Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Odnosząc się do najdalej idącego zarzutu skargi kasacyjnej, mianowicie związanego z rzekomym brakiem zdolności sądowej Rady Miejskiej w R., którego uwzględnienie skutkować miało uchyleniem zaskarżonego wyroku i odrzuceniem skargi, należy stwierdzić, że jest on niezasadny. Skarżąca kasacyjnie błędnie odczytuje uchwałę NSA z 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 3/12, z której jakoby ma wynikać, że w sprawie ze skargi na uchwałę rady gminy zdolność sądową ma gmina, a nie rada gminy. W uchwale tej stwierdzono, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, zdolność procesową ma wójt (burmistrz, prezydent miasta), chyba że w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłoby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej. Uchwała zatem nie dotyczy zdolności sądowej, tylko procesowej. Ponadto, skoro mówi się w niej o zdolności procesowej wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w sprawie, w której przedmiotem skargi jest działanie (uchwała) rady gminy, to oznacza to, że tym samym zakłada się, że rada gminy ma w tego rodzaju sprawach zdolność sądową. W stanie prawnym, który obowiązywał w czasie wniesienia w rozpoznawanej sprawie skargi i wydania wyroku przez Sąd pierwszej instancji, obowiązywał wprawdzie art. 25 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) w brzmieniu, które wprost nie wskazywało, że organy administracji mają zdolność sądową. Jednakże z art. 32 p.p.s.a., w którym stanowiło się wówczas (oraz także stanowi się obecnie), że w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stroną jest także organ, którego działanie jest przedmiotem skargi, wynikało, iż organ ma w takiej sprawie zdolność sądową. Nie jest bowiem możliwe, aby racjonalny ustawodawca uznał, że stroną postępowania może być podmiot, który nie posiada zdolności sądowej. Ta wprowadzająca w błąd niekonsekwencja ustawodawcy została usunięta z dniem 15 sierpnia 2015 r., kiedy to ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2015 r., poz. 658) zmieniono m.in. art. 25 § 1 p.p.s.a. w taki sposób, że wyraźnie wskazano w nim, iż zdolność sądową w postępowaniu przed sądem administracyjnym posiadają także organy administracji publicznej. To wszystko prowadzi do wniosku, że również przed wskazaną nowelizacją organ administracji, którego działanie było przedmiotem skargi, miał zdolność sądową. W związku z tym w rozpoznawanej sprawie, w której zaskarżono działanie Rady Miejskiej w R., ten organ ma zdolność sądową, zaś zdolność procesową ma w tej sprawie Burmistrz Miasta R.
Mając to na uwadze NSA uznał, że podstawa kasacyjna zawierająca zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 5 w zw. z art. 25 § 1, art. 26 § 1, art. 28 § 1 i art. 32 p.p.s.a., a także w zw. z art. 2 ust. 2 i art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) nie jest zasadna. Tym samym nie jest także zasadna, powiązana z tą podstawą, podstawa zawierająca zarzut naruszenia art. 269 § 1 p.p.s.a.
Zasadne są natomiast pozostałe podstawy kasacyjne.
Odnosząc się do podstaw kasacyjnych, które dotyczą zarzutu naruszenia prawa polegającego na zmianie przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne bez wymaganej zgody właściwego organu, przede wszystkim stwierdzić należy, że błędne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż nie ma znaczenia fakt, że określony grunt leśny został przeznaczony na cel nieleśny we wcześniej uchwalonym i już nieobowiązującym planie miejscowym. W ocenie NSA, fakt ten ma istotne znaczenie, gdyż może oznaczać, że już została uzyskana zgoda właściwego organu na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cel nieleśny, co powodowałoby, że organ wykonawczy gminy nie ma obowiązku ponownie o taką zgodę występować.
Przede wszystkim należy zauważyć, że zgoda na przeznaczenie gruntu leśnego na cele nieleśne wydawana na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2013 r., poz. 1205 ze zm.) ma charakter decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 104 § 1 k.p.a. Stanowisko takie w odniesieniu do zmiany przeznaczenia gruntu rolnego na cel nierolniczy, z szerokim przedstawieniem poglądów w tej kwestii, zajął NSA w uchwale z 25 listopada 2013 r., sygnatura akt II OPS 1/13. Skład NSA rozpoznający niniejszą sprawę stanowisko to podziela i stwierdza, że ma ono zastosowanie także do przeznaczenia gruntu leśnego na cel nieleśny, gdyż tryb zmiany przeznaczenia gruntu leśnego na cel nieleśny nie różni się istotnie od trybu zmiany przeznaczenia gruntu rolnego na cel nierolniczy. Ponadto w orzecznictwie wprost wskazano, że zgoda na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cel nieleśny następuje w formie decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 104 § 1 k.p.a. (Np. w uzasadnieniu uchwały NSA z 29 listopada 2010 r., sygnatura akt II OPS 1/10 oraz w uzasadnieniu wyroku z 24 listopada 1999 r., sygnatura akt II SA 995/99.)
Skoro zatem zgoda właściwego organu administracji na przeznaczenie gruntu leśnego na cele nieleśne jest decyzją administracyjną, to raz udzielona obowiązuje, chyba że została w prawem przewidzianym trybie uchylona, zmieniona lub stwierdzono jej nieważność (art. 16 § 1 k.p.a.). Nie jest więc dopuszczalne domaganie się wydania kolejnej decyzji w sprawie zgody na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cel nieleśny, gdy taka decyzja została już wydana i obowiązuje, gdyż prowadziłoby to do sytuacji opisanej w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., czyli nieważności decyzji z tego powodu, że decyzja dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną.
Stanowisko takie w odniesieniu do zmiany przeznaczenia gruntu rolnego na cel nierolniczy zostało już przyjęte w orzecznictwie NSA, np. w wyroku z 3 listopada 2015 r., sygnatura akt II OSK 1734/15.
Do tej argumentacji można dodać, że z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073) wynika, że w przypadku wydawania decyzji o warunkach zabudowy, decyzję taką można wydać, gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.). Ustawodawca uznaje więc moc obowiązującą decyzji o zgodzie na przeznaczenie gruntu rolniczego na cele nierolnicze i gruntu leśnego na cele nieleśne wydanych przy sporządzaniu planów miejscowych, które utraciły już moc. Co prawda z powołanego przepisu wynika, że zachowanie mocy obowiązującej takich decyzji ma znaczenie przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy, ale trudno dostrzec powody, dla których ta zasada nie miałaby obowiązywać także przy uchwalaniu planów miejscowych. W ocenie NSA, przyjęcie, że zasada ta obowiązuje tylko przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy, a nie także przy uchwalaniu planów miejscowych, prowadziłoby do wewnętrznej niespójności unormowań ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Należy zatem przyjąć, że jeżeli określony teren został objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne uzyskaną przy sporządzaniu miejscowego planu, który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, to organ wykonawczy gminy, sporządzając plan miejscowy na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie jest zobowiązany do wystąpienia o zgodę na taką zmianę na podstawie art. 17 pkt 6 lit. c tej ustawy.
Sąd pierwszej instancji powinien zatem był przeanalizować powołane przez skarżącą kasacyjnie plany miejscowe, szczególnie ten, który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, w celu oceny, czy grunty leśne przeznaczone na cele nieleśnie w zaskarżonym planie, nie pokrywają się z gruntami leśnymi, co do których wyrażono już zgodę na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cel nieleśny przed uchwaleniem tych planów miejscowych.
Wprawdzie, odnosząc się do stanowiska Rady Miejskiej w R., według którego zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne dokonano we wcześniej uchwalanych planach miejscowych, Sąd pierwszej instancji wskazał, że WSA w Krakowie wyrokiem z 31 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 795/11, stwierdził nieważność takiego planu miejscowego, to jest uchwały Rady Miejskiej w R. z [...] maja 2010 r. Jednakże Rada Miejska w R., twierdząc, że zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne dokonano we wcześniej uchwalanych planach miejscowych nie odwoływała się tylko do uchwały Rady Miejskiej w R. z [...] maja 2010 r., ale także do wcześniejszych planów miejscowych, mianowicie z [...] czerwca 1991 r. oraz [...] sierpnia 1974 r. Sąd pierwszej instancji te okoliczności w ogóle pominął. Pominął także to, że Wojewoda [...] wnosząc skargę na uchwałę Rady Miejskiej w R. z [...] maja 2010 r., która doprowadziła ostatecznie do stwierdzenia nieważności tej uchwały wyrokiem WSA w Krakowie z 13 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 795/11, nie podnosił zarzutu niezgodnego z prawem przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, mimo że wówczas zaskarżony plan miejscowy w znacznym zakresie pokrywał się z obecnie zaskarżonym. Fakt ten powinien być wzięty pod uwagę, gdyż świadczy, że prawna ocena występującej w rozpoznawanej sprawie sytuacji nie jest jednoznaczna.
Zauważyć też należy, że Rada Miejska w R. powołała się na konkretne decyzje administracyjne, z których miała, w jej ocenie, wynikać zgoda na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne, zaś Sąd pierwszej instancji przyjął, że nie wynika z nich, aby taka zgoda została udzielona. Argumentacja Sądu pierwszej instancji w tym zakresie nie jest przekonująca, gdyż w decyzji Wojewody [...] z [...] marca 1974 r. zezwala się na "wynikające z projektu miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy R., przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne o powierzchni ogólnej około 460 ha". Dalej, co prawda znajduje się "zestawienie użytków rolnych", jednakże nie jest ono jednoznaczne, gdyż poza gruntami rolnymi wskazano w nim 42 ha nieużytków i 98 ha gruntów oznaczonych jako "inne". Natomiast w decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 1991 r. wyrażono zgodę na "przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne 169,50 ha gruntów, zgodnie z załącznikiem", w którym wskazano 2,61 gruntów leśnych w R., zaś w decyzji Wojewody [...] z [...] września 1990 r. wyrażono zgodę na "przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne 8,23 ha gruntów" w tym 0,19 ha lasów w R. Wskazane decyzje zatem mogą dotyczyć zgody na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne (decyzja Wojewody [...] z [...] marca 1974 r.) oraz niewątpliwie zawierają taką zgodę (pozostałe dwie decyzje). Problem polegał tylko na tym, aby ustalić, czy dotyczą one, nawet w niewielkim zakresie, tych samych gruntów leśnych, które w zaskarżonym planie miały być – jak twierdzi Wojewoda – bez wymaganej zgody przeznaczone na cele nieleśne.
W końcu, w ocenie NSA, wadliwe jest stanowisko Wojewody [...], sprowadzające się do tezy, że o tym, czy dany grunt jest gruntem leśnym w rozumieniu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych decyduje wpis w ewidencji gruntów i budynków. Stanowisko to jest sprzeczne z wyraźnym przepisem ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, mianowicie art. 2 ust. 2, w którym stanowi się, że gruntami leśnymi w rozumieniu ustawy są grunty określone jako lasy w przepisach o lasach, grunty zrekultywowane dla potrzeb gospodarki leśnej oraz grunty pod drogami dojazdowymi do gruntów leśnych. Charakterystyczne jest to, że w poprzedniej ustawie regulującej ochronę gruntów rolnych i leśnym – w ustawie z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. nr 11 poz. 79 ze zm.), rzeczywiście stanowiono, że gruntami leśnymi są m.in. grunty określone w ewidencji gruntów jako lasy. Wskazana różnica pomiędzy obecnym stanem prawnym, a dotychczasowymi regulacjami, dowodzi, że obecnie przy ocenie, czy grunt jest lasem w rozumieniu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nie można decydującego znaczenia przywiązywać do danych z ewidencji gruntów, mimo że w art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, stanowi się m.in., iż podstawę planowania przestrzennego stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. W celu ustalenia dla potrzeb zastosowania art. 17 pkt 6 lit. c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czy określony grunt jest gruntem leśnym, konieczne jest ustalenie, czy jest to grunt określony jako las zgodnie z przepisami o lasach albo grunt zrekultywowany dla potrzeb gospodarki leśnej albo grunt pod drogami dojazdowymi do gruntów leśnych.
W związku z tym wskazać należy, że zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2017 r., poz. 788 ze zm.) lasem jest grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony przeznaczony do produkcji leśnej lub stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo wpisany do rejestru zabytków (art. 3 pkt 1) oraz grunt związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne (art. 3 pkt 2). W definicji tej zwraca uwagę to, że za wyjątkiem przypadków, gdy chodzi o rezerwat przyrody, grunt wchodzący w skład parku narodowego albo grunt wpisany do rejestru zabytków, o zaliczeniu gruntu do lasu nie decyduje tylko to, że jest on porośnięty drzewami, krzewami i runem leśnym, ale jego funkcja, mianowicie to, że jest przeznaczony do produkcji leśnej. Oznacza to, że w rozpoznawanej sprawie, w której chodzi o grunty położone w mieście, w celu wykazania, że określone grunty są gruntami leśnymi, czyli lasem w rozumieniu ustawy o lasach, konieczne było udowodnienie, że są one nie tylko pokryte roślinnością leśną, ale także, że są one przeznaczone do produkcji leśnej.
W ocenie NSA, zasadna jest także podstawa kasacyjna odnosząca się do zarzutu naruszenia zaskarżonym planem miejscowym art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1587) poprzez ustalenie w § 8 pkt 2 lit. b zaskarżonego planu o treści: "zapewnienie dostępu do drogi publicznej poprzez ustanowienie służebności drogowych dopuszcza się jedynie w przypadku wydzielenia z nieruchomości pojedynczej działki budowlanej". Faktem jest, że analogiczne ustalenie zawarte było w uchwale Rady Miejskiej w R. z [...] maja 2010 r., która prawomocnie, na mocy wyroków WSA w Krakowie z 13 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 795/11 i NSA z 11 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 460/12, została uznana za nieważną, przy czym ocenie sądów administracyjnych poddany został także przepis zawierający takie samo ustalenie, jak w zaskarżonym planie miejscowym. Nie oznacza to jednakże, że w tym zakresie zachodzi powaga rzeczy osądzonej w rozumieniu art. 171 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Brak zatem podstaw do tego, aby w przypadku spraw dotyczących dwóch uchwał w sprawie planów miejscowych, podjętych w różnym czasie, powagę rzeczy osądzonej ograniczać do wyjętego z kontekstu całej uchwały, nawet takiego samego ustalenia zawartego w obu planach. W ocenie NSA, konieczne jest uwzględnienie wszystkich przepisów obu uchwał oraz okoliczności związanych z zawarciem w tych uchwałach kwestionowanego ustalenia, gdyż nie można wykluczyć, że w kontekście całej zaskarżonej uchwały i motywów jej podjęcia obecnie kwestionowane ustalenie okaże się zgodne z prawem.
Przede wszystkim zwrócić należy uwagę na to, że w przypadku obecnie zaskarżonej uchwały Wojewoda [...] nie kwestionuje całej uchwały, tylko jej poszczególne ustalenia, zaś w przypadku uchwały z [...] maja 2010 r. przedmiotem skargi tego samego organu była cała uchwała. Istotne jest też, że – jak wynika z uzasadnień wyroków WSA w Krakowie z 13 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 795/11 i NSA z 11 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 460/12 – wówczas Wojewoda nie podnosił w odniesieniu do kwestionowanego ustalenia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 k.c. i Sądy administracyjne w tym aspekcie tego ustalenia nie oceniały. Tymczasem, w ocenie NSA rozpoznającego sprawę, odwoływanie się do art. 145 § 1 k.c. jest nieporozumieniem. Przepis ten stanowi podstawę do ustanowienia służebności drogowej przez sąd powszechny w wyniku uwzględnienia roszczenia właściciela nieruchomości pozbawionej dostępu do drogi publicznej. Nie ma on więc nic wspólnego z podziałem nieruchomości uregulowanym w art. 93 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.). Nie jest przecież tak, że ustanowienie służebności drogowej w celu zapewnienia dostępu do drogi publicznej, o którym mowa w art. 93 ust. 3 powołanej ustawy, następuje w trybie art. 145 § 1 k.c. Z art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami jasno wynika, że ustanowienie służebności w celu zapewnienia dostępu do drogi publicznej dla wydzielanych działek następuje w drodze umowy, a nie poprzez orzeczenie sądu powszechnego wydanego w uwzględnieniu roszczenia przewidzianego w art. 145 § 1 k.c.
Zauważyć też należy, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w planie miejscowym określa się szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. Szczegółowe określenie zasad i warunków podziału nieruchomości samo w sobie zakłada wprowadzenie pewnych ograniczeń w odniesieniu do zasad i warunków podziału nieruchomości wynikających z ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ograniczenie podziału nieruchomości związane z ograniczeniem możliwości zapewnienie dostępu do drogi publicznej dla wydzielanych działek jest zatem co do zasady dopuszczalne. Pozostaje jedynie wyjaśnić, czy w konkretnym przypadku jest ono usprawiedliwione. W związku z tym zauważyć należy, że w dotychczasowym postępowaniu Rada Miejska w R. nie wyjaśniła, czemu ograniczenie przewidziane w ostatnim zdaniu § 8 pkt 2 lit. b zaskarżonego planu miałoby służyć. Kwestia ta także nie była przedmiotem rozważań Sądów administracyjnych podczas wydawania wyroków z 13 lipca 2011 r. i z 11 maja 2012 r. Ocena prawna kwestionowanego ustalenia może więc być inna, jeżeli obecnie wprowadzenie tego przepis do zaskarżonego planu zostanie wsparte przekonującymi motywami, co do jego celowości.
W końcu zasadna jest także podstawa kasacyjna odnosząca się do zarzutu naruszenia art. 38a ust. 1 pkt 1 lit. d ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz.U. z 2012 r., poz. 651 ze zm.) ustaleniem zawartym w § 13 ust. 2 pkt 3 zaskarżonego planu. W ocenie NSA, trafne jest stanowisko Rady Miejskiej w R., które polega na wskazywaniu na hierarchię norm wynikających z powołanych przepisów. Oznacza to, że przede wszystkim należało rozważyć, czy § 13 ust. 2 pkt 3 zaskarżonego planu nie może być wykładany w sposób zgodny z przepisem ustawy, co powodowałoby odpadnięcie podstawy do stwierdzenia jego nieważności.
Mając to wszystko na uwadze NSA uznał, że zaskarżony wyrok powinien być uchylony, a sprawa ponownie rozpoznana przez Sąd pierwszej instancji. W związku z tym NSA, na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi p.p.s.a., uchylił wyrok Sądu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania.
Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia wyroku, którym uwzględniono skargę, NSA na mocy art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądził od skarżącego zwrot kosztów postępowania, na które złożyło się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego kasacyjnie. Koszty postępowania nie obejmują wpisu od skargi kasacyjnej, gdyż zgodnie z art. 100 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) postępowanie ze skargi organu nadzoru (wojewody) na uchwałę organu gminy jest wolne od opłat sądowych. Zatem, uiszczony w rozpoznawanej sprawie wpis od skargi kasacyjnej w wysokości 150 zł (k. 104) jest nienależny i powinien być, stosownie do art. 225 p.p.s.a., skarżącemu kasacyjnie zwrócony.