II OSK 3020/24

II OSK 3020/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-07-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-12-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz
Małgorzata Masternak - Kubiak /przewodniczący sprawozdawca/
Mirosław Gdesz
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
VIII SA/Wa 374/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-08-29
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 977
art. 59, 60
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. P. i B. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2024 r. sygn. akt VIII SA/Wa 374/24 w sprawie ze skargi I. P., B. K. i K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia 5 kwietnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2024 r., sygn. akt VIII SA/Wa 374/24, oddalił skargę I. P., B. K. i K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia 5 kwietnia 2024 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.
Jak wskazał Sąd pierwszej instancji decyzją Nr [...] z dnia 13 lutego 2024 r. Wójt Gminy J., działając na podstawie art. 59, art. 60 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 977) - dalej: "u.p.z.p.", ustalił sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji pod nazwą: budowa budynku biurowo-magazynowego na działce nr ewid. [...] obręb W., gm. J.
Odwołanie od ww. decyzji Wójta wnieśli K. G., B. K., I. P., K. S. oraz M. K. reprezentowany przez przedstawiciela ustawowego – B. K.
Wskazaną na wstępie decyzją z dnia 5 kwietnia 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu – dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy", utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że decyzja organu I instancji, będąca obecnie przedmiotem rozpoznania w trybie odwoławczym, jest kolejną decyzją w sprawie. Uznało, że zalecania wynikające z decyzji kasacyjnej z dnia 29 maja 2023 r., dotyczące zakresu uzupełnienia materiału dowodowego, zostały wypełnione przez organ I instancji w ponownym postępowaniu, w stopniu umożliwiającym zgodne z prawem ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.
Odnosząc się do zarzutów odwołania SKO wskazało m.in., że wymagania dobrego sąsiedztwa nie można rozumieć w sposób, który całkowicie podporządkowuje projektowaną inwestycję zabudowie sąsiadującej i doprowadzi do nakazu mechanicznego powielania funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Wymóg kontynuacji funkcji i wskaźników, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. pozostawia miejsce na różnorodność, a więc i pewne odstępstwa pod warunkiem zachowania harmonii (ładu przestrzennego). Sprzeciw społeczny okolicznych mieszkańców towarzyszący zabudowie nie może blokować planów inwestycyjnych, gdy spełnione są wszystkie niezbędne przesłanki warunkujące zabudowę. Kwestie ewentualnej uciążliwości planowanej inwestycji będą mogły stanowić zarzut dopiero w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie pozwolenia na budowę.
Skargę na ww. decyzję wniosły: I. P., B. K. i K. S.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentacje przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Zdaniem Sądu, prawidłowo Kolegium uznało, że wskazane zalecenia zostały wypełnione przez organ I instancji, w stopniu umożliwiającym zgodne z prawem ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Ustalenie, czy w konkretnym przypadku spełnione zostały warunki wymienione w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wiąże się z koniecznością przeprowadzenia rzetelnego postępowania wyjaśniającego, którego podstawowe zasady unormowane zostały w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. nr 164 poz. 1588 z późn. zm.) – dalej: "rozporządzenie".
Sąd Wojewódzki zauważył, że w analizie urbanistycznej wskazano, że teren inwestycji położony jest w granicach obszaru analizowanego, w którym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zagrodowa i usługowa, na którą składają się budynki mieszkalne oraz gospodarcze i garażowe, budynki usługowe, budynki produkcyjno-usługowe oraz niezabudowane tereny rolnicze. Sąd Wojewódzki zwrócił również uwagę, że w ww. analizie szczegółowo wskazano, zgodnie z wcześniejszymi wytycznymi Kolegium, które numery działek wchodzą w obszar analizowany, jakie konkretnie obiekty budowlane mieszczą się na poszczególnych działkach, jakie pełnią funkcje, a więc w jaki sposób są użytkowane oraz jakie mają cechy/parametry. Powyższe wyszczególniono w tabeli nr 1, stanowiącej integralną część analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, która przedstawia charakterystykę poszczególnych budynków położonych w obszarze analizowanym, ze wskazaniem m.in.: rodzaju budynku, numeru działki i obrębu, szerokości elewacji frontowej, geometrii dachu, kąta nachylenia, kierunku kalenicy i w stosunku do działek bocznych, wysokości górnej granicy krawędzi elewacji frontowej, linii zabudowy, jak i wskaźnika powierzchni zabudowy. Oznacza to, że ustalenia poczynione w toku postępowania pozwalają na stwierdzenie, że projektowana inwestycja wpisuje się w funkcję zabudowy występującą w sąsiedztwie.
Mając na względzie, że powyższe ustalone w decyzji parametry znajdują odzwierciedlenie w stanie i cechach zabudowy zlokalizowanej w badanym obszarze analizy urbanistyczno-architektonicznej, zdaniem Sądu rozpoznającego skargę, wykorzystana w kontrolowanej sprawie analiza stanowiąca kluczowy dowód w sprawie nie budzi wątpliwości zarówno pod względem merytorycznej, jak również formalnoprawnej poprawności i z tych względów należało uznać, że kontrolowane decyzje organu I i II instancji odpowiadają wymogom z art. 107 K.p.a. w zw. z art. 61 u.p.z.p.
W świetle powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935) – dalej: "P.p.s.a.", oddalił skargę, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła I. P. i B. K. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciły, na podstawie art. 174 pkt. 2 P.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść orzeczenia tj.:
a) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a., poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy J. z dnia 13 lutego 2024 r. o warunkach zabudowy, w sytuacji gdy decyzja ta naruszała § 4 rozporządzenia poprzez ustalenie linii zabudowy w oparciu o front działki od strony drogi oznaczonej jako działka [...], podczas gdy prawidłowo ustalony front działki wnioskodawcy winien nastąpić w odniesieniu do działki stanowiącej drogę publiczną, oznaczoną jako działa ewidencyjna nr [...];
b) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a., poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy J. z dnia 13 lutego 2024 r. o warunkach zabudowy, w sytuacji gdy decyzja ta naruszała § 3 ust. 1 pkt. 57 lit. b) tiret drugi rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, poprzez stwierdzenie, że inwestycja nie będzie oddziaływać na środowisko, podczas gdy zadeklarowany pobór energii wskazany we wniosku pozostaje w sprzeczności z zasadami ochrony środowiska i powoduje, że w sprawie niniejszej wnioskodawca winien przedłożyć decyzję środowiskową;
c) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a., poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy J. z dnia 13 lutego 2024 r. o warunkach zabudowy, w sytuacji gdy organy obu instancji nie dopełniły wszelkich starań zmierzających do dogłębnego wyjaśnienia sprawy i zebrania materiału dowodowego, naruszając tym samym przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a., poprzez wadliwe przyjęcie, że wydana decyzja zachowuje zasadę dobrego sąsiedztwa o której mowa w art. 61 u.p.z.p.;
d) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a., poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy J. z dnia 13 lutego 2024 r. o warunkach zabudowy, w sytuacji gdy decyzja ta naruszała art. 61 u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy, w sytuacji gdy zgodnie z tym przepisem, co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, podczas gdy żaden z budynków znajdujących się w sąsiedztwie nie jest budynkiem użytkowym o funkcji i rozmiarach wskazanych przez wnioskodawcę;
e) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a., poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy J. z dnia 13 lutego 2024 r. o warunkach zabudowy, w sytuacji gdy decyzja ta naruszała § 7 rozporządzenia poprzez wadliwe określenie wysokości elewacji frontowej, tj. w sposób nienawiązujący do istniejącej zabudowy jednorodzinnej;
f) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a., poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy J. z dnia 13 lutego 2024 r. o warunkach zabudowy, w sytuacji gdy decyzja ta naruszała § 6 rozporządzenia poprzez wadliwe określenie szerokości elewacji frontowej, tj. w sposób nienawiązujący do istniejącej zabudowy jednorodzinnej;
g) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a., poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy J. z dnia 13 lutego 2024 r. o warunkach zabudowy, w sytuacji gdy decyzja ta naruszała § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez usytuowanie budynku w sposób ograniczający stronom dostęp do światła słonecznego;
h) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a., poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy J. z dnia 13 lutego 2024 r. o warunkach zabudowy w sytuacji gdy decyzja ta naruszała § 8 rozporządzenia poprzez wadliwe określenie kąta nachylenia połaci dachowych, i ustalenie ich na poziomie od 6 do 11 stopni, podczas gdy inwestycje sąsiednie charakteryzują się dachami dwuspadowymi i wielospadowymi o kątach nachylenia do 45 stopni, co powoduje, że koncepcja urbanistyczna otaczającego terenu ulega zaburzeniu, a projektowany budynek pozostanie sprzeczny z zasadą tzw. dobrego sąsiedztwa;
i) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a., poprzez utrzymanie w mocy zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy J. z dnia 13 lutego 2024 r. o warunkach zabudowy, w sytuacji gdy decyzja ta naruszała § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy budynku o znacznej uciążliwości dla terenów z nim sąsiadujących;
j) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy J. z dnia 13 lutego 2024 r. o warunkach zabudowy, w sytuacji gdy decyzja ta naruszała art. 97 § 1. pkt. 1 K.p.a. poprzez niezawieszenie postępowanie w sprawie, w sytuacji gdy jeden z uczestników, tj. K. S. zmarł, a prawa do spadku po nim nie zostały ustalone;
k) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a., poprzez utrzymanie w zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy J. z dnia 13 lutego 2024 r. o warunkach zabudowy, w sytuacji gdy decyzja ta naruszała art. 30 § 4 K.p.a. poprzez kontynuowanie postępowania w sprawie niniejszej, w sytuacji gdy uczestnik postępowania tj. K. S. zmarł, a prawa do spadku po nim nie zostały ustalone.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżące kasacyjnie wniosły o:
- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu sądowi;
- zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów procesu w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych,
- rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym;
- wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji organu II instancji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 kwietnia 2024 r. oraz decyzji Wójta Gminy J. z dnia 13 lutego 2024 r.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty dodatkowo umotywowano.
Postanowieniem z dnia 21 stycznia 2025 r. Naczelny Sąd Administracyjny odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy J. z dnia 13 lutego 2024 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.
W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Powyższe oznacza także, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Orzekanie przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach skargi kasacyjnej i podniesionych w niej zarzutów powoduje, że zarzuty te muszą być prawidłowo i precyzyjnie sformułowane.
Pozbawione są doniosłości prawnej zarzuty naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w konfiguracji ze wskazanymi w petitum skargi przepisami procedury administracyjnej i prawa materialnego.
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. decyzja lub postanowienie podlega uchyleniu, gdy sąd stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc na ukształtowanie w nich stosunku administracyjnoprawnego materialnego lub procesowego.
W przypadku oddalenia skargi można zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełni dyspozycji tej normy prawnej i nie uchyli zaskarżonego aktu. Natomiast, jeśli z zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi pierwszej instancji naruszenia omawianego przepisu, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją, stosowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, normy prawnej. W rozpoznanej sprawie Sąd Wojewódzki nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. P.p.s.a. Podstawą prawną zaskarżonego wyroku był art. 151 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie nieuwzględniania skargi sąd skargę oddala. Okoliczność oddalenia skargi nie mogła, więc stanowić bezpośrednio argumentu mającego świadczyć o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.
Rozstrzygnięcie oparte na podstawie art. 151 P.p.s.a. oznacza, że zainicjowany skargą strony proces kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu nie ujawnił wad postępowania, które obligowałyby sąd do wydania innego rozstrzygnięcia w sprawie. Wobec powyższego uzasadnieniem (wyjaśnieniem) dla rozstrzygnięcia wynikającego z art. 151 P.p.s.a. są przede wszystkim te oceny Sądu, w których zawarta jest aprobata dla poczynań organu odwoławczego. Oddalenie skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a. oznacza przede wszystkim, że Sąd dokonujący kontroli legalności zaskarżonego aktu, nie stwierdził żadnej kwalifikowanej wady skutkującej sankcją nieważności oraz że nie wystąpiło takie naruszenie przepisów postępowania, które uzasadniałoby uchylenie decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.
Nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżących o przekroczeniu przez Sąd pierwszej instancji zasady prawdy obiektywnej i związanej z nią zasadą swobodnej oceny dowodów oraz zasady praworządności. Przyjęta w sprawie faktyczna podstawa rozstrzygnięć ustalona została z uwzględnieniem wymogów wynikających z przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. Sąd zasadnie uznał, że organy obiektywnie oceniły zgromadzony materiał dowodowy, ustalone w decyzji parametry znajdują odzwierciedlenie w stanie i cechach zabudowy zlokalizowanej w badanym obszarze analizy urbanistyczno-architektonicznej. Analiza stanowiąca kluczowy dowód w sprawie nie budzi wątpliwości zarówno pod względem merytorycznej, jak również formalnoprawnej poprawności. Oznacza to, że w sprawie nie zostały skutecznie podważone ani ustalenia faktyczne sprawy, ani ocena faktów dokonana przez organy, a zaakceptowana przez Sąd pierwszej instancji. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny zobligowany jest przyjąć jako punkt odniesienia w procesie kontroli instancyjnej ustalenia faktyczne sprawy oraz ocenę faktów dokonaną przez organy i zaakceptowaną przez Sąd pierwszej instancji.
W istocie skarga kasacyjna zmierza do podważenia prawidłowości stosowania art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. Tak zrekonstruowany zarzut jest bezzasadny. Organy orzekające w sprawie oraz Sąd pierwszej instancji w sposób wystarczająco szczegółowy i wyczerpujący wyjaśniły skarżącym zasadność ustalenia wszystkich parametrów zagospodarowania i zabudowy inwestycji na działce nr [...] w gminie J.
Przede wszystkim nie mają racji skarżące kasacyjnie, twierdząc, że Sąd pierwszej instancji wadliwie ocenił ustalone przez organ parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu.
Decyzja o warunkach zabudowy terenu ma charakter "promesy", czyli rozstrzygnięcia dającego możliwość realizacji planowanego przedsięwzięcia budowlanego. Decyzja ta określa parametry przyszłej inwestycji w takim zakresie, w jakim przewiduje art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Kwestią o fundamentalnym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy jest stwierdzenie, czy planowana inwestycja, oprócz spełnienia innych wymogów, będzie mieściła się w zakresie pojęcia "dobrego sąsiedztwa", a więc czy jej realizację można będzie w przyszłości zakwalifikować, jako kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Ustalenie spełnienia tych przesłanek następuje poprzez porównanie obiektów znajdujących się w obszarze analizowanym wyznaczonym zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia.
Odnotować też trzeba, że decyzja w sprawie warunków zabudowy nie jest decyzją uznaniową co oznacza, że organ właściwy do jej pojęcia jest zobowiązany wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa powszechnie obowiązującego, natomiast ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnomaterialnej. Jednakże zgodnie z art. 56 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, gdy wniosek spełnia ustawowe wymogi, w wyniku czego trzeba przyjąć, że każdy sposób zagospodarowania nieruchomości jest dopuszczalny, o ile nie jest sprzeczny z obowiązującymi przepisami. Wykładnia przepisów ustawy i rozporządzenia powinna więc mieć charakter "pro wolnościowy" (por. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2016 r. sygn. II OSK 406/15, LEX nr 2237954). Ustalenie warunków zabudowy jest etapem wstępnym na drodze realizacji planowanej inwestycji.
Stanowisko skarżących kasacyjnie zmierza w istocie do wykazania, że w zastanym stanie zainwestowania obszaru analizowanego, nie można mówić o kontynuacji funkcji i cech zabudowy przez projektowane zamierzenie. Ocena taka nawiązuje jednak do bardzo wąskiego rozumienia kontynuacji funkcji ograniczającego nową zabudowę. Takie stanowisko stoi w sprzeczności z jednolicie przyjmowanym w judykaturze, szerokim rozumieniem kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z wykładnią systemową i funkcjonalną, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Sąd Wojewódzki trafnie zauważył, że w istocie jedynym wyznacznikiem powinno być to, czy ta nowa zabudowa jest możliwa do skorelowania z zabudową na obszarze analizowanym w zakresie ładu przestrzennego. Nie mniej jednak, ocena w tym zakresie nie może być nadmiernie sformalizowana i arbitralna, jak również nie może prowadzić do udaremnienia zamierzenia objętego wnioskiem inwestora (por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2025 r., sygn. II OSK 332/24, LEX nr 3821583).
Wbrew zarzutom skargi należy podzielić stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że w analizie urbanistycznej wskazano, że teren inwestycji położony jest w granicach obszaru analizowanego, w którym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zagrodowa i usługowa, na którą składają się budynki mieszkalne oraz gospodarcze i garażowe, budynki usługowe, budynki produkcyjno-usługowe oraz niezabudowane tereny rolnicze. W analizie szczegółowo wskazano też, które numery działek wchodzą w obszar analizowany, jakie konkretnie obiekty budowlane mieszczą się na poszczególnych działkach, jakie pełnią funkcje, a więc w jaki sposób są użytkowane oraz jakie mają cechy/parametry. W analizie urbanistycznej wyjaśniono też, że szerokość frontu działki objętej wnioskiem wynosi 143 m, zaś za front działki przyjęto jej bok, który przylega do działki nr [...], ponieważ z tej działki odbywać się będzie główny wjazd i wejście na działkę (teren inwestycji). W związku z tym wyznaczony został obszar analizowany w odległości ok 429 m od granicy działki nr [...], który został powiększony do pełnych granic działek ograniczonych przez obszar analizy wyznaczony trzykrotną szerokością frontu działki i jest on wystarczający dla przeprowadzenia analizy w zakresie kontynuacji funkcji i cech dla nowej zabudowy.
Decyzja o warunkach zabudowy ma odpowiedzieć na pytanie, czy na danym terenie dopuszczalna jest zabudowa określonego rodzaju, a więc czy zamierzenie jest zgodne z przepisami szczególnymi. W decyzji tej określa się podstawowe parametry dotyczące zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę unormowanym w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Podkreślenia bowiem wymaga, że realizacja inwestycji przebiega w dwóch następujących po sobie etapach, w dwóch różnych postępowaniach toczących się przed różnymi organami. Dopiero w postępowaniu następującym po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy - dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę organ architektoniczno-budowlany ustala szczegóły techniczne dotyczące planowanej inwestycji (w tym usytuowanie budynku na działce) i ocenia, czy w świetle przepisów prawa budowlanego i przepisów wykonawczych do tego prawa możliwe jest udzielenie pozwolenia na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy rozstrzyga tylko o dopuszczalności realizacji określonego rodzaju inwestycji na danym terenie w świetle zachowania ładu przestrzennego. Podnoszone zatem okoliczności związane ze "znaczną uciążliwością dla terenów sąsiadujących" oraz z możliwością pozbawienia skarżących dostępu do światła słonecznego mogą być przedmiotem badania oraz oceny na dalszym etapie procesu inwestycyjnego, to jest w postępowaniu w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę.
Strony skarżące kasacyjnie podnoszą zarzut naruszenia § 3 ust. 1 pkt. 57 lit. b) tiret drugi rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2029 r., poz. 1839) – dalej: "rozporządzenie", poprzez stwierdzenie, że inwestycja nie będzie oddziaływać na środowisko, "podczas gdy zadeklarowany pobór energii wskazany we wniosku pozostaje w sprzeczności z zasadami ochrony środowiska i powoduje, że w sprawie niniejszej wnioskodawca winien przedłożyć decyzję środowiskową.".
Stosownie do art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 2373 z późn. zm.) dalej: "u.i.o.ś." uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Nie jest to jednakże warunek formalny wniosku. Skoro badanie wniosku o wydanie warunków zabudowy z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach jest uzależnione od konkretnych okoliczności danej sprawy i nie w każdej sprawie wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być poprzedzone wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, to wynika z tego jednoznacznie, że ewentualna konieczność przedstawienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach należy do merytorycznej oceny okoliczności danej sprawy. Oznacza to, że organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy, obowiązany jest uzależnić wydanie zgody na realizację inwestycji od przedłożenia przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach tylko w przypadkach, gdy taka inwestycja spełnia cechy przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, bądź mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Katalog przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zawierają przepisy obowiązującego w dacie orzekania w sprawie rozporządzenia. W przedmiotowej sprawie organ zasadnie ocenił, że inwestycja nie będzie oddziaływać na środowisko. Do wnioskowanej inwestycji nie będzie bowiem miał zastosowania przepis § 3 ust. 1 pkt 57 lit. b tiret II rozporządzenia, który stanowi, że do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się następujące rodzaje przedsięwzięć: zabudowę usługową inną niż wymieniona w pkt 56, w szczególności szpitale, placówki edukacyjne, kina, teatry lub obiekty sportowe, wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą: nieobjętą ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo miejscowego planu odbudowy, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż: 2 ha na obszarach innych niż wymienione w tiret pierwsze.
Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 97 § 1. pkt. 1 K.p.a. poprzez niezawieszenie postępowanie w sprawie w sytuacji gdy jeden z uczestników, tj. K. S. zmarł, a prawa do spadku po nim nie zostały ustalone, wskazać należy, że zasadniczo nie budzi wątpliwości, iż w przypadku śmierci osoby, na rzecz której mają być ustalone określone prawa, konieczne jest zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a. Nie da się bowiem rozstrzygnąć o czyimś prawie wynikającym z przepisów prawa materialnego w sytuacji, gdy decyzja ma być adresowana do podmiotu, który nie jest jednoznacznie określony. W takim przypadku rzeczywiście status adresata decyzji – jeżeli przejmuje on prawa i obowiązki osoby zmarłej – powinien być ustalony stosownie do art. 1025 § 1 i 2 oraz art. 1027 K.c.
Na tle powyższych uwag uzasadnione jest natomiast odmienne traktowanie stron postępowania w sprawie o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, w razie np. śmierci właściciela nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji, jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie. Osoby te są, rzecz jasna, stronami postępowania administracyjnego, jednakże nie są one adresatami decyzji.
W przedmiotowej sprawie chodzi o prawa do nieruchomości graniczących z działkami objętymi inwestycją, a nie dotyczącymi samej inwestycji. W takich okolicznościach ustalenie, że w odniesieniu do przedmiotowych nieruchomości zmarli ich właściciele, nie stanowi podstawy do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Z żadnego przepisu prawa materialnego bądź procedury nie można bowiem wyprowadzić wniosku, że przeprowadzenie postępowania spadkowego względem właścicieli nieruchomości sąsiedniej jest warunkiem wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (lokalizacji inwestycji celu publicznego) na rzecz inwestora (zob. szerzej wyroki NSA: z dnia 11 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 1315/24, LEX nr 3852490; z dnia 25 marca 2025 r., sygn. II OSK 621/24, LEX nr 3850946). Ponadto Sąd Wojewódzki zauważył, że Wójt podjął wszelkie czynności, celem ustalenia następców prawnych. Postępowanie toczyło się bowiem z udziałem spadkobiercy, którym w dalszej kolejności (na skutek zrzeczenia się spadku przez następców prawnych i odrzuceniu przez dzieci, rodziców i rodzeństwo zmarłego), stał się niepełnoletni M. K. (działający przez przedstawiciela ustawowego – matkę B. K.).
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna nie została oparta na uzasadnionych podstawach, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.