II OSK 302/23

II OSK 302/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-07-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak
Roman Ciąglewicz
Wojciech Mazur /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Sygn. powiązane
II SA/Gd 189/22 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2022-10-12
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargi
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Muszyński po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Wojewody [...] i M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 października 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 189/22 w sprawie ze skarg H. W. i B. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargi; 2. zasądza solidarnie od H. W. i B. C. na rzecz Wojewody [...] kwotę 610 (słownie: sześćset dziesięć) złotych i na rzecz M. K. kwotę 627 (słownie: sześćset dwadzieścia siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu sprawy ze skarg H. W. i B. C. na decyzję Wojewody [...] (dalej także Wojewoda) z [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, wyrokiem z 12 października 2022 r. o sygn. II SA/Gd 189/22, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...]
(dalej Prezydent) z [...] sierpnia 2021 r. nr [...], zasądził zwrot kosztów postępowania.
W pierwszej kolejności Sąd I instancji rozważył kwestie formalnoprawne zaistniałe w niniejszej sprawie wobec przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia stanu faktycznego. Odwołując się do poglądów orzecznictwa i doktryny wskazał m.in.,
że w przypadku równoległego wniesienia odwołania przez dwie strony organ administracji powinien rozpoznać sprawę merytorycznie i wydać decyzję ostateczną
w stosunku do obu stron. Wniesienie odwołania od decyzji organu I instancji przez
dwie lub więcej strony postępowania administracyjnego nakłada na organ odwoławczy obowiązek ich łącznego rozpatrzenia w jednym terminie. Sprawa administracyjna jest bowiem traktowana jako jedna i wniesienie odwołań implikuje konieczność ich
łącznego rozpatrzenia. Kierując się tą zasadą organ winien rozpatrzyć wszystkie odwołania jednocześnie i wydać rozstrzygnięcie administracyjne.
Przechodząc do oceny zaskarżonych decyzji Sąd I instancji przywołał mające zastosowanie w sprawie regulacje prawne. Wskazał, że w aspekcie poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich, niezwykle istotną częścią procedowania organu w zakresie, o którym mowa w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 418; dalej "Pr.bud."), jest kontrola projektu zagospodarowania działki lub terenu w kwestii jego zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Kontrola ta obejmuje sprawdzenie czy projektowany obiekt spełnia wymogi dotyczące odległości od granic działek sąsiednich oraz zlokalizowanych na nich budynków (także w zakresie ochrony przeciwpożarowej oraz wymogów związanych z kwestiami przesłaniania). Niezwykle istotne jest także merytoryczne sprawdzenie przez organ zgodności projektu budowlanego
z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W ocenie Sądu I instancji organy obu instancji nie przeprowadziły kontroli projektu budowlanego w zakresie, o którym mowa wyżej, w sposób kompletny, a tym samym – prawidłowy. Skarżona decyzja zawiera co prawda obligatoryjną ocenę projektu budowlanego w zakresie zgodności projektu zagospodarowania terenu
z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi oraz z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednak wnioski organu odwoławczego z tej oceny wynikające we wskazanym zakresie nie są prawidłowe.
Co prawda projektant ponosi pełną odpowiedzialność za projekt budowlany pod względem rozwiązań konstrukcyjnych i technicznych, to jednak organ ma obowiązek merytorycznej oceny (także w aspekcie techniczno-budowlanym), czy projekt zagospodarowania terenu wymagania określone stosownymi przepisami spełnia. O ile nie ulega wątpliwości, że organ administracji architektoniczno-budowlanej nie jest zobowiązany badać każdego elementu projektu budowlanego, o tyle projekt podlega kontroli pod kątem wszelkich relacji planowanej budowy w stosunku do otaczającej ją przestrzeni, a w szczególności sąsiedzkiej.
Zdaniem Sądu I instancji Wojewoda błędnie uznał, że przedłożony projekt jest
w pełni zgodny z planem miejscowym – uchwałą nr [...] Rady Miasta [...]
z dnia [...] czerwca 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w [...] (Dz. Urz. Woj. [...]
Nr [...] poz. [...]). Przeprowadzona przez organy ocena tej zgodności jest przedwczesna.
Wojewoda nie zbadał dostatecznie w toku postępowania odwoławczego,
zaś Prezydent nie dokonał takiej oceny nawet w najmniejszym zakresie, czy inwestycja spełnia wymogi istotne z punktu widzenia uwarunkowań geologicznych
i hydrologicznych terenu, w powiązaniu z wnikliwą oceną projektowanych rozwiązań, które konfigurację terenu istotne zmieniają. Brak jest inwentaryzacji zieleni,
w szczególności drzew na terenie skarpy, która zdaniem Sądu I instancji jest niezbędna, by dokonać – w świetle postanowień planu – oceny, które z tych drzew
i w jakiej ilości będą usunięte w ramach inwestycji i czy można je usunąć bez szkody dla utrzymania stateczności skarpy.
Jak wynika z karty terenu, zamierzenia inwestycyjne należy uzgodnić
z Jednostką Wojskową nr [...] w [...] w celu uniknięcia kolizji z infrastrukturą telekomunikacyjną Marynarki Wojennej. Wojewoda w skarżonej decyzji nie odniósł się w żaden sposób do tego postanowienia. Natomiast analiza dokumentacji projektowej oraz akt organów obu instancji nie ujawnia tego dokumentu, co oznacza brak uzyskania wymaganego prawem stanowiska (art. 35 ust. 1 pkt 3 lit. a Pr.bud.).
Sąd I instancji nie zgodził się także z twierdzeniami Wojewody odnośnie
do dokonanej w uzasadnieniu decyzji oceny dotyczącej nieprzekraczalnych linii zabudowy. Wyraził pogląd, że Wojewoda w skarżonej decyzji nie dokonał analizy
w zakresie retencji opadów, w szczególności w zakresie uzasadnienia dla przyjęcia retencji opadów 39 mm – a jest to o tyle istotne, że całość projektu stanowią tereny potencjalnie narażone na osuwanie mas ziemnych, a jak wynika z pisma z [...] marca 2020 r., jednym z głównych zagrożeń wynikających ze zmian klimatu jest występowanie deszczy nawalnych.
W ocenie Sądu I instancji założenia przyjęte do ekspertyzy technicznej (datowanej na czerwiec 2019), załączonej do dokumentacji projektowej, czynią jej wnioski i zalecenia niedostatecznie wyjaśnionymi, nie usuwającymi wątpliwości stron co do bezpieczeństwa planowanej inwestycji. Trudno także przyjąć, by w takiej sytuacji autorzy ekspertyzy ponosili rzeczywistą odpowiedzialność w zakresie zgodności projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami prawa, wyłączającą obowiązek organu architektoniczno-budowlanego w zakresie analizy zgodności inwestycji
z przepisami prawa. Przyjęte bowiem założenia do tej ekspertyzy, czynią tę odpowiedzialność projektantów de facto iluzoryczną.
Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Sąd I instancji zalecił organom, by dokonały pogłębionej analizy postanowień planu miejscowego oraz rozważyły czy przepisy miejscowe istotnie dopuszczają realizację złożonego projektu w takim jego kształcie. Winny rozważy potrzebę zastosowania art. 35 ust. 3 Pr.bud. i dopiero wtedy wydać stosowne rozstrzygnięcie. Powinny uzupełnić także dokumentację projektową
w kierunku zapewnienie jej zgodności z warunkami technicznymi oraz z planem miejscowym w zakresie inwentaryzacji przyrodniczej drzewostanu i oceny wpływu usunięcia wskazanych przez inwestora drzew na stateczność skarpy. Złożona
do dokumentacji projektowej ekspertyza techniczna dotycząca technologii posadowienie budynku mieszkalnego na skarpie (...) z czerwca 2019 r. wymaga korekty założeń w kierunku wskazanym przez Sąd. Zdaniem Sądu I instancji w świetle tak dalece rozbieżnych stanowisk stron – inwestora oraz właścicieli nieruchomości sąsiednich, być może warto byłoby rozważyć przeprowadzenie rozprawy administracyjnej w celu uzgodnienia lub też chociaż zmitygowania tych stanowisk. Nie budzi bowiem wątpliwości prawo inwestora do realizacji na stanowiącej jego własność nieruchomości zabudowy, jednak przy uwzględnieniu prawnie chronionych interesów właścicieli nieruchomości sąsiednich oraz zapewnieniu bezpieczeństwa inwestycji
w jej dalece skomplikowanych warunkach gruntowych i wodnych.
Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia wniósł Wojewoda, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości.
W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego poprzez jego wadliwą wykładnię i zastosowanie, w postaci:
- art. 20 ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 1 Pr.bud. poprzez ich niezastosowanie
i nieuwzględnienie faktu, że pełną odpowiedzialność za projekt budowlany ponosi projektant, a organ administracji architektoniczno-budowlanej nie ma podstaw
do badania projektu budowlanego oraz przez zobligowanie organów do korekty założeń załączonej do projektu ekspertyzy technicznej dotyczącej posadowienia budynku mieszkalnego na skarpie i związanej z tym oceny stateczności skarpy przy
ul. [...] w [...] (datowanej na czerwiec 2019 r.), z uwagi na wykonaną dwa lata wcześniej i przedłożoną przez odwołującą dokumentację badań podłoża gruntowego, której autorem jest mgr M. S., gdy tymczasem w aktach sprawy znajduje się oświadczenie projektanta o wykonaniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, zaś w orzecznictwie nie kwestionowanym jest pogląd, iż to projektant ponosi pełną odpowiedzialność za projekt budowlany pod względem rozwiązań konstrukcyjnych i technicznych,
- art. 5 ust. 1 pkt 9 Pr.bud. poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, iż przepis ten przyznaje organom administracji architektoniczno-budowlanej kompetencje do
badania projektu budowlanego pod kątem wszelkich relacji planowanej budowy
w stosunku do otaczającej ją przestrzeni, a w szczególności sąsiedzkiej, tymczasem
w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jednolicie, że w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, obowiązkiem organów administracji jest zbadanie, czy w wyniku realizacji inwestycji dojść może do naruszenia interesów osób trzecich, ale wyłącznie w zakresie ewentualnego naruszenia norm Prawa
budowlanego i warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; jeżeli decyzja o pozwoleniu na budowę nie wykazuje żadnej
sprzeczności z powyższymi wymogami, to spowodowane realizacją inwestycji dolegliwości dla otoczenia nie mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające uzasadnione interesy osób trzecich; ochrona interesów, o których mowa w art. 5
ust. 1 pkt 9 ustawy, nie może sięgać tak daleko, by uniemożliwiać inwestorowi realizację zamierzenia budowlanego, gdy jest ono zgodne z przepisami (tak: NSA
w wyroku z dnia 24 lutego 2022 r. o sygn. 107/20, CBOSA); przepis art. 5 ust. 1 pkt 9 Pr.bud. nie stanowi bowiem samodzielnej podstawy do odmowy zatwierdzenia
projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę, jest jedynie przepisem programowym, kierunkowym.
Zarzucono ponadto naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci:
- art. 7, 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania
administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.; dalej "Kpa.") poprzez uznanie, iż organ w sposób nieuzasadniony nie uwzględnił dowodów przedłożonych przez strony w postaci opinii prywatnych stron, gdy tymczasem organ odwoławczy w toku postępowania dokonał analizy stateczności konstrukcji istniejącej skarpy autorstwa A. L., czemu dał wyraz w uzasadnieniu decyzji z [...] stycznia 2022 r.
nr [...],
- art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej "p.p.s.a."),
poprzez sformułowanie wskazań co do dalszego postępowania w sposób niejasny
i budzący wątpliwości, bowiem nie jest jasnym na czym ma polegać pogłębiona analiza
postanowień planu miejscowego, a od jej przeprowadzenia Sąd uzależnia wydanie odpowiedniego rozstrzygnięcia, tymczasem orzekające w sprawie organy dokonały analizy postanowień planu miejscowego i zgodności planowanego zamierzenia z jego postanowieniami, co znajduje odzwierciedlenie w będących przedmiotem kontroli
Sądu I instancji decyzjach; jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania, zaś naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może mieć miejsce również wtedy, gdy uzasadnienie nie wskazuje precyzyjnie i jasno
w jakim zakresie postępowanie ma być ponowione, wadliwość owa może prowadzić
do sytuacji, w której w sposób nieprawidłowy zwiąże organ i sądy na przyszłość i to wadliwe związanie wskazaniami spowoduje trwałą niemożliwość prawidłowego ustalenia w tej sprawie stanu faktycznego, gdyż wiążąco zakreśli dopuszczalne
granice ponownego postępowania dowodowego, poza które nie można będzie już wykroczyć,
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 przejawiające się tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej
dostrzegł naruszenie przepisów i zastosował określone w ustawie p.p.s.a. środki kontroli legalności, a w konsekwencji uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie oraz poprzedzającą je decyzję Prezydenta, choć postępowanie administracyjne nie było dotknięte żadną z wad polegającą na naruszeniu tak prawa materialnego, jak również przepisów postępowania.
Wobec powyższych zarzutów Wojewoda wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie, w razie zaistnienia przesłanek określonych w art. 188 p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i oddalenie skargi w całości. Sformułowano wniosek o zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania.
Skargę kasacyjną od powołanego na wstępie wyroku wywiódł również M. K. (dalej Inwestor), reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok
w całości.
Zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię
i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności:
- art. 35 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 Pr.bud. poprzez nieuzasadnione ich niezastosowanie i błędne przyjęcie, iż organ administracji architektoniczno-budowlanej zobligowany jest do badania projektu budowalnego w sposób wykraczający poza zakres wynikający z art. 35 Pr.bud. oraz zobligowany jest do korekty założeń załączonej do projektu ekspertyzy technicznej w związku z treścią prywatnej
ekspertyzy złożonej przez uczestnika postępowania przy jednoczesnym zanegowaniu pełnej odpowiedzialności projektanta za projekt budowlany, pomimo złożenia oświadczenia o wykonaniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej,
- art. 5 ust. 1 pkt 9 Pr.bud. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że statuuje on obowiązek i kompetencje organu administracji do badania projektu budowlanego
i może stanowić samodzielną podstawę do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
Zarzucił ponadto naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ
na wynik sprawy, w szczególności:
- art. 77 § 1 i art. 80 Kpa. poprzez błędne uznanie, iż organ administracji nie dokonał analizy prywatnych opinii złożonych w toku postępowania przez strony, pomimo dokonanej przez organ szczegółowej analizy przed wydaniem decyzji
z [...] stycznia 2022 r.,
- art. 8 ust. 1, art. 12 Kpa. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nakazanie organowi dokonania niesprecyzowanej "pogłębionej analizy postanowień planu miejscowego", pomimo szczegółowej weryfikacji zapisów obowiązującego planu i wyczerpujące wyjaśnienie tego w treści uzasadnienia decyzji z [...] stycznia 2022 r., co
w konsekwencji prowadzi do naruszenia zasady pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej przy trwającym przeszło 6 lat postępowaniu w niniejszej sprawie i braku jednoznacznych wskazań co do dalszego postępowania.
Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku
w całości i rozpoznanie skargi w trybie art. 188 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi uczestników postępowania, ewentualnie, o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącego Inwestora kosztów postępowania.
W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację sformułowaną na rzecz postawionych w niej zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.
W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.
Podstawy, na które można powołać się w skardze kasacyjnej, sprecyzowano
w art. 174 p.p.s.a., którego pkt 1 przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
W sytuacji, w której skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania.
W rozpoznawanej sprawie jednakże zarzut procesowy ma związek z zarzutami odnoszącymi się do prawa materialnego, dlatego też celowym jest odniesienie się najpierw do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego.
Przyznać należy rację skarżącym kasacyjnie Wojewodzie oraz Inwestorowi
w zakresie podniesionego zarzutu naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 Pr.bud., polegającego na błędnym przyjęciu, że dany przepis przyznaje organom administracji architektoniczno-budowlanej kompetencje do badania projektu budowlanego pod kątem wszelkich relacji planowanej budowy w stosunku do otaczającej ją przestrzeni, czy też może stanowić samodzielną podstawę do odmowy zatwierdzenia projektu
i udzielenia pozwolenia na budowę.
Jak podnosi się w orzecznictwie sądów administracyjnych, w postępowaniu
w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, obowiązkiem organów administracji jest zbadanie, czy w wyniku realizacji inwestycji dojść może do naruszenia interesów osób trzecich, ale wyłącznie w zakresie ewentualnego naruszenia norm Pr. bud. i warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jeżeli decyzja
o pozwoleniu na budowę nie wykazuje żadnej sprzeczności z powyższymi wymogami, to spowodowane realizacją inwestycji dolegliwości dla otoczenia nie mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające uzasadnione interesy osób trzecich. Ochrona interesów, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 Pr.bud., nie może sięgać tak daleko,
by uniemożliwiać inwestorowi realizację zamierzenia budowlanego, gdy jest ono zgodne z przepisami. Wynika to wprost z art. 35 ust. 4 Pr. bud. (tak: wyrok NSA o sygn. II OSK 402/10, dostępny w CBOSA). Przepis art. 5 ust. 1 pkt 9 Pr.bud. nie stanowi samodzielnej podstawy do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę, jest on bowiem przepisem programowym. Nie można z niego natomiast wywodzić konkretnych uprawnień lub obowiązków, które sprecyzowano w innych przepisach danego aktu, a także rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1225 ze zm.; dalej "rozporządzenie MI").
Wymaga podkreślenia, że w sytuacji uznania za spełnione warunków określonych w art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 Pr.bud., w myśl regulacji art. 35 ust. 4
Pr.bud. organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Co więcej, w razie spełnienia wymogów określonych powołanymi przepisami, organ ma obowiązek wydać rozstrzygnięcie zgodne
z żądaniem wnioskodawcy (tak: wyrok NSA o sygn. II OSK 2993/18, dostępny
w CBOSA).
Wobec zakresu ciążącego na organie architektoniczno-budowlanym obowiązku wynikającego z art. 35 ust. 1 pkt 2 Pr.bud., wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 sierpnia 2008 r. o sygn. II OSK 940/07 (dostępny w CBOSA), wskazując: "w wyniku zmiany art. 35 tej ustawy przez art. 1 pkt 28 lit. b ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), która weszła w życie z dniem 11 lipca
2003 r. do Prawa budowlanego wprowadzono zasadę wyłącznej odpowiedzialności za projekt architektoniczno-budowlany projektanta oraz osoby sprawdzającej. Uprawnienia kontrolne organu administracji architektoniczno-budowlanej, który prowadzi postępowanie w sprawie o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, ewentualnie o wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, zostały ograniczone wyłącznie do kompetencji obejmującej sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Sprawdzanie zgodności z przepisami, w tym techniczno-
budowlanymi, zostało natomiast ograniczone do projektu zagospodarowania działki (art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). Należy podkreślić, że zgodnie z art. 34Prawa budowlanego projekt budowlany składa się z projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego. Projekt architektoniczno-budowlany dotyczy bezpośrednio obiektu budowlanego: jego formy, konstrukcji oraz funkcji, a także wskazuje m.in. proponowane niezbędne rozwiązania techniczne, materiałowe i zasady nawiązania do otoczenia."
W świetle zatem powołanych przepisów pełną odpowiedzialność za prawidłowe wykonanie projektu – zgodnie z zasadami określonymi w art. 5 Pr.bud. – ponosi projektant. Jest on odpowiedzialny za jego wykonanie zgodnie z przyszłym zamierzeniem budowlanym. Kontrola wykonywana przez organ – w sposób zakwestionowany przez Sąd I instancji – nie jest zatem kontrolą merytoryczną sporządzonego projektu, w ramach której dokonuje się oceny konkretnych rozwiązań projektowych w zakresie ich zgodności z zasadami wiedzy technicznej, ma bowiem wyłączenie formalny charakter, a jej zakres wynika z art. 35 ust. 1 pkt 2 i 3 Pr.bud. Naruszenie zaś przez projektanta w sposób rażący regulacji art. 5 ust. 1-2b Pr.bud., umożliwia zastosowanie sankcji z art. 93 pkt 1 danego aktu. Obowiązujący w dacie wydania zaskarżonej decyzji art. 20 ust. 4 Pr.bud. nakładał na projektanta oraz osobę sprawdzającą wykonany projekt budowlany obowiązek dołączenia do projektu oświadczenia o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie potwierdza, że oświadczenia takie znajdują się w projekcie budowlanym.
Nie zasługuje na aprobatę stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym zasadna jest korekta założeń załączonej do projektu ekspertyzy technicznej z czerwca 2019 r. dotyczącej posadowienia budynku mieszkalnego na skarpie i związanej z tym oceny statyczności skarpy, wobec wykonanej dwa lata wcześniej dokumentacji badań podłoża gruntowego. Wszak Wojewoda dokonał analizy terenu objętego sporną inwestycją, mając na uwadze fakt, że znajduje się ona na terenie potencjalnie narażonym na osuwanie się mas ziemnych, zgodnie zaś z zapisami planu miejscowego, wszelkie inwestycje na tym terenie powinny być poprzedzone szczegółowym rozpoznaniem budowy geologicznej i ustaleniem kategorii geotechnicznej warunków ich posadowienia z uwzględnieniem stateczności skarpy. Zgodnie z wytycznymi Wojewody zawartymi w decyzji z [...] grudnia 2019 r., zobowiązano Inwestora do przedłożenia dodatku do dokumentacji geologicznej, zatwierdzonego w drodze decyzji przez właściwego geologa powiatowego. Inwestor załączył do projektu decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] przez geologa powiatowego, zatwierdzającą opracowanie pt.: "Dodatek nr 1 do dokumentacji geologiczno-inżynierskiej w celu określenia warunków geologiczno-inżynierskich dla projektu budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na działce nr [...] obręb [...] przy ul. [...] gmina: miasto [...], powiat: miasto [...], województwo [...]". Kwestionowanie zatem dopuszczalności realizacji zamierzonego przedsięwzięcia z uwagi na warunki geologiczno-inżynierskie i hydrologiczne podłoża, stanowi podważenie wydanej w niniejszej sprawie decyzji geologicznej, do czego organ architektoniczno-budowlany nie jest uprawniony.
Za pozbawione uzasadnienia uznać należy również zobowiązanie
do sporządzenia inwentaryzacji zieleni, która miałaby posłużyć ocenie, czy w ramach inwestycji można usunąć drzewa bez szkody dla utrzymania stateczności skarpy. Należy mieć na względzie, że projektowany budynek zlokalizowano poza oznaczoną na rysunku planu miejscowego strefą "tereny wyłączone z zabudowy
do zagospodarowania w formie zieleni ekologicznej – rekreacyjnej". Natomiast inwentaryzację drzewostanu sporządzono w kwietniu 2016 r. Zgodnie
z obowiązującymi procedurami wymóg inwentaryzacji wraz z wnioskiem o wycinkę wymagany jest po uzyskaniu pozwolenia na budowę, przed przystąpieniem do prac. Gospodarka zielenią z kolei, zawarta w inwentaryzacji, przewiduje usunięcie drzew wyłącznie w obrysie rzutu budynku i drzew do obrysu przyległych – w takim przypadku rolę przeciwdziałania osuwisku zbocza przejmuje jeszcze skuteczniej stabilnie posadowiony budynek. Należy mieć ponadto na uwadze, że zgodnie ze znajdującą się w aktach sprawy częścią rysunkową projektu, w ramach planowanej inwestycji
do usunięcia przewidziano jedynie dwa drzewa.
Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że uzgodnienia budowlane
na okoliczność kolizji z siecią kablową Marynarki Wojennej dokonywane są
z Regionalnym Centrum Informatyki [...]. Załączone do projektu budowlanego dokumenty potwierdzając, że uzyskano wymagane przepisami planu miejscowego stanowisko w danym zakresie. Uzgodnienia zatem odnośnie do uniknięcia kolizji
z infrastrukturą telekomunikacyjną Marynarki Wojennej zawarte w projekcie, nie powinny budzić wątpliwości Sądu I instancji.
Nie sposób zaakceptować stanowisko Sądu I instancji dotyczące ponownego badania zachowania nieprzekraczalnych linii zabudowy w zakresie projektowanych schodów i muru oporowego. Projektowany budynek mieści się bowiem w granicach wyznaczonych nieprzekraczalnymi liniami zabudowy wyznaczonymi w miejscowym planie, tj. 4 m od ul. [...] oraz pozostałymi jak na rysunku planu. Odnosząc
się zaś do spornych schodów zewnętrznych projektowanych od strony ulicy [...] oraz muru oporowego, wyjaśniono, że schody te wraz z murem oporowym nie stanowią obiektu wyniesionego ponad teren (rysunek elewacji
na stronie 120 i widok w pierzei ul. [...] na stronie 126) i są niezbędnym elementem służącym pokonaniu różnicy tak ukształtowanego terenu w celu komunikacji z położoną poniżej częścią nieruchomości (różnica wysokości między wschodnim a zachodnim krańcem terenu wynosi około 17 m, a w obrębie projektowanej zabudowy 9 m). Linia zabudowy jest terminem z zakresu planowania przestrzennego ustalanym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Podobnie jak powierzchnia zabudowy, nieprzekraczalna linia zabudowy jak i obowiązująca linia zabudowy są parametrami urbanistycznymi i nie należy odnosić ich do obiektów podziemnych i podziemnych części budynków, chyba że wymóg taki został jednoznacznie określony. Przeprowadzona w niniejszej sprawie analiza ustaleń planu miejscowego obejmującego teren spornej inwestycji, uprawniała do stwierdzenia, że projektowane schody i mur oporowy respektują jego ustalenia.
W uzasadnieniu decyzji Wojewody w sposób kompleksowy odniesiono się
do kwestii retencji opadów w związku z planowaną inwestycją. Stwierdzono, że odpowiada ona warunkom technicznym w zakresie gromadzenia wód opadowych, przedstawiając na tę okoliczność szczegółową argumentację, popartą danymi technicznymi właściwymi dla przyjętych w projekcie budowlanym rozwiązań w tym zakresie.
Skoro najbliżej spornej inwestycji usytuowany jest budynek przy
ul. [...], znajdujący się w odległości 13 m od projektowanego budynku, trudno mówić o bezpośrednim sąsiedztwie istniejącej zabudowy w rozumieniu § 206
w zw. z § 204 ust. 5 rozporządzenia MI. Wymóg zatem sporządzenia w niniejszej sprawie ekspertyzy technicznej stanu obiektu istniejącego, stwierdzającego jego stan bezpieczeństwa i przydatności do użytkowania, uwzględniającej oddziaływanie wywołane wzniesieniem nowego budynku, nie istniał po stronie Inwestora. Choć, co istotne z punktu widzenia wszechstronności przygotowań poprzedzających właściwe prace budowlane, w projekcie budowlanym posadowienia z czerwca 2021 r. określono wymóg wykonania inwentaryzacji istniejących spękań, rys i zawilgoceń okolicznych budynków przed przystąpieniem do robót budowlanych. Sporządzenie wszak ekspertyzy następuje przed przystąpieniem do robót, nie poprzedza zaś wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Wobec dokonania w toku postępowania administracyjnego szczegółowej oceny projektu budowlanego, zgodnie z art. 35 ust. 1 Pr.bud., Sąd I instancji niezasadnie uchylił zapadłe w sprawie decyzje Wojewody i Prezydenta, formułując przy tym zalecenia co do dalszego postępowania w sposób niejasny i budzący wątpliwości, skoro wszelkie aspekty rozpatrywanej sprawy organy przeanalizowały, czemu dały wyraz w uzasadnieniach swoich rozstrzygnięć. Niezrozumiałym jest zawarty
w wytycznych Sądu I instancji nakaz pogłębionej analizy postanowień planu miejscowego, a od jej przeprowadzenia uzależniono wydanie odpowiedniego rozstrzygnięcia, zwłaszcza, że zapisy planu w pełni respektuje poddany ocenie projekt. Zarzucany brak analizy w tym zakresie oraz nieuwzględnienie dowodów
przedłożonych przez strony, pozostaje w wyraźnej sprzeczności ze zgromadzonym
w niniejszej sprawie materiałem dowodowym i uzasadnieniem decyzji Wojewody.
W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188
w zw. z art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 wyroku, uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona i oddalił skargi. O kosztach postępowania orzeczono
na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. Na zwrot kosztów składają się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego kasacyjnie Wojewody występującego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (w kwocie 360 złotych), pełnomocnika skarżącego
kasacyjnie Inwestora (w kwocie 360 złotych), wpisy sądowe od skarg kasacyjnych
(w kwocie 250 złotych od każdej ze skarg kasacyjnych) oraz poniesiona opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnikowi Inwestora pełnomocnictwa (17 złotych).