II OSK 3014/24

II OSK 3014/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-12-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Rząsa /sprawozdawca/
Paweł Miładowski /przewodniczący/
Robert Sawuła
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Cudzoziemcy
Sygn. powiązane
III SAB/Gl 317/24 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2024-08-21
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok w części i w tej części skargę oddalono
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 103
art. 100d
Ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 519
art. 112a ust. 1
Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 sierpnia 2024 r., sygn. akt III SAB/Gl 317/24 w sprawie ze skargi N. T. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy 1. uchyla zaskarżony wyrok w punktach 1, 2, 4 i w tym zakresie oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
1. Wyrokiem z 21 sierpnia 2024 r., sygn. akt III SAB/Gl 317/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: "WSA w Gliwicach"), po rozpoznaniu sprawy
ze skargi N. T. obywatelki Gruzji (dalej: "cudzoziemka", "strona", "skarżąca") na bezczynność Wojewody Śląskiego (dalej: "Wojewoda", "organ", "skarżący kasacyjnie") w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy: stwierdził, że Wojewoda dopuścił się bezczynności bez rażącego naruszenia prawa (pkt 1); zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 60 dni od dnia zwrotu akt z prawomocnym orzeczeniem (pkt 2); oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 3) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt 4).
2. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
2.1. Wnioskiem z 30 czerwca 2023 r. (wpływ do organu) cudzoziemka wystąpiła
o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy. Pismem z 17 stycznia 2024 r. (wpływ do organu 26 stycznia 2024 r.) strona uzupełniła dokumenty oraz złożyła ponaglenie z 25 stycznia 2024 r. Dalej, wniosła kolejne ponaglenie
z 5 lutego 2024 r., a następnie skargę z 1 marca 2024 r. na bezczynność Wojewody.
2.2. Wskazanym na wstępie wyrokiem z 21 sierpnia 2024 r., WSA w Gliwicach uwzględnił, co do zasady, skargę. Sąd pierwszej instancji wskazał, że w ustawie
z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2023 r. poz. 519 ze zm., dalej: "ustawa o cudzoziemcach" lub "u.o.c.") na zasadach ogólnych dochodzi do wszczęcia postępowania z dniem złożenia wniosku, jednak nie rozpoczynają biegu żadne terminy obligujące organ do załatwienia sprawy. Termin do załatwienia sprawy zaczyna bieg od dnia, kiedy nastąpiło ostatnie ze zdarzeń przewidzianych
w art. 112a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach, a termin kiedy one nastąpią zależy od organu, bo to on wyznacza cudzoziemcowi termin do osobistego stawiennictwa
w organie. W ocenie WSA w Gliwicach, narusza to art. 41 oraz art. 47 zd. 1 i 2 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz. U. UE C. z 2007 r. nr 303, poz. 1; dalej: "KPP"), z którego wynika prawo do dobrej administracji oraz prawo do skutecznego środka prawnego i dostępu do bezstronnego sądu. Następnie zauważono, że z art.
5 ust. 2 i 4 dyrektywy 2011/98/UE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia
13 grudnia 2011 r. w sprawie procedury jednego wniosku o jedno zezwolenie dla obywateli państw trzecich na pobyt i pracę na terytorium państwa członkowskiego oraz w sprawie wspólnego zbioru praw dla pracowników państw trzecich przebywających legalnie w państwie członkowskim (Dz. U. UE L. z 2011 r. nr 343, poz. 1; dalej: "dyrektywa 2011/98/UE") wynika, że termin do wydania decyzji
w każdym przypadku rozpoczyna bieg z dniem złożenia wniosku i wynosi on maksymalnie 4 miesiące. Może on ulec wydłużeniu tylko o czas, w jakim organ oczekiwał na dostarczenie przez zainteresowanego informacji lub dokumentów. Tym samym w ocenie sądu pierwszej instancji art. 112a ust. 2 i 3 ustawy
o cudzoziemcach został błędnie implementowany do krajowego porządku prawnego. Zdaniem, WSA w Gliwicach organ nie jest zwolniony od obowiązku dokonania kontroli formalnej poprawności wniosku cudzoziemca w terminie ogólnym wynikającym z art. 35 k.p.a. Dopiero bowiem od dnia złożenia wniosku niezawierającego braków formalnych, względnie uzupełnienia tych braków, rozpoczyna bieg szczególny termin wskazany w art. 112a ust. 1 u.o.c.. Następnie stwierdzono, że z akt administracyjnych sprawy wynika, że Wojewoda dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Z uwagi na brak wydania decyzji w sprawie, zobowiązano Wojewodę do wydania aktu kończącego postępowanie oraz oddalono skargę w zakresie przyznanie stronie sumy pieniężnej oraz wymierzenia organowi grzywny. Na zakończenie, sąd pierwszej instancji zaznaczył, że wobec ściśle określonego w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 103 ze zm.; dalej: "ustawa o pomocy" lub "specustawa ukraińska") zakresu przedmiotowego
i podmiotowego tego aktu, przepisy te nie mają zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż skarżąca nie jest obywatelem Ukrainy tylko Gruzji.
3. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda, zaskarżając go w części, tj. co do punktów 1, 2 i 4 zarzucając:
I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1) art. 100d ust. 1 pkt 1 lit.a oraz ust. 3 pkt 1 ustawy o pomocy w zw. z art. 32 Konstytucji RP przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że specustawa ukraińska ma zastosowanie tylko do obywateli Ukrainy, którzy po 24 lutego 2024 r. przybyli do RP w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego kraju, a tym samym nie znajduje zastosowania wobec strony przeciwnej (będącej obywatelką Gruzji), co prowadzi do dyskryminacji i zróżnicowania sytuacji cudzoziemców - pod względem czasowym (przyjazd do Polski przed, bądź po dacie 24 lutego 2022 r.), jak i pod względem obywatelstwa - w stosowaniu rozwiązania legislacyjnego przyjętego w art. 100d specustawy ukraińskiej;
2) art. 100d specustawy ukraińskiej w zw. z art. 45 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP
w zw. z art. 47 KPP wobec przyjęcia, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy strona przeciwna została pozbawiona prawa do sądu;
3) art. 112a ust. 2 i ust. 3 ustawy o cudzoziemcach, poprzez jego błędną wykładnię
i uznanie, że przepis ten został błędnie implementowany do krajowego porządku prawnego jako sprzeczny z dyspozycją art. 5 ust. 2 i ust. 4 dyrektywy 2011/98/UE, skutkując przyjęciem, że termin do wydania decyzji legalizacyjnej w każdym przypadku rozpoczyna bieg z dniem złożenia wniosku i wynosi on maksymalnie
4 miesiące;
4) art. 112a u.o.c. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepis ten narusza art. 41 i art. 47 zd. 1 i 2 KPP w ten sposób, że rozpoczęcie biegu terminu załatwienia sprawy następuje od dnia, kiedy nastąpiło ostatnie ze zdarzeń przewidzianych w art. 112a ust. 2 u.o.c.;
5) art. 91 ust. 3 Konstytucji RP poprzez bezpośrednie zastosowanie normy art. 5 ust. 2 i ust. 4 dyrektywy 2011/98/UE, określającej maksymalny termin wydania decyzji
w sprawie jednolitego zezwolenia na pobyt i pracę oraz bieg i sposób obliczenia tego terminu, podczas gdy dyrektywy są aktami adresowanymi do państw członkowskich, a przepisy tej dyrektywy zostały implementowane do krajowego porządku m.in. poprzez regulację wynikającą z art. 112a u.o.c.;
II. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
1) art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 100d ust. 3 pkt
1 specustawy ukraińskiej poprzez ich niezastosowanie, co skutkowało uwzględnieniem skargi, podczas gdy skarga powinna zostać oddalona;
2) art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3, art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1-§ 4 i § 5 w zw. z art. 36 § 1, art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 112a ust. 1 i ust. 2 u.o.c. poprzez:
a. uwzględnienie skargi na bezczynność z uwagi na uchybienie terminom procesowym, podczas gdy w niniejszej sprawie zgodnie z art. 35 § 4 k.p.a. miał zastosowanie przepis szczególny art. 112a ust. 1 i ust. 2 u.o.c., w odmienny sposób określający termin i jego bieg na załatwienie sprawy, b. przyjęcie, że postępowanie administracyjne prowadzone było z naruszeniem ustawowych terminów załatwienia sprawy, co skutkowało uznaniem bezczynności organu, podczas gdy czas trwania postępowania usprawiedliwiony był stanem epidemii obowiązującej na terytorium RP, jak również konfliktem zbrojnym w Ukrainie, niedoborami kadrowymi oraz okolicznościami sprawy, a to koniecznością uzupełnienia braków formalnych wniosku przez cudzoziemca, a zatem spowodowany był przyczynami od organu niezależnymi, za które organ nie ponosi winy;
3) art. 64 § 2 w zw. z art. 63 § 2-3a, art. 61 § 3 k.p.a. i art. 105 ust. 1 i ust. 2, art. 106 ust. 2a oraz art. 112a ust. 1 i ust. 2 u.o.c., poprzez przyjęcie, że termin na załatwienie sprawy rozpoczął bieg w dacie złożenia wniosku przez cudzoziemca, podczas gdy termin na załatwienie sprawy z wniosku cudzoziemca o zezwolenie na pobyt czasowy nie rozpoczyna biegu od daty doręczenia żądania organowi administracji, lecz od dnia, w którym nastąpiło ostatnie ze zdarzeń, o których mowa w art. 112a ust. 2 u.o.c.;
4) art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 100d specustawy ukraińskiej, względnie art. 35 § 1-§ 3 i § 5, art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 112a ust. 1 i ust. 2 u.o.c. poprzez ich wadliwe zastosowanie w sytuacji, gdy na mocy art. 100d specustawy ukraińskiej nie mogło dojść do stwierdzenia bezczynności, względnie gdy bezczynność nie wystąpiła;
5) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1, art. 35 § 1-3 i § 5 i art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 112a u.o.c. polegające na nieoddaleniu skargi na bezczynność organu, pomimo, że na mocy art. 100d specustawy ukraińskiej nie mogło dojść do stwierdzenia bezczynności, względnie gdy bezczynność nie wystąpiła.
Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżanej części, tj. co do punktów 1, 2, 4 oraz rozpoznanie skargi na bezczynność poprzez jej oddalenie; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części, tj. co do punktów 1, 2, 4 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie organ oświadczył, ze zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.
4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
4.1. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
4.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.
4.3. Zasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 100d specustawy ukraińskiej.
4.4. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich obywatelstwa, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy (zamiast wielu zob. np. wyroki NSA z: 5 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2059/22; 11 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1074/24; 13 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 2940/24 - CBOSA).
4.5. W utrwalonym orzecznictwie NSA przyjmowano również, że art. 100c i 100d nie naruszają Konstytucji RP, prawa unijnego, w tym KPP, jak również art. 6 i 13 EKPCz (zob. np. wyroki NSA z: 23 października 2024 r., sygn. akt II OSK 801/24; 30 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1303/24; 18 listopada 2024 r., sygn. akt
II OSK 926/24; 17 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1355/24; 21 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 1123/24; 18 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2057/24; 20 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 1961/24; 26 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 1287/24; 27 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2470/24; 2 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 2316/24; 9 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 1119/24; 16 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 1280/24 - CBOSA). Wskazać należy, że art. 100c i 100d ustawy o pomocy nie wyłączają prawa do sądu, ale wprowadzają tylko jego czasowe ograniczenie i to tylko w wąskim zakresie, tj. dotyczącym skarg na bezczynność oraz przewlekłość
w sprawach dotyczących zezwoleń na pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (zob. art. 100c ust. 4 i art. 100d ust. 4 ustawy o pomocy). Ograniczenie to nie było przy tym dowolne, ale uzasadnione sytuacją kryzysową związaną z masowym napływem wysiedleńców z Ukrainy w związku z wojną rozpoczętą 24 lutego 2022 r.
4.6. Równocześnie w orzecznictwie NSA formułowano zastrzeżenie, że powyższe oceny dotyczące dopuszczalnego, proporcjonalnego ograniczenia prawa do sądu, zostały poczynione z uwzględnieniem nadzwyczajnych okoliczności aktualnych na dzień oceny bezczynności lub przewlekłości dokonanej w zaskarżonym wyroku (por. np. wyrok NSA z 18 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 926/24 oraz wyrok NSA z 21 stycznia 2025 r., sygn. akt 1123/24 - CBOSA). Tym samym, ewentualna istotna zmiana tych okoliczności może doprowadzić do odmiennej oceny spełnienia przesłanki niezbędności wprowadzenia ograniczeń przewidzianych w art. 100d specustawy ukraińskiej. Rozwiązania legislacyjne uwarunkowane nadzwyczajnymi okolicznościami mogą bowiem być uznane za proporcjonalne tylko wówczas, gdy trwają te okoliczności. Wymóg niezbędności ograniczeń stanowi, obok przesłanek przydatności i proporcjonalności sensu stricto, nieodzowny element testu proporcjonalności (zamiast wielu zob. np. wyrok TK z 22 września 2005 r., Kp 1/05, OTK-A 2005/8/93). Konkluzja ta koresponduje również z ogólną zasadą prawa cessante ratione legis, cessat lex ipsa (gdy ustaje przyczyna, dla której wydano ustawę, traci moc sama ustawa).
4.7. Mając na uwadze zakończenie procesu masowego napływu do Polski kolejnych obywateli Ukrainy w związku z wojną rosyjsko-ukraińską rozpoczętą 24 lutego 2022 r. (co potwierdzają m.in. dane statystyczne udostępnione przez Urząd do Spraw Cudzoziemców za rok 2023 oraz rok 2024), a także wystarczający okres ponad dwóch lat, w jakim władze publiczne winny dostosować potencjał kadrowy oraz organizacyjny służb migracyjnych celem realizacji zasady szybkości postępowania w sprawach dotyczących legalizacji pobytu cudzoziemców na terytorium Polski, w orzecznictwie uznano, że przedłużenie obowiązywania art. 100d na okres po 30 czerwca 2024 r., nie miało już uzasadnienia w konstytucyjnej, traktatowej oraz konwencyjnej przesłance konieczności ograniczenia prawa do sądu w sprawie bezczynności lub przewlekłości postępowania (zob. np. wyrok NSA z 19 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2921/24; wyrok NSA z 12 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 3096/24; wyrok NSA z 13 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 2940/24; wyrok NSA z 5 sierpnia 2025 r., sygn. akt II OSK 2719/24 - CBOSA). Innymi słowy, przedłużenie na mocy art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2024 r. poz. 854; dalej: "nowelizacja majowa"), nastąpiło z oczywistym naruszeniem zasady proporcjonalności, a tym samym z oczywistym naruszeniem m.in. art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 47 w zw. z art. 52 ust. 1 Karty Praw Podstawowych. Tym samym, oceny bezczynności albo przewlekłości w sprawach, o których mowa w art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy, należy dokonywać z uwzględnieniem zdarzeń zaistniałych od 1 lipca 2024 r..
4.8. Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że wniosek skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wpłynął do organu 30 czerwca 2023 r. W tym dniu oraz do dnia 30 czerwca 2024 r. terminy na załatwienie spraw nie biegły (art. 100d ust. 1 specustawy ukraińskiej), a tym samym nie można mówić o bezczynności organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. (zob. też art. 100d ust. 4 specustawy ukraińskiej).
Z kolei od dnia 1 lipca 2024 r. do dnia wyrokowania przez WSA w Gliwicach (21 sierpnia 2024 r.) nie upłynął jeszcze podstawowy 60 dniowy termin na załatwienie sprawy o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy (art. 112a ust. 1 u.o.c.), a tym bardziej 4 miesięczny termin określony w art. 5 ust. 2 dyrektywy 2011/98/UE. Zatem również w okresie od 1 lipca 2024 r. nie można mówić o bezczynności organu (według stanu na dzień wyrokowania przez WSA w Gliwicach).
4.9. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylono zaskarżony wyrok w punktach 1, 2, 4 i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalono skargę w tej części.
4.10. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., mając na uwadze poważne rozbieżności w wykładni zakresu podmiotowego art. 100c i 100d specustawy ukraińskiej, jakie ujawniły się w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych.