II OSK 301/24

II OSK 301/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-10-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-02-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /przewodniczący/
Jerzy Stankowski /sprawozdawca/
Paweł Miładowski
Symbol z opisem
6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Gd 1044/22 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2023-10-04
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono zaskarżony wyrok i decyzje I i II instancji
Odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 188
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 6, art. 8, art. 61 § 1, art. 189f
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2022 poz 503
art. 37 a ust. 1 i 9, art. 37 d ust. 1 i 4
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 2, art. 21
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Monika Czaplicka po rozpoznaniu w dniu 9 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S.A. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 października 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 1044/22 w sprawie ze skargi J. S.A. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 29 września 2022 r. nr SKO Gd/690/21 w przedmiocie kary pieniężnej za umieszczenie tablic reklamowych 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz decyzję Dyrektora Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni w Gdańsku z dnia 16 grudnia 2020 r., nr GZDiZ-PU-70-853(6)-2020-JB/AS; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 października 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 1044/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę J. S.A. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 29 września 2022 r., nr SKO Gd/690/21.
Zaskarżony wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych.
Podczas kontroli przeprowadzonej 31 sierpnia 2020 r. przez pracowników Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni stwierdzono umieszczenie tablicy reklamowej na przeszkleniu drzwi do budynku sklepu przy ulicy [...] w G. – na działce nr [...], obręb [...] o powierzchni ekspozycji reklamy wynoszącej 2,52 m2.
Następnie, pismem z 31 sierpnia 2020 r. – doręczonym skarżącej 8 września 2020 r. – zawiadomiono stronę o wszczęciu postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, pouczono o prawie do zapoznania się z materiałem dowodowym i możliwości złożenia wyjaśnień oraz zawiadomiono o planowanych na 17 września 2020 r. oględzinach.
Przeprowadzone oględziny oraz kolejna kontrola, która odbyła się 16 grudnia 2020 r. ujawniły, że tablica reklamowa na przeszkleniach drzwi do budynku sklepu nie została usunięta.
Decyzją z dnia 16 grudnia 2020 r. Dyrektor Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni wymierzył spółce karę pieniężną za umieszczenie wymienionej tablicy reklamowej z uwagi na naruszenie uchwały Rady Miasta Gdańska z dnia 22 lutego 2018 r., nr XLVIII/1465/18 w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, na terenie Miasta Gdańska (Dz. Urz. Woj. Pom. Nr 2018, poz. 1034; dalej "uchwała krajobrazowa"). Jednocześnie, organ nie stwierdził podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary na podstawie art. 189f ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej "k.p.a.") uznając, że waga naruszenia nie jest znikoma. Ponadto, w związku ustaleniem podmiotu, który umieścił tablice, umorzono – jako bezprzedmiotowe – postępowanie względem P. Spółdzielni [...] w G.
Wskazaną na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzją z 29 września 2022 r. Kolegium utrzymało w mocy rozstrzygnięcie Dyrektora.
Decyzję Kolegium spółka zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku.
Wyrokiem z 4 października 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 1044/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę spółki. Na wstępie zauważył, że na mocy art. 37a ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 2022 r., poz. 503 ze zm., dalej "u.p.z.p.") rada gminy uzyskała uprawnienie do ustalenia w formie uchwały zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Podkreślono, że celem takiego aktu prawa miejscowego jest uporządkowanie przestrzeni publicznej, a przyjęte w u.p.z.p. regulacje dotyczące tej uchwały wprowadzają w istocie prymat ochrony krajobrazu.
Sąd przypomniał, że mająca zastosowanie w sprawie uchwała krajobrazowa weszła w życie 3 kwietnia 2018 r. Z obowiązywaniem takiej uchwały łączy się możliwość zastosowania określonych instrumentów finansowych. Art. 37d u.p.z.p. przewiduje karę pieniężną za umieszczenie tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej. Kara ta jest wymierzana przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta w drodze decyzji i obejmuje okres od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów uchwały albo usunięcia tablicy lub urządzenia (art. 37d ust. 3 i 4).
Następnie Sąd pierwszej instancji wskazał na § 2 ust. 1 i 2 uchwały krajobrazowej. Wynika z niego zakaz sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych innych niż określone w uchwale. Dopuszczono sytuowanie wyłącznie takich rodzajów tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, o których mowa w przepisach uchwały, na zasadach i warunkach określonych w jej przepisach, z zastrzeżeniem, że do tablic reklamowych i urządzeń reklamowych stanowiących szyldy w uchwale określa się zasady i warunki ich sytuowania, gabaryty oraz liczbę szyldów, które mogą być sytuowane na danej nieruchomości. Natomiast "reklama" oznacza upowszechnianie w jakiejkolwiek wizualnej formie informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne (art. 2 pkt 16a u.p.z.p.). Nośnikiem tak rozumianej reklamy może być w szczególności tablica reklamowa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wywodził dalej, że utrwalone w trakcie przeprowadzonych w sprawie kontroli i oględzin dowody potwierdzają po pierwsze, niewątpliwe i niepodważone istnienie w okresie od 31 sierpnia 2020 r. do 16 grudnia 2020 r. tablicy reklamowej na przeszkleniu drzwi do budynku sklepu przy ulicy [...] w G.
Wskazano, że tablica reklamowa – z uwagi na wymiary – nie odpowiadała wymogom i zasadom wynikającym z § 15 ust. 2 pkt 2 uchwały krajobrazowej dla obszaru oznaczonego w uchwale jako S2 wobec czego organ wymierzył karę administracyjną za jej umieszczenie.
Sąd podkreślił, że powierzchnię ekspozycji ustalono na podstawie pomiarów dokonanych urządzeniem służącym do bezinwazyjnego, jednoosobowego wyznaczania odległości zaś skarżąca nie zdołała skutecznie podważyć prawidłowości ustaleń organów w zakresie powierzchni ekspozycji reklamowej, co czyni jej zarzuty odnośnie metody pomiaru niezasadnymi. Spółka kwestionując prawidłowość sprzętu, którym dokonano pomiarów oraz sposobu ich dokonania nie wykazała bowiem, aby rozmiary spornych tablic reklamowych były w rzeczywistości inne niż stwierdzone przez organ I instancji.
Sąd nie zgodził się również z zarzutem pozbawienia strony możliwości aktywnego udziału w czynnościach postępowania (naruszenia przepisów art. 8, art. 10 i art. 79 § 1 k.p.a.), albowiem o oględzinach zaplanowanych na dzień 17 września 2020 r. skarżąca została prawidłowo powiadomiona uzyskując tym samym możliwość aktywnego w nich uczestnictwa, a czynności kontrolne dokonane bez udziału strony w dniach 31 sierpnia 2020 r. i 16 grudnia 2020 r. stwierdzały tylko obiektywne okoliczności, fakty, tj. istnienie w danym dniu w określonej lokalizacji tablicy reklamowej.
Sąd nie dopatrzył się także naruszenia art. 37a ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z przepisami Konstytucji RP: art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3, art. 32 ust. 1 poprzez doprowadzenie do nieproporcjonalnego naruszenia własności, na które pozwala uchwała. Wyjaśniono, że przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie jest indywidualna i konkretna decyzja administracyjna, a nie uchwała krajobrazowa będąca, stosownie do art. 37a ust. 4 u.p.z.p., aktem prawa miejscowego, obowiązującym na obszarze działania organu, który go uchwalił (art. 94 Konstytucji RP). Organy orzekające w sprawie administracyjnej kary pieniężnej za umieszczenie tablic i urządzeń reklamowych niezgodnych z uchwałą, związane zasadą praworządności, zobligowane były do stosowania obowiązujących, w dacie działań jurysdykcyjnych, postanowień uchwały. Natomiast zastrzeżenia do legalności uchwały nie mogły zwolnić organów z powyższego obowiązku. W ocenie Sądu, nie było również podstaw do zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego na mocy art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., gdyż w realiach niniejszej sprawy przedstawienie przez NSA pytań prawnych w sprawach o sygn. akt P 20/19 i P 15/20 nie stanowi przeszkody do orzekania w sprawie kar pieniężnych za umieszczenie reklamy niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej.
Sąd nie dostrzegł również nieprawidłowości w sposobie określenia wysokości kary, którą wymierzono zgodnie z art. 37d ust. 5 pkt 1 u.p.z.p., od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie (31 sierpnia 2020 r.), do dnia wydania decyzji (16 grudnia 2020 r.). Jednocześnie, w myśl dyspozycji art. 37d ust. 5 pkt 2 u.p.z.p., nałożono na skarżącą obowiązek dostosowania tablicy reklamowej na przeszkleniu drzwi sklepu do przepisów, o których mowa w ust. 1, albo jej usunięcia. Organy nie mogły poprzestać wyłącznie na wymierzeniu skarżącej spółce kary pieniężnej, ale zobowiązane były do obciążenia jej również obowiązkiem dostosowania reklamy do postanowień uchwały lub do jej usunięcia skoro w dacie orzekania tablica ta jeszcze istniała
Następnie jako prawidłowe uznał Sąd zastosowanie art. 189f § 1 k.p.a. Stwierdzono, że orzekające w sprawie organy prawidłowo rozpatrzyły przesłankę "znikomej wagi naruszenia prawa" oraz "zaprzestania naruszenia". Z naruszenia tego spółka czerpała korzyści finansowe i trwała w nim pomimo poinformowania jej o konsekwencjach utrzymywania stanu sprzecznego z uchwałą. Ponadto zawarte w rozstrzygnięciach organów uzasadnienie dla braku możliwości zastosowania instytucji odstąpienia od wymierzenia kary, mieści się w granicach uznania administracyjnego, a zarazem czyni zadość wymogowi prawidłowej argumentacji przyjętego rozstrzygnięcia.
Wobec powyższego Sąd uznał, że prawidłowo ustalono rodzaj i okres umieszczenia tablicy reklamowej niedopuszczalnej w strefie S2. Jednocześnie ustalono podmiot, który tablicę umieścił.
W konsekwencji stwierdzono, że przeprowadzone postępowanie było zgodne z regułami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
W skardze kasacyjnej spółka zaskarżyła ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie:
1. przepisów prawa materialnego, tj.: art. 39a ust. 9, art. 37d ust. 1, art. 37d ust. 4 u.p.z.p. oraz art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej i § 21 uchwały krajobrazowej, poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie w wyniku uznania, że karę z art. 37d ust. 1 u.p.z.p. można nałożyć również na podmiot, który umieścił tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe przed wejściem w życie uchwały krajobrazowej i nie dostosował tej tablicy lub urządzenia do przepisów takiej uchwały w okresie na to wyznaczonym, podczas gdy literalna treść przepisu art. 37d ust. 1 u.p.z.p., odnosi się tylko do "umieszczenia" tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnie z przepisami (istniejącej w chwili "umieszczenia") uchwały krajobrazowej,
2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 1 § 1 i 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe przeprowadzenie kontroli działalności organu I i II instancji, co skutkowało oddaleniem skargi,
b) art. 134 § 1 w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. przez niedokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wszechstronnych ustaleń faktycznych sprawy i tym samym faktyczne nierozpoznanie istoty sprawy, co doprowadziło do oddalenia skargi,
c) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak oceny przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zgromadzonego materiału w sprawie; brak ustaleń faktycznych i ich zgodności z prawem,
d) art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z przepisami art. 6 i art. 8 k.p.a., ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wydał orzeczenie sprzeczne z prawem, mimo powinności wyeliminowania rozstrzygnięć organów, uznał je za prawidłowe, przez co naruszył zasadę praworządności oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa wyrażoną w ww. przepisach,
e) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. poprzez uznanie, że datą wszczęcia postępowania z urzędu, choćby w sprawie nałożenia na stronę sankcji administracyjnej, której wysokość uzależniona jest od tak ustalonej daty jest data podjęcia przez organ pierwszej czynności w sprawie, o jakiej zawiadomił on stronę, niezależnie od daty otrzymania przez nią tego zawiadomienia, podczas gdy datą wszczęcia postępowania z urzędu, szczególnie w niniejszej sprawie, winna być data doręczenia stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania, przy czym skarżąca podaje, iż powyższe naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to wobec naliczenia jej przez organ kary pieniężnej z art. 37d ust. 1 w zw. z art. 37d ust. 4 u.p.z.p. za okres przypadający przed dniem otrzymania przez spółkę zawiadomienia o wszczęciu postępowania,
f) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 189 f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie można mówić o znikomym naruszeniu prawa,
g) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i oddalenie skargi, w przypadku gdy z przeprowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postępowania wyjaśniającego nie wynika, że zaskarżony akt nie narusza prawa albo, że narusza prawo, jednak nie w takim stopniu, który dawałby podstawę do uwzględnienia skargi.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że przepis art. 37d ust. 1 u.p.z.p., nie obejmuje swoim zakresem sytuacji, w której dany nośnik reklamowy istniał przed wejściem w życie uchwały krajobrazowej, ponieważ nie można mówić wtedy o "umieszczeniu tablicy reklamowej" niezgodnie z przepisami takiej uchwały, gdyż wtedy ona jeszcze nie obowiązywała. Przepis art. 37d ust. 4 u.p.z.p., określający okres, za który naliczana jest kara, posługuje się wprawdzie zwrotem "dostosowania" tablicy reklamowej, lecz nie zmienia to faktu, iż wspomniana kara z ust. 1 ww. przepisu, explicite dotyczy "umieszczenia tablicy reklamowej" niezgodnie z przepisami (istniejącej w chwili umieszczenia) uchwały krajobrazowej.
Wskazując na powyższe, Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i poprzedzających go decyzji: Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 29 września 2022 r., nr SKO Gd/690/21 oraz decyzji Dyrektora Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni z 16 grudnia 2020 r., znak: GZDiZ-PU-70-853(6)-2020-JB/AS oraz o umorzenie postępowania w sprawie.
W piśmie z 26 stycznia 2024 r. zawierającym dalsze uzasadnienie zgłoszonej podstawy kasacyjnej pełnomocnik skarżącej wskazał, że wprowadzenie w uchwale krajobrazowej regulacji, nakazującej dostosowanie zrealizowanych legalnie, gdyż na podstawie zgody budowlanej przed dniem jej wejścia w życie tablic lub urządzeń reklamowych, bez jakiegokolwiek mechanizmu kompensacyjnego (regulacji ochronnych), jest niezgodne z prawem.
Natomiast w piśmie z 4 października 2024 r. pełnomocnik skarżącej zaznaczył, że przedmiotowa tablica reklamowa została wykonana i umieszczona w sposób legalny, gdyż na podstawie pozwolenia na budowę. Do ww. pisma procesowego dołączył decyzję administracyjną z 2 maja 2017 r., nr WUiA–I–6740.290-4.2017.3-JAG.61476.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie zarzuty w niej zawarte okazały się usprawiedliwione.
W punkcie wyjścia rozważań należy stwierdzić, że już po wydaniu zarówno zaskarżonej decyzji wymierzającej skarżącej, na podstawie art. 37d ust. 1 i 4 u.p.z.p., karę pieniężną za umieszczenie tablicy reklamowej niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej miasta Gdańska, jak i zaskarżonego wyroku oddalającego skargę na tę decyzję, wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1951/19 stwierdzono nieważność uchwały krajobrazowej w części dotyczącej tablic reklamowych i urządzeń reklamowych istniejących w dacie wejścia w życie uchwały, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej. Wymienione orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podjęte zostało po uznaniu przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 12 grudnia 2023 r., że art. 37a ust. 9 u.p.z.p. w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale, o której mowa w art. 37a ust. 1, warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia, jest niezgodny z art. 21 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Treść powyższego wyroku należy uwzględnić w trakcie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku stosując bezpośrednio przepisy art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP bez potrzeby odwoływania się do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 9/09 (ONSAiWSA 2010 r., nr 2, poz. 16), skoro przepis art. 37a ust. 9 u.p.z.p. objęty jest podstawami kasacyjnymi (oznaczenie go w petitum skargi kasacyjnej jako art. 39a ust. 9 stanowi oczywistą omyłkę, niedokładność redakcyjną).
Regulacja prawna zawarta w art. 37a ust. 9 u.p.z.p. od chwili wprowadzenia jej do systemu prawnego budziła wątpliwości natury konstytucyjnej. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1951/19 wątpliwości nie dotyczyły samej dopuszczalności ingerencji polegającej na odebraniu, wynikającego z uzyskanej zgody budowlanej, prawa do korzystania z nieruchomości poprzez obowiązek likwidacji tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, zgodnie z zasadami i warunkami w niej określonymi, lecz poprzez brak odpowiedniego mechanizmu kompensacyjnego z tytułu ograniczenia praw majątkowych podmiotów, które legalnie wzniosły tablice reklamowe lub urządzenia reklamowe. Wątpliwości sformułowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w dwóch pytaniach prawnych podzielił w pełni Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyroku z dnia 12 grudnia 2023 r., sygn. P 20/19. Orzeczenie to ma znaczenie dla prawidłowej wykładni przepisu art. 37a ust. 9 u.p.z.p. i w konsekwencji także art. 37d ust. 1 i 4 u.p.z.p. Ustawodawca w pierwszym z nich przyznał podmiotom okres pozwalający na dostosowanie się do zasad i warunków umieszczania tablic i urządzeń reklamowych przyjętych w uchwale reklamowej poprzez wyznaczenie minimalnej długości okresu dostosowawczego (co najmniej 12 miesięcy), a tym samym pozostawiając radzie gminy ustalenie konkretnych ram czasowych, które powinny uwzględnić uwarunkowania miejscowe, interesy podmiotów umieszczających nośniki reklamowe, jak również występujący na danym obszarze rzeczywisty (negatywny) wpływ istniejących nośników na walory estetyczne krajobrazu. Nie przewidział jednak ani możliwości wprowadzenia wyjątków w zakresie dostosowania tablic i urządzeń reklamowych do warunków określonych w uchwale krajobrazowej, ani określenia przez radę gminy przesłanek odpowiedzialności odszkodowawczej z tytułu poniesionej szkody legalnej w aktach prawa miejscowego, tak jak uczynił to ustawodawca konstruując przepis art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2024 r., poz. 1292) w przypadku ustanowienia zakazów i nakazów zawartych w uchwale rady gminy w sprawie parku krajobrazowego. Brak tego mechanizmu, stanowiącego pominięcie prawodawcze sprawia, że w zakresie, w jakim art. 37a ust. 9 u.p.z.p. nie przewiduje takiego mechanizmu, okazał się niezgodny z art. 21 w związku z art. 2 Konstytucji RP. Uchwała krajobrazowa eliminuje bowiem skutek prawny zgody budowlanej na realizację wskazanych w niej tablic i urządzeń reklamowych powstałych przed wejściem w życie uchwały. Podmioty, które wystąpiły o pozwolenie na budowę takich tablic i urządzeń albo dokonały zgłoszenia robót lub zrealizowały te obiekty reklamowe bez pozwolenia lub zgłoszenia, jeśli ich realizacja nie była objęta reglamentacją organów administracji architektoniczno-budowlanej, działały w pełni legalnie, z przekonaniem, że zgoda budowlana w tym zakresie zabezpiecza ich interes i pozwala na prowadzenie bez przeszkód działalności reklamowej. Odebranie im możliwości prowadzenia tej działalności w sposób wynikających z udzielonej zgody, bez zapewnienia słusznego odszkodowania sprawia, że przepisy nie różnicują grup podmiotów, które działalność prowadziły legalnie oraz takich, które wzniosły tablice i urządzenia reklamowe bez zgody budowlanej. Prowadzi to do naruszenia interesu podmiotów, które legalnie wzniosły tablice i urządzenia reklamowe objęte uchwałą krajobrazową ze względu na działalność legislacyjną.
W świetle stwierdzonej niekonstytucyjności art. 37a ust. 9 u.p.z.p. zgodzić się trzeba z autorem skargi kasacyjnej, uwzględniając jednakże argumentację przytoczoną w dalszym uzasadnieniu zgłoszonej podstawy kasacyjnej (piśmie procesowym z dnia 26 stycznia 2024 r.), że wprowadzenie w uchwale krajobrazowej regulacji, nakazującej dostosowanie zrealizowanych legalnie, gdyż na podstawie zgody budowlanej przed dniem jej wejścia w życie tablic lub urządzeń reklamowych, bez jakiegokolwiek mechanizmu kompensacyjnego (regulacji ochronnych), jest niezgodne z prawem.
W powołanym na wstępie wyroku NSA z 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1951/19 wskazano, że skutkiem stwierdzenia niekonstytucyjności art. 37a ust. 9 u.p.z.p. jest to, że do czasu wprowadzenia regulacji ustawowej dotyczącej podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania za dostosowanie, względnie usunięcie tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych do zasad i warunków ich sytuowania, wzniesionych legalnie przed wejściem w życie uchwały krajobrazowej, nie jest dopuszczalne objęciem jej zakresem tych tablic lub urządzeń reklamowych (zob. także wyroki NSA z 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1825/19, II OSK 2817/20 i II OSK166/18). Oznacza to, że nie jest możliwe nałożenie na te podmioty na podstawie art. 37d ust. 1 i 4 u.p.z.p. kary pieniężnej oraz obowiązku usunięcia tych tablic lub urządzeń reklamowych (zob. wyroki NSA z 9 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 266/23 i 25 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 625/23; wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA).
Przedstawione rozważania dostarczają wystarczających podstaw do przyjęcia, że usprawiedliwiony okazał się postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 37d ust. 1 i 4 w związku z art. 37a ust. 9 u.p.z.p. przez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji uchwała krajobrazowa znajduje zastosowanie nie tylko do obiektów reklamowych zaplanowanych do realizacji w przyszłości na warunkach określonych w uchwale, ale także do istniejących, a wszystkie podmioty, które umieściły nośniki reklamowe przed wejściem w życie uchwały zobowiązane są do ich dostosowania do zasad i warunków określonych w uchwale w terminie w niej wskazanym. Zgodnie z tym co dotychczas rozważono w postępowaniu w sprawie dotyczącej wymierzenia kary pieniężnej za umieszczenie tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnie z uchwałą krajobrazową zachodzi potrzeba różnicowania podmiotów, które swoją działalność prowadziły legalnie oraz takich, które obiekty reklamowe wzniosły poza porządkiem prawnym. Odmienne stanowisko Sądu pierwszej instancji spowodowało, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy ta istotna dla wyniku sprawy kwestia nie została wyjaśniona. Sąd nie wyjaśnił, czy tablica reklamowa o powierzchni ekspozycji reklamy 2,52 m2 została umieszczona przed wejściem w życie uchwały krajobrazowej w sposób legalny, tj. na podstawie pozwolenia na budowę, zgłoszenia robót budowlanych względnie bez pozwolenia lub zgłoszenia, jeśli taka zgoda w świetle przepisów prawa budowlanego nie była wymagana. Z tego powodu procesowy zarzut odniesiony do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. przez niezastosowanie tych przepisów w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 6 i art. 8 k.p.a. przyjdzie uznać za uzasadniony.
W postępowaniu kasacyjnym, po stwierdzeniu przez NSA wyrokiem z 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1951/19 nieważności uchwały krajobrazowej miasta Gdańska w części dotyczącej tablic reklamowych i urządzeń reklamowych istniejących w dacie wejścia w życie uchwały, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej i z powołaniem się na wyrok TK z 12 grudnia 2023 r., sygn. akt P 20/19, pełnomocnik skarżącej wskazał, że przedmiotowa tablica reklamowa została wykonana i umieszczona w sposób legalny, gdyż na podstawie pozwolenia na budowę. Na poparcie wywodzonych twierdzeń do pisma procesowego z dnia 4 października 2024 r. dołączył decyzję administracyjną. Kwestia ta nie została dotychczas zweryfikowana, przedstawiona dokumentacja jednoznacznie tej kwestii nie wyjaśnia, a ustalenia w tym zakresie, zgodnie z dotychczasowymi rozważaniami, mają istotny wpływ na wynik sprawy.
Gdyby okazało się, że skarżąca umieściła tablicę reklamową przed wejściem w życie uchwały krajobrazowej zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami, postępowanie w sprawie wymierzenia kary administracyjnej za jej umieszczenie na nieruchomości może okazać się bezprzedmiotowe z uwagi na brak podstaw do zastosowania sankcji administracyjnej w postaci wymierzenia kary pieniężnej za okres od wszczęcia z urzędu postępowania (art. 105 § 1 k.p.a.). W przeciwnym wypadku, gdyby tablica reklamowa została umieszczona przez skarżącą bez zgody budowlanej, wówczas dopiero organ administracji miałby możliwość stosowania sankcji przewidzianych w art. 37d ust. 1 i 4 u.p.z.p.
Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 61 § 1 k.p.a., związanego z rozumieniem daty wszczęcia postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej, należy wskazać, że stosownie do art. 37d ust. 4 u.p.z.p. karę pieniężną wymierza się od dnia, w którym wszczęto postępowanie w sprawie do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia. Ostatnio powołany przepis nie określa wprost daty początkowej, od której wymierza się karę, wskazuje jedynie ogólnie, że następuje to od dnia wszczęcia postępowania w sprawie. Postępowanie takie wszczyna się zaś z urzędu. Kodeks postępowania administracyjnego w Dziale II Rozdziale 1 – Wszczęcie postępowania także nie określa daty wszczęcia postępowania z urzędu, nie czyni tego w szczególności objęty podstawami kasacyjnymi art. 61 § 1 k.p.a. Kodeks wskazuje jedynie w art. 61 § 3 i 3a, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, a w przypadku wniesienia żądania drogą elektroniczną – dzień wystawienia dowodu otrzymania, o którym mowa w art. 41 ustawy o doręczeniach elektronicznych. Dokonując ustalenia znaczenia normy wypływającej z treści art. 37d ust. 4 u.p.z.p. należy zwrócić uwagę, że ustawodawca umocował organ administracji do wymierzenia kary pieniężnej nie od dnia umieszczenia tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej, lecz od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w tej sprawie. Ustawodawca przyjął więc, że w okresie pomiędzy umieszczeniem obiektu reklamowego na nieruchomości, a dniem wszczęcia postępowania organ nie jest władny stosować sankcji administracyjnej w postaci wymierzenia kary pieniężnej za umieszczenie tablicy lub urządzenia reklamowego niezgodnie z przepisami uchwały. Uzasadniony staje się wniosek, że zamiarem ustawodawcy było, aby po umieszczeniu tablicy lub urządzenia reklamowego umożliwić podmiotowi dobrowolne, bez stosowania sankcji, dostosowanie tablicy lub urządzenia reklamowego do przepisów uchwały. Podmiot, który umieścił obiekt reklamowy niezgodnie z przepisami uchwały winien mieć świadomość nie tylko wszczęcia i toczącego się postępowania, ale także tego, że im dłużej będzie trwać niedostosowanie, tym wyższa będzie kara pieniężna. Celowi temu służy zawiadomienie podmiotu o wszczęciu postępowania i w jego ramach dokonywaniu czynności procesowych. Zgodnie zaś z art. 61 § 4 k.p.a. o wszczęciu każdego postępowania (na wniosek i z urzędu) należy zawiadomić stronę. Za takim rozumieniem analizowanego pojęcia przemawia właśnie charakter kary, która wymierzana jest aż do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w art. 37d ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia. Wsparciem takiego sposobu rozumienia daty wszczęcia postępowania jest wynikająca z art. 7a k.p.a. zasada rozstrzygania wątpliwości co do treści prawa na korzyść administrowanego, a sprawa dotycząca kary pieniężnej za niedostosowanie się do przepisów uchwały krajobrazowej odpowiada warunkom zastosowania tego przepisu. Ponadto przyjdzie zauważyć, że w dotychczasowym orzecznictwie przyjmowano, że datą wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu jest dzień pierwszej czynności urzędowej dokonanej w sprawie przez organ administracji, działający w granicach przysługujących mu kompetencji, pod warunkiem że o czynności tej powiadomiono stronę (zob. w szczególności wyrok NSA z 25 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1679/10, LEX nr 1151992).
Z tych powodów, w ocenie NSA w składzie orzekającym, za datę wszczęcia postępowania w znaczeniu wynikającym z art. 37d ust. 4 u.p.z.p. należy uznać dzień doręczenia przez organ podmiotowi pisma zawiadamiającego o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej, a zatem pierwszej czynności urzędowej w sprawie, chyba że wcześniej podmiot powziął informację o wszczęciu postępowania. Od tej chwili podmiot, który umieścił tablicę lub urządzenie reklamowe niezgodnie z przepisami ma prawny obowiązek dostosowania się do zasad i warunków sytuowania tych obiektów zgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej oraz możliwość dobrowolnego dostosowania tablicy lub urządzenia reklamowego do przepisów uchwały, z kolei organ w razie niezastosowania się podmiotu do tego obowiązku – do wymierzenia od tej daty kary pieniężnej.
Tymczasem Sąd pierwszej instancji uznał, że datą tą jest dzień podjęcia przez organ pierwszej czynności i to niezależnie od tego, kiedy podmiot, który umieścił obiekty reklamowe na nieruchomości został zawiadomiony o tej czynności. Z ustaleń poczynionych na drodze administracyjnej, zaakceptowanych przez Sąd pierwszej instancji wynika również, że organ pierwszej instancji sporządził w dniu 31 sierpnia 2020 r. zawiadomienie o wszczęciu postępowania z urzędu z wyznaczeniem na dzień 17 września 2020 r. terminu oględzin. Pismo to doręczone zostało skarżącej w dniu 8 września 2020 r. Kara pieniężna została zaś wymierzona skarżącej za okres od 31 sierpnia 2020 r. do 16 grudnia 2020 r., tj. dnia przeprowadzenia kolejnych oględzin i wydania decyzji przez organ pierwszej instancji. Z porównania dat wynika, że sankcja administracyjna w postaci kary pieniężnej obejmuje także okres od sporządzenia zawiadomienia o wszczęciu postepowania do dnia doręczenia skarżącej tego pisma, co miało wpływ na wysokość wymierzonej kary.
Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione.
Bezzasadny jest zwłaszcza ten odniesiony do art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie, że organ niezasadnie nie odstąpił od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i nie poprzestał na pouczeniu. Tak skonstruowany zarzut i przede wszystkim przesłanki, na których został oparty pozostaje w całkowitej sprzeczności z zasadniczym zarzutem podważającym możliwość wymierzenia skarżącej kary pieniężnej z powodu umieszczenia tablicy reklamowej przed wejściem w życie uchwały krajobrazowej (pierwotne uzasadnienie podstawy kasacyjnej), czy niemożnością objęcia zakresem uchwały tablicy reklamowej (dalsze uzasadnienie zawarte w piśmie z 26 stycznia 2024 r.). Jednakże co do samej zasady zgodzić się przyjdzie z Sądem pierwszej instancji, że w sprawach dotyczących kar pieniężnych za umieszczenie tablic lub urządzeń reklamowych niezgodnie z przepisami uchwał krajobrazowych oceniając wagę naruszenia prawa uwzględnić należy nie tylko interes prywatny, ale także interes publiczny. Odwołując się ponownie do wypowiedzi NSA zawartej w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1951/19 należy wskazać, że przyjęte w uchwale krajobrazowej rozwiązania, niewątpliwie wprowadzające ograniczenia w możliwości swobodnego kształtowania gabarytów tablic i urządzeń reklamowych, sposobu i miejsca ich usytuowania, jakości, rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, mają swoje usprawiedliwienie biorąc pod uwagę ważny interes publiczny (przeciwdziałanie tzw. chaosowi reklamowemu). W uchwale uwzględniono zarówno interes publiczny, jak i interesy prywatne, poszukując rozwiązań najmniej dolegliwych i możliwych do przyjęcia, a jednocześnie optymalnych z punktu widzenia społecznego, rozwiązania przyjęte w uchwale są wyważone, godzą sprzeczne ze sobą wartości, zatem nie uchybiają zasadzie proporcjonalności.
Chybiony okazał się zarzut odniesiony do konstrukcji uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż pisemne motywy wyroku, bardzo obszerne, zawierają wszystkie przewidziane w nim elementy. Sąd w sposób przejrzysty i w miarę zwięzły przedstawił stan sprawy, stanowiska stron, ze szczególnym uwzględnieniem zarzutów skargi, wskazał podstawę prawną orzeczenia i ją szczegółowo wyjaśnił. Stanowisko Sądu jest jasne i klarowne, w związku z tym nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych. Umożliwia więc poznanie racji jakimi się kierował oddalając skargę, następnie zredagowanie zarzutów pod jego adresem i wreszcie dokonanie właściwej kontroli instancyjnej. Zupełnie oddzielną kwestią jest to, że skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem sądu orzekającego, może to stanowisko zwalczać za pomocą innych zarzutów tak proceduralnych, jak i materialnoprawnych, z czego skarżąca skorzystała.
Całkowicie bezzasadny jest natomiast zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, zgłoszony w powiązaniu z art. 3 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zarzut taki mógłby okazać się uzasadniony, gdyby Sąd pierwszej instancji dokonał kontroli zaskarżonej decyzji w oparciu o kryterium inne niż przewidziane ustawą kryterium zgodności z prawem. Jednakże autor skargi kasacyjnej nie twierdzi nawet, że kontrola sądowa została dokonana na podstawie kryterium innego aniżeli legalności.
Podsumowując, Sąd pierwszej instancji po przeprowadzeniu kontroli sądowej oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., tymczasem – biorąc pod uwagę przedstawione rozważania – powinien był skargę uwzględnić. Dlatego należało zastosować art. 188 p.p.s.a. i stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylić zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Ponownie rozpoznając sprawę na drodze administracyjnej uwaga organu koncentrować się będzie nad kwestią, czy tablica reklamowa umieszczona została na nieruchomości legalnie, tj. na podstawie zgody budowlanej. W zależności od poczynionych ustaleń ukierunkowane zostanie dalsze postępowanie uwzględniając ocenę prawną wynikającą z niniejszego wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 206 p.p.s.a. przyjmując, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek uzasadniający odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości.