II OSK 301/05

II OSK 301/05 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2005-09-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-03-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jacek Chlebny
Włodzimierz Ryms /przewodniczący/
Wojciech Chróścielewski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6050 Obowiązek meldunkowy
Hasła tematyczne
Ewidencja ludności
Sygn. powiązane
II SA/Łd 1547/02 - Wyrok WSA w Łodzi z 2004-06-08
II OZ 264/05 - Postanowienie NSA z 2005-04-28
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Włodzimierz Ryms, Sędziowie NSA Jacek Chlebny, Wojciech Chróścielewski (spr.), Protokolant Mariusz Szufnara, po rozpoznaniu w dniu 30 września 2005 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 czerwca 2004 r. sygn. akt 3 II SA/Łd 1547/02 w sprawie ze skargi P. Ż. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie wymeldowania 1. oddala skargę kasacyjną 2. przyznaje adwokatowi R. D. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi kwotę 180 zł (sto osiemdziesiąt złotych ) tytułem wynagrodzenia za udzielenie nieopłaconej pomocy prawnej
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 8 czerwca 2004 r., sygn. akt 3 II SA/Łd 1547/02, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił zaskarżoną przez P. Ż. decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wymeldowania. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] odmówił wymeldowania P. Ż. z pobytu stałego w lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...]. Organ odwoławczy decyzją z [...] - uchylił zaskarżoną decyzję i wymeldował P. Ż. ze wskazanego wyżej lokalu uznając, iż co prawda nie utracił on uprawnień do przebywania w przedmiotowym lokalu, ale okoliczność ta nie miała w sprawie znaczenia. Wyrokiem z 27 maja 2002 r., K 20/01 (Dz.U. nr 78, poz. 176) Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność z Konstytucja przepisu art. 9 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. W tej sytuacji w sprawie znaczenie ma wyłącznie ocena przesłanki opuszczenia lokalu. P. Ż. od 1996 r. swoje podstawowe więzi życiowe i osobiste ześrodkował trwale poza miejscem pobytu stałego w rozumieniu art. 6 ust. 1 ustawy – świadczy o tym zresztą chęć sprzedaży tego lokalu i niepodejmowanie starań mających umożliwić korzystanie z lokalu. W skardze do Sądu P. Ż. zakwestionował ustalenie, iż opuścił on miejsce swego pobytu, zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie przepisów k.p.a. dotyczących postępowania wyjaśniającego oraz błędną interpretację wyroku Trybunału Konstytucyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając skargę uznał, że organ odwoławczy naruszył art. 15 ust. 2 ustawy z 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz.U. z 2001 r. nr 87, poz. 960), które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z tym przepisem w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania decyzji wymeldowanie mogło nastąpić w dwóch przypadkach. W pierwszym – osoba mająca być wymeldowana utraciła uprawnienia do przebywania w lokalu określone w art. 9 ust. 2 ustawy i bez wymeldowania opuściła dotychczasowe miejsce pobyty. W drugim – osoba mająca być wymeldowana opuściła dotychczasowe miejsce pobytu stałego i nie przebywa w nim przez co najmniej 6 miesięcy, a miejsca nowego pobytu nie można ustalić. Miejsce pobytu skarżącego jest znane, a więc w sprawie zachodzi pierwsza z sytuacji. Okoliczność, że swym wyrokiem z 27 maja 2002 r. Trybunał Konstytucyjny uznał, że przepis art. 9 ust. 2 ustawy z 10 kwietnia 1974 r. jest niezgodny z art. 52 ust. 1 i 83 w zw. z art. 2 Konstytucji, nie ma znaczenia dla badania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Przepis ten stanowił, iż przy zameldowaniu na pobyt stały lub czasowy trwający ponad 2 miesiące należy przedstawić potwierdzenie uprawnienia do przebywania w lokalu, w którym ma nastąpić zameldowanie. Mimo utraty mocy obowiązującej tego przepisu Trybunał nie uchylił zamieszczonego w art. 15 ust. 2 odesłania do art. 9 ust. 2. Prowadzi to do wniosku, iż czym innym jest potwierdzenie uprawnienia do przebywania w lokalu, a czym innym samo uprawnienie do takiego przebywania. Trybunał uznał za niezgodny z w przepisami Konstytucji obowiązek uzyskania formalnego potwierdzenia przez osobę pragnąca się zameldować uprawnienia do przebywania w lokalu ze strony właściciela – zarządcy nieruchomości, co nie może oznaczać, ze każdy może zameldować swój pobyt w dowolnym lokalu bez żadnego tytułu prawnego. Tak wiec mimo uchylenia art. 9 ust. 2 ustawy świadomie pozostawiono odesłanie do tego przepisu. Inaczej nie można w sposób racjonalny zrekonstruować przesłanek wymeldowania z art. 15 ust. 2 ustawy. Pierwszy z zawartych w nim stanów faktycznych oznaczałby bowiem, że do wymeldowania wystarczy opuszczenie bez wymeldowania miejsca stałego pobyty, a drugi – opuszczenie takiego miejsca i jednoczesne nieprzebywanie w nim przez co najmniej 6 miesięcy w sytuacji, gdy nowego miejsca pobytu nie można ustalić. Oznaczałoby to, że ta druga sytuacja jest zupełnie zbędna. Zawsze bowiem dla wymeldowania wystarczałby sam fakt opuszczenia lokalu bez wymeldowania. Sąd uznał więc, że przed wydaniem decyzji o wymeldowaniu należy badać, czy osoba, która ma być wymeldowana utraciła, czy też nie, uprawnienie do przebywania w lokalu. Skarżący takiego uprawnienia z tytułu własnościowego spółdzielczego prawa do lokalu nie utracił – nie może być wiec wymeldowany. Sąd zauważył, iż dopiero od 1 maja 2004 r. na podstawie ustawy z 16 kwietnia 2004 o zmianie ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz.U. nr 93, poz. 887) nadano art. 15 ust. 2 ustawy brzmienie "organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzje w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 2 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się". Jednocześnie zaś Sąd nie podzielił podniesionych w skardze zarzutów dotyczących naruszenia przez organy administracji przepisów postępowania.
W skardze kasacyjnej J. Ż. reprezentowana przez adwokata z urzędu zaskarżyła wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w całości zarzucając mu naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowania art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych i wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez oddalenie skargi P. Ż. ewentualnie zaś o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia sądowi I instancji. Wniesiono też o zasądzenie na rzecz pełnomocnika kosztów nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu. W uzasadnieniu stwierdzono m. in, że skoro wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego uchylony został przepis art. 9 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych jako niezgodny z Konstytucja, to tym samym moc prawną straciło także odesłanie do tego przepisu. Nie można bowiem przyjąć, że uchylony przepis będzie obowiązywał tylko dlatego, że występuje w innym kontekście i z racji tego jest zgodny z Konstytucją.. Podniesiono również, że zaskarżony wyrok zapadł zarówno po dacie wydania wyroku Trybunału Konstytucyjnego jak i dacie wejścia w życie nowelizacji ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Wyrok ten jest także sprzeczny z dotychczasową linią orzecznictwa sądów administracyjnych – np. wyrok NSA z 6 czerwca 2003 r., II SA/Wr 1995/00 oraz wyrok z 8 lipca 2003 r. II SA/Wr 2223/00. Ponadto uznano za dowolne stwierdzenie Sądu, iż miejsce pobytu P. Ż. jest znane.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.
Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie w pełni odpowiada wymogom skargi kasacyjnej stawianym przez przepisy p.p.s.a. Nie wskazano w niej bowiem wyraźnie, na czym miało polegać naruszenie prawa materialnego powołane w skardze – czy na błędnej wykładni czy na niewłaściwym zastosowaniu powołanego przepisu. Jednak zdaniem Sądu uchybienie to nie może skutkować odrzuceniem skargi kasacyjnej.
Zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych nie jest trafny. W wyroku Sądu I instancji uznano, iż mimo utraty z dniem 19 czerwca 2002 r. mocy obowiązującej przepisu art. 9 ust. 2 ustawy, Trybunał Konstytucyjny w swoim wyroku nie uchylił w przepisie art. 15 ust. 2 ustawy odesłania do art. 9 ust. 2. Przepis ten w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy administracji stanowił: "Organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która utraciła uprawnienia wymienione w art. 9 ust. 2 i bez wymeldowania się opuściła dotychczasowe miejsce pobytu ...". Analiza tego przepisu w kontekście wskazanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego doprowadziła Sąd I instancji do konstatacji, iż inny charakter ma potwierdzenie uprawnienia do przebywania w lokalu, a inny samo uprawnienie do takiego przebywania. Orzekając o niezgodności art. 9 ust. 2 z wymienionymi wcześniej przepisami Konstytucji Trybunał uznał, bowiem za niezgodny z Konstytucją "obowiązek, a raczej ciężar – uzyskania formalnego potwierdzenia przez osobę obarczoną obowiązkiem meldunkowym uprawnienia do przebywania w lokalu ze strony właściciela (zarządcy) nieruchomości". Trafnie w wyroku Sądu uznano, iż nie możliwa do zaakceptowania jest taka interpretacja art. 15 ust. 2 ustawy, przy której uznajemy, iż istnieją dwa stany faktyczne pozwalające na wymeldowanie na podstawie tego przepisu. Pierwszy polegałby na opuszczeniu bez wymeldowania miejsca stałego pobytu, a drugi - na opuszczeniu takiego miejsca bez wymeldowania przy jednoczesnym nie przebywaniu w nim, przez co najmniej 6 miesięcy w sytuacji, gdy miejsca nowego pobytu takiej osoby nie można by ustalić. Takie odczytywanie art. 15 ust. 2 ustawy sprzeczne byłoby z logiką i jak trafnie przyjął Sad I instancji "paradygmatem racjonalnego ustawodawcy". Jeżeli bowiem na podstawie pierwszej przesłanki do wymeldowania wystarczałby sam fakt opuszczenia lokalu bez wymeldowania, to przesłanki odnoszące się do okresu nieprzebywania w lokalu i nieznanego nowego miejsca pobytu pozbawione byłyby jakiegokolwiek znaczenia normatywnego. Jednocześnie jednak można dokonać innej, niż uczynił to Wojewódzki Sąd Administracyjny, wykładni art. 15 ust. 2 ustawy. Skoro bowiem w wyniku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego uchylony został art. 9 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, to bezprzedmiotowe stało się odesłanie do tego uchylonego przepisu. W tej sytuacji przyjąć trzeba, iż bezprzedmiotowa stał się cały pierwszy stan faktyczny uregulowany w art. 15 ust. 2 tej samej ustawy, umożliwiający wydanie decyzji o wymeldowaniu. W innym przypadku, skoro z owego stanu faktycznego pozostało w wyniku wyroku Trybunału Konstytucyjnego wyłącznie opuszczenie bez wymeldowania dotychczasowego miejsca pobytu, to jego obowiązywanie pozbawiłoby racji bytu cały uregulowany w dalszej części art. 15 ust. 2 ustawy stan faktyczny wymagający dla wymeldowania opuszczenie miejsca dotychczasowego pobytu, nieprzebywanie w nim, co najmniej przez 6 miesięcy oraz okoliczność, że nowego miejsca pobytu nie można ustalić. Tak więc zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego skargę kasacyjną, taka interpretacja analizowanego przepisu byłaby sprzeczna z koncepcją racjonalnego ustawodawcy. W tej sytuacji trzeba przyjąć, iż w chwili podejmowania zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji wymeldowanie było możliwe jedynie po spełnieniu przesłanek uregulowanych w drugim z zamieszczonych w art. 15 ust. 2 ustawy stanów faktycznych. W rozpoznawanej sprawie jest niewątpliwe, iż przesłanki umożliwiające wymeldowanie P. Ż. nie były spełnione w dacie orzekania przez Wojewodę, gdyż miejsce jego pobytu, wbrew twierdzeniom J. Ż., było znane. Tak więc, mimo iż wykładnia art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych przeprowadzona przez Sąd I instancji nie była trafna, to skoro nie można było wymeldować P. Ż. z dotychczasowego miejsca pobytu, to trzeba uznać, że wyrok Sądu I instancji mimo błędnego uzasadnienia odpowiadał prawu – art. 184 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzję Wojewody Łódzkiego o wymeldowaniu strony z przedmiotowego lokalu. W stanie faktycznym i prawnym sprawy wydanie takiej decyzji było niezgodne z regulacją zawartą w art. 15 ust. 2 ustawy zarówno przy wykładni tego przepisu przyjętej przez Sąd I instancji, jak i przy jego odmiennej wykładni dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Dopiero w stanie prawnym obowiązującym od dnia 1 maja 2004 r. dla wymeldowania na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy wystarczające jest opuszczenie miejsca pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 2 miesiące bez dopełnienia obowiązku wymeldowania się.
W sposób oczywisty bezzasadny jest argument skarżącej, że zaskarżony wyrok zapadł już po nowelizacji ustawy o ewidencji ludności i dowodach. Przypomnieć trzeba bowiem, że rolą sądu administracyjnego jest ocena legalności zaskarżonych do niego aktów lub czynności organów administracji publicznej według stanu prawnego i faktycznego obowiązujących w dacie ich podjęcia. Okoliczność więc, ze obecnie znowelizowany art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych pozwala na wymeldowanie osoby, która opuściła miejsce stałego pobytu bez wymeldowania się nie może mieć wpływu na ocenę legalności zaskarżonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzji administracyjnej. Zauważyć należy, iż wyroki sądowe wiążą wyłącznie w sprawach, w których były wydane. Tak więc, okoliczność, że jakiś skład orzekający dokonał innej interpretacji art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych nie ma znaczenia dla rozpoznawanej sprawy,
Mając na względzie podniesione wyżej względy na podstawie art 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej orzeczono na podstawie art. 250 tej samej ustawy.