II OSK 3007/14

II OSK 3007/14 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2016-09-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2014-10-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak /przewodniczący/
Grzegorz Czerwiński /sprawozdawca/
Rafał Wolnik
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 1047/14 - Wyrok WSA w Warszawie z 2014-07-31
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 270
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 par. 1 i art. 80 K.p.a.
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2007 nr 75 poz 493
art. 35 ust. 1 w zw. z art. 6 pkt 11 lit. a-c
Ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) del WSA Rafał Wolnik Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 9 września 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 lipca 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 1047/14 w sprawie ze skargi P. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przywrócenia środowiska do stanu właściwego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od P. S.A. z siedzibą w W. na rzecz Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 lipca 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1047/14, po rozpoznaniu skargi P. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przywrócenia środowiska do stanu właściwego uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we Wrocławiu z dnia [...] lipca 2013 roku nr [...]
Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Starosta Ząbkowicki decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r. (znak [...]) – rozpoznając sprawę z wniosku użytkownika obiektu P. S.A. Zakład T. we W. – uzgodnił warunki rekultywacji gruntów przedstawione w dokumentacji "Remediacja środowiska gruntowo-wodnego. Stacja paliw lokomotyw w K.. Wniosek o uzgodnienie obszaru, zakresu i harmonogramu remediacji środowiska gruntowo-wodnego". Rozstrzygnięcie oparto na przepisie art. 106 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 ze zm., zwana dalej ustawą lub P.o.ś.). Decyzja ta została dwukrotnie zmieniona: decyzją Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] stycznia 2008 r. oraz decyzją Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we Wrocławiu z dnia [...] grudnia 2008 r.
Następnie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska we Wrocławiu, na podstawie art. 362 ust. 6 P.o.ś. wydał w dniu [...] listopada 2011 r. decyzję nakładającą na władającego powierzchnią ziemi, podmiot korzystający ze środowiska P. S.A. obowiązek przywrócenia środowiska do stanu właściwego, w związku z zanieczyszczeniami substancjami ropopochodnymi środowiska gruntowo-wodnego, na terenie stacji paliw lokomotyw w K. – działka nr [...], obręb K. II (teren zamknięty). Odwołanie od tej decyzji wniosła P. S.A. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska po rozpoznaniu odwołania trzema oddzielnymi decyzjami stwierdził nieważność decyzji Starosty Ząbkowickiego z dnia [...] czerwca 2003 r. oraz dwóch decyzji zmieniających powyższą decyzję. Następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. uchylił zaskarżoną decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we Wrocławiu z dnia [...] listopada 2011 r. i umorzył postępowanie organu I instancji w całości.
W sytuacji kiedy została stwierdzona nieważność decyzji Starosty Ząbkowickiego z dnia [...] czerwca 2003 r. do rozpatrzenia pozostał pierwotny wniosek użytkownika obiektu P. S.A. Zakład T. we W. o uzgodnienie warunków rekultywacji z 2003 r. Wobec bierności wnioskodawcy organ pozostawił powyższy wniosek bez rozpoznania (pismo z dnia [...] lutego 2013 r.).
Następnie organ w piśmie z dnia [...] lutego 2013 r. wezwał władającego powierzchnią ziemi – P. S.A. (w ewidencji gruntów figuruje jako użytkownik wieczysty) do uzgodnienia warunków rekultywacji środowiska gruntowo-wodnego na terenie stacji paliw lokomotyw w K. zgodnie z art. 106 ust. 1 P.o.ś. w zw. z art. 35 ust. 2 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie. W odpowiedzi podmiot ten przedstawił swoje stanowisko w kwestii odpowiedzialności za przeprowadzenie prac rekultywacyjnych, wskazując jako sprawcę zanieczyszczenia – P. S.A. W tej sytuacji Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska we Wrocławiu w piśmie z dnia [...] czerwca 2013 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania prowadzonego w oparciu o art. 362 ust. 6 ustawy P.o.ś.. Organ uznał, że wnioski dowodowe składane przez P. S.A. są niezasadne. Zdaniem Regionalnego Dyrektora - wniosek o uzgodnienie remediacji środowiska (na datę marzec 2003) w wystarczający sposób przedstawia stan środowiska, w szczególności wskazuje rodzaj zanieczyszczeń i okres ich powstania, dlatego wniosek o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego jest bezzasadny. Do zanieczyszczenia doszło przed 30 kwietnia 2007 r., stąd będą miały zastosowanie przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska, a bez znaczenia jest czy stan środowiska gruntowo-wodnego został pogorszony w wyniku działalności prowadzonej po restrukturyzacji P., gdyż do zanieczyszczenia doszło w okresie władania nieruchomością przez P. przed restrukturyzacją. Jednocześnie przed wszczęciem postępowania organ przesłuchał wnioskowanych przez P. S.A. świadków na okoliczność w jakim okresie powstały zanieczyszczenia.
W tych okolicznościach Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska we Wrocławiu decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. – na podstawie art. 362 ust. 6 ustawy P.o.ś. nałożył na P. S.A. obowiązek przywrócenia środowiska do stanu właściwego, w związku z zanieczyszczeniem substancjami ropopochodnymi środowiska gruntowo-wodnego na terenie stacji lokomotyw stwierdzając, że ta Spółka jest odpowiedzialna za rekultywację przedmiotowego terenu jako podmiot korzystający ze środowiska, który nie oddziałuje negatywnie na środowisko, a jest władającym powierzchnią ziemi.
Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska rozpoznając odwołanie P. S.A. od powyższej decyzji stwierdził, że w oparciu o badania gruntu przeprowadzone w 2000 r. stwierdzono określone zanieczyszczenia na omawianym obszarze, a P. S.A. wykonała część prac rekultywacyjnych na tej stacji paliw (pismo z [...] marca 2011 r.). Zdaniem organu w sprawie zastosowanie będzie miał art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 30 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, który stanowi, że przepisy ustawy P.o.ś. stosuje się w odniesieniu do szkód w powierzchni ziemi, które wystąpiły przed dniem 30 kwietnia 2007 r. lub są konsekwencją działalności zakończonej przed tą datą. Zdaniem organu P. S.A. nie wykazała, że zanieczyszczenie substancjami ropopochodnymi spowodował inny podmiot (Spółka ta musiałaby dysponować wynikami badań środowiska gruntowo-wodnego wykonanymi przed oddaniem stacji paliw w dzierżawę Spółce P. S.A. oraz wynikami badań po oddaniu w dzierżawę). Nie wystąpiły też przesłanki wyłączające odpowiedzialność podmiotu władającego powierzchnią ziemi, którym jest P. S.A. jako użytkownik wieczysty działki nr [...]. Skoro P. S.A. nie złożyła wniosku stosownie do art. 106 ust. 1 P.o.ś., to zaistniała odpowiedzialność administracyjna przewidziana w art. 362 ust. 6 ustawy P.o.ś. P. S.A. jako przedsiębiorca zgodnie z art. 3 pkt 20 ppkt a) P.o.ś. został uznany za podmiot korzystający ze środowiska. Organ mając na uwadze zarzuty PKP S.A. stwierdził, że podmiotem odpowiedzialnym za rekultywację terenu jest podmiot władający powierzchnią ziemi w przypadku zanieczyszczeń powstałych przed 30 kwietnia 2007 r. Bez znaczenia jest także określenie czy zanieczyszczenia znajdujące się na przedmiotowej działce pochodzą sprzed powstania P. (1 października 2001 r.) czy powstały już po objęciu przez tę Spółkę przedmiotowej działki w dzierżawę. Nawet gdyby przyjąć, że powstały przed utworzeniem P., to odpowiedzialnym za zanieczyszczenia będzie następca prawny przedsiębiorstwa państwowego P., czyli P. S.A. Spółka miała zaś możliwość zwolnienia się od odpowiedzialności w stosunku do zanieczyszczeń, które powstały przed 1 października 2001 r. na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085).
Nie jest trafne stanowisko strony, że za zanieczyszczenia pochodzące z czasów istnienia przedsiębiorstwa państwowego P. odpowiedzialność ponosi P. na podstawie art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 14 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", bowiem postępowanie prowadzone w trybie art. 362 ust. 6 ustawy określa wprost, że odpowiedzialność za rekultywację terenu spoczywa na władającym powierzchnią ziemi. Ponadto umowy cywilne nie mogą modyfikować ustalonych przez przepisy prawa materialnego zasad odpowiedzialności.
Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła P. S.A. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji.
W skardze zarzucono rozciągnięcie odpowiedzialności władającego za szkody na środowisku także na sytuacje, kiedy zanieczyszczenie powstało po dniu objęcia władania oraz zostało spowodowane przez inny podmiot (art. 102 ust. 3 P.o.ś. w zw. z art. 35 ust. 2 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie); wadliwe przyjęcie, że P. S.A. jest władającym obowiązanym do rekultywacji powierzchni ziemi, mimo że z okoliczności sprawy wynika, iż zanieczyszczenie gruntu przez P. S.A, odbyło się bez zgody i wiedzy P. S.A., a gdyby przyjąć, że istniejące zanieczyszczenia pochodzą z okresu funkcjonowania przedsiębiorstwa państwowego P., to odpowiedzialność za nie ponosi P. S.A. na zasadzie art. 14 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, prywatyzacji o restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego PKP (art. 362 ust. 6 i art. 102 ust. 3 ustawy P.o.ś. w zw. z art. 35 ust. 2 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie). Wskazano na brak wyjaśnienia z jakiego okresu pochodzą zanieczyszczenia istniejące na gruncie w dniu wydawania decyzji administracyjnej, mimo że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż na tym gruncie taka sama działalność z wykorzystaniem substancji ropopochodnych była wykonywana przez dwa różne podmioty - w okresie do 2001 r. przez Przedsiębiorstwo Państwowe P., a po tej dacie przez P. S.A. Powyższe zaniechanie czyni niemożliwym stwierdzenie, czy obecnie istniejące zanieczyszczenia zostały spowodowane działalnością PP P. czy P. S.A. (art. 7 oraz art. 77 K.p.a.). Niewłaściwe było oddalenie wniosku dowodowego strony o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu ochrony i rekultywacji gleb i gruntów i terenów zielonych na okoliczność istnienia zanieczyszczeń na spornym terenie i daty ich powstania (art. 78 § 1 i 84 § 1 K.p.a.). Okoliczność dalszego zanieczyszczania terenu została uprawdopodobniona zeznaniami świadków, z których wynika, że na przedmiotowej działce nieprzerwanie prowadzi się taką samą działalność z użyciem substancji ropopochodnych a jedyna różnica polega na tym, że uprzednio prowadziła ją jednostka organizacyjna P. a dziś powstała na bazie tej jednostki P. S.A. Z dokumentacji sprawy oraz wniosku o remediację wynikało, że to P. S.A. jest podmiotem odpowiedzialnym za zanieczyszczenie gruntu. P. S.A. jako sprawca szkody przeprowadzał prace remediacyjne na zanieczyszczonym terenie. P. S.A. jest podmiotem obowiązanym do remediacji mimo, że treść wniosku tej Spółki o uzgodnienie remediacji jak również nie wydanie przez Organ I Instancji postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na wniosek strony na podstawie art. 61a k.p.a. świadczy o tym, że tak P. S.A. jak i organ I instancji uznawali tę Spółkę za stronę postępowania uzgodnieniowego, a postępowanie to zgodnie z art. 106 ustawy Prawo ochrony środowiska prowadzi się wyłącznie z obowiązanym do remediacji. P. S.A. wstąpiło w prawa i obowiązki P. S.A. jako przewoźnika kolejowego towarowego, w tym i w zakresie szkód wyrządzonych przez tego przewoźnika ( art. 14 ust. 2 ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego PKP). Data powstania zanieczyszczeń i w związku z tym ich autorstwo jest okolicznością istotną, jeśli weźmie się pod uwagę art. 102 ust. 2 ustawy. W tej sytuacji za bezzasadne należało uznać stanowisko organu, że strona nie przedstawiła dowodów na sprawstwo P. S.A.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 lipca 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1047/14, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
W pierwszej kolejności Sąd stwierdził, że organ administracji orzeka na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w czasie wydania decyzji. Reguła ta dotyczy orzekania w obydwu instancjach, co oznacza, że jeżeli ulegnie zmianie stan faktyczny lub prawny, organ odwoławczy bierze pod uwagę czy to nowe przepisy prawa (o ile przepis przejściowy nie stanowi inaczej), czy uwzględnia zmianę stanu faktycznego. Konkretny przepis prawa może uchylać bądź modyfikować tę ogólną regułę. Co do zasady stosuje się przepisy materialne obowiązujące w czasie wydania decyzji, o ile ustawodawca nie stanowi inaczej. Wynika to z ustanowionej w art. 7 Konstytucji RP, jak również w art. 6 K.p.a., zasady praworządności, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Działanie na podstawie prawa, to działanie na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dniu wydawania decyzji administracyjnej. Zasada praworządności nakłada zatem na organy orzekające obowiązek ustalenia mocy wiążącej przepisu prawa w dniu wydania decyzji. Po ustaleniu mocy obowiązującej przepisu prawa, organy powinny podjąć czynności w celu ustalenia stanu faktycznego w sprawie, do którego zastosowany zostać powinien przepis obowiązujący w dniu orzekania. Od tej reguły mogą zostać wprowadzone odstępstwa przepisami przejściowymi.
Sąd zwrócił uwagę, że w niniejszej sprawie konieczny jest jednak odwrotny zabieg ze względu na wejście w życie z dniem 30 kwietnia 2007 r. ustawy z dnia 13 kwietnia 2007r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. Nr 75, poz. 493 ze zm. – dalej ustawa szkodowa). Najpierw ustalenie stanu faktycznego według daty orzekania przez organ, a następnie w zależności od tych ustaleń zastosowanie prawidłowego przepisu prawa materialnego. I czy będzie to uchylony przepis ustawy P.o.ś. w zw. z art. 35 ust. 2 ustawy szkodowej, czy normy zawarte w ustawie szkodowej – na tym etapie nie będzie możliwe przesądzenie tej kwestii.
Zdaniem Sądu I instancji, organy administracji – mimo składanych wielokrotnie wniosków dowodowych – uchyliły się od dokonania ustaleń faktycznych na dzień wydania zaskarżonej decyzji. Jako materiał dowodowy uznały wniosek o uzgodnienie remediacji środowiska gruntowo-wodnego z 2003 r. złożony w postępowaniu zakończonym wydaniem przez Starostę Ząbkowickiego decyzji z dnia [...] czerwca 2003 r. uzgadniającej warunki rekultywacji spornego terenu. Dalej organ I instancji stwierdził, że bez znaczenia jest czy stan środowiska gruntowo-wodnego został pogorszony w wyniku działalności prowadzonej na tym obszarze po restrukturyzacji P., gdyż do zanieczyszczenia powierzchni ziemi doszło w okresie władania nieruchomością przez P. przed restrukturyzacją. Zdaniem organu, zanieczyszczenia powstały przed 30 kwietnia 2007 r., stąd zastosowano przepisy ustawy P.o.ś.
W ocenie Sądu, istota sporu sprowadzała się do wyjaśnienia pojęcia "szkody", którym posługuje się przepis art. 35 ustawy szkodowej. Po pierwsze jest to przepis przejściowy, wiec wymaga ścisłego i precyzyjnego stosowania, po drugie jego zastosowanie i w konsekwencji przepisów P.o.ś. jest możliwe – zdaniem Sądu – w wypadku gdy zostanie ustalona końcowa data zanieczyszczeń, wcześniejsza niż 30 kwietnia 2007 r. Innymi słowy przepis ten znajdzie zastosowanie do stanów faktycznych zamkniętych, kiedy ustały jednostkowe działania skutkujące powstaniem szkody na konkretną datę. W przypadku bowiem czynów ciągłych tj. regularnego codziennego wprowadzania substancji trujących do środowiska gruntowo-wodnego szkoda jest kreowana każdego dnia i każdego dnia może mieć nieco inny zasięg i charakter. Szkoda jest bowiem skutkiem jednostkowych i systematycznych działań, które w konsekwencji wszystkie łącznie składają się na stan określany mianem "szkody".
Sąd uznał, że trafnie zauważył organ odwoławczy, iż przepisy P.o.ś. zostały czasowo zachowane w odniesieniu do szkód, które wystąpiły przed dniem 30 kwietnia 2007 r. lub są konsekwencją działalności zakończonej przed tą datą.
Za powyższą wykładnią pojęcia "szkody" w rozumieniu art. 35 ustawy szkodowej, zdaniem Sądu I instancji, przemawia również czas prowadzenia swoistej restytucji tj. przywracania środowiska nie tyle do stanu poprzedniego, co do stanu pożądanego. Otóż rekultywacja gruntu będzie przeprowadzana według obecnie istniejącego stanu skażenia, zatem również obejmie zanieczyszczenia, które mogłyby powstać po dniu 30 kwietnia 2007 r. Nie jest bowiem możliwe fizyczne i techniczne, jak również uzasadnione ekonomicznie, oddzielenie zanieczyszczeń powstałych wcześniej oraz obecnie tj. po dacie wejścia w życie ustawy szkodowej. Z tego względu celowe jest posłużenie się dokumentem odzwierciedlającym stan szkody z daty aktualnej (rodzaj zanieczyszczeń), celem choćby dopasowania jak najbardziej efektywnej metody ich likwidacji.
Dalej Sąd wskazał, że za prezentowanym rozumieniem "szkody" przemawia także argument, aby nie rozciągać nadmiernie w czasie stosowania przepisów, które zostały uchylone przez ustawodawcę. Tenże uchwalając nowy akt prawny regulujący to zagadnienie przyjął zasadę odpowiedzialności za szkody w środowisku podmiotu korzystającego ze środowiska (art. 15 ustawy szkodowej), nie zaś władającego powierzchnią ziemi.
Z tych względów Sąd uznał, że zasadniczego znaczenia nabiera kwestia ustalenia aktualnego stanu środowiska gruntowo-wodnego na działce nr [...], obręb K. II. Organy oparły się na dokumentacji zgromadzonej w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] czerwca 2003 r. i pomimo wniosków dowodowych składanych przez stronę – uznały za zbędne przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego. Tymczasem – choć przedmiotowo niewątpliwie istnieje powiązanie – obecnie toczy się odrębne postępowanie, nie z inicjatywy czy to władającego ziemią, czy sprawcy szkody, lecz postępowanie, w którym organ realizuje przymus administracyjny. Z akt sprawy wynikało, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska we Wrocławiu wszczął z urzędu procedurę znajdującą podstawę prawną w art. 362 Poś, nie zaś w art. 102 ust. 1 Poś. Sąd zauważył, że konieczne było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego na nowo, z uwzględnieniem zmiany okoliczności, jeżeli takowa miała miejsce. Wszystkie dotychczas toczące się postępowania dotyczące tej działki zakończyły się na etapie postępowania administracyjnego, ale oczywiście można wykorzystać w niniejszym postępowaniu materiał dowodowy tamże zgromadzony, jeśli organ uzna to za celowe. Nie może to być jednak jedyny materiał dowodowy.
Sąd I instancji podkreślił, że stan zanieczyszczeń bezspornie uległ zmianie w stosunku do stwierdzonego w 2000 r. ze względu na wykonanie częściowej rekultywacji gruntu zgodnie z decyzją Starosty Ząbkowickiego z dnia [...] czerwca 2003 r. (vide str. 9 zaskarżonej decyzji). Stan ten też zapewne uległ zmianie, ale w tym zakresie konieczne są ustalenia organu, ze względu na prowadzenie najprawdopodobniej przez cały czas tego samego rodzaju działalności związanej z zanieczyszczeniami substancjami ropopochodnymi przez obecnego dzierżawcę terenu tj. P. S.A. Jak wynika z niekwestionowanych ustaleń organu Spółka ta od 2001 r. na zasadzie umowy dzierżawy korzysta ze spornej działki gruntu i prowadzi tego samego rodzaju działalność, co przedsiębiorstwo państwowe P. oraz przez krótki okres spółka P. S.A. Najprawdopodobniej zatem nadal są podejmowane działania, których skutkiem jest każdorazowo szkoda, która wobec trwania cały czas tych działań musi zostać zweryfikowana na konkretny dzień. Stąd też organ uchylając się od dokonania ustaleń faktycznych według stanu na dzień orzekania uchybił przepisom postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
W toku postępowania administracyjnego obowiązują reguły zawarte w art. 7 i 77 § 1 i 80 K.p.a. nakładające na organ obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i oceny danej okoliczności faktycznej w oparciu o całokształt tego materiału. Tymczasem organy uchyliły się od obowiązku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a argumentacja przedstawiona w tym zakresie jest błędna. Przede wszystkim nie jest uprawniona odmowa przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego z powołaniem się na art. 102 ust. 2 P.o.ś. i wskazanie, że na P. S.A. ciąży obowiązek wykazania, że sprawcą zanieczyszczenia jest inny podmiot. Otóż przywołanie zasady dowodzenia w rozumieniu art. 102 ust. 2 P.o.ś. miałoby rację bytu, o ile nie budziłoby wątpliwości, że w sprawie znajdują zastosowanie przepisy tego aktu prawnego.
Tymczasem – co stanowi zasadniczą kwestię – ustalenie stanu faktycznego według wytycznych w zakresie rozumienia pojęcia "szkody" zaprezentowanych w niniejszym wyroku, będzie determinowało zastosowanie przepisów prawa materialnego. Może się bowiem okazać, że obecnie przeprowadzone badania bezspornie wykażą, iż po 30 kwietnia 2007 r. podejmowane są cały czas działania, których skutkiem jest szkoda w środowisku gruntowo-wodnym. Szkoda ta zaś występuje obecnie, co uzasadnia zastosowanie innego przepisu prawa materialnego, niż przyjęty przez organy w zaskarżonych decyzjach.
Sąd stwierdził, że zastosowanie zasady praworządności będzie polegało na ustaleniu, czy organy będą uprawnione do zastosowania przepisu przejściowego art. 35 ust. 2 ustawy szkodowej dającego podstawę do orzekania w oparciu o uchylone przepisy prawa.
Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że ustosunkowanie się do pozostałych zarzutów skargi należy uznać za przedwczesne, bowiem przy prawidłowym zastosowaniu przepisów prawa procesowego może się okazać, iż problematyka nimi ujęta jest bezprzedmiotowa.
Mając powyższe na uwadze Sąd przyjął, że organy uchybiły przepisom prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) i 135 P.p.s.a.
W skardze kasacyjnej Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej jako skarżący) zaskarżył powyższy wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. postawiono zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez dokonanie przez Sąd I instancji błędnej wykładni art. 35 ust. 1 w związku z art. 6 pkt 11 lit. a - c ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. z 2014 r. poz. 210) dalej zwanej: "ustawą szkodową" i wskutek tego nieprawidłowe przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie wyjaśnienie kwestii występowania dalszego zanieczyszczania środowiska wodnego po dniu 30 kwietnia 2007 r. ma istotne znaczenie dla podjętego rozstrzygnięcia.
Naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy skarżący organ upatruje w naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi pomimo braku podstaw do jej uwzględnienia oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) dalej zwanej: "K.p.a." poprzez błędne wskazanie przez Sąd I instancji, że organy obu instancji wydały rozstrzygnięcia bez wnikliwego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, czym naruszyły ww. przepisy K.p.a., a w szczególności, że naruszyły je w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy.
Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji. Skarżący wystąpił także o zasądzenie kosztów postępowania na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd w swojej interpretacji pojęcia szkody pominął fakt, że pojęcie to zostało już zdefiniowane w ustawie szkodowej (art. 6 pkt 11 lit. a-c). Powoduje to, że wykładnię dokonaną przez Sąd I instancji należy uznać za wykładnię contra legem, gdyż pomija ona wyraźne definicję ustawową pojęcia szkody. Sąd I instancji w motywach swojego wyroku (str. 9 uzasadnienia zaskarżanego wyroku) wskazał, że: "istota sporu sprowadza się do wyjaśnienia pojęcia «szkody», którym posługuje się przepis art. 35 ustawy szkodowej". Jednocześnie w ocenie Sądu "przepis ten znajdzie zastosowanie do stanów faktycznych zamkniętych, kiedy ustały już jednostkowe działania skutkujące powstaniem szkody na konkretną datę". Ponadto Sąd wskazał iż "w przypadku bowiem czynów ciągłych tj. regularnego codziennego wprowadzania substancji trujących do środowiska gruntowo-wodnego szkoda jest kreowana każdego dnia i każdego dnia może mieć nieco inny zasięg i charakter".
Skarżący zauważył, iż w czasie wydawania zaskarżonej decyzji w art. 6 pkt 11 lit. a-c ustawy szkodowej zdefiniowano pojęcie szkody w środowisku poprzez "negatywną, mierzalną zmianę stanu lub funkcji elementów przyrodniczych, ocenioną w stosunku do stanu początkowego(...)". Zatem ustawodawca jasno i precyzyjne sformułował definicję pojęcia szkody w środowisku, nie wprowadzając żadnych szczególnych rozróżnień odnośnie do powstania "szkody ciągłej". Definicja zawarta w ustawie szkodowej jest precyzyjna i jasna w tym zakresie. Skoro miało miejsce skażenie to miała miejsce szkoda w środowisku. Ponadto, w ocenie organu skarżącego za odstąpieniem od ww. pojęcia szkody nie przemawiają żadne względy wykładni systemowej, czy też celowościowej. Ustawodawca jednoznacznie przesądził o zakresie stosowania ww. przepisu i brak jest podstaw by odstąpić od jego literalnego brzmienia.
Ponadto Sąd I instancji w swoim uzasadnieniu wskazał, iż za rozróżnieniem szkody ciągłej, przemawia argument, aby "nie rozciągać nadmiernie w czasie stosowania przepisów, które zostały uchylone przez ustawodawcę". W ocenie organu, powodować to może zastosowanie nowych przepisów do starych stanów faktycznych oraz zmianę podmiotu odpowiedzialnego za naprawę szkody w środowisku. Pojęcie szkody ciągłej zakłada, że za przeszłe działania będzie się odpowiadać według nowych - innych przepisów. Organ zauważył, iż przepisy ustawy szkodowej modyfikowały zasady odpowiedzialności oraz jej podstawy. Tego rodzaju rozumowanie może być uznane za naruszające zasadę państwa prawnego.
Podkreślono, że kwestia przyznania pierwszeństwa zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy i charakteru przepisów podlegających zmianie, przy czym jednocześnie należy brać pod uwagę skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady. W tym zakresie kierować należy się poszanowaniem podstawowej zasady prawa międzyczasowego, wynikającej z art. 2 Konstytucji RP (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483, z późn. zm.), niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit), sprowadzającej się w istocie do zakazu stosowania nowo ustanowionych uregulowań do zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie tych norm, z którymi to zdarzeniami prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych przewidzianych nowymi unormowaniami. Sytuacja, w której prawo działa wstecz, jest też niezgodna z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawa, chyba że nowe uregulowania są względniejsze dla wszystkich jego adresatów.
W ocenie organu skarżącego nie znajduje uzasadnienia argument, iż rekultywacja nastąpi do stanu pożądanego, a w konsekwencji może objąć również nowe skażenia, które mogły powstać po 30 kwietnia 2007 r. (str. 9 uzasadnienia). Tego rodzaju rozwiązanie ma na celu obciążenie odpowiedzialnością za szkody podmiotu, który zaniechał ciążących na nim obowiązków odnośnie do naprawienia szkody w środowisku. Ponadto, mógł on wiedzieć o ciążącym na nim obowiązku. Zobowiązanie nowego podmiotu korzystającego ze środowiska do usunięcia zanieczyszczenia na podstawie nowych przepisów byłby niezgodne z ww. zasadą państwa prawnego.
Twierdzenie Sądu I instancji o konieczności przeprowadzenia analizy, czy po wskazanej w przepisie dacie nie dochodziło już do wystąpienia szkody w środowisku stanowi wykładnię contra legem omawianego przepisu. Jak wynika z treści art. 35 ust. 1 ustawy szkodowej, jeśli szkoda w środowisku zaistniała przed określoną w ustawie datą lub wynikała ona z działalności, która została zakończona przed tym dniem, stosuje się przepisy dotychczasowe. Zatem do zastosowania tego przepisu wymagane jest spełnienie jednej z dwóch przesłanek: albo szkoda w środowisku zaistniała przed wskazaną datą albo przed tą datą została zakończona działalność podmiotu korzystającego ze środowiska, która doprowadziła do wystąpienia szkody w środowisku. Określone w przepisie sformułowanie: "szkody w środowisku, które zaistniały..." wskazuje na czynność dokonaną i nie dopuszcza przesłanki ciągłości powodowania szkody.
Zdaniem skarżącego wskazana przez Sąd I instancji wykładnia jest modyfikacją art. 35 ust. 1 ustawy szkodowej o dodatkowy warunek, którego ustawodawca nie przewidział. Tym samym, wbrew twierdzeniu Sądu I instancji, nie doszło do naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie bowiem ustalenie kwestii, czy po 30 kwietnia 2007 r. doszło do dalszego skażenia, nie może być uznane za mające znaczenie dla rozstrzygnięcia.
Art. 35 ustawy szkodowej został uchylony przez na ustawę z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy - prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r. poz. 1101) niemniej, obowiązywał on w chwili wydania decyzja Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak: [...] oraz decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we Wrocławiu z dnia [...] lipca 2013 r. znak: [...]. skarzący stwierdził, że podanie w zarzutach skargi kasacyjnej przepisu art. 6 pkt. 11 lit. a-c ustawy szkodowej oznacza wskazanie wszystkich jednostek redakcyjnych art. 6 pkt 11 ustawy szkodowej, gdyż przepis ten jako całość statuował definicję szkody w środowisku. Ponadto, przepis ten po wydaniu przedmiotowej decyzji uległ nowelizacji.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka P. S.A. z siedzibą w W. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Wskazano, że z treści art. 35 ust. 2 ustawy szkodowej w sposób oczywisty wynika, że przepisy dotychczasowe, a więc Prawo ochrony środowiska stosuje sie jedynie w przypadku szkód wyrządzonych przed dniem 30 kwietnia 2007 r. Występowanie szkód dla środowiska po tej dacie wyklucza możliwość stosowania przepisów tej ustawy. Stwierdzono, że kwestia ta została jednoznacznie przesądzona w orzecznictwie sądowym, w którym zwrócono uwagę na konieczność badania, czy mimo iż szkoda zaistniała w określonej dacie, stan zagrożenia lub zanieczyszczenia środowiska naturalnego trwał po dacie 13 sierpnia 2007 r. (powinno być 30 kwietnia 2007 r.), na dowód czego przytoczono wyroki NSA i WSA w Warszawie. W wyroku NSA zwrócono także uwagę na konieczność badania okoliczności ciągłości szkody, którego zaniechanie stanowi naruszenie art. 7 i 77 K.p.a. W postępowaniu prowadzonym przez organy środowiska została uprawdopodobniona okoliczność, że przedmiotowy teren po dniu 30 kwietnia 2007 r. ulegał dalszemu skażeniu (zeznania świadków). Teren ten od XX wieku do chwili obecnej jest wykorzystywany dokładnie w ten sam sposób - jako lokomotywownia co wiąże się z użyciem i tankowaniem ogromnych ilosci substancji ropopochodnych. Sama strukturalna zmiana podmiotu użytkującego przedmiotowy teren przy zachowaniu tych samych zadań, infrastruktury oraz tych samych pracowników sama w sobie nie spowodowała zmiany sposobu użytkowania tego terenu przez nagłe zaprzestanie jego zanieczyszczania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Zdaniem Naczelnego Sądu, skarga kasacyjna wniesiona przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska ma usprawiedliwione podstawy.
Za zasadny uznać należało zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. z 2014 r. poz. 210), który to przepis obowiązywał w czasie wydawania decyzji kontrolowanej przez Sąd I instancji.
Ww. przepis stanowił, że do bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub do szkody w środowisku, które zaistniały przed dniem 30 kwietnia 2007 r. lub wynikały z działalności, która została zakończona przed dniem 30 kwietnia 2007 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Przepisy dotychczasowe, o których mowa w tym artykule, to przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2016 r., poz. 672 j.t. ze zm.).
Zastosowanie art. 35 ust. 1 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie zależało m.in. od tego, czy szkoda w środowisku zaistniała przez dniem 30 kwietnia 2007 r. Aczkolwiek Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku niefortunnie stwierdził, że dla oceny prawidłowości zastosowania ww. przepisu konieczne jest dokonanie wykładni pojęcia "szkody w środowisku", to w istocie dokonał wykładni pojęcia "zaistnienia szkody w środowisku". To właśnie ustalenie co należy rozumieć przez "zaistnienie szkody w środowisku" ma istotne znaczenie dla oceny, czy organy administracji przy wydawaniu rozstrzygnięcia prawidłowo zastosowały art. 35 ust. 1 ww. ustawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji dokonał niewłaściwej wykładni ww. pojęcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że za moment zaistnienia szkody uznać należy moment, gdy ustało zanieczyszczanie środowiska. Sąd stwierdził, że w przypadku czynów ciągłych tj. regularnego codziennego wprowadzania substancji trujących do środowiska szkoda jest kreowana każdego dnia i każdego dnia może mieć nieco inny zasięg i charakter. Szkoda jest bowiem skutkiem jednostkowych i systematycznych działań, które w konsekwencji wszystkie łącznie składają się na stan określany mianem "szkody".
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaistnienie szkody w środowisku ma miejsce już z chwilą wywołania pierwszych negatywnych zdarzeń w środowisku nie zaś z chwilą ustania zanieczyszczenia. Jeśli przyczyny powstania szkody mają charakter ciągły, to dochodzi do powiększania rozmiarów szkody, nie zaś do kreowania szkody każdego dnia, jak to stwierdził Sąd I instancji. Jeśli przyczyny powstania szkody w środowisku mają charakter ciągły i negatywne oddziaływanie na środowisko odbywa się permanentnie, to następuje powiększenie rozmiarów już zaistniałej szkody nie zaś jest ciągłe tworzenie aż do chwili ustania przyczyn negatywnego oddziaływania.
W przedmiotowej sprawie pierwsze negatywne skutki dla środowiska w postaci zanieczyszczenia powierzchni ziemi nastąpiły przed dniem 30 kwietnia 2007 r. Po tej dacie następowało już tylko powiększanie rozmiarów szkody w środowisku jak również częściowe jej ograniczanie na skutek częściowej rekultywacji terenu. Rekultywacja ta nie doprowadziła jednak do likwidacji zaistniałej szkody, tylko do jej ograniczenia.
Podsumowując stwierdzić należy, że przez pojęcie "zaistnienia szkody w środowisku" należy rozumieć chwilę wywołania negatywnych pierwszych negatywnych zdarzeń w środowisku. To z kolei prowadzi do wniosku, że nie było konieczności ustalania przez organy administracji, kiedy ustały przyczyny powstania szkody i jakie były jej ostateczne rozmiary. Nie ma bowiem wątpliwości, że zanieczyszczenia powierzchni ziemi nastąpiły przed dniem 30 kwietnia 2007 r. a tym samym okoliczność ta była wystarczająca do zastosowania przez organy administracji art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie.
Kwestia wykładni a następnie zastosowania art. 35 ust. 1 ww. ustawy była powodem uchylenia przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji zaś co do pozostałych podniesionych w skardze zarzutów Sąd ten uznał ich rozpatrywanie za przedwczesne.
Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny weźmie pod uwagę wskazaną wyżej wykładnię pojęcia "zaistnienia szkody w środowisku", o którym mowa w art. 35 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie oraz odniesie się do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze.
Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi pomimo braku podstaw do jej uwzględnienia oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. jest on o tyle zasadny, że przy wykładni pojęcia "zaistnienia szkody w środowisku" wskazanej przez Naczelny Sąd Administracyjny dokonywanie ustaleń, kiedy ustały zdarzenia skutkujące powstaniem szkody w środowisku jest zbędne.
Zarzut naruszenia art. 6 pkt 11 lit. a - c ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie nie mógł być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej. Jak to zostało już wcześniej wskazane Sąd użył wprawdzie sformułowania, że dokonuje wykładni pojęcia "szkody w środowisku" ale w istocie dokonał wykładni pojęcia "zaistnienia szkody w środowisku". W art. 6 pkt 11 lit. a - c ww. ustawy zawarta jest definicja szkody w środowisku nie zaś definicja zaistnienia szkody w środowisku. Tym samym dokonując wykładni "zaistnienia szkody w środowisku" Sąd I instancji nie naruszył ww. przepisu.
Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. oraz art. 203 pkt 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.