II OSK 300/23

II OSK 300/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-07-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Despot - Mładanowicz
Jacek Chlebny /przewodniczący sprawozdawca/
Mirosław Gdesz
Symbol z opisem
6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 945/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-10-28
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) Sędziowie sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz sędzia NSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 października 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 945/22 w sprawie ze skargi W. w W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 9 marca 2022 r. nr DOZ-OAiK.650.1420.2020.AB w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 października 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 945/22, w sprawie ze skargi W. w W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 9 marca 2022 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję.
Wyrok został wydany w następującym stanie i faktycznym sprawy.
Prezydent m. st. Warszawy – Stołeczny Konserwator Zabytków decyzją z 27 października 2017 r. udzielił pozwolenia T. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: inwestor) na prowadzenie prac polegających na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działkach [...] i [...], przy ulicy [...] w W., na terenie wpisanego do rejestru zabytków układu urbanistycznego [...].
Pismem z 3 października 2018 r. W. w W. zwróciła się o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem tej decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Podała, że jest użytkownikiem wieczystym działki bezpośrednio sąsiadującej z terenem planowanej inwestycji, tj. działki nr [...], a także właścicielem budynku wielorodzinnego położonego na tej działce. Postanowieniem z 10 września 2020 r. Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków wznowił postępowanie. Decyzją z 15 października 2020 r. organ odmówił uchylenia decyzji z 27 października 2017 r. ze względu na to, że nie dotyczy interesu prawnego W. w W. Odwołanie od tej decyzji złożyła W. w W.
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z 9 marca 2022 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie administracyjne. W ocenie organu drugiej instancji W. nie wykazała, że decyzja z 27 października 2017 r. wpływa na jej indywidualną sytuację prawną. Niezależnie od tego, organ odwoławczy wskazał, że pozwolenie było ważne do 31 grudnia 2020 r., nie zostało przedłużone i obecnie utraciło moc prawną.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na tę decyzję złożyła W.w W., podnosząc, że organ błędnie przyjął, że nie ma legitymacji do udziału w postępowaniu jako strona. Zarzuciła też, że organ nieprawidłowo uznał, że decyzja z 27 października 2017 r. utraciła moc prawną, albowiem przed upływem terminu ważności tej decyzji, inwestor złożył wniosek o przedłużenie tego terminu.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie doszedł do przekonania, że umorzenie postępowania administracyjnego było przedwczesne, albowiem organ nie ustalił, czy termin ważności decyzji z 27 października 2017 r. nie został przedłużony. Sąd pierwszej instancji podał, ze inwestor wystąpił ze stosownym wnioskiem w tym zakresie, sprawa do dnia 31 grudnia 2020 r. nie została jednak rozpatrzona. Zdaniem Sądu pierwszej instancji organ powinien ustalić, jaki był jej wynik. W tej sytuacji Sąd uznał zarzuty skargi dotyczące oceny interesu prawnego skarżącej w postępowaniu za przedwczesne.
Skargę kasacyjną złożył Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, zaskarżając wyrok w całości. Podniósł zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. Z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez uznanie, że umorzenie postępowania, ze względu na utratę ważności decyzji z 27 października 2017 r. o udzieleniu pozwolenia konserwatorskiego na realizację inwestycji, było przedwczesne;
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. oraz art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez uznanie, że decyzja o umorzeniu postępowania nie została poprzedzona ustaleniami faktycznymi dotyczącymi stanu sprawy o przedłużenie terminu ważności decyzji z 27 października 2017 r. i jest przedwczesna, gdyż w razie pozytywnego rozpoznania wniosku inwestora i przedłużenia ważności decyzji o udzieleniu pozwolenia konserwatorskiego nie będzie podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.;
3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez uznanie, że organ drugiej instancji wydał decyzję o umorzeniu postępowania z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił, na czym polegał istotny wpływ naruszeń na wynik sprawy i nie wyjaśnił szczegółowo charakteru tych naruszeń.
Zarzucono także naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w sprawie nie można było uznać, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe i zaistniały bezwzględnie przesłanki do jego umorzenia, podczas gdy bezprzedmiotowość postępowania prowadzi organ obligatoryjnie do decyzji o umorzeniu postępowania, a ponadto powołane przepisy k.p.a. nie określają przesłanek, które pozwalałyby na ustalenie, kiedy umorzenie jest przedwczesne.
Na podstawie tych zarzutów wniesiono o uchylenie wyroku i oddalenie skargi, względnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
1. Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
2. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę nie w jej całokształcie, a jedynie w granicach zarzutów skargi kasacyjnej. Z tego względu na obecnym etapie sprawy rozważania obejmują tylko kwestię prawidłowości uchylenia decyzji organu o umorzeniu postępowania administracyjnego, jako wydanej przedwcześnie. Badaniu pod względem legalności nie podlegają natomiast inne zagadnienia sporne, takie jak interes prawny Wspólnoty Mieszkaniowej w sprawie pozwolenia konserwatorskiego.
3. Nie są usprawiedliwione zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. oraz art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., albowiem Sąd pierwszej instancji słusznie uznał, że organ nie ustalił w sposób pełny i prawidłowy stanu faktycznego sprawy, w szczególności nie zbadał tego, czy decyzja będąca przedmiotem postępowania wznowieniowego została wyeliminowana z obrotu prawnego i nie wywołuje już skutków prawnych.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że decyzja Prezydenta Miasta St. Warszawy z 27 października 2017 r., której dotyczyło postępowanie wznowieniowe, została wydana na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r. poz. 1446 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru. Podstawę prawną określenia terminu ważności tego pozwolenia stanowił § 14 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 22 czerwca 2017 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo na Listę Skarbów Dziedzictwa oraz robót budowlanych, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, a także badań archeologicznych i poszukiwań zabytków (Dz. U. z 2017 r. poz. 1265). Zgodnie z tym przepisem, pozwolenie na prowadzenie robót budowlanych zawiera wskazanie terminu ważności pozwolenia. Ani w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ani w powołanym rozporządzeniu nie ma przepisu, który określałby expressis verbis skutki upływu tego terminu (jak np. art. 37 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, w myśl którego decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata).
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający sprawę podziela wyrażony w orzecznictwie pogląd, że upływ tego terminu nie oznacza automatycznie, że decyzja konserwatora o udzieleniu pozwolenia na wykonanie robót przy zabytku nie istnieje już w obrocie prawnym i nie wywołuje żadnych skutków, zwłaszcza w sytuacji, gdy inwestor przed upływem tego terminu zwrócił się do organu o jego "przedłużenie". Słusznie wskazuje się, że niezałatwienie tego wniosku przed upływem terminu ważności pozwolenia konserwatorskiego nie wywołuje automatycznie negatywnych konsekwencji dla inwestora. Niepowodzenie takiej czynności nie może być wynikiem jedynie upływu czasu (związanego często z przewlekłym działaniem organu), por. wyroki NSA z: 22 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 370/22 i 26 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 1729/22. Możliwa jest zatem sytuacja, w której po upływie terminu ważności pozwolenia konserwatorskiego na wykonanie robót przy zabytku organ wyda np. decyzję o zmianie tego pozwolenia w trybie art. 155 k.p.a. i ustali nowy termin. Zauważyć należy, że w skardze kasacyjnej organ nie przedstawił przekonującej argumentacji na rzecz tezy o bezwzględnym ustaniu obowiązywania pozwolenia konserwatorskiego po upływie zastrzeżonego w nim terminu ważności i pomimo złożenia przed upływem tego terminu podania o zmianę tego pozwolenia w zakresie terminu jego ważności. Uwagi zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej mają charakter ogólnikowy i nie dotyczą np. charakteru omawianego terminu, jego celu i skutków, jakie wywołuje.
Z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że inwestor przed upływem terminu ważności pozwolenia konserwatorskiego zwrócił się do organu z wnioskiem o "przedłużenie ważności decyzji". Wniosek do czasu wydania decyzji o umorzeniu nie został rozpatrzony. Organ w skardze kasacyjnej nie wskazał, czy ta sprawa została rozstrzygnięta, a jeśli tak, to w jaki sposób.
Podkreślić należy, że upływ terminu ważności pozwolenia konserwatorskiego oznacza, że wygasa uprawnienie inwestora do uzyskania w oparciu o to pozwolenie decyzji o pozwoleniu na budowę przy zabytku wpisanym do rejestru. Udzielenie pozwolenia konserwatorskiego na prace przy zabytku jest zagadnieniem wstępnym wymaganym (obok spełnienia innych wymogów określonych w prawie budowlanym) do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Pozwolenie konserwatorskie musi zachowywać ważność w dacie udzielenia pozwolenia na budowę, a nie przez cały okres prowadzenia robót budowlanych. Realizacja robót budowlanych przy zabytku po terminie określonym w pozwoleniu konserwatorskim nie może być utożsamiana z prowadzeniem ich bez takiego pozwolenia.
Takie rozumienie powyższych przepisów zapewnia spełnienie celów, którym służy określenie każdorazowo terminu ważności pozwolenia konserwatorskiego. Organ ochrony zabytków, wydając pozwolenie na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, ma na uwadze aktualny (na datę wydania pozwolenia) stan techniczny, a także określony stan zachowania substancji zabytkowej. Przyjęte w danym czasie określone rozwiązania techniczne mogą okazać się po upływie czasu niewystarczające. Dlatego pozwolenia konserwatorskie nie mogą być realizowane w nieograniczonym czasie. Wskazać jednak należy, że takiego zagrożenia nie ma, albowiem inwestor ma w pierwszej kolejności zakreślony przez konserwatora zabytków termin na uzyskanie pozwolenia na budowę, następnie obowiązują go terminy z art. 37 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. Inwestor nie może zatem podejmować działań przy zabytku w każdym czasie po uzyskaniu pozwolenia konserwatorskiego i decyzji o pozwoleniu na budowę.
Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zawarte w wyrokach NSA z: 4 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 80/24, 9 kwietnia 2024 r. sygn. akt II OSK 869/22, 6 grudnia 2023 r. sygn. akt II OSK 676/21, 15 listopada 2022 r. sygn. akt II OSK 3526/19.
W rozpoznawanej sprawie organ nie ustalił, czy inwestor przed upływem ważności pozwolenia konserwatorskiego uzyskał decyzję o udzieleniu pozwolenia na budowę. Kwestia ta jest istotna dla rozpoznania sprawy, albowiem postępowanie w sprawie wznowienia postępowania może zostać uznane za bezprzedmiotowe tylko w razie wygaśnięcia uprawnień strony wynikających z decyzji wydanej w postępowaniu objętym wznowieniem. Skoro inwestor zwrócił się do organu z wnioskiem o przedłużenie terminu ważności pozwolenia konserwatorskiego, to domniemywać można, że nie uzyskał jeszcze pozwolenia na budowę, jednak organ powinien ustalić tę okoliczność w sposób niebudzący wątpliwości.
4. W tym stanie rzeczy nie jest zasadny również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., albowiem organ nie wykazał, że termin ważności decyzji z 27 października 2017 r. upłynął i nie został ponownie przedłużony, a inwestor nie uzyskał w tym czasie pozwolenia na budowę. Dopiero w takich okolicznościach możliwe jest stwierdzenie, że decyzja nie wywołuje już skutków prawnych i postępowanie wznowieniowe w tym przedmiocie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe. W przeciwnym razie organ odwoławczy powinien rozpoznać sprawę i wydać decyzję na podstawie art. 151 k.p.a.
5. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.