II OSK 2995/19

II OSK 2995/19 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-09-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-09-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Wilczewska - Rzepecka
Andrzej Jurkiewicz
Grzegorz Czerwiński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 3108/17 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-01-11
Skarżony organ
Rada Gminy~Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1073
art. 1 ust 2 pkt 7 i 9 art. 3 ust 1 art. 4 ust 1 art. 9 ust 4 art. 15 ust 1 art. 20 ust 1 art. 18 ust 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 147 § 1 art. 184 art. 204 pkt 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 28 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Gminy M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 3108/17 w sprawie ze skargi M. S. i S. S. na uchwałę Rady Gminy M. z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Gminy M. solidarnie na rzecz M. S. i S. S. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 stycznia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 3108/17, po rozpoznaniu skargi M. S. i S. S. (dalej jako Skarżący) na uchwałę Rady Gminy M. z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla zakazu zabudowy w części miejscowości G., L., Ś., M.1., M., M.2, Ż., Ż.1, M.3, S., B., C., Ł. w gminie M. (dalej: "plan", "uchwała"), na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 202 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej jako P.p.s.a.), uwzględnił skargę i w pkt I. stwierdził nieważność § 6, § 11, § 14 ust. 2, § 16, § 18, § 20 pkt 2 i § 21 pkt 2 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do terenów funkcjonalnych oznaczonych symbolami 3R, 4R i 5R w zakresie działek ewidencyjnych o numerach: [...],[...],[...],[...],[...] i [...] położonych w miejscowości L., gmina M. oraz w odniesieniu do terenów funkcjonalnych oznaczonych symbolami 12R, 13R, 1RE i 2RE w zakresie działki ewidencyjnej o numerze [...] położonej w miejscowości M., gmina M.; w pkt II. zasądził od Gminy M. solidarnie na rzecz skarżących M. S. i S. S. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym w sprawie:
Skarżący zaskarżyli powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz.1875) w części określającej sposób zagospodarowania terenu oznaczonego w jej treści symbolami 3-R, 4-R, 5-R, 4-ZL, 5-ZL w zakresie dotyczącym działek gruntu o nr ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...] oraz 12-R, 13-R, 1-RE, 2-RE, 8-ZL w zakresie dotyczącym działki gruntu o nr ew. [...], w szczególności odnośnie do § 6, § 11, § 16, § 18, § 19 pkt 2, § 20 pkt 2 i § 21 pkt 2 tejże uchwały w odniesieniu do ww. terenów. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:
1. art. 9 ust. 4. art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej w skrócie: "u.p.z.p.") - przez dokonanie w zaskarżonej uchwale ustaleń pozostających w sprzeczności z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gm. M. (dalej: "studium"), zmienionego uchwałą Rady Gminy M. nr [...] z dnia [...] r.;
2. art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 K.c. oraz art. 7, art. 22, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3, art. 87 ust. 2, a nadto art. 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej przez ich wadliwe zastosowanie, a w konsekwencji przekroczenie przez Radę Gminy M. granic władztwa planistycznego w związku z nadmiernym ograniczeniem prawa skarżących do dysponowania i zagospodarowania gruntu, nieproporcjonalnie do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej oraz ponad usprawiedliwione potrzeby publiczne;
3. art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie dotyczącym zasad rozpatrywania uwag do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wszelkie uwagi do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinny zostać rozpatrzone odrębnie od uchwalenia planu i powinny to uchwalenie poprzedzać;
4. art. 15 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez podjęcie uchwały, której postanowienia pozostają w sprzeczności w przepisami odrębnymi oraz, której postanowienia są wzajemnie sprzeczne. Z jednej strony, zgodnie z treścią § 6 planu Rada Gminy M. wprowadziła zakaz jakiejkolwiek zabudowy. Z drugiej jednak strony § 7 ust. 2 plan stanowi, iż na Obszarze Chronionego Krajobrazu P. zagospodarowanie terenu musi uwzględniać uwarunkowania (nakazy, zakazy, ograniczenia i dopuszczenia) wynikające z obowiązujących przepisów odrębnych. Przepisami odrębnymi, o których mowa powyżej, są m. in. przepisy rozporządzenia Wojewody Mazowieckiego z dnia 27 lipca 2006 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu P.. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 2 tegoż rozporządzenia, na całym Obszarze Chronionego Krajobrazu P. zakazuje się realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 51 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo Ochrony Środowiska. W § 3 ust. 2 rozporządzenia zastrzeżono jednak, że zakaz, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 2), nie dotyczy przedsięwzięć służących obsłudze ruchu komunikacyjnego, turystyce oraz przedsięwzięć bezpośrednio związanych z rolnictwem i przemysłem spożywczym. Skoro Wojewoda Mazowiecki ustalając sposób zagospodarowania terenu objętego Obszarem Chronionego Krajobrazu P. dopuścił możliwość lokowania przedsięwzięć mogących co prawda znacząco oddziaływać na środowisko, ale bezpośrednio związanych z rolnictwem, to brak było podstaw ku temu, aby Rada Gminy M. pomijała przedmiotowy wyjątek, o którym mowa w § 3 ust. 2 rozporządzenia Wojewody Mazowieckiego, zakazując jakiejkolwiek zabudowy na terenie objętym planem.
W odpowiedzi na ww. skargę Rada Gminy M. wniosła o oddalenie tej skargi.
Skarżący w piśmie z 2 stycznia 2019 r. sprecyzowali, że wniesioną skargą zaskarżają uchwałę w części określającej sposób zagospodarowania terenu oznaczonego w treści planu symbolami 3-R, 4-R, 5-R w zakresie dotyczącym działek gruntu o numerach ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...] położonych w miejscowości L. oraz 12-R, 13-R, 1-RE, 2-RE w zakresie dotyczącym działki gruntu o numerze ew. [...] – położonej w miejscowości M.1, tj. co do § 6, § 11, § 14 ust. 2, § 16, § 18, § 20 pkt 2 i § 21 pkt 2 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do ww. terenów i w tym zakresie wnieśli o stwierdzenie nieważności tejże uchwały. Jednocześnie cofnęli sformułowany w punkcie 3 petitum skargi zarzut, dotyczący wadliwego rozpatrzenia przez Radę uwag do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W pozostałym zakresie podtrzymali stanowisko prezentowane w treści wniesionej skargi.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie określonym w pkt I. sentencji wyroku.
W pierwszej kolejności Sąd I instancji ocenił czy skarżący posiadali legitymację skargową do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Sąd przedstawił argumentację, z której wynika, że skarżący słusznie wywodzili swój interes prawny z przepisów prawa materialnego regulujących prawo własności w szczególności z art. 140 Kodeksu cywilnego. Niewątpliwie zakwestionowane przez skarżących ustalenia planu obejmujące swoim zakresem działki skarżących ukształtowały na przyszłość na nowo sposób wykonywania przysługującego skarżącym prawa własności. Zaskarżona uchwała w ramach dotychczas wykonywanego przez skarżących prawa własności wprowadziła przeznaczenie rolne, wyłącznie ograniczone do możliwości rolniczego zagospodarowania (użytkowania) terenu, albowiem z wyłączeniem lokalizacji jakiejkolwiek zabudowy. W efekcie zmianę powodującą pogorszenie sytuacji prawnoplanistycznej nieruchomości stanowiących własność Skarżących, co warunkowało przyznanie im legitymacji w niniejszej sprawie. Sąd zauważył, że w tym sensie, plan miejscowy narusza interes prawny skarżących - jako właścicieli ww. działek.
Sąd wyjaśnił, że skarga na ww. uchwałę zasługuje na uwzględnienie w sytuacji ustalenia, czy naruszenie interesu prawnego skarżącego postanowieniami planu miejscowego nie znajduje umocowania w przepisach powszechnie obowiązującego prawa. Jeżeli bowiem ustalenia planu miejscowego nie mieszczą się w ustawowo określonych kompetencjach rady gminy do tworzenia tego planu, jako aktu prawa miejscowego, to w takim zakresie plan ten zyskuje miano sprzecznego z określonymi przepisami obowiązującego prawa czy wydanego z przekroczeniem uprawnień związanych z władztwem planistycznym gminy.
Sąd poczynił ogólne rozważania na temat zakresu regulacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i zasad kształtowania ładu przestrzennego na terenie Gminy w ramach powierzonych jej w tym zakresie kompetencji zwanych "władztwem planistycznym", która jednak nie jest uprawnieniem do dowolnego kształtowania przeznaczenia terenu na cel określony w planie. Zgodnie z art. 1 ust. 3 u.p.z.p. - ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne.
Sąd zauważył, że Gmina jest prawnym gestorem przestrzeni i do niej należy ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, które jednak nie mogą odbywać się w sposób dowolny, w szczególności z naruszeniem interesu jednostki, uosabiającego się - w przysługującym im prawie własności nieruchomości, objętej planem. Istotne jest zatem to, że władztwo planistyczne gminy (jej samodzielność) nie może być rozumiane w taki sposób, że nie podlega żadnym ograniczeniom. Ograniczenia te wynikają wprost z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwłaszcza z art. 1 ust. 2, który – jak już wyżej wskazano - nakazuje w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględniać konieczne, wymienione tam uwarunkowania, w szczególności - wymienione w punkcie 7 art. 1 ust. 2 u.p.z.p. - prawo własności. Dalej z uprawnienia określonego w ust. 1 art. 4 u.p.z.p., ustalającego zasadę określającą, jakim celom zgodnie z wolą ustawodawcy ma służyć miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie wynika dowolność gminy w zakresie przeznaczania terenu na cel określony w planie miejscowym. Działanie gminy mające swoje źródło w omawianym przepisie musi zawsze odbywać się w granicach wymienionych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. oraz z poszanowaniem porządku prawnego wynikającego z innych ustaw. Zdaniem sądownictwa administracyjnego, w polskim ustawodawstwie nie ma uregulowań, które dawałyby prymat interesowi zbiorowemu nad interesem indywidualnym. Natomiast w przypadku gdy w zagospodarowaniu przestrzennym zaistnieje konieczność, by dać pierwszeństwo interesowi publicznemu kosztem interesu indywidualnego, należy wskazać racjonalne przesłanki takiego wyboru, w szczególności pierwszeństwo interesu publicznego kosztem interesu indywidualnego (wyrok WSA w Olsztynie z 9 października 2012 r., II SA/Ol 489/12, CBOSA w K. Buczyński i in., Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Opublikowano: LexisNexis 2014). Z kolei trzeci z powołanych wyżej przepisów - nakazuje uwzględnienie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wymienionych zasad oraz szczególnych warunków zagospodarowania i ograniczeń w ich użytkowaniu, łącznie z zakazem zabudowy.
Dalej Sąd zauważył, że posunięcia planistyczne gminy, w wyniku których dochodzi do naruszenia własności, powinny być rzeczowo uzasadnione, z powołaniem przepisów prawnych, na mocy których nie istnieją inne rozwiązania niż te, które przyjęto w uchwale planistycznej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 września 2012 r. (II OSK 1575/12) podkreślił, że kształtowanie polityki przestrzennej gminy powinno odbywać się z jednej strony z uwzględnieniem prawa osoby posiadającej tytuł prawny do nieruchomości do jej zagospodarowania, zaś z drugiej strony, do podejmowania działań, które w ramach ograniczonych zasadami współżycia społecznego, pozwolą zrealizować zasadę zrównoważonego rozwoju, a jednocześnie służyć będą zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej. Inaczej ujmując, można też stwierdzić, jak to uczynił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 11 kwietnia 2012 r., że władztwo planistyczne pozwala na dowolność przy ustalaniu planu miejscowego, a każde istotne ograniczenie prawa własności, np. zakaz budowy, musi mieć odpowiednie uzasadnienie (II SA/Gd 21/12).
Sąd mając na uwadze przepisy prawa dotyczące ochrony prawa własności stwierdził, że ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. I tak prawo własności doznaje ograniczeń na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zatem jak Rada zauważyła nie jest prawem absolutnym i nawet ustawa zasadnicza jaką jest Konstytucja RP dopuszcza jego ograniczenie przez uregulowania ustawowe. Plan miejscowy wespół z innymi przepisami kształtuje sposób wykonywania prawa własności. Właśnie dlatego, że miejscowy plan kształtuje sposób wykonywania prawa własności, to wyznaczenie granic ingerencji w prawo własności musi uwzględniać wartości naczelne, jak równość wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji) w tym gwarantowanie sprawiedliwości społecznej (wyrok NSA z 11 września 2008 r., II OSK 215/081).
Przechodząc do oceny zaskarżonej uchwały w zakresie zakwestionowanym przez skarżących Sąd wskazał, że zaskarżony plan został uchwalony dla terenów zlokalizowanych w Gminie M. m. in. w rejonie miejscowości L. i M.1. Z kwestionowanych ustaleń planu, w tym ustaleń ogólnych, wynika, że na całym terenie objętym planem, ustala się (wprowadza się) zakaz zabudowy (§ 6 i § 16), zakaz zabudowy infrastruktury technicznej (§ 14 ust. 2), zakaz tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów (§ 18), wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej dla wszystkich obszarów objętych planem określa się na 100 % (§ 11). Następnie zakaz ten znajduje potwierdzenie w ustaleniach szczegółowych obejmujących tereny o symbolach od 1-R do 62-R (zakaz zabudowy, w tym zagrodowej oraz związanej z produkcją i obsługą rolnictwa - § 20 pkt 2) i od 1-RE do 2-RE (zakaz zabudowy - § 21 pkt 2). Innymi słowy w zaskarżonej uchwale – w § 5 – ustalono tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania wyznaczone liniami rozgraniczającymi i oznaczone symbolami, zwanymi terenami funkcjonalnymi, zgodnie z rysunkiem planu: 1) R- tereny rolnicze; 2) RE – tereny rolnicze, obniżeń dolinnych i bezodpływowych; 3) ZL – tereny lasów. Dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami:
1) 3-R, 4-R, 5-R, 12-R i 13-R ustalono:
- przeznaczenie terenu – tereny rolnicze,
- zakaz zabudowy, w tym zagrodowej oraz związanej z produkcją i obsługą rolnictwa (§ 20 planu);
2) 1-RE i 2-RE ustalono:
- przeznaczenie terenu – tereny rolnicze obniżeń dolinnych i bezodpływowych,
- zakaz zabudowy (§ 21 planu).
Według Sądu oznacza to, że działkom o numerach ewidencyjnych [...],[...],[...],[...],[...] i [...] zlokalizowanych na terenie miejscowości L. w planie objętych symbolami 3-R, 4-R i 5-R oraz działce o numerze ewidencyjnym [...] zlokalizowanej na terenie miejscowości M.1 - ustalono przeznaczenie rolnicze, z zakazem zabudowy. Zaskarżona uchwała wprowadziła w odniesieniu do obszarów oznaczonych ww. symbolami, w ramach których usytuowane są działki stanowiące własność skarżących przeznaczenie rolne, ograniczone wyłącznie do możliwości rolniczego zagospodarowania terenu jednak związanego tylko z uprawą roślinną oraz z wyłączeniem lokalizacji jakiejkolwiek zabudowy. Choć przeznaczenie tego obszaru nie zostało zmienione w stosunku do dotychczasowego faktycznego przeznaczenia, to wyłączono możliwość lokalizowania jakiejkolwiek zabudowy nawet tej związanej z gospodarką rolną.
Mając na uwadze zarzucane w skardze naruszenie przez Gminę obowiązujących przepisów prawa, jak też nadużycie przysługującego jej władztwa planistycznego z uwagi na dowolność w ograniczeniu prawa własności skarżących, Sąd I instancji uznał, że kwestionowane ustalenia uchwały odnoszące się do działek skarżących naruszają ich interes prawny z uwagi na naruszenie obowiązujących przepisów prawa, jak też dowolność w działaniu Gminy. Sąd podkreślił, że odpowiedź na skargę została ograniczona do sformułowania przez organ wniosku o oddalenie skargi. Oznacza to, że w toku postępowania sądowego nie przedstawiono żadnej argumentacji na poparcie zasadności wprowadzonego zaskarżoną uchwałą istotnego ograniczenia prawa własności skarżących. Jedynie w oparciu o lakoniczne uzasadnienie do projektu planu można wnioskować, że zamiarem uchwałodawcy było podjęcie działań prewencyjnych zapobiegających lokalizowaniu na obszarze objętym planem ferm hodowli zwierząt i uchronienie społeczności lokalnej, a także krajobrazu przez negatywnym oddziaływaniem tych przedsięwzięć. Do zadań własnych gminy należy zaspakajanie potrzeb zbiorowych wspólnoty, którą tworzą mieszkańcy gminy. Gmina powinna utrzymywać jakość życia mieszkańców i sukcesywnie ten standard podnosić. Interes publiczny i ład przestrzenny to oczywiście priorytety w polityce przestrzennej władz każdej gminy. Zatem regulacje planistyczne mające na celu utrzymanie i uporządkowanie ładu przestrzennego, zapewnienie ochrony zdrowia mieszkańców, utrzymanie standardów jakości ich życia oraz ochronę środowiska, wprowadzone zgodnie z regulacjami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1587), a nadto przepisami szczególnymi, są bez wątpienia wskazane i uprawnione. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonej w wyroku z 6 września 2017 r. (II OSK 1156/17), "ta okoliczność uzasadnia wprowadzone zaskarżoną uchwałą ograniczenia w wykonywaniu prawa własności nieruchomości. Ograniczenia te są bowiem konieczne dla ochrony praw innych osób oraz ochrony środowiska". Niemniej jednak musi zostać wyjaśnione dlaczego właśnie takim ograniczeniem objęto daną nieruchomość. W okolicznościach sprawy Sąd uznał, że ograniczenie prawa własności względem działek skarżących w części przeznaczonej pod tereny rolnicze zostało dokonane z przekroczeniem władztwa planistycznego. Po pierwsze, przez ustalenie na działkach skarżących zakazu zabudowy zagrodowej oraz związanej z produkcją i obsługą rolnictwa, a po drugie przez wyłączenie wyżej określonego terenu spod zabudowy wszelkiego rodzaju, co wyklucza sytuowanie na tym gruncie nawet obiektów pomocniczych związanych z prowadzoną produkcją rolniczą (np. silosy, wiaty na zboże, pomieszczenia na sprzęt rolniczy, itp.), a także możliwość "rolniczego" rozwoju, z którym wiąże się także potrzeba budowy zabudowań służących zarówno pracy, jak też celom mieszkaniowym rolnika prowadzącego gospodarstwo rolne. Wszystko to dlatego, że nastąpiło bez racjonalnego uzasadnienia dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, które - w świetle zaprezentowanych wyżej rozważań, w tym poglądów sądów administracyjnych wynikających z orzecznictwa - w sytuacji odebrania danemu podmiotowi uprawnień jakie wiązały się z dotychczasową możliwością zagospodarowania posiadanego prawa własności (ograniczeniem chronionego konstytucyjnie prawa własności) jest bezwzględnie wymagane. Sąd przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2016 r. (II OSK 2593/14), w którym podkreślono, że ograniczenie prawa własności [...] wymaga przedstawienia właścicielowi nieruchomości przyczyn tego ograniczenia.
Sąd podkreślił, że organ jest w związku z tym obowiązany do szczegółowego rozważenia interesu prywatnego jednostki. Zasadne zatem było wykazanie, że stawiany przez Gminę cel, a więc zachowanie przeważającego sposobu wykorzystania terenów o przeznaczeniu rolniczym, tj. upraw, wymagał wprowadzenia tak rygorystycznych zakazów, utrudniających, a nawet uniemożliwiających realizację racjonalnej produkcji rolnej (sprzeczność z zasadą proporcjonalności). Organ wprowadzając ograniczenia w zakresie prawa własności nieruchomości, o których przeznaczeniu decyduje, obowiązany jest do szczegółowego rozważenia interesu prywatnego jednostki i nie może poprzestać tylko na stwierdzeniu, że taki jest kierunek rozwoju gminy. Kwestionowane ustalenia uchwały przeczą temu, by taka analiza została przeprowadzona. Obowiązkiem Rady było także wykazanie przyczyn, z powodu których objęło planem sporne działki i taki właśnie fragment terenu Gminy, a nie także tereny sąsiadujące i według rysunku planu również niezagospodarowane, o przeznaczeniu rolniczym, czy nawet zagospodarowane, np. zabudową, lecz poza ustaleniami planu, albowiem takie dopuszczenie, bez racjonalnego uzasadnienia, stanowi o dowolności działań Gminy, prawdopodobnym naruszeniu zasady równości. W szczególności za niezrozumiałe w zestawieniu z rzekomo przyjętą polityką rozwoju Gminy Sąd uznał wprowadzenie tylko dla terenów objętych planem zakazu jakiejkolwiek zabudowy, a więc także takiej, która nie wiąże się z obiektami związanymi z hodowlą zwierząt. W istocie Rada nie wykazała, że realizacja polityki przestrzennej gminy, w tym jej założeń co do ograniczenia lokalizowania ferm hodowli zwierząt na terenie Gminy M. wymaga tak daleko idącego ograniczenia prawa własności. Organ nie wykazał, że wykonując swoje uprawnienia nie nadużył ich oraz, że podjęte w planie ustalenia mieszczą się w granicach przyznanych uprawnień. W konsekwencji Sąd uznał, że uchwała w omówionej części została podjęta z przekroczeniem podstawowej zasady planowania przestrzennego gminy wynikającej z regulacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, doktrynalnie nazwanej "władztwem planistycznym". Wiadomym jest, że gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, a jej samodzielność podlega ochronie sądowej, to jednak samodzielność gminy może być realizowana tylko w granicach dozwolonych obowiązującym prawem. Sąd nie zanegował uprawnienia gminy do kształtowania polityki rozwoju, niemniej każdy przejaw jej realizacji, zwłaszcza w zakresie władztwa planistycznego, musi mieć jasne założenia i dać się racjonalnie uzasadnić. Racje społeczne wskazywane przez jej mieszkańców muszą być brane pod uwagę w toku prac planistycznych. Jednakże racje te muszą być wyważone, tak aby uzasadnione było przekonanie, że interes społeczny wynikający z konieczności ochrony środowiska, życia i zdrowia ludzi należało - w tym konkretnym przypadku – przedłożyć nad interes umotywowany racjami indywidualnymi związanymi z prawem do korzystania z rzeczy zgodnie z jej przeznaczeniem. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że stanowisko Rady Gminy - w okolicznościach niniejszej sprawy - nie dało się obronić i to zarówno, jeśli chodzi o zasadę proporcjonalności, jak i równości obywateli wobec prawa. Zakwestionowane w skardze ustalenia uchwały w odniesieniu do działek stanowiących własność skarżących zostały zatem wprowadzone z naruszeniem art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9, ust. 3, art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1, 2, 3 i 9 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 K.c. oraz art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP.
Według Sądu, ustalenia uchwały dotyczące działek stanowiących własność skarżących zostały wydane także z naruszeniem ustaleń studium, co powoduje, że uchwała została wydana z naruszeniem obowiązujących przepisów, tj. art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 u.p.z.p. Sąd zauważył, że obowiązujące studium nie przewiduje rozwiązania polegającego na całkowitym zakazie zabudowy na terenach oznaczonych symbolem R (tereny rolne) i RE (tereny obniżeń dolinnych). W studium zmienionym uchwałą Rady Gminy M. nr [...] z dnia [...] r. dopuszczono na obszarach stanowiących tereny rolne lokalizowanie budowli rolniczych, siedlisk rolnych z zabudową zagrodową oraz urządzeń infrastruktury, a na terenach obniżeń dolinnych lokalizację obiektów liniowych, urządzeń budowlanych, sieci, instalacji i dróg związanych z budową, funkcjonowaniem i demontażem elektrowni wiatrowych oraz towarzyszącej im infrastruktury. Oznacza to, że Gmina uchwalając niedawną zmianę studium, zaledwie 6 miesięcy przed uchwaleniem planu, nie dostrzegała jeszcze konieczności przyjęcia tak rygorystycznego rozwiązania. Uchwalając plan miejscowy uznała za konieczne wyeliminowanie nie tylko uciążliwej zabudowy hodowlanej, ale i jakiejkolwiek zabudowy, która nie powoduje negatywnego oddziaływania na środowisko, życie i zdrowie ludzi. Nie może być zatem wątpliwości, że rygorystyczne ustalenia zaskarżonej uchwały nie stanowią jedynie racjonalnie uzasadnionego doprecyzowania ustaleń studium, a zaprzeczenie wiążących Gminę kierunków zagospodarowania, mimo tego, że nie prowadzą do zmiany przeznaczenia terenu. W ocenie Sądu, dozwolone uszczegółowienie stanowić mogłyby ustalenia wprowadzające ograniczenia w zakresie lokalizowania zabudowy według ściśle określonych, racjonalnie uzasadnionych kryteriów, nie zaś wprowadzające całkowity zakaz zabudowy związanej przecież z gospodarką rolną.
Sąd zakwestionował stanowisko skarżących dotyczące sprzeczności ustaleń planu z przepisami odrębnymi, tj. przepisami rozporządzenia Wojewody Mazowieckiego nr 17 z dnia 27 lipca 2006 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu P.. Z § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia wynika, że zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko nie dotyczy m. in. przedsięwzięć bezpośrednio związanych z rolnictwem i przemysłem spożywczym. To jednak, że organ właściwy do określenia obowiązujących na terenie obszaru chronionego zasad ustala odstępstwa od zakazu zabudowy oceniając dopuszczalność zabudowy wyłącznie z punktu widzenia potrzeb ochrony tej formy ochrony przyrody, nie oznacza braku możliwości wprowadzenia ograniczeń lub zakazów przez gminę w ramach jej uprawnień. Naruszeniem przepisów odrębnych byłoby wprowadzenie ustaleń zezwalających na lokalizowanie zabudowy na terenie tej formy przyrody, znajdującej się w obszarze objętym planem, gdyby rozporządzenie Wojewody nie przewidywało żadnych odstępstw od zakazów zabudowy. Taka sytuacja, według Sądu, w przedmiotowej sprawie nie zachodziła.
Sąd podkreślił, że jego rolą była kontrola zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, nie zaś przekonanie skarżących do kwestionowanych ustaleń planistycznych. To Rada - jako korzystająca z uprawnień planistycznych, w tym władztwa planistycznego, ograniczyła jedno z podstawowych praw jednostki, korzystające z największej ochrony, bo ochrony konstytucyjnej – i to Rada powinna uzasadnić, że realizacja polityki przestrzennej gminy, w tym jej założeń co do ograniczenia ferm drobiu czy trzody chlewnej na terenie Gminy M. wymaga przedmiotowego ograniczenia prawa własności.
Sąd nie zanegował uprawnienia Gminy do kształtowania polityki rozwoju, niemniej jej realizacja w zakresie władztwa planistycznego, musi opierać się na przejrzystych i racjonalnych założeniach. Przyjęty zakaz zabudowy prowadzi do ograniczenia możliwości prowadzenia racjonalnej działalności rolniczej, każdej, a więc również tej zgodnej z aktualnie przyjętą polityką gminy. Wyeliminowano możliwość rolniczego rozwoju przez absolutny zakaz zabudowy.
Rada Gminy M. wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez naruszenie:
1) art. 140 k.c. w zw. art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.) w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię polegający na przyjęciu, że:
• Rada Gminy M. wprowadzając ograniczenia w zakresie prawa własności nieruchomości strony nadużyła przysługującego jej władztwa planistycznego, działała w sposób dowolny i nie dokonała szczegółowej analizy interesu prywatnego jednostki, podczas gdy wprowadzone przez nią ograniczenia prawa własności nie stanowią takiego nadużycia, a skarżący podejmując uchwałę kierował się interesem publicznym i ważył ten interes z interesami prywatnymi (w tym strony), w tym uprawnieniami wynikającym dla jednostki z przysługującego jej prawa własności, biorąc na wzgląd istotę prawa własności z uwzględnieniem miejsca położenia nieruchomości (gmina wiejska) i pożądany kierunek ładu przestrzennego dla wszystkich nieruchomości objętych planem;
• wymóg wprowadzenia ograniczenia prawa własności nieruchomości nie został przez Radę Gminy M. racjonalnie uzasadniony, podczas gdy Rada Gminy M. w uzasadnieniu do projektu przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazała, iż plan miejscowy wprowadza całkowity zakaz zabudowy, by wyeliminować realizację inwestycji uciążliwych dla mieszkańców okolicznych wsi, które mogłyby negatywnie oddziaływać zapachowo (odorowo) oraz na całokształt krajobrazu, a także powodować konflikty społeczne;
2) art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że ustalenia uchwały Rady Gminy M. dotyczące działek stanowiących własność strony zostały wydane z naruszeniem ustaleń studium i są zaprzeczeniem wiążących skarżącego kierunków zagospodarowania, podczas gdy ustalenia w ww. zakresie stanowią konkretyzację koncepcji studium.
Naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy skarżąca kasacyjnie Gmina upatruje w naruszeniu art. 147 § 1 P.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi, a w konsekwencji stwierdzenie w części nieważności zaskarżonej uchwały pomimo, że Rada Gminy M. nie przekroczyła granic władztwa planistycznego, a wydana przez nią uchwała mieściła się w jego granicach.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżoego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez oddalenie skargi w całości. Ponadto wystąpiła o zasądzenie zwrotu kosztów postępoweania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i rozpozanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik Rady Gminy przedstawił argumentację, która w jego ocenie uzasadnia zarzuty postawione w skardze kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik skarżących z I instancji wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów sporządzenia i wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną przez profesjonalnego pełnomocnika według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
NSA rozpatrywał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), uznając, że ze względu na intensyfikację rozwoju epidemii przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można było przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.
Zgodnie z treścią art. 193 P.p.s.a., zdanie drugie, uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Radę Gminy M. nie posiada uzasadnionych podstaw.
Zasadniczą kwestią do rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie było to, czy Gmina korzystając z przysługującego jej władztwa planistycznego nie nadużyła go i nie przekroczyła jego zakresu określonego zasadami wskazanymi w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Rada Gminy w przeciwieństwie do Sądu I instancji uważa, że wprowadzając ograniczenia w zakresie prawa własności na terenie objętym przedmiotową uchwałą nie nadużyła przysługującego jej władztwa planistycznego, nie działała w sposób dowolny i dokonała szczegółowej analizy interesu prywatnego jednostki. Wprowadzone ograniczenia prawa własności są uzasadnione priorytetami polityki przestrzennej gminy tj. interesem publicznym i ładem przestrzennym. Regulacje planistyczne mające na celu utrzymanie i uporządkowanie ładu przestrzennego, zapewnienie ochrony zdrowia mieszkańców, utrzymanie standardów jakości ich życia oraz ochronę środowiska zdaniem Rady Gminy są niewątpliwie wskazane i uprawnione.
W ocenie Rady Gminy, nie doszło do nadużycia władztwa planistycznego ani do dowolności działania, gdyż wprowadzone zaskarżoną uchwał ograniczenia prawa własności są usprawiedliwione potrzebą ochrony praw innych osób oraz środowiska. Uchwała jest podyktowana istotnym interesem społecznym - ochroną lokalnej społeczności przed możliwością realizacji inwestycji, które mogą w sposób znaczący pogorszyć jakość życia oraz obniżyć wartość nieruchomości poprzez pozostawanie w strefie oddziaływania i zanieczyszczenia odorami (jak ma to miejsce w przypadku analogicznych inwestycji w gminie M.).
Rada Gminy wskazuje, że przedmiotowy plan powstał na wniosek mieszkańców wsi, którzy dostrzegając zagrożenie dla pogorszenia się jakości ich życia wnosili o ochronę ich uzasadnionych interesów. Mieszkańcy nie wyrażając zgody na budowę zespołów kurników lub tuczarni na terenie gminy M. przez podmioty lub osoby zarejestrowane bądź mieszkające poza obszarem konkretnych miejscowości, w których chcą realizować swoje przedsięwzięcie, uczestniczyli w stanowieniu planu. Na etapie opracowania planu mieszkańcy zaniepokojeni mogącymi powstać obiektami hodowlanymi złożyli kilka zbiorowych wniosków.
Rada uważa, że podejmując uchwałę ważyła interesy publiczne z interesami prywatnymi i w jej ocenie zostały one uwzględnione biorąc pod uwagę art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 3, 5, 6, 9,12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd wskazując na całkowity zakaz zabudowy nie wziął pod uwagę, że inwestycje jakie mają powstać dotyczą przemysłowego chowu zwierząt, które będą stanowić inwestycję uciążliwą na wielu płaszczyznach dla mieszkańców wsi. Trudno też mówić o dowolności w jej działaniu, gdyż działała ona zgodnie z przepisami i interesem publicznym oraz uzasadnionym interesem jednostki, który nie może przeważać nad interesem ogółu. Wbrew ocenie Sądu, w uzasadnieniu do projektu Rada uchwały wykazała też przyczyny, z powodu których doszło do ograniczenia prawa własności. W uzasadnieniu tym stwierdzono, że wprowadza się całkowity zakaz zabudowy, by wyeliminować realizacje inwestycji uciążliwych dla mieszkańców okolicznych wsi, które mogłyby negatywnie oddziaływać zapachowo, negatywnie oddziaływać na krajobraz, a także powodować konflikty społeczne. Ograniczenie własności przyjęto prewencyjnie wobec złych doświadczeń części mieszkańców gminy tj. wsi Ż.1, w zakresie nieskuteczności narzędzi prawnych w obronie ich interesów. W uzasadnieniu podano, że całkowity zakaz zabudowy podyktowany był eliminacją możliwości realizacji inwestycji uciążliwych dla mieszkańców okolicznych wsi. Organ ocenił, że oddziaływanie ferm hodowlanych na pozostałą część miejscowości może stanowić poważny problem z uwagi na fakt oddziaływania odorowego i negatywnego wpływu na krajobraz gminy a także na powstawanie konfliktów w społeczności gminnej. Wobec tego Rada uznała, że utrzymanie dotychczasowej, trwającej od dziesięcioleci struktury przestrzennej terenów rolnych jest celowe i nie naruszy istoty prawa własności dla terenów objętych planem.
Mając na uwadze powyższą argumentację Rady Gminy NSA stwierdza, że w istocie rację ma Sąd I instancji uznając, że Rada Gminy przekroczyła zakres przysługującego jej władztwa planistycznego i uczyniła to w sposób dowolny bowiem całkowity zakaz jakiejkolwiek zabudowy na terenach rolniczych objętych przedmiotowym planem godzi w uzasadnione interesy tych mieszkańców, którzy będąc właścicielami nieruchomości rolnych ukierunkowanych na działalność rolniczą np. w zakresie uprawy roślin nie mogą rozwijać dotychczasowej działalności poprzez budowę silosów, wiat na zboże, pomieszczeń na sprzęt rolniczy.
W sprawie niniejszej nie jest kwestionowana potrzeba ochrony społeczności lokalnej przed uciążliwymi skutkami przemysłowej hodowli zwierząt jak np. oddziaływanie odorowe, zaburzenia w lokalnym krajobrazie wsi np. poprzez stawianie wielkopowierzchniowych hal do produkcji i przetwarzania mięsa. Niemniej jednak taką ochronę można wprowadzić poprzez zapisy planu odnoszące się konkretnie do tego rodzaju przemysłowego chowu zwierząt a nie poprzez eliminację jakiejkolwiek zabudowy rolniczej nawet gdy takowa z przemysłowym chowem zwierząt nie ma żadnego związku. Zakaz zabudowy zagrodowej na terenach rolniczych oraz zakaz zabudowy związanej z produkcją i obsługą rolnictwa a nadto zakaz zabudowy wszelkiego rodzaju nie godzą interesu społecznego z interesem prywatnym bowiem dotychczasowy właściciel gruntów rolnych nie prowadzący przemysłowego chowu zwierząt ani żadnej innej uciążliwej odorowo działalności rolniczej został pozbawiony jakiejkolwiek możliwości zabudowy swojej nieruchomości. Nieważne czy był to rolnik zajmujący się produkcją np. roślinną czy jedynie osoba mieszkająca na terenie rolniczym skarżone zapisy planu pozbawiły je możliwości zabudowy czy to pod kątem nieuciążliwej produkcji rolnej czy też zainwestowania poprzez inną zabudowę miejsca zamieszkania rolnika. Trudno zatem niezgodzić się z Sądem I instancji, że ograniczenie prawa własności względem rolniczych działek skarżących zostało dokonane z przekroczeniem władztwa planistycznego. Wbrew stanowisku Rady Gminy taki zakres ingerencji w prawo własności skarżących nie był uzasadniony, jak określił to Sąd I instancji, "dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami" uzasadniającymi odebranie skarżącym dotychczasowego prawa zagospodarowania swojej nieruchomości w ramach posiadanego prawa własności. Rada Gminy uzasadnienia dla takiego szerokiego ograniczenia prawa wszelkiej zabudowy na terenach rolniczych upatruje w konieczności ochrony mieszkańców przed uciążliwościami powodowanymi przez przemysłowy chów zwierząt. Jednak ta forma prowadzonej działalności rolniczej mogła być wykluczona poprzez precyzyjne zapisy w planie a nie przez ogólny zakaz zabudowy na terenach rolniczych. Rada Gminy zastosowała zatem nieproporcjonalne do celu jakim była ochrona mieszkańców przed uciążliwą działalnością przemysłowego chowu zwierząt ograniczenia prawa własności skarżących. Z uzasadnienia uchwały nie wynika, że dla osiągnięcia ochrony interesu społecznego w postaci wykluczenia działalności przemysłowego chowu zwierząt należałoby na terenach rolniczych objętych planem zakazać zabudowy zagrodowej, związanej z produkcją i obsługą rolnictwa czy też zabudowy wszelkiego rodzaju. Zasada zachowania proporcjonalności przy ważeniu interesu publicznego z interesem prywatnym została złamana bowiem prawo własności do zabudowy nieruchomości rolnej zostało ograniczone nieproporcjonalnie do celu jaki wskazywał w uzasadnieniu organ uchwałodawczy.
Ponadto Rada Gminy nie przeprowadziła szczegółowej analizy interesu prawnego skarżących ich prawa własności pod kątem wprowadzonych w planie ograniczeń. Samo stwierdzenie, że Rada postanowiła utrzymać występujący od dziesięcioleci na tych terenach sposób zagospodarowania jest niewystarczający dla uznania, że wystarczająco oceniono wpływ postanowień planu na interes prawny Skarżących.
Wobec powyższego zarzut naruszenia prawa materialnego przez Sąd I instancji wskazany w zarzucie lit. a ppkt i oraz ii skargi kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie.
W ocenie NSA chybiony jest także zarzut naruszenia art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że ustalenia uchwały Rady Gminy M. dotyczące działek stanowiących własność skarżących zostały wydane z naruszeniem ustaleń studium i są zaprzeczeniem wiążących Radę kierunków zagospodarowania, podczas gdy ustalenia w w/w zakresie stanowią konkretyzację koncepcji studium.
Zdaniem NSA, nie sposób mówić o konkretyzacji postanowień obowiązującego na terenie Gminy M. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego kontrolowanymi zapisami planu odnoszącymi się do działek skarżących skoro jak prawidłowo zauważył Sąd I instancji nie przewiduje ono rozwiązania polegającego na całkowitym zakazie zabudowy na terenach oznaczonych symbolem R (tereny rolne) i RE (tereny obniżeń dolinnych). W studium tym zmienionym uchwałą Rady Gminy M. nr [...] z dnia [...] r. dopuszczono na obszarach stanowiących tereny rolne lokalizowanie budowli rolniczych, siedlisk rolnych z zabudową zagrodową oraz urządzeń infrastruktury, a na terenach obniżeń dolinnych lokalizację obiektów liniowych, urządzeń budowlanych, sieci, instalacji i dróg związanych z budową, funkcjonowaniem i demontażem elektrowni wiatrowych oraz towarzyszącej im infrastruktury. Wynika z powyższego, że Gmina uchwalając niedawną zmianę studium, zaledwie 6 miesięcy przed uchwaleniem planu, nie czuła potrzeby wprowadzenia rygorystycznego zakazu zabudowy na terenach R i RE. Okazuje się jednak, że zaledwie pół roku później uchwalając plan miejscowy taki zakaz wprowadzono. Słusznie zauważa Sąd, że uznano wówczas za konieczne wyeliminowanie nie tylko uciążliwej zabudowy hodowlanej, ale i jakiejkolwiek zabudowy, która nie powoduje negatywnego oddziaływania na środowisko, życie i zdrowie ludzi. Zatem nie można podzielić argumentacji Rady Gminy że doszło do konkretyzacji zapisów studium skoro ono takiego rodzaju obostrzeń w zabudowie dla wskazanych terenów nigdy nie przewidywało. Doszło zatem do naruszenia wiążących Gminę kierunków zagospodarowania, mimo tego, że nie prowadzą one do zmiany przeznaczenia terenu. Podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że uszczegółowieniem mogłyby być ustalenia wprowadzające ograniczenia w zakresie lokalizowania zabudowy według ściśle określonych, racjonalnie uzasadnionych kryteriów, nie zaś wprowadzające całkowity zakaz zabudowy związanej przecież z gospodarką rolną, którego to zakazu studium nie przewidywało.
Zarzut naruszenia art. 147 § 1 P.p.s.a. jest niezasadny. Jak wynika z powyższego Sąd prawidłowo dopatrzył się w zapisach skarżonego planu naruszenia zasad jego sporządzenia, a to skutkować musiało stwierdzeniem nieważności konkretnych jego przepisów, które zostały wyszczególnione w pkt I. sentencji wyroku. Podstawę takiego rozstrzygnięcia Sądu przewiduje wprost art. 147 § 1 P.p.s.a. zatem został on zastosowany prawidłowo.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego w pkt 2 sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.