II OSK 2989/24

II OSK 2989/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-11-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-12-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Szymańska
Anna Żak /przewodniczący/
Tomasz Bąkowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Sygn. powiązane
II SA/Bk 306/24 - Wyrok WSA w Białymstoku z 2024-08-29
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Żak Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia del. WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 29 sierpnia 2024 r., sygn. akt II SA/Bk 306/24 w sprawie ze skargi H.A. na uchwałę Rady Miejskiej w C. z dnia [...] 2001 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy C. w granicach administracyjnych obejmujących wyodrębnione obszary funkcjonalne oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2024 r., sygn. akt II SA/Bk 306/24, oddalił skargę H.A. na uchwałę Rady Miejskiej w C. z dnia [...] 2001 r., nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy C. w granicach administracyjnych obejmujących wyodrębnione obszary funkcjonalne.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła H.A., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.
Wyrokowi zarzucono:
1. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
a. art. 151 p.p.s.a. – w postępowaniu w sposób wyczerpujący nie zebrano i nie rozpatrzono całego materiału dowodowego, opierając rozstrzygnięcie na niepełnym materiale dowodowym i zaniechano wyjaśnienia stanu faktycznego, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zawnioskował i nie przeprowadził dowodów ze wszystkich dokumentów wskazanych przez skarżącą;
2. na podstawie art. 174 pkt 1 przez naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię, tj.:
a. art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: "u.p.z.p.") w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego przez przekroczenie władztwa planistycznego przy uchwalaniu zaskarżonej uchwały i obciążenie działki skarżącej nr geod. [...] ustaleniem w jej granicach przebiegu drogi gminnej jednojezdniowej kl. D przy jednoczesnym braku precyzji w tworzeniu aktu prawa miejscowego, sprzeczności części tekstowej i graficznej planu i w konsekwencji braku możliwości jednoznacznego ustalenia przebiegu linii rozgraniczającej,
b. art. 7 ust. 1 pkt 2 u.s.g. w zw. z art. 3 ustawy przez przekroczenie ich dyspozycji w zakresie władztwa planistycznego,
c. art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez uchwalenie miejscowego planu z wadą prawną polegającą na niezgodności części tekstowej planu z częścią graficzną polegającą na braku szczegółowego opisu przebiegu dróg w części tekstowej planu przy jednoczesnym braku precyzji rysunku planu niepozwalającym na ustalenie przebiegu linii rozgraniczających drogę,
d. art. 16 ust. 1 u.p.z.p. przez zastosowanie do całego planu skali 1:5000, nieczytelność planu, brak możliwości zidentyfikowania działek.
Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia (pisownia oryginalna – przyp. NSA) w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, ewentualnie w sytuacji uznania przez Sąd, iż istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności części tekstowej i załącznika graficznego zaskarżonej uchwały w części obejmującej działkę geodezyjną nr [...], obręb [...]. Jednocześnie wniesiono o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych oraz przyznanie pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia za pełnienie funkcji pełnomocnika z urzędu, oświadczając że koszty te nie zostały pokryte w całości ani w części.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym po stwierdzeniu spełnienia ustawowych warunków przewidzianych w art. 182 § 2 p.p.s.a. Pełnomocnik skarżącej kasacyjnie, który wniósł skargę kasacyjną, zrzekł się rozprawy, zaś strona przeciwna nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.
Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że podniesione zarzuty naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię są obciążone wadami konstrukcyjnymi.
Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą, skarżący kasacyjnie podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, powinien wyjaśnić jakie powinno być prawidłowe rozumienie interpretowanego przepisu, jakie dyrektywy interpretacyjne przy wykładni danego przepisu zostały naruszone i na czym polegał błąd Sądu I instancji w interpretacji tych przepisów (por. wyroki NSA z 19.05.2022 r., II OSK 1775/19, LEX nr 3356953 oraz z 28.07.2022 r., I OSK 1925/21, LEX nr 3400293). W podniesionych zarzutach brakuje wykazania, które z dyrektyw interpretacyjnych, użytych przy wykładni wskazanych przepisów, zostały naruszone i jakie powinno być ich prawidłowe rozumienie (zob. wyrok NSA z 28.07.2022 r., I OSK 1925/21, LEX nr 3400293). Również w uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak powyższego wskazania, a należy przypomnieć, że uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie zarzutów przez wyjaśnienie, w czym strona skarżąca upatruje naruszenia przez Sąd I instancji w każdym z wskazanych w zarzucie przepisów (por. wyrok NSA z 17.01.2024 r., I FSK 2284/19, LEX nr 3720673). Obowiązek ten został określony w art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i jest pochodną związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, który nie może domyślać się intencji strony skarżącej kasacyjnie.
Wprawdzie w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie spełniają w pełni wymogów konstrukcyjnych określonych w art. 176 w zw. z art. 174 p.p.s.a., to jednak Naczelny Sąd Administracyjny nie jest umocowany do ich konkretyzowania, czy też korygowania.
Niezależnie więc od wskazanych wyżej niedostatków, jakimi charakteryzują się podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego, za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 6 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego (zarzut oznaczony jako 2a); art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zarzut oznaczony jako 2c) oraz art. 16 ust. 1 u.p.z.p. (zarzut oznaczony jako 2d) – wszystkie z tego samego powodu. Mianowicie, Sąd I instancji, poddając kontroli zaskarżoną uchwałę, w tym przypadku w sprawie planu miejscowego będącego aktem prawa miejscowego, bada jej legalność biorąc pod uwagę stan prawny obowiązujący na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały. Zaskarżona uchwała została podjęta 27 grudnia 2001 r., a zatem przed wejściem w życie u.p.z.p. (co miało miejsce 11 lipca 2003 r.) oraz wskazanego wyżej rozporządzenia (które weszło w życie 27 września 2003 r.). Stąd też przypisywanie Sądowi I instancji błędnej wykładni art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 6 ust. 1 u.p.z.p. (powiązanego z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP i art. 140 k.c.); art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 8 ust. 2 przywołanego w zarzucie rozporządzenia oraz art. 16 ust. 1 u.p.z.p., prowadzącej do uznania, że organ planistyczny zaskarżoną uchwałą nie naruszył wymienionych przepisów jest nieuzasadnione, albowiem Rada nie mogła naruszyć przepisów nieobowiązujących w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały.
Nietrafnym okazał się też zarzut naruszenia art. 7 ust. 1 pkt 2 u.s.g. w zw. z art. 3 ustawy przez przekroczenie ich dyspozycji w zakresie władztwa planistycznego.
Dodatkowymi brakami konstrukcyjnymi tego zarzutu (oprócz wcześniej już wskazanych) jest niedookreślenie aktu normatywnego (aktów normatywnych), z których pochodzą artykuły przywołane w tym zarzucie. Jak już wyżej wskazano Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związanym granicami skargi, nie może domyślać się intencji skarżących kasacyjnie i formułować za nich zarzutów pod adresem skarżonego wyroku (por. wyrok NSA z 17.05.2021 r., II OSK 3828/18, LEX nr 3192269).
Zatem jedynie na marginesie można by zasygnalizować, że jeżeli skrót "u.s.g." oznacza ustawę z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, to brak byłoby podstaw do uznania trafności zarzutu naruszenia art. 7 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, z którego wynika, że sprawy gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego należą do zadań własnych gminy, mających na celu zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty mieszkańców gminy. Przepis ten nie jest bowiem przepisem prawa materialnego, lecz ustrojowego, który określa zakres działania gminy w obrębie zadań własnych. Poza tym Sąd w zaskarżonym wyroku nie kwestionował zadań wymienionych art. 7 ust. 1 pkt 2 u.s.g., które realizowane są przez organy gminy na podstawie kompetencji udzielonych im przepisami administracyjnego prawa materialnego, w tym przepisami zawartymi w u.p.z.p.
Z kolei, gdyby przyjąć, że wymieniony w tym zarzucie "art. 3 ustawy" oznacza art. 3 u.p.z.p., to pomijając już to że artykuł ten dzieli się na ustępy, stanowiące odrębne przepisy, należałoby powtórzyć, że przepisy u.p.z.p. nie obowiązywały w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały, a tym samym nie mogło dojść do ich naruszenia, a więc również do naruszenia przepisów ujętych w art. 3 u.p.z.p.
Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a., zgodnie z którym: "W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części."
Brzmienie tego przepisu wskazuje na jego wynikowy charakter. To zaś sprawia, że skuteczność zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. zależy od skuteczności innych podnoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia, czy to prawa materialnego, czy to przepisów postępowania, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o zwrocie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielanej przez pełnomocnika ustanowionego dla skarżącej w ramach prawa pomocy. Wynagrodzenie to, przysługujące pełnomocnikowi na podstawie art. 250 p.p.s.a. od Skarbu Państwa, jest przyznawane przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a.