II OSK 2985/19

II OSK 2985/19 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-09-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-09-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Wilczewska - Rzepecka
Andrzej Jurkiewicz /sprawozdawca/
Grzegorz Czerwiński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Łd 152/15 - Wyrok WSA w Łodzi z 2018-10-23
II OZ 361/17 - Postanowienie NSA z 2017-04-06
II OZ 1128/17 - Postanowienie NSA z 2017-09-28
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 10 art. 18 art. 22 § 4 art. 90 art. 91 art. 107 art. 109 art. 183 art. 184 art. 189
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2013 poz 267
art. 7 art. 8 art. 77 § 1 art. 107 art. 138
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2016 poz 290
art. 4 art. 5 art. 6 art. 9 art. 35
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Dz.U. 2015 poz 1422
§ 1, § 2 ust 2, § 12, § 272
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
Dz.U. 2021 poz 2095
art. 15 zzs4 ust 3
Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 28 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 października 2018 r. sygn. akt II SA/Łd 152/15 w sprawie ze skargi D. A. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...], znak[...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, wyrokiem z dnia 23 października 2018 r., II SA/Łd 152/15, oddalił skargę D. A. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 17 grudnia 2014 r. nr [...], znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Decyzją z dnia 11 września 2014 r. nr [...] Prezydent Miasta Łodzi zatwierdził projekt budowlany i udzielił B. oraz E. F. pozwolenia na przebudowę, rozbudowę i nadbudowę budynku gospodarczo - garażowego, na terenie nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...][...], na działce o nr ewid. nr [...], w obrębie [...].
Wojewoda Łódzki decyzją z dnia 17 grudnia 2014 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania D. A. - właścicielki sąsiedniej nieruchomości nr ewid. [...] - utrzymał w mocy ww. decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 11 września 2014 r. W ocenie Wojewody Łódzkiego załączony do wniosku projekt zagospodarowania działki spełniał wymogi art. 34 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm., dalej: P.b.). Następnie organ odwoławczy przypomniał, że w sprawie mamy do czynienia z nadbudową, rozbudową i przebudową istniejącego budynku garażowego usytuowanego w granicy dwóch nieruchomości o nr ewid. [...] i [...]. Zdaniem organu projekt budowlany opracowany został zgodnie z ustaleniami załączonej decyzji o warunkach zabudowy, jak również zgodnie z § 2 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002r. Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz.1422 ze zm., dalej: r.s.w.t.). Organ podkreślił, że uprawniony rzeczoznawca do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych w dniu 18 sierpnia 2014 r. uzgodnił projekt budowlany bez zastrzeżeń pod względem wymagań ochrony przeciwpożarowej i inwestorzy otrzymali pozytywną opinię Łódzkiego Wojewódzkiego Komendanta Państwowej Straży Pożarnej w [...], w której stwierdzono brak potrzeby występowania o odstępstwo od warunków technicznych w trybie art. 9 P.b. Organ podkreślił też, że w decyzji o warunkach zabudowy jednym z wymogów jest wykonanie projektu budowlanego dla przedmiotowej inwestycji zgodnie z wymogami rozporządzenia, co też wykazano m.in. poprzez spełnienie wymogu § 2 ust. 2 pkt 1 r.s.w.t. Podnoszone przez skarżącą zarzuty w ww. kwestiach - w ocenie organu - są niezasadne a przedmiotowa inwestycja zaprojektowana została z zachowaniem zarówno wymogów rozporządzenia, w tym przeciwpożarowych, jak i decyzji o warunkach zabudowy.
Odnosząc się do podniesionej w odwołaniu kwestii, iż przedmiotowa inwestycja dotyczy budowy nowego obiektu a nie rozbudowy, nadbudowy i przebudowy istniejącego budynku, organ wyjaśnił, iż nowy obiekt powstałby wtedy, gdyby został rozebrany stary obiekt łącznie z wszystkimi istniejącymi fundamentami i ścianami, natomiast w niniejszej sprawie przedmiotowa inwestycja, dla której zaprojektowano m.in. rozebranie dwóch ścian oraz wzmocnienie ścian pozostałych i fundamentów w istniejącym budynku, jest jego rozbudową, nadbudową i przebudową.
W zakresie zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a., organ wyjaśnił, iż z akt sprawy wynika, iż w dniu 6 sierpnia 2014 r. zgodnie z art. 61 § 1 i 4 k.p.a., organ I instancji zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego i w myśl art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a. zapewnił stronom czynny udział oraz umożliwił im w terminie 7 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w przedmiotowej sprawie. Zawiadomienie w tym względzie skierowano do skarżącej pod adres wynikający z wypisu ewidencji gruntów ustalony przez organ I instancji, i odebrane zostało z upoważnienia przez T. A., co oznacza skuteczne doręczenie. W piśmie z dnia 3 września 2014 r. D. A. wskazała adres do korespondencji ul. [...] w [...], niemniej jednak zaskarżoną decyzję wysłano na adres przy ul. [...][...] w [...], co w ocenie Wojewody Łódzkiego jest błędem organu I instancji, ale z akt sprawy wynika, iż decyzję tę skarżąca odebrała osobiście, co też oznacza skuteczne jej doręczenie.
Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. organ zaznaczył, iż przepis ten przewiduje, iż obiekt budowlany należy projektować i budować zapewniając poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, przy czym pojęcie uzasadnionych interesów osób trzecich winno być interpretowane w oparciu o przesłanki obiektywne, a więc w oparciu o zgodność z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, z normami obowiązującymi w budownictwie. Jeżeli więc decyzja o pozwoleniu na budowę nie wykazuje żadnej sprzeczności z powyższymi wymogami, to spowodowane w wyniku jej realizacji dolegliwości dla otoczenia nie mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające "uzasadnione interesy osób trzecich".
Podsumowując organ uznał, że w sprawie spełnione zostały wymogi art. 35 ust. 1 P.b. a zatem organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Skargą D. A. zaskarżyła powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w stopniu skutkującym stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu pierwszej instancji: obrazę art. 6, 7, 8 i 9 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania wyłącznie w interesie inwestora, nie licząc się z własnością skarżącej, z rażącym i oczywistym naruszeniem przepisów prawa budowlanego oraz przepisów § 12 ww. rozporządzenia jak również nie informowanie skarżącej o okolicznościach faktycznych jak i prawnych mogących mieć wpływ na ograniczenie jej praw w związku z planową budową w granicy jej działki, niepodejmowanie żadnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego jak i prawnego nawet w sytuacji przedłożenia przez skarżącą płyty DVD, z której wprost wynika że istniejący budynek gospodarczo-garażowy jest w stanie technicznym nienadającym się do nadbudowy; oczywiste i rażące naruszenie przepisów art. 7, art 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niedokonanie szczegółowej analizy stanu faktycznego dotyczącego istniejącego budynku gospodarczo – garażowego, jak i braku odniesienia się do zarzutów skarżącej w przedmiocie usytuowania inwestycji w granicy działki skarżącej zwłaszcza w stosunku do treści zastrzeżeń wnoszonych przez skarżącą na podstawie § 12 ww. rozporządzenia, jak również nieodniesienie się do odwołania, niewzięcie pod uwagę faktu, że szerokość działki inwestora wynosi ponad 20 m, a tym samym wyklucza rozwiązanie przewidziane w przepisach tylko w przypadkach wyjątkowych, jak i w sytuacji możliwości inwestora powiększenia działki poprzez zakup działki graniczącej z działką inwestora już w 2000 r., skoro zamierzał rozbudowywać budynek mieszkalny jak i budynki gospodarczo – garażowe; naruszenie art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji i niepodanie przez organ pierwszej instancji zastosowanych przepisów prawa materialnego, skupiając się na prostej relacji przebiegu czynności podjętych w toku postępowania, a zwłaszcza treści wnoszonych przez skarżącą zastrzeżeń od momentu wystąpienia przez inwestora o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a skończywszy na postępowaniu przed organem drugiej instancji, możliwości nadbudowy i rozbudowy budynku wybudowanego w ramach samowoli budowlanych i jego stanu technicznego. Organ odwoławczy nie tylko nie rozważył zastrzeżeń i zarzutów na tle § 12 ww. rozporządzenia, ale także nie odniósł się do odwołania i ograniczył uzasadnienie do przedstawienia własnego stanowiska, pomimo iż skarżąca przedstawiła argumenty natury prawej przemawiające za zatwierdzeniem projektu naruszającym zarówno przepisy prawa budowlanego jak i rozporządzenia; naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez nieprzedłużenie skarżącej terminu co do wypowiedzenia się w sprawie zgromadzonego materiału dowodowego w sytuacji, gdy przyczyną dla której skarżąca wnosiła o zmianę terminu była jej choroba wymagająca leżenia łóżku jak i potwierdzenie niemożności działania przez sądami - zaświadczenie uprawnionego lekarza sądowego pomimo, iż nie zachodziły okoliczności wymienione w 10 § 2 k.p.a.; naruszenie art. 8 k.p.a. polegające na braku wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności dotyczących w ogóle możliwości budowy w granicy działki oraz uwzględnienie wyłącznie interesu inwestora, do tego z oczywistym i rażącym naruszeniem przepisów prawa budowlanego i rozporządzenia, jak również nieustosunkowanie się do twierdzeń skarżącej jak i akceptowanie przepisów kosztem własności skarżącej; oczywiste i rażące naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 6 P.b. w zw. z art. 140 i 144 K.c. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji w warunkach nieliczenia się z własnością skarżącej, lecz jedynie w interesie inwestora, który przewidując rozbudowę budynku mieszkalnego oraz zaplecza w postaci budynku gospodarczo-garażowego miał pełną możliwość zakupu działki, która jest obecnie własnością skarżącej, położonej w [...], przy ul. [...][...], która w roku 2000 została zgłoszona do sprzedaży w drodze przetargu; naruszenie norm odległości rozbudowy budynku gospodarczo - garażowego z nieruchomością skarżącej określonych w § 12 ww. rozporządzenia; oczywiste i rażące naruszenie ust. 1 pkt 1, art. 5 ust 1 pkt. 9 P.b. poprzez nie tylko nieprzeprowadzenie analizy projektu pod względem techniczno-budowlanym i niezbadanie czy przyszła inwestycja w granicy działki skarżącej nie wprowadzi ograniczeń w zagospodarowaniu jej działki, a także czy nie utrudni korzystania przez skarżącą z jej nieruchomości; oczywiste i rażące naruszenie art. 35 ust 4 P.b. poprzez całkowicie dowolne rozstrzygnięcie w sprawie zatwierdzenia projektu wyłącznie pod kątem interesu inwestora, a co gorsze nieliczenie się ze zdaniem skarżącej jak i jej własnością; oczywiste i rażące naruszenie § 12 rozporządzenia poprzez przyjęcie, że pozwolenie na budowę jest zgodne z decyzją o warunkach zabudowy, w sytuacji gdy decyzja o warunkach zabudowy w odniesieniu do rozstrzygnięcia o szczegółowym usytuowaniu planowanej inwestycji odsyła do postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, gdzie organ orzekał będzie w oparciu o przepisy rozporządzenia, w sytuacji gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu powoduje, że nie powinno mieć miejsce zatwierdzenie projektu; rażące naruszenie przepisu § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia wobec zatwierdzenia rozbudowy budynku gospodarczo - garażowego bez wymaganej zgody Ministra Infrastruktury na odstępstwo od minimalnych wymogów jakie ustanowił ustawodawca; oczywiste i rażące naruszenie § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia poprzez wyrażenie zgody na rozbudowę budynku w granicy działki, a nie w pasie 3 m od granicy, gdyż ustawodawca dopuszcza dalszą rozbudowę wyłącznie w głąb działki inwestora; naruszenie § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia poprzez jego zastosowanie do rozbudowy i nadbudowy istniejącego budynku gospodarczo - garażowego który to przepis w szczególnie uzasadnionych przypadkach reguluje budowę (rozbudowę) budynków gospodarczo - garażowych do tego z rażącym naruszeniem norm w wskazanym przepisie; naruszenie art. 9 ust. 1 P.b. poprzez wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany w sytuacji gdy inwestor nie uzyskał zgody na odstąpienie od warunków technicznych; naruszenie § 2 ust. 2 rozporządzenia poprzez przyjęcie, iż w przypadku nadbudowy, rozbudowy i przebudowy istniejącego budynku nie wymagana jest zgoda Ministra Infrastruktury na odstępstwo od przepisów techniczno - budowlanych przewidzianych w art. 9 P.b.
Z powyższych względów D. A. wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji bądź o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto skarżąca wniosła o powołanie z urzędu rzeczoznawcy budowlanego na okoliczność, czy przy istniejącym stanie budynku garażowego możliwa jest nadbudowa biorąc pod uwagę stan techniczny budynku od strony działki skarżącej jak i podłoże na którym posadowiony jest budynek, które trudno uznać za fundament.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd podkreślił, że w sprawie mamy do czynienia z nadbudową, rozbudową i przebudową istniejącego budynku garażowego usytuowanego w granicy dwóch nieruchomości o nr ewid. [...] i [...]. Planowana inwestycja zakłada bowiem pozostawienie ściany północno-zachodniej sąsiadującej z działką nr [...] oraz południowo-zachodniej sąsiadującej z działką nr [...] dotychczasowego budynku garażowego, można zatem zakwalifikować roboty budowlane jako rozbudowę, przebudowę i nadbudowę budynku garażowego. Decyzja o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji dopuszcza usytuowanie budynku bezpośrednio w granicy z działką sąsiednią. Ponadto spełniony został warunek określony w § 2 ust. 2 pkt 1 r.s.w.t., bowiem projekt budowlany został uzgodniony bez zastrzeżeń przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych i dodatkowo Łódzki Wojewódzki Komendant Państwowej Straży Pożarnej pozytywnie zaopiniował wniosek inwestora w zakresie wymagań ochrony przeciwpożarowej dotyczący przedmiotowej inwestycji. W tej sytuacji inwestor nie jest zobowiązany do zachowania norm odległościowych przewidzianych w § 12 ww. rozporządzenia. Zdaniem Sądu wbrew twierdzeniom skarżącej spełnienie warunków z § 2 ust. 2 ww. rozporządzenia nie oznacza konieczności wystąpienia również w trybie art. 9 P.b. o zgodę na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Projekt budowlany opracowany został zgodnie z ustaleniami załączonej do dokumentacji decyzji o warunkach zabudowy, jak również zgodnie z § 2 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia. Sąd podkreślił, że uprawniony rzeczoznawca do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych w dniu 18 sierpnia 2014 r. uzgodnił projekt budowlany bez zastrzeżeń pod względem wymagań ochrony przeciwpożarowej i inwestorzy otrzymali pozytywną opinię Łódzkiego Wojewódzkiego Komendanta Państwowej Straży Pożarnej w [...], w której stwierdzono brak potrzeby występowania o odstępstwo od warunków technicznych w trybie art. 9 P.b.
W ocenie Sądu zasadnie podkreślono też w zaskarżonej decyzji, że w decyzji o warunkach zabudowy jednym z wymogów jest wykonanie projektu budowlanego dla przedmiotowej inwestycji zgodnie z wymogami rozporządzenia, co też wykazano m.in. poprzez spełnienie wymogu § 2 ust. 2 pkt 1 r.s.w.t. Podnoszone przez skarżącą zarzuty w ww. kwestii są w ocenie Sądu niezasadne, a przedmiotowa inwestycja zaprojektowana została z zachowaniem zarówno wymogów rozporządzenia, w tym przeciwpożarowych, jak i decyzji o warunkach zabudowy.
Odnosząc się do podniesionej w odwołaniu jak mi skardze kwestii, iż przedmiotowa inwestycja dotyczy budowy nowego obiektu a nie rozbudowy, nadbudowy i przebudowy istniejącego budynku, Sąd wyjaśnił, iż nowy obiekt powstałby wtedy, gdyby został rozebrany stary obiekt łącznie z wszystkimi istniejącymi fundamentami i ścianami, natomiast w niniejszej sprawie przedmiotowa inwestycja, dla której zaprojektowano m.in. rozebranie dwóch ścian oraz wzmocnienie ścian pozostałych i fundamentów w istniejącym budynku, jest jego rozbudową, nadbudową i przebudową. Miejsce natomiast posadowienia rozbudowanego, przebudowanego i nadbudowanego obiektu garażowo – gospodarczego determinuje ponad wszelką wątpliwość posadowienie obiektu już istniejącego.
Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Sąd podniósł, że wbrew twierdzeniom skarżącej postępowanie w sprawie zostało przeprowadzone w sposób odpowiadający wymaganiom określonym w ww. przepisach, wszystkie okoliczności istotne w sprawie zostały wyjaśnione, co zyskało swoje potwierdzenie w treści dokumentów załączonych do akt administracyjnych i w treści uzasadnień rozstrzygnięć organów administracji. Niewątpliwie, zakres postępowania wyjaśniającego w sprawie związany jest z przedmiotem tego postępowania, zatem obejmuje tylko czynności mające wpływ na rozstrzygnięcie. To, że organ nie uznał argumentów skarżącej, która domagała się uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, nie świadczy o tym, że postępowanie w sprawie zostało przeprowadzone z naruszeniem wymienionych przepisów. W tym zakresie Sąd podzielił w całości argumentację przedstawioną w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji a postawione zarzuty i ich szeroka argumentacja pozostają bez wpływu na treść rozstrzygnięcia.
Końcowo Sąd zwrócił uwagę na ugruntowany w judykaturze pogląd, że sprzeciw właściciela (współwłaścicieli) sąsiedniej nieruchomości nie może blokować planów inwestycyjnych osoby, która legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W sprawie tej, zdaniem Sądu, trudno też nie zauważyć konfliktu sąsiedzkiego, który towarzyszy stronom postępowania. Jednocześnie gdy spełnione są wszystkie warunki formalne, organ administracji architektoniczno–budowlanej nie może odmówić wydania pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 4 P.b.). Wobec natomiast niestwierdzenia naruszenia przepisów Prawa budowlanego, w tym przepisów techniczno–budowlanych, jak i norm planistycznych, Sąd uznał, że w sprawie nie doszło do naruszenia uzasadnionych interesów osób trzecich występujących w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji (art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b.).
Konkludując Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego.
Wobec tego, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1308 ze zm.) - dalej "p.p.s.a.", orzekł o oddaleniu skargi.
Skargą kasacyjną D. A. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:
I. przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj,:
1) art. 109 i art. 107 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) w zw. z art. 2 ust 3 ustawy z 2007 r. o lekarzu sądowym poprzez nieodroczenie przez Sąd rozprawy wyznaczonej na dzień 12 października 2018 r. pomimo złożonego przez skarżącą za pośrednictwem faksu wniosku o odroczenie terminu rozprawy w związku z niemożnością działania przed sądami do stycznia 2019 r. jak i wyznaczaniem terminów rozpraw w odstępie 3 dni, tj. w dniu 5 października 2018 r., 9 października 2018 r. oraz w dniu 12 października 2018 r. i to w stosunku do osoby chorej, co stanowi o zaistnieniu przesłanki nieważności postępowania o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.,
2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi zamiast umorzenia postępowania sądowego na skutek rozebrania starego budynku gospodarczo-garażowego, który miał być przedmiotem postępowania sądowego, pomimo obligatoryjnego obowiązku,
3) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., art. 7,8 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez:
- nie wzięcie przez Sąd pod uwagę całego zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego, w tym dokumentów urzędowych, dokumentacji fotograficznej, wzajemnie ze sobą sprzecznych dokumentów sporządzonych przez uprawnionego geodetę, co spowodowało w ocenie skarżącej pominięcie istotnych okoliczności mających wpływ na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego oraz całkowity brak odniesienia się do zarzutów podniesionych przez skarżącą w skardze, jak i jej pismach procesowych, a w szczególności co do zarzutów skarżącej podniesionych w piśmie złożonym na rozprawie, po której nastąpiło zamknięcie,
- wzięcie pod uwagę wyłącznie ustaleń organów administracji architektoniczno-budowlanej jak i ich argumentacji zawartej w uzasadnieniu decyzji organu II bez ich weryfikacji w kontekście podnoszonych przez skarżącą zarzutów w okolicznościach załączonej przez skarżącą dokumentacji urzędowej, obszernej dokumentacji fotograficznej zaprzeczającej stanowi faktycznemu ustalonemu przez organy, jak również brak całkowitego odniesienia się sądu do twierdzeń skarżącej co do nie spełnienia przez zatwierdzony projekt techniczny żadnych warunków techniczno-budowlanych, a wręcz całkowite ich zignorowanie, zwłaszcza w zakresie ustalenia, że lokalizacja oraz projekt przedmiotowego budynku w ostrej granicy są zgodne z warunkami zabudowy jak również z przepisami techniczno-budowlanymi, lakoniczne sformułowanie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, całkowite zignorowanie dokumentacji fotograficznej, która jest ewidentnym dowodem, że pod pozorem nadbudowy przebudowy jak i rozbudowy ukryty jest zamiar rozbiórki starego budynku gospodarczo-garażowego i pobudowanie od podstaw całkiem nowego budynku na co zwracała uwagę skarżąca organom jak i sądowi, ograniczenie się do funkcji sprawozdawczej z toku postępowania administracyjnego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy,
- pominięcie przez Sąd najważniejszej części materiału dowodowego, w tym dokumentacji urzędowej dla zgodne z prawem rozpoznania sprawy, jak również przeprowadzenie dowolnej oceny działań administracji architektoniczno-budowlanej, które prowadziły postępowania w związku z wnioskiem inwestorów o zatwierdzenie projektu technicznego oraz wydanie pozwolenia na nadbudowę, przebudowę i rozbudowę budynku gospodarczo-garażowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy,
- oddalenie skargi na decyzję wydaną bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy;
II. przepisów prawa materialnego, tj.:
1) art. 35 ust 1 pkt 2 P.b. i § 12 ust 1 i 2 r.s.w.t. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że pozytywne zaopiniowanie wniosku inwestora w zakresie wymagań ochrony przeciwpożarowej zwalnia inwestora do zachowania norm odległościowych przewidzianych w § 12 r.s.w.t., a tym samym organ nie mógł odmówić wydania pozwolenia na budowę (art. 35 ust 4 P.b.) w zw. z art. 32 ust 1 i art. 64 Konstytucji oraz art. 5 ust 1 pkt. 9 P.b. i przyjęcie, że zatwierdzony projekt budowlany i wydane pozwolenie nie naruszają uzasadnionego interesu skarżącej, wobec nie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa budowlanego, w tym przepisów techniczno-budowlanych i norm planistycznych, określonych w tym rozporządzeniu,
2) § 12 ust. 1 oraz § 2 ust. 2 r.s.w.t. art. 9 ust. 1 i 2 P.b. poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, iż inwestorzy mogli rozbudować stary budynek gospodarczo-garażowy w ostrej granicy działki, bowiem w przypadku otrzymania przez inwestorów pozytywnej opinii Wojewódzkiego Komendanta Państwowej Straży Pożarnej nie istnieje potrzeba występowania o odstępstwo od warunków technicznych w trybie art. 9 ustawy P.b.,
3) § 12 ust. 2 w zw. z § 12 ust. 3 r.s.w.t. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że przepis §12 ust 2 r.s.w.t. stanowi jedyną, samodzielną i wystarczającą przesłankę rozbudowy starego budynku gospodarczo-garażowego w ostrej granicy, a tym samym przyjęcie przez sąd, że przedmiotowa inwestycja została zaprojektowana zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy,
4) § 12 ust 1 oraz 82 ust. 2 r.s.w.t. w zw. z art. 9 ust. 1 i 2 P.b. poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, iż inwestorzy mogli rozbudować stary budynek gospodarczo-garażowy w ostrej granicy działki, bowiem w przypadku otrzymania przez inwestorów pozytywnej opinii Wojewódzkiego Komendanta Państwowej Straży Pożarnej nie istnieje potrzeba występowania o odstępstwo od warunków technicznych w trybie art. 9 P.b.,
5) § 12 ust 2 r.s.w.t. w związku z § 12 ust 3 pkt 2-4 r.s.w.t. przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że w zaskarżonej sprawie może znaleźć zastosowanie art. § 12 ust. 2 r.s.w.t. wobec zawarcia w decyzji o warunkach zabudowy możliwość nadbudowy i rozbudowy budynku gospodarczo-garażowego w granicy, w okolicznościach sprawy gdy dla zabudowy jednorodzinnej ustawodawca ustanowił przepisy szczególne, które wyłączają w zabudowie jednorodzinnej stosowanie §12 ust 2 r.s.w.t.,
6) § 12 ust. 3 pkt. 2-4 r.s.w.t. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że w niniejszej sprawie zastosowanie będzie miał wyłącznie § 12 ust 2 r.s.w.t. wobec uzyskania pozytywnej opinii Wojewódzkiego Komendanta Straży Pożarnej,
7) art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. w zw. z art, 140, 143 i 144 Kodeksu cywilnego - przez ich niezastosowanie w zaskarżonym wyroku w sytuacji, gdy zachodziła konieczność uwzględnienia ochrony uzasadnionego interesu skarżącej albowiem oceniania pod względem zgodności z prawem decyzja administracyjna dotyczy rozbudowy budynku usytuowanego, bezpośrednio w granicy z działką budowlaną skarżącej, także oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie na przepisie § 12 ust. 2 r.s.w.t., co doprowadziło do nienależytej kontroli legalności decyzji Wojewody, w tym także w aspekcie poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich; - przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy,
8) art. 4 P.b. w zw. z art. 6 ust 2 pkt. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie, w okolicznościach sprawy, gdy zatwierdzony projekt budowlany narusza w sposób rażący prawo skarżącej w przedmiocie przyszłej zabudowy nieruchomości,
9) art. 9 ust. 2 P.b. przez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, że udzielenie pozwolenia na podstawie treści przepisu § 12 ust 2 oraz § 2 ust 2 r.s.w.t. nie wymaga uzyskania przez Starostę upoważnienia Ministra do wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych,
10) art. 9 ust 1 oraz art. 5 ust 1 pkt 9 P.b. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w przedmiotowej sprawie odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych udzielone przez Komendanta Głównego Straży Pożarnej nie stwarza zagrożenia dla bezpieczeństwa mienia skarżącej jak i poprzez przyjęcie, że obiekt budowlany został zlokalizowany z poszanowaniem występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich,
11) art. 45 ust. 1 Konstytucji ustanawiającego konstytucyjną gwarancję prawa do sądu, polegającego na tym, iż poprzez bezpodstawne oddalenie wniosku skarżącej o odroczenie rozprawy wyznaczonej na dzień 12 października 2018 r. skarżąca została pozbawiona prawa do brania udziału w postępowaniu,
12) art. 6 ust 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez odmowę odroczenia, na uzasadniony wniosek skarżącej, rozprawy wyznaczonej na dzień 12 października 2018 r., bez możliwości zobowiązania skarżącej do przedłożenia dokumentów poświadczających niemożność działania przed sądem z uwagi na stan zdrowia, w wyniku czego skarżąca pozbawiona została możliwości osobistego uczestniczenia w rozprawie poprzedzającej bezpośrednio wydanie orzeczenia, a tym samym prawa do obrony,
13) art. 91 § 2 p.p.s.a. w zw. art. 6 ust. 1 oraz ust. 3 lit. b Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez pozbawienie skarżącej prawa do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jej sprawy przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą oraz poprzez niezapewnienie skarżącej odpowiedniego czasu i możliwości przygotowania obrony w okolicznościach sprawy, gdy pomiędzy terminem rozprawy wyznaczonej przez sąd w dniu 12 października 2018r. upłynęło zaledwie 3 dni, wobec wyznaczenia przez sąd dwóch rozpraw w sprawie podatku od nieruchomości tj. w dniu 5 października 2018 r. oraz w dniu 9 października 2018 r.
Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o rozpatrzenie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa, postępowania kasacyjnego oraz kosztów poniesionych przed Sądem I instancji.
W piśmie z dnia 25 września 2022 r. skarżąca wypowiedziała ze skutkiem natychmiastowym pełnomocnictwo udzielone adwokatowi sporządzającemu skargę kasacyjną. Zaś w piśmie z dnia 27 września 2022 r. sporządzonym osobiście przedstawiła nowe uzasadnienie podstaw wniesionej skargi kasacyjnej. Zdaniem skarżącej Naczelny Sąd Administracyjny winien zastosować z urzędu art. 189 p.p.s.a. i uchylić wyrok z dnia 23 października 2018 r. oraz umorzyć postępowanie administracyjne na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. .z art. 193 p.p.s.a., a także stwierdzić wygaśnięcie decyzji bezprzedmiotowej tj. zaskarżonej decyzji Wojewody Łódzkiego oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 11 września 2014 r. Ponadto, w związku z niedostrzeżeniem przez Sąd pierwszej instancji bezprzedmiotowości postępowania skarżąca wniosła o: dopuszczenie dowodów w postaci załączonych dokumentów na okoliczności treści w nich zawartych, co ma istotny wpływ na wynik sprawy jak i konieczności działania Naczelnego Sądu Administracyjnego z urzędu, gdzie te dokumenty choć zostały sporządzone po dacie wniesienia skargi kasacyjnej, to jednak dotyczą zdarzeń z okresu postępowania przed sądem pierwszej instancji; na wypadek braku w aktach sprawy wobec niemożliwości sprawdzenia na skutek niepowiadomienia przez Sąd przynajmniej pełnomocnika skarżącej o decyzji rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym - dopuszczenie dowodu z dokumentu w postaci zdjęcia stanu budynku, który rzekomo miał być przebudowany i nadbudowany na 13 lat wcześniej przed wydaniem zaskarżonej decyzji, co znajduje potwierdzenie w wydanej w dniu 10 grudnia 2000 r. na rzecz skarżącej pozwolenia na budowę budynku biurowego (decyzja nr [...]) jako bezsporny dowód, iż załączone zdjęcie stanu budynku pochodzi ze wskazanego okresu. Ponadto zaskarżonemu wyrokowi pierwszej instancji skarżąca zarzuciła nieważność postępowania również z innych przyczyn niż wymienione w skardze kasacyjnej tj.
1) naruszenie art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 271 pkt 2 p.p.s.a. poprzez pozbawienie skarżącej możliwości działania wskutek naruszenia przez sąd wskazanych w skardze naruszeń przepisów prawa, co również stanowi przesłankę nieważności postępowania wskazaną w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.,
2) naruszenie art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 271 pkt 1 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku przez sędziów wyłączonych z mocy ustawy,
3) naruszenie art. 20 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 22 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe przyjęcie przez sąd, że ponowny wniosek skarżącej złożony na rozprawie w dniu 29 maja 2018 r. o wyłącznie od orzekania sędziego WSA Sławomira Wojciechowskiego z rozpoznawania skargi na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 17 grudnia 2014 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz wydanie pozwolenia na przebudowę, nadbudowę oraz rozbudowę budynku gospodarczo-garażowego przez małżeństwo F., jest wnioskiem o wyłącznie Sędziego Sławomira Wojciechowskiego niezawierający podstaw wyłączenia albo opartym na tych samych okolicznościach, a zatem podlegał odrzuceniu bez składania wyjaśnień przez sędziego Sławomira Wojciechowskiego, którego ten wniosek między inny dotyczył, a tym samym Sędzia Sławomir Wojciechowski był uprawniony do wydania wyroku w dniu 23 października 2018 r.
4) naruszenie art. 194 § 1 pkt. 6 p.p.s.a. w zw. z art. 22 § 4 p.p.s.a. poprzez pozbawienie skarżącej środka zaskarżenia w postaci zażalenia na postanowienie sądu z dnia 29 maja 2018 r. poprzez błędne jego wydanie na podstawie art. 22 § 4 p.p.s.a., w okolicznościach gdy ponowny wniosek o wyłącznie Sędziego Sławomira Wojciechowskiego, który między innymi wydał w dniu 23 października 2018 r. wyrok, był oparty na innych przesłankach niż poprzedni wniosek, czego konsekwencją jest pozbawienie skarżącej obrony jej praw przed rzeczywiście bezstronnym i niezależnym składem sędziowskim, co również skutkuje wydaniem wyroku w warunkach nieważności postępowania (art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.), a tym samym przy wydawaniu zaskarżonego wyroku doszło do naruszenia prawa dostępu do sądu i rzetelnego rozpoznania jej sprawy zgodnie ze stanem faktycznym jak i prawnym,
5) naruszenie art. 19 i art. 22 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 22 § 4 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie merytoryczne ponownego wniosku o wyłączenie Sędziów z dnia 29 maja 2018 r., w szczególności Sędziego Sławomira Wojciechowskiego, który w dniu 23 października 2018 r. wydał wyrok, jak i niezłożenie oświadczeń przez sędziów, których wniosek dotyczył, wobec wadliwego przyjęcia, że wniosek złożony w dniu 29 maja 2018r. w szczególności dotyczy Sędziego Sławomira Wojciechowskiego i kwalifikuje się do jego odrzucenia, pomimo że był on oparty również na innych przesłankach niż wniosek pierwotny.
Sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, na mocy zarządzenia Zastępcy Przewodniczącego Wydziału II z 29 czerwca 2022 r., stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem i zwalczaniem Covid-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095, ze zm.).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że w sprawie istniały podstawy do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Taką możliwość z uwagi na obowiązujący stan epidemii wprowadził art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021r. poz. 2095 ze zm.). Powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy z 2 marca 2020 r. jest m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie uprawnienia przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej powinno następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Ten standard ochrony praw stron i uczestników został zachowany, skoro strony zostały o tym powiadomione i miały możliwość pisemnego zajęcia stanowiska w sprawie (zob. wyrok NSA z 8 grudnia 2020r. sygn. akt I OSK 1918/19). Z tych przyczyn w wykonaniu zarządzenia z 24 maja 2022 r. Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej poinformowano strony, że Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony posiadają możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji. Wobec tego strony zostały wezwane do zajęcia stanowiska w przedmiocie rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym, w terminie 7 dni od daty otrzymania zawiadomienia. Z uwagi na okoliczność, że wyłącznie organ zajął stanowisko w tej sprawie wyrażając zgodę na jej rozpoznanie na posiedzeniu niejawnym, zarządzeniem z 29 czerwca 2022 r. Zastępca Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej skierowała sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.
Na wstępie zaznaczyć należy, iż przepis art. 175 § 1 i 2 p.p.s.a. ustanawia zasadę tzw. przymusu adwokacko-radcowskiego towarzyszącego czynności sporządzenia skargi kasacyjnej od orzeczenia sądu administracyjnego, który jest odpowiedzią na obowiązek rygorystycznego przestrzegania silnie sformalizowanych zasad rządzących konstruowaniem zarzutów skargi kasacyjnej. Obligatoryjne jest przy tym jedynie sporządzenie środka przez podmiot kwalifikowany, co w tej sprawie nastąpiło. Niemniej jednak dopuszczalne było po wypowiedzeniu pełnomocnictwa przez skarżącą wniesienie pisma procesowego stanowiącego uzupełnienie uzasadnienia podstaw kasacji, co nastąpiło właśnie pismem skarżącej z 27 września 2022 r. nazwanym "Nowe uzasadnienie podstaw skargi kasacyjnej przez adwokata A. K.". Natomiast generalnie przesłanki nieważności Sąd odwoławczy bada z urzędu.
Przechodząc do merytorycznego rozpoznania podniesionych skardze kasacyjnej zarzutów trzeba wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak, co wyżej zaznaczono, z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie – wbrew twierdzeniom skarżącej - nie wystąpiły unormowane w art. 183 § 2 przesłanki.
Zwrócenia uwagi wymaga, że skarżąca zarzuca Sądowi I instancji pozbawienie jej możliwości obrony swych praw (art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.) poprzez nieodroczenie – pomimo jej wniosku - rozprawy wyznaczonej na dzień 12 października 2018 r., a także wydanie zaskarżonego wyroku przez skład orzekający, który podlegał wyłączeniu z mocy ustawy oraz w którym zasiadał sędzia, którego dotyczył niezasadnie – zdaniem skarżącej - odrzucony wniosek o wyłączenie.
Odnosząc się do pierwszej ze wskazanych przez skarżącą przesłanek nieważności postępowania przed Sądem I instancji, wskazać należy, że nieważność postępowania z przyczyny, o jakiej mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. zachodzi wówczas, gdy zaistniałe uchybienie procesowe sądu godzić będzie bezpośrednio w istotę procesu. Do pozbawienia strony możliwości obrony jej praw dochodzi wówczas, gdy z powodu naruszenia przez Sąd lub stronę przeciwną określonych przepisów lub zasad procedury, strona nie mogła brać i nie brała udziału w postępowaniu lub istotnej jego części i nie miała możliwości usunięcia skutków tych uchybień na następnych rozprawach poprzedzających wydanie orzeczenia kończącego postępowanie w danej instancji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 1 czerwca 2022 r., III OSK 5154/21; z dnia 17 marca 2022 r., I GSK 2369/18; z dnia 8 czerwca 2021 r., III FSK 3585/21; z dnia 21 lutego 2006 r., II GSK 378/05; z dnia 13 października 2005 r., FSK 2356/04; z dnia 27 października 2020 r., II OSK 1697/20). W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, zgodnie z którym termin "pozbawienie możności obrony swych praw" należy rozumieć ściśle, chodzi o kardynalne błędy dotyczące udziału strony w postępowaniu sądowym, a nie jakiekolwiek usterki czy utrudnienia w tym zakresie. Generalnie rzecz ujmując, pozbawienie strony możności obrony swych praw w procesie stwarza sytuację, w której sąd nie powinien w ogóle przystępować do ostatecznego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.
Wniosek skarżącej o odroczenie terminu rozprawy wpłynął do Sądu I instancji w dniu 9 października 2018 r. i zarządzeniem z 10 października 2018 r. został przekazany składowi orzekającemu do rozpoznania na rozprawie. W uzasadnieniu tym powołano się na wyznaczone na 13 października 2018 r. posiedzenie w przedmiocie zażalenia na postanowienie Prokuratora Prokuratury Rejonowej Łódź-Górna w przedmiocie "pozostawienia bez rozpoznania postanowienia o umorzeniu dochodzenia w zakresie z art. 90 ustawy Prawo budowlane" (na którym to posiedzeniu, zdaniem skarżącej postanowienie prokuratora zostanie uchylone), a także na zły stan zdrowia skarżącej oraz wyznaczanie w jej sprawach terminów rozpraw zarówno przez sądami powszechnymi jak i administracyjnymi w zbyt krótkich odstępach czasu. Natomiast jak wynika z protokołu rozprawy przed Sądem I instancji przeprowadzonej w dniu 12 października 2018 r., skarżąca D. A. stawiła się na rozprawie osobiście wraz ze swoim pełnomocnikiem i po oddaleniu przez Sąd jej wniosku o odroczenie terminu rozprawy, przedstawiła swoje stanowisko w sprawie, a także złożyła pismo procesowe stanowiące uzupełnienie skargi. W związku ze stawieniem się zarówno skarżącej jak i jej pełnomocnika na rozprawie, a także z udzieleniem im głosu przez Przewodniczącego składu i umożliwieniem skarżącej złożenia dodatkowych pism procesowych, nie można skutecznie zarzucić Sądowi pierwszej instancji pozbawienia skarżącej możności obrony swych praw, tj. naruszenia art. 185 § 2 pkt 5 p.p.s.a., a także naruszenia podniesionych w związku z omawianą kwestią przepisów art. 107 i art. 109 ww. ustawy w zw. z art. 2 ust. 3 ustawy o lekarzu sądowym, art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 91 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 6 ust. 1 oraz ust. 3 lit. b Europejskiej Konwencji o Ochronie Prawa Człowieka i Podstawowych Wolności. To, że skarżąca na rozprawie oświadczyła, iż rezygnuje z pełnomocnika ustanowionego z urzędu i w konsekwencji pełnomocnik skarżącej wniósł o zwolnienie go z pełnienia funkcji pełnomocnika z urzędu (patrz dowód – protokół z rozprawy z 12 października 2018 r.) nie zmienia przedstawionej wyżej oceny.
Odnośnie natomiast zarzutu, iż w sprawie przy wydawaniu zaskarżonego wyroku brali udział sędziowie, którzy powinni być wyłączeni od orzekania, przede wszystkim zwrócić uwagę należy, że pomimo licznych wniosków skarżącej Sąd pierwszej instancji nie znalazł podstaw do wyłączenia od orzekania w tej sprawie sędziego Sławomira Wojciechowskiego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko o braku podstaw do wyłączenia ww. sędziego zasługuje na uwzględnienie. Pierwszy wniosek skarżącej o wyłączenie sędziów WSA obejmujący m.in. sędziego Sławomira Wojciechowskiego, skarżąca złożyła 20 września 2016 r. Został on oddalony postanowieniem WSA w Łodzi z dnia 10 listopada 2016 r., a zażalenie na to postanowienie Naczelny Sąd Administracyjny oddalił postanowieniem z dnia 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OZ 361/17. Kolejne wnioski o wyłączenie m.in. sędziego Sławomira Wojciechowskiego skarżąca złożyła 27 lutego 2018 r. (wniosek ten odrzucono postanowieniem WSA z dnia 6 marca 2018 r. na podstawie art. 22 § 4 p.p.s.a.), 25 kwietnia 2018 r. (odrzucony na podstawie art. 22 § 4 p.p.s.a. postanowieniem WSA z dnia 30 kwietnia 2018 r.) i 29 maja 2018 r. (odrzucony wydanym na rozprawie postanowieniem WSA z dnia 29 maja 2018 r.). We wszystkich tych wnioskach zastrzeżenia skarżącej co do bezstronności sędziego Sławomira Wojciechowskiego dotyczyły sposobu prowadzenia przez niego spraw sądowych skarżącej. Zasadnie w tych okolicznościach kolejne wnioski skarżącej o wyłączenie sędziego Sławomira Wojciechowskiego Sąd I instancji odrzucał w oparciu o art. 22 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym ponowny wniosek o wyłączenie sędziego niezawierający podstaw wyłączenia albo oparty na tych samych okolicznościach, podlega odrzuceniu bez składania wyjaśnień przez sędziego, którego dotyczy. Przy czym zwrócenia uwagi wymaga, że żaden przepis ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie stanowi, aby na postanowienie wydane w trybie ww. przepisu przysługiwało stronie zażalenie. Taką wykładnię przepisów ww. ustawy potwierdza cel wprowadzenia do postępowania przed sądami administracyjnymi przepisu umożliwiającego odrzucenie ponownego wniosku o wyłączenie sędziego. Celem tym było przeciwstawienie się nadużywaniu instytucji wyłączenia sędziego oraz udaremnienie przewlekania postępowania przez składanie notorycznych wniosków w tym zakresie. Celu tego nie można by było osiągnąć, gdyby na postanowienie o odrzuceniu ponownego wniosku o wyłączenie sędziego przysługiwało - tak jak w przypadku postanowienia o oddaleniu wniosku o wyłączenie sędziego - zażalenie.
Odnośnie zastrzeżeń skarżącej co do bezstronności sędziów Magdaleny Sieniuć i Pawła Janickiego, wskazać należy, że skarżąca nie składała wniosku o ich wyłączenie a ponadto nie ujawniły się w sprawie okoliczności o jakich mowa w art. 18 p.p.s.a., skutkujące koniecznością wyłączenia ww. sędziów z mocy ustawy. Z tych wszystkich przyczyn zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. także nie zasługiwał na uwzględnienie. Poza tym Sąd odwoławczy nie ujawnił innych podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania przed Sądem I instancji.
Analizując pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej zarówno dotyczące naruszenia przepisów postępowania jak i prawa materialnego, należy stwierdzić, że koncentrują się one wokół dokonanej przez Sąd I instancji oceny prawidłowości lokalizacji obiektu objętego pozwoleniem w bezpośredniej granicy z nieruchomością sąsiednią stanowiącą własność skarżącej (nr ewid. [...]). Zdaniem autora skargi kasacyjnej, w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do zastosowania unormowanego w § 2 ust. 2 r.s.w.t. odstępstwa od § 12 tego rozporządzenia, określającego dopuszczalne odległości budowli od granicy z sąsiednią działką budowlaną.
Mając powyższe na względzie wskazać należy, że stosownie do treści § 1 r.s.w.t. określającego zakres rozporządzenia, rozporządzenie to ustala warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i związane z nimi urządzenia, ich usytuowanie na działce budowlanej oraz zagospodarowanie działek przeznaczonych pod zabudowę, zapewniające spełnienie wymagań art. 5 i 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Zgodnie natomiast z treścią § 2 ust. 2 tego rozporządzenia, przy nadbudowie, rozbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania: budynków o powierzchni użytkowej nieprzekraczającej 1.000 m2 (pkt 1); budynków o powierzchni użytkowej przekraczającej 1.000 m2, o których mowa w art. 5 ust. 7 pkt 1-4 i 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (pkt 2), wymagania, o których mowa w § 1, mogą być spełnione w sposób inny niż określony w rozporządzeniu, stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo-rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionych z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej lub państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym, odpowiednio do przedmiotu tej ekspertyzy. Należy zaznaczyć, iż w powołanym wyżej § 2 ust. 2 cyt. rozporządzenia zostały uwzględnione obiektywne trudności zastosowania obowiązujących przepisów rozporządzenia w przypadku, jak w tej sprawie, nadbudowy, rozbudowy, przebudowy obiektu budowlanego. W takich przypadkach stan techniczny i forma architektoniczna, a także ogólny układ funkcjonalny budynku mogą stwarzać zbyt duże ograniczenia techniczne. Uzasadnia to w wielu przypadkach konieczność zastosowanie takich rozwiązań projektowych, które umożliwią osiągnięcie stanu określonego w przepisach techniczno-budowlanych innym sposobem. To właśnie w cytowanym wyżej przepisie § 2 ust. 2 rozporządzenia w przypadku nadbudowy, rozbudowy, przebudowy czy zmiany sposobu użytkowania określony został szczególny tryb postępowania w sprawie dopuszczenia innych rozwiązań zamiennych, zamiast literalnego zastosowania przepisów techniczno-budowlanych. Z takim właśnie przypadkiem mamy do czynienia w tej sprawie.
Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszym postępowaniu była decyzja Wojewody Łódzkiego z dnia 17 grudnia 2014 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 11 września 2014 r. nr [...], którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono B. i E. F. pozwolenia na przebudowę, rozbudowę i nadbudowę budynku gospodarczo - garażowego, na terenie nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...][...], na działce o nr ewid. nr [...], w obrębie [...]. Zarówno z decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 12 stycznia 2012 r. nr [...]ustalającej dla przedmiotowej inwestycji warunki zabudowy, jak i z zatwierdzonego ww. decyzją z dnia 11 września 2014 r. projektu budowlanego wynika, że istniejący budynek garażowy podlegający spornej przebudowie, rozbudowie i nadbudowie, posadowiony jest w bezpośredniej granicy z działką nr ewid. [...] oraz z działką nr ewid. [...] należącą skarżącej. Dodatkowo z ww. projektu budowlanego wynika, że realizacja przedmiotowego budynku gospodarczo-garażowego będzie polegała na przebudowie, rozbudowie i częściowej nadbudowie w miejscu istniejącego garażu z zachowaniem ściany północno-zachodniej, sąsiadującej z działką nr [...] oraz południowo-zachodniej, sąsiadującej z działką nr [...]. Powierzchnia zabudowy spornego budynku po jego rozbudowie i nadbudowie, ma wynosić 79,3 m2. Przedmiotowa inwestycja została pozytywnie zaopiniowana przez Łódzkiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej, pod warunkiem zastosowania w granicy działki ściany w klasie odporności ogniowej REI 60 bez otworów okiennych z ogniomurem wystającym 0,30 m ponad powierzchnię dachu nachyloną w stronę działki inwestora (które to warunki zostały spełnione, co wynika z projektu budowlanego – opisu technicznego rozwiązań architektoniczno-budowlanych oraz załączników graficznych). W aktach sprawy brak jest natomiast odrębnej ekspertyzy technicznej, o jakiej mowa w § 2 ust. 2 r.s.w.t., jednak zwrócenia uwagi wymaga, że przepis ten nie narzuca formy, w jakiej powinna ona być sporządzona w przypadku braku uwag/wskazań rzeczoznawcy, o jakim mowa w ww. przepisie. Zatwierdzony decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia 11 września 2014 r. projekt budowlany zawiera natomiast opis ściany konstrukcyjnej projektowanego obiektu posadowionej w bezpośredniej granicy działek nr ewid. [...] i [...] (rysunek nr A7, Rzut przyziemia – projektowane zmiany) zaaprobowany bez uwag 18 sierpnia 2014 r. przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych – mgr. inż. E.N. (nr upr. [...]). Powyższe – przy uwzględnieniu wszystkich przywołanych w tym akapicie okoliczności – świadczy, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, o spełnieniu przez sporną inwestycję warunków § 2 ust. 2 r.s.w.t. umożliwiających jej zlokalizowanie w bezpośredniej granicy z działką skarżącej, tak jak to przewidziano w decyzji Prezydenta Miasta [...] o warunkach zabudowy z dnia 12 stycznia 2012 r. nr [...] (§ 12 ust. 2 r.s.w.t.). Zasadnie w tych okolicznościach orzekające w sprawie organy oraz Sąd I instancji uznali, że inwestorzy – wbrew twierdzeniom skarżącej - nie byli zobowiązani do przestrzegania pozostałych postanowień § 12 r.s.w.t., określających dopuszczalne odległości budowli od granicy z sąsiednią działką budowlaną. Podniesione w tym zakresie w skardze kasacyjnej zarzuty nie zasługiwały zatem na uwzględnienie.
Należy także podnieść, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ziszczenie się w przedmiotowej sprawie przesłanek z § 2 ust. 2 r.s.w.t., przy zgodności lokalizacji spornej inwestycji z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy z dnia 12 stycznia 2012 r. (stosownie do wymogów § 12 ust. 2 r.s.w.t.), wykluczało konieczność dodatkowego występowania w trybie art. 9 P.b. do właściwego organu o udzielenie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Przepis § 2 ust. 2 r.s.w.t. stanowi bowiem samodzielną podstawę umożliwiającą spełnienie wymogów tego rozporządzenia w sposób inny niż w nim określone a jego zastosowanie nie jest w żaden sposób uzależnione od uzyskania zgody, o jakiej mowa w art. 9 P.b. Dokonana w związku z powyższym przez organy w trybie art. 35 P.b. pozytywna weryfikacja załączonego do wniosku projektu budowlanego zasługuje na uwzględnienie.
Przywoływany w podstawach skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego (czy to w powiązaniu z art. 140, 143 i 144 Kodeksu cywilnego czy też art. 9 ust. 1 i ust. 2 P.b.), w naruszeniu którego autor skargi kasacyjnej upatruje wadliwości zaskarżonej decyzji, stanowi, że obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Wprawdzie ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "uzasadnionych interesów osób trzecich", a wskazanie zapewnienia dostępu do drogi publicznej jest podane jedynie przykładowo, to w orzecznictwie jak i piśmiennictwie dotyczącym tego zagadnienia przyjmuje się, że pojęcie to powinno być interpretowane w sposób obiektywny, tj. zgodnie z regulującymi proces inwestycyjny przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego. Warszawa 2016, Wyd. 3, str. 128). Interesy te muszą zatem znajdować swoje umocowanie w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Należy zauważyć, że nowelą Prawa budowlanego, która weszła w życie 11 lipca 2003 r., legislator zastąpił wyraz "ochrona" (art. 5 ust. 1 pkt 6 omawianej ustawy w brzmieniu obowiązującym do 10 lipca 2003 r.) wyrazem "poszanowanie" (art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy w obecnym brzmieniu). Powyższe wskazuje, że wykładnia omawianego przepisu nie może pomijać treści art. 4 ustawy, który określa zasadę wolności budowlanej (każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami). Tym samym poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich nie może być rozumiane w sposób absolutny. Przyjmuje się w orzecznictwie, że o naruszeniu interesu osób trzecich można mówić jedynie wtedy, gdy zostały naruszone w tym względzie konkretne przepisy (por. wyroki NSA: z 14 marca 2006 r., II OSK 643/05; z 24 czerwca 2010 r., II OSK 960/09; z 28 kwietnia 2020 r. II OSK 1643/19).
Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że nie można skutecznie zarzucić Sądowi I instancji, że wadliwie ocenił zaskarżone rozstrzygnięcie organu z punktu widzenia naruszenia ww. zasad. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie trafnie Sąd ten ocenił, że organy prawidłowo stwierdziły, że planowana inwestycja nie narusza przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w tym regulujących odległości planowanej inwestycji od granicy z sąsiednią działką budowlaną. Uzasadnienie zarzutów skargi kasacyjnej nie wskazuje natomiast na takie okoliczności, które uzasadniałyby twierdzenie, że planowana inwestycja w jakikolwiek sposób naruszy interes prawny skarżącej. Powołała się ona bowiem jedynie ogólnie na zagrożenie dla bezpieczeństwa jej mienia oraz – przy zarzucie naruszenia przez Sąd I instancji art. 4 P.b. w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – na rażące naruszenie jej prawa do przyszłej zabudowy swojej nieruchomości, przy czym omawiane zarzuty nie zostały w żaden sposób rozwinięte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Tymczasem ze znajdującej się w aktach sprawy opinii Łódzkiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej znak [...] wynika, że przyjęte w projekcie rozwiązania dotyczące ściany znajdującej się w granicy działki spełniają wymagania § 272 ust. 3 r.s.w.t., przez co zapewnione zostaną optymalne warunki bezpieczeństwa pożarowego. Ponadto zwrócenia uwagi wymaga, że w zasadzie każda inwestycja w bliskim sąsiedztwie powoduje uciążliwości i utrudnienia dla najbliższych sąsiadów. W niniejszej sprawie nie można jednak tracić z pola widzenia faktu, że przedmiotowa inwestycja polega na rozbudowie i nadbudowie istniejącego już w granicy z działką skarżącej obiektu budowlanego. Trudno w tych okolicznościach uznać, że jej realizacja wpłynie niekorzystnie na możliwość przyszłej zabudowy nieruchomości skarżącej.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia przez Wojewodę Łódzkiego art. 138 § 2 k.p.a., art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Kognicję organu administracji publicznej określa norma prawa materialnego, wskazująca na fakty istotne z punktu widzenia dyspozycji normy materialnoprawnej. W tak określonym zakresie badania faktów istotnych dla rozstrzygnięcia danej sprawy, normy procesowe (w szczególności art. 7 i 77 § 1 k.p.a.), wpływają na konkretyzację zakresu faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, które należy ustalić w konkretnej sprawie. Kierując się normą prawa materialnego, organ ocenia, jakie fakty mają istotne znaczenie dla sprawy, czy wymagają one udowodnienia i jakie dowody dla udowodnienia tych faktów są potrzebne. O zakresie postępowania dowodowego decyduje nie subiektywne przekonanie strony, lecz treść przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w danej sprawie. Niezbędne dowody przeprowadza się w celu ustalenia okoliczności, które rzeczywiście mogą mieć znaczenie prawne dla sprawy (wyrok NSA z 9 maja 2017 r., I OSK 946/15). Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, w przedmiotowej sprawie organy przeprowadziły wszystkie dowody istotne dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy i w sposób wyczerpujący uzasadniły przyczyny podjętych w sprawie rozstrzygnięć. Wobec argumentów skarżącej podnieść natomiast dodatkowo należy, że na tym etapie postępowania, obejmującym ocenę prawidłowości wydanej w sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę w oparciu o stan faktyczny i prawny istniejący w dniu jej wydania, nie podlegały ocenie okoliczności, w jaki sposób inwestor realizuje inwestycję, a w szczególności dotyczące odstępstw od projektu lub nieprawidłowości w procesie budowlanym. Kwestia odstąpienia przez inwestora od warunków udzielonego pozwolenia na budowę pozostaje zatem poza zakresem oceny Sądów administracyjnych w realiach tej sprawy.
Generalnie więc w sprawie tej Sąd pierwszej instancji, prawidłowo obsadzony, zapewniając skarżącej należyte gwarancje prawa do rzetelnego procesu sądowego stosownie do treści art. 6 ust 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, rozpoznał prawidłowo wniesioną skargę i dokonując prawidłowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji słusznie zastosował konstrukcję prawną oddalenia wniesionej skargi. Rozstrzygnięcie to jest aprobowane przez Sąd odwoławczy.
Reasumując stwierdzić należy, iż wobec przedstawionej argumentacji wniesiona skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej pozostają nieusprawiedliwione w realiach tej sprawy.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.