II OSK 274/24

II OSK 274/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-02-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak
Jan Szuma
Tomasz Zbrojewski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Sygn. powiązane
IV SA/Po 394/23 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2023-09-28
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1314
art. 26 § 5 pkt 1, 27 ust. 1 pkt 9
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity
Dz.U. 2024 poz 935
art. 182 § 2, 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. [...] w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 września 2023 r., sygn. akt IV SA/Po 394/23 w sprawie ze skargi P. [...] w P. na postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia 8 maja 2023 r., nr IR-IV.3151.2.2018.11 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zgłoszonych zarzutów oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 28 września 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 394/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, dalej "WSA w Poznaniu" oddalił skargę P. [...] w P. na postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z 8 maja 2023 r., nr IR-IV.3151.2.2018.11 utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta [...] z 1 marca 2023 r. UA-VI.A03.670.123.2016 odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie zgłoszonych zarzutów z uwagi na uchybienie terminu do ich wniesienia.
W skardze kasacyjnej P. [...] w P., dalej "skarżąca kasacyjnie" zaskarżyła ww. wyrok zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.:
I. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:
1. art. 134 § 1 p.p.s.a., 153 p.p.s.a., art. 170 p.p.s.a, art. 171 p.p.s.a. w związku z art. 2 Konstytucji RP, polegające na nierozpoznaniu przez Sąd istoty sprawy oraz błędne ustalenie stanu faktycznego;
2. art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 3 § 3 p.p.s.a. polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli organu błędnie stwierdził, że ocena sytuacji faktycznej i prawnej niniejszej sprawy została dokonana przez organ w sposób prawidłowy nienaruszający prawa;
II. naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy:
1. art. 7 i 77 k.p.a. poprzez nieustalenie wszystkich istotnych okoliczności sprawy;
2. naruszenie art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a poprzez błędne uznanie, iż zarzuty w sprawie zostały wniesione po terminie.
Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych na podstawie art. 203 pkt. 1 p.p.s.a.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, że w przedmiotowej sprawie doręczenia tytułu wykonawczego dokonano do rąk podmiotu innego niż zobowiązany, co potwierdził WSA w Poznaniu w treści wyroku w prawie o sygn. IV SA/Po 842/18, co zostało całkowicie przez organ I i II instancji pominięte przy liczeniu terminu zawitego. Powyższe nie oznacza jednak, i nie zostało przez Sąd stwierdzone, że wszczęte w ten sposób postępowanie jest równoznaczne z początkiem biegu terminu do wniesienia zarzutów.
W ocenie skarżącej żaden przepis prawa nie określa jaki jest termin (początkowy) na złożenie zarzutów. Organy I i II instancji arbitralnie przyjęły, iż termin ten nie został dochowany, przy braku jednoczesnego wskazania od kiedy termin powinien być liczony. Takie postępowanie organu jest nie tylko niesprawiedliwe wobec strony, ale może być także niezgodne z ustawą zasadniczą. Brak wskazania zdarzenia, od którego należy liczyć termin do wniesienia zarzutów, stanowi typowy przykład luki tetycznej. Skarżąca uznała, że w pełni uzasadnione jest twierdzenie, iż regulacja ta jest sprzeczna z zasadą poprawnej legislacji, wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP, w zakresie w jakim nie wskazuje zdarzenia, od którego należy liczyć 7 dniowy termin do wniesienia zarzutów (wyrok TK z 6 listopada 2012 roku sygn. K 21/11). Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych skarżąca podkreśliła także, że organ winien podjąć kroki zmierzające do merytorycznego rozpatrzenia zarzutów, tym bardziej, iż są one powiązane bezpośrednio z istotą sprawy oraz słusznym interesem społecznym obywateli - [...].
Uwzględniając powyższe skarżąca podkreśliła, że nie zgadza się ze stanowiskiem przedstawionym przez Wojewodę oraz Sąd I instancji. Działanie Organu I i II instancji stanowi w jej ocenie naruszenie przepisów prawa wskazanych w treści skargi, nadto jest sprzeczne z ogólnymi zasadami, w tym sprawiedliwości oraz zaufania do władzy publicznej. Skarżąca podkreśliła, że przedmiotowa sprawa dotyczy zaplecza funkcjonującego obiektu sakralnego, stanowiącego funkcjonalnie i administracyjnie element całości zabudowy terenu Parafii służącej wszystkim Parafianom. Jednocześnie wskazała, że działanie organu zamyka Parafii jakąkolwiek drogę do "rozwiązania" zaistniałej sytuacji w sposób zgodny z prawem, także WINB odmówił bowiem wszczęcia procedury legalizacyjnej w sprawie. Aktualnie brak jest zatem jakiejkolwiek możliwości zalegalizowania posadowionego obiektu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi jednak żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Według art. 193 zd. drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.
Stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W analizowanej sprawie skarżąca kasacyjnie podniosła zarówno zarzuty naruszenia prawa procesowego, jak i prawa materialnego.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie rozważań wskazać trzeba, że w przedmiotowej sprawie zapadł wyrok WSA w Poznaniu z 13 grudnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 842/18, w którym Sąd orzekł, że w sprawie doszło do wszczęcia postępowania egzekucyjnego, zaś rolą organu I instancji było wyjaśnienie czy skutecznie wniesiono zarzuty (jak podnosiła P.) oraz ustalenie czy zostały one rozpatrzone oraz w jaki sposób. Orzeczenie to jest prawomocne, bowiem Naczelny Sąd Administracyjny 26 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 1178/19 oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku. Orzeczeniami tymi są zatem związane zarówno rozpatrujące ponownie sprawę organy, jak i orzekający w sprawie Sąd.
W rozpoznawanej sprawie materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia, jak również postanowienia wydanego przez organ I instancji, stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 479 ze zm., dalej jako u.p.e.a.). Wskazać także trzeba, że ww. ustawa została zmieniona na mocy ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 2070 ze zm.). Jak wynika z art. 13 tej ustawy do postępowań egzekucyjnych wszczętych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1 (tj. ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2019 r. poz. 1438 ze zm.) i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe.
Zgodnie z art. 26 § 5 pkt 1 u.p.e.a. wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Zobowiązany w postępowaniu egzekucyjnym ma prawo wniesienia zarzutów, stosownie do art. 33-35 ww. ustawy. Zarzut w postępowaniu egzekucyjnym stanowi swoisty środek zaskarżenia, spełniający podobną rolę jak odwołanie w postępowaniu administracyjnym, posiada jednak pewne odrębności. Zobowiązana, wnosząc zarzut, kwestionuje możliwość prowadzenia egzekucji, podważając prawidłowość tytułu wykonawczego.
Zarzuty skargi kasacyjnej skupiają się na błędnym ustaleniu stanu faktycznego i prawnego sprawy, poprzez wadliwe uznanie, że strona wniosła zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego z uchybieniem terminu.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, trafnie przyjęły organy administracji publicznej, a Sąd pierwszej instancji to stanowisko zaaprobował, że termin 7 dni do zgłoszenia przez skarżącą zarzutów, rozpoczął swój bieg od dnia doręczenia odpisu tytułu wykonawczego. Nie ma zatem racji skarżąca twierdząc, że organy administracji publicznej nie wskazały zdarzenia, od którego należy liczyć termin do wniesienia zarzutów.
Jak zostało już powyżej wskazane, w orzeczeniu WSA w Poznaniu, sygn. IV SA/Po 842/18 zostało przesądzone, że skutecznie została wszczęta egzekucja, tym samym uznać należy, że strona miała prawo złożyć zarzuty egzekucyjne w terminie 7 dni, od dnia doręczenia tytułu wykonawczego.
Jak wynika z akt administracyjnych sprawy tytuł wykonawczy z 30 stycznia 2018 r. został doręczony pełnomocnikowi skarżącej w dniu 28 lutego 2018 r. Tym samym termin do wniesienia zarzutu upływał 5 marca 2018 r. Co istotne skarżąca faktu otrzymania tych dokumentów w żaden sposób nie negowała. Dla oceny zachowania siedmiodniowego terminu, skuteczności czynności procesowej, dla której określony został w art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a., nie ma znaczenia ani miejsce, w którym nastąpiło doręczenie przesyłki pełnomocnikowi, ani data przekazania korespondencji skarżącemu przez pełnomocnika, którego ustanowił.
W art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. ustawodawca w ramach elementów, jakie powinien zawierać tytuł wykonawczy, wskazał wymóg pouczenia zobowiązanego o przysługującym mu w terminie 7 dni prawie zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Tym samym w sposób pośredni ustawodawca określił prawo zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, którego realizację doprecyzował terminem 7 dniowym. Zobowiązany ma zatem 7 dni na zgłoszenie do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, który liczony jest od dnia doręczenia odpisu tytułu wykonawczego. Termin ten ma charakter terminu zawitego. Nie podlega on skróceniu ani wydłużeniu. Pouczenie o możliwości zgłoszenia zarzutów w terminie 7 dni jest koniecznym elementem składowym doręczanego zobowiązanemu tytułu wykonawczego (szerz. wyrok NSA z 12 lipca 2023 r., II OSK 2630/20, LEX nr 3704910.) Jednocześnie wskazać trzeba, że w orzecznictwie przyjęty jest pogląd, który skład orzekający, w niniejszej sprawie w pełni podziela, że z przepisów art. 32 i art. 40 § 2 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. wyprowadzić należy wniosek co do możliwości pełnej reprezentacji zobowiązanego przez pełnomocnika w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w tym także w zakresie doręczenia tytułu wykonawczego (por. wyrok NSA z 11 września 2007 r. II FSK 990/06; wyrok NSA 26 lipca 2013 r. II OSK 702/12)".
Tym samym zarzuty wniesione przez skarżącą w pismach z 28 maja 2018 r. oraz z 22 czerwca 2018 r., słusznie zostały uznane za wniesione z uchybieniem terminu, co czyni bezzasadnym zarzut naruszenia art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. Stwierdzenie zaś, że zarzuty zostały wniesione po terminie, stanowiło podstawę do odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.
Jednocześnie podkreślić trzeba, że nie jest możliwe podnoszenie przez zobowiązanego z naruszeniem terminu, o którym mowa w art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a., nowego zarzutu na dalszych etapach postępowania służącego jego rozpatrzeniu.
Nie zasługiwały na uwzględnienie także pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące na naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 p.p.s.a., 153 p.p.s.a., art. 170 p.p.s.a, art. 171 p.p.s.a. w związku z art. 2 Konstytucji RP, poprzez które skarżąca kasacyjnie starała się podważyć ocenę sądu pierwszej instancji w zakresie prawidłowości ustalenia przez organ stanu faktycznego sprawy.
Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a, określa granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. O naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której został wniesiony sprzeciw, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski sprzeciwu, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącą, a które sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Sąd pierwszej instancji rozpoznając przedmiotową skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy. Podkreślić trzeba, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z 2 lipca 2015 r. I OSK 450/15, LEX nr 1783381), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 21 października 2010 r. I GSK 264/09, LEX nr 744745).
Nie są usprawiedliwione także zarzuty naruszenia art. 153, art. 170 p.p.s.a. i 171 p.p.s.a. w takim zakresie, w jakim skarga kasacyjna zawiera de facto polemikę z motywami prawomocnego wyroku WSA w Poznaniu z 13 grudnia 2018 r. Rację ma skarżąca, że w orzeczeniu tym przesądzono, że doręczenia tytułu wykonawczego dokonano wadliwie, jednak wyraźnie wskazać trzeba, że Sąd uznał, w tym orzeczeniu, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy doręczenie to było jednak skuteczne, skoro P. potwierdziła fakt jego otrzymania i złożyła przysługujące jej środki zaskarżenia. Wyrokiem tym przesądzono zatem prawidłowość doręczenia, co wiąże aktualnie orzekający Sąd – na zasadzie art. 170 p.p.s.a. – jako prawomocny wyrok wydany w granicach tej samej sprawy, podnoszenie zaś w skardze kasacyjnej zarzutów sprzecznych z tam wyrażoną oceną prawną, nie może zostać ocenione jako skuteczne. Za nieuzasadniony należało uznać też zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP wyrażający zasadę demokratycznego państwa prawa, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej.
Nieusprawiedliwione są także zarzuty naruszenia art. 3 § 1 i 3 p.p.s.a. Zgodnie z art. 3 §1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). O naruszeniu przepisów art. 3 § 3 p.p.s.a. można mówić, gdy sąd wyjdzie poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego, bądź w sprawach należących do jego właściwości uchyli się od badania legalności działalności administracji, ewentualnie zastosuje środki ustawie nieznane oraz posiłkować się przy tym będzie innym kryterium niż zgodność z prawem (wyrok NSA z 12 października 2017 r., II GSK 2845/17, LEX nr 2406462). Tymczasem skarżąca nie wykazała, by w analizowanej sprawie doszło do tego rodzaju naruszeń. Okoliczność, że skarżąca nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza jeszcze naruszenia powyższych przepisów.
Wbrew wywodom skargi kasacyjnej organ nie naruszył przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W toku prowadzonego postępowania zabezpieczono realizację zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), podejmując wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia niniejszej sprawy, jak również zbierając i rozpatrując w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Skarżąca kasacyjnie nie przedstawiła argumentacji, ani dowodów pozwalających zakwestionować przyjęte przez organ ustalenia.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny oddalił na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną, ponieważ nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy (pismo z 12 grudnia 2023 r.), a strona przeciwna po doręczeniu odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała jej przeprowadzenia.