II OSK 298/08

II OSK 298/08 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2008-09-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2008-02-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Alicja Plucińska- Filipowicz
Andrzej Jurkiewicz /przewodniczący/
Leszek Kamiński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Bk 787/05 - Wyrok WSA w Białymstoku z 2006-02-14
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 718
art. 7 ust. 2
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Alicja Plucińska – Filipowicz Sędzia del. WSA Leszek Kamiński (spr.) Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 17 września 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. i A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 14 lutego 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 787/05 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki zadaszenia tarasu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje do sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz G. i A. B. kwotę 530 (słownie: pięćset trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 14 lutego 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 787/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę A. B. na decyzję [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [..] Nr [..], w przedmiocie nakazu rozbiórki zadaszenia tarasu. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Decyzją z dnia [..] Nr [..], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. nakazał, w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego, rozebranie zadaszenia tarasu, czterech murowanych słupów, drewnianej ścianki wykonanej na tarasie po granicy działki oraz uporządkowanie terenu po robotach rozbiórkowych, uznając, że nie zachodzą przesłanki przemawiające za wdrożeniem procedury legalizacyjnej wynikającej z art. 49 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego, [..] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [..], Nr [..], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ II instancji przyjął, że inwestycja była realizowana w latach 1997-2001, a zatem data zakończenia robót budowlanych związanych z wykonaniem przedmiotu postępowania nie pozwala na wdrożenie procedury legalizacyjnej w oparciu o art. 49 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Decyzja ta została zaskarżona do Sądu Administracyjnego.
Wyrokiem z dnia 16 września 2003 r. sygn. akt SA/Bk 405/03 Sąd uchylił ww. decyzję, wskazując, że zawiera ona niedostateczne umotywowanie, a ponadto nie przytacza przekonujących dowodów na poparcie tezy, iż nie zachodzą okoliczności przemawiające za wdrożeniem procedury legalizacyjnej w oparciu o art. 49 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Sąd uznał też za trafne ustalenia organu podjęte w kwestii klasyfikacji wykonanych robót (roboty budowlane związane z wykonaniem zadaszenia tarasu wymagały uzyskania stosownego pozwolenia na budowę).
Po tym wyroku [..] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [..], Nr [..], uchylił w całości decyzję z dnia [..]. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Rozpatrując ponownie sprawę, organ ten oparł swoje rozstrzygnięcia na obowiązujących od dnia 11 lipca 2003 r. przepisach znowelizowanej ustawy Prawo budowlane, które w sposób radykalny zmieniły procedury legalizacyjne obowiązujące w prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego postępowaniach administracyjnych dotyczących samowoli budowlanych. Uwzględniając nowy stan prawny wynikający z nowelizacji Prawa budowlanego, w tym zasadniczą zmianę art. 49, postanowieniem z dnia 7 kwietnia 2004 r., Nr [..], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, wstrzymał roboty budowlane i nakazał G. i A. B. przedłożyć w terminie do 30 maja 2004 r. określone dokumenty. Wykonanie tego obowiązku miało umożliwić organowi przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego.
Z uwagi na niewykonanie przez zobowiązanych nałożonego obowiązku, zgodnie z dyspozycją art. 48 ust 4 Prawa budowlanego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [..] nakazał, w oparciu o art. 48 ust 1 ww. ustawy, rozbiórkę poszczególnych elementów wykonanego samowolnie zadaszenia tarasu oraz uprzątnięcie terenu po robotach rozbiórkowych. Od tej decyzji odwołali się G. i A. B..
Decyzją z dnia [..], Nr [..],[..] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podnosząc, że z uwagi na nowelizację Prawa budowlanego ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw, przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy istotne było ustalenie daty zakończenia budowy (przed - czy też po 1 stycznia 1995 r.), ponieważ data ta przesądza o zastosowaniu przepisów ustawy Prawo budowlane z 1994 r. lub 1974 r. W przedmiotowej sprawie - w ocenie organu odwoławczego - fakt ten został niezbicie udowodniony. Roboty budowlane przy realizacji zadaszenia rozpoczęto w roku 1997 i data ich zakończenia, w obecnym stanie prawnym obowiązującym przy legalizacji obiektów, nie ma znaczenia.
Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku A. B. i zarzucił jej rażące naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 6, 7, 8, 9, 12, 10, 35, 75, 77 § 1 i 107 § 3, oraz przepisów ustawy Prawa budowlanego wprowadzonych nowelizacją z dnia 27 marca 2003 r. Ponadto, zdaniem skarżącego, organy administracyjne nie zastosowały się do zaleceń Naczelnego Sadu Administracyjnego zawartych w wyroku z dnia 16 września 2003 r. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie. W odpowiedzi na skargę [..] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 14 lutego
2006 r. sygn. akt II SA/Bk 787/05, oddalając skargę, wskazał, że organy administracyjne, rozpoznając ponownie sprawę, prawidłowo zastosowały się do wytycznych zawartych w wyroku NSA z 16 września 2003 r. Zgodnie z tymi wytycznymi organy administracyjne winny ponownie przeprowadzić postępowanie i dokonać oceny dowodów przy uwzględnieniu zmiany prawa budowlanego wprowadzonej ustawą z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. z 2003 r., Nr 8, poz. 718) stosownie do art. 7 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej. Z tych względów, Sąd I instancji uznał, że zarzuty skargi, dotyczące rażącego naruszenia przepisu art. 7 ustawy o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw, oraz niewykonania zaleceń NSA zawartych w wyroku sygn. akt SA/Bk 405/03, są bezzasadne. Ponadto, Sąd wskazał, że ze względu na nowelizację Prawa budowlanego, po dniu 11 lipca 2003 r. organy nadzoru budowlanego utraciły możliwość legalizowania samowoli budowlanych z uwagi na upływ czasu - upływ 5-ciu lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego - w trybie przepisu art. 49 Prawa budowlanego, obowiązującego do dnia 11 lipca 2003 r. Z tych względów, do obiektów wybudowanych samowolnie pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1994 r., tj. po 1 stycznia 1995 r., mają obecnie zastosowanie zasady legalizacji samowoli budowlanej określone przepisach art. 48 oraz 49 ustawy, w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 27 marca 2003 r. W niniejszej sprawie organy postąpiły zgodnie z powyżej przedstawioną procedurą. Zdaniem Sądu, bezzasadny jest także zarzut skargi naruszenia szeregu wymienionych tam przepisów postępowania, powodujących - zdaniem skarżących - nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy. Dla rozpoznania i rozstrzygnięcia niniejszej sprawy miało bowiem istotne znaczenie, czy zadaszenie tarasu zostało zbudowane samowolnie i kiedy rozpoczęto budowę zadaszenia. Obie okoliczności zostały bezspornie ustalone zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowoadministracyjnym, które toczyły się tej sprawie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., złożyli G. i A. B., reprezentowani przez radcę prawnego S. K. B., wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz zasądzenie od organów administracji na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego:
- poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 153 p.p.s.a. Zdaniem skarżących, zaskarżony wyrok nie uwzględnia ocen i wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośr. Zamiejscowy w Białymstoku zawartych w wyroku z dnia 16 września 2003 r., sygn. akt SA/Bk 405/03. Ponadto Sąd nie dostrzegł, że organy administracji nie uwzględniły tych ocen i wskazań, przyjmując jedno ze wskazań oderwanych od pozostałych wskazań i ocen zawartych w powołanym wyroku, tj. nie uwzględnił oceny, iż organ nadzoru budowlanego błędnie założył, że decydująca dla uznania robót budowlanych za zakończone, przy zadaszeniu tarasu, jest data prac wykończeniowych, tj. pokrywczo-blacharskich i montażowych, zapewniających bezpieczne użytkowanie tarasu (osadzenie balustrad). Sąd I instancji nie dostrzegł również, że przedmiotowa inwestycja polega na zadaszeniu tarasu oraz nie uwzględnił oceny i wskazania, iż przy rozbieżnych stanowiskach stron postępowania co do daty wykonania konstrukcji zadaszenia, obowiązkiem organu było dokonanie rzetelnej i wszechstronnej oceny materiału dowodowego. Ponadto, Sąd nie uwzględnił oceny, iż w niniejszej sprawie zabrakło rzetelnej oceny zeznań świadków. Organ nie podjął nawet próby zweryfikowania wiarygodności tych zeznań; ponadto nieuwzględnienie, w świetle powyższego, wskazania, iż w takiej zaś sytuacji nabierają znaczenia wszelkie okoliczności pozwalające na zweryfikowanie treści tych zeznań i może się okazać konieczne poszukiwanie bezstronnych dowodów;
- poprzez niewłaściwe zastosowanie wskazania Sądu, iż konsekwencją uchylenia decyzji będzie konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania i oceny dowodów przy uwzględnieniu zmiany prawa budowlanego wprowadzonej ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) stosownie do art. 7 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej.
Ponadto zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy:
- tj. art. 141 § 4 oraz art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., ponieważ Sąd nie dostrzegł, iż organy administracyjne niewłaściwie zastosowały przepis art. 7 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw, przyjmując, że na skutek prowadzenia postępowania po wyroku NSA w Białymstoku z dnia 16 września 2003 r. organy te nie mogły stosować przepisów ustawy Prawo budowlane obowiązujących do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej. W konsekwencji Sąd nie dostrzegł naruszenia przez organy art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, według stanu na dzień przed wejściem w życie ustawy nowelizującej, ponieważ organy niewłaściwie zastosowały art. 16 § 1 i 2 k.p.a.;
- tj. art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie przez Sąd, iż organy nadzoru nie zastosowały przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono również, że WSA nie wziął pod uwagę szeregu innych wskazań i ocen zawartych w wyroku z dnia 16 września 2003 r., które składają się na całość jego wywodu, a zdanie ostatnie uzasadnienia jest efektem całego uzasadnienia. Nie można pominąć wszystkich stwierdzeń, które zawarł NSA w swoim wyroku, a wskazanie, na którym opiera całe swoje uzasadnienie WSA w wyroku z dnia 14 lutego 2006 r., należy uznać za odczytane i zinterpretowane nieprawidłowo. W niniejszej sprawie spełniony został bowiem jeden z zasadniczych warunków wskazanych w art. 7 ust 1 i 2 ustawy zmieniającej, ponieważ decyzja organu II instancji z 21 marca 2003 r. była decyzją ostateczną, a dyspozycja przepisów jednoznacznie wskazuje na obowiązek stosowania przepisów dotychczasowych (obowiązujących przed 11 lipca 2003 r.). Należało zatem zastosować z przepisów dotychczasowych art. 49 prawa budowlanego i zbadać czy upłynął okres 5 lat, przez co samowola budowlana nie podlegałaby procedurze legalizacji. Gdyby wreszcie stanąć na stanowisku, jak chce tego WSA, iż w postępowaniu prowadzonym na skutek zwrócenia sprawy do rozpoznania przez WSA organom nadzoru, nie można stosować przepisów obowiązujących przed 11 lipca 2003 r., dopuściłoby się do sytuacji, w której przez niewłaściwe prowadzenie postępowania administracyjnego przez organy nadzoru budowlanego na początku 2003 r. (co ponad wszelką wątpliwość wykazał NSA w swoim wyroku) strona utraciła prawo "legalizacji" obiektu budowlanego, jakie jej przysługiwało na skutek upływu 5 lat. Ponieważ organy dopuściły się licznych uchybień w swym postępowaniu co wiązało się z koniecznością skargi do NSA w 2003 r., oznaczać to może, iż swym postępowaniem pozbawiły one prawa zalegalizowania samowoli nabytego przez stronę. W konsekwencji może to doprowadzić do rozbiórki obiektu budowlanego lub uiszczenia opłaty legalizacyjnej co stanowić będzie szkodę dla skarżących.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 tej ustawy, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, to Sąd, rozpoznając sprawę, związany jest granicami skargi, czyli wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia. W świetle art. 174 powołanej ustawy, skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a ponadto przez naruszenie przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Na wstępie wskazać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu postanowieniem z 12 sierpnia 2005 r., sygn. akt II SA/Op 175/04, wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym co do zgodności z art. 2 i art. 32 Konstytucji art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718; dalej: ustawa z 27 marca 2003 r.) oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888; dalej: ustawa z 16 kwietnia 2004 r.) w zakresie, w jakim przepisy te wyłączają stosowanie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym do 10 lipca 2003 r., do budowy obiektu budowlanego lub jego części, mimo że pięcioletni termin od zakończenia budowy upłynął do 10 lipca 2003 r.
Wyrok Sądu Wojewódzkiego zapadł w rozpoznawanej obecnie przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawie w dniu 14 lutego 2006 r., a zatem już po zadaniu pytania prawnego przez Sąd Wojewódzki w Opolu poddającego w wątpliwość zgodność z Konstytucją przepisu, który miał zastosowanie w sprawie kontrolowanej przez Sąd Wojewódzki w Białymstoku.
Wyrokiem z dnia 18 października 2006 r., sygn. akt P 27/05 ogłoszonym dnia 25 października 2006 r. w Dz. U. Nr 193, poz. 1430 1. Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126, Nr 109, poz. 1157 i Nr 120, poz. 1268, z 2001 r. Nr 5, poz. 42, Nr 100, poz. 1085, Nr 110, poz. 1190, Nr 115, poz. 1229, Nr 129, poz. 1439 i Nr 154, poz. 1800 oraz z 2002 r. Nr 74, poz. 676), w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r., do budowy obiektu budowlanego lub jego części, mimo że pięcioletni termin od zakończenia budowy upłynął do dnia 10 lipca 2003 r., jest niezgodny z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 2 Konstytucji. Ponadto Trybunał uznał, że art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888) w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie art. 49 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r., do budowy obiektu budowlanego lub jego części, mimo że pięcioletni termin od zakończenia budowy upłynął do dnia 10 lipca 2003 r., jest niezgodny z art. 32 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 2 Konstytucji.
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego istotne znaczenie – z punktu widzenia konstytucyjnej zasady równości – mają sytuacje faktyczne lub prawne podmiotów zastane w danym momencie przez ustawodawcę, który zmienia przepisy prawa budowlanego. Sytuacje prawne wyodrębnione na podstawie określonych kryteriów i ukształtowane w sposób jednakowy na gruncie przepisów dotychczasowych, zastane przez prawodawcę, nie mogą być arbitralnie różnicowane przy okazji wprowadzania zmian prawodawczych. Spełnienie zaś przed dniem wejścia w życie ustawy z 27 marca 2003 r. przesłanek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu stanowi wspólną cechę istotną uzasadniającą równe traktowanie przez organy władzy publicznej przy legalizacji samowoli budowlanej. Wszystkie podmioty, które przed dniem wejścia w życie tej ustawy, tj. przed 11 lipca 2003 r., spełniały przesłanki uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu, powinny być traktowane według jednakowej miary w zakresie możliwości legalizacji samowoli budowlanej. Natomiast wprowadzona od 11 lipca 2003 r. regulacja uzależnia zwolnienie od opłaty legalizacyjnej od etapu procedury administracyjnej. W praktyce o zwolnieniu od opłaty legalizacyjnej mogły zatem zadecydować rozmaite czynniki wpływające na szybkość procedury administracyjnej, które nie pozostawały w związku z treścią unormowań materialnoprawnych dotyczących samowoli budowlanej ani nie zależały od woli zainteresowanych.
Wprawdzie do Trybunału Konstytucyjnego należy między innymi, orzekanie o zgodności przepisów prawa wydawanych przez centralne organy państwowe z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami (art. 188 pkt 3 Konstytucji RP), lecz nie oznacza to, że sądy rozpoznające konkretną sprawę, w każdej sytuacji są związane treścią obowiązujących aktów podstawowych i nie mogą oceniać ich zgodności z Konstytucją oraz obowiązującymi umowami międzynarodowymi i ustawami. Sąd administracyjny może stosownie do art. 193 Konstytucji RP przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności przepisu ustawy z Konstytucją, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Zauważyć przy tym można, że w wyroku NSA z dnia 29 lipca 2004 r., OSK 533/04, ONSAiWSA 2005 nr 1, poz. 11 trafnie przyjęto, iż nie mogą stanowić podstawy skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wywody skargi kasacyjnej o charakterze postulatu, iż Sąd I instancji mógł zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego. Można natomiast postawić Sądowi zarzut naruszenia prawa materialnego przez zastosowanie przepisu sprzecznego z Konstytucją (B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wolters Kluwer 2006, s. 389), a taki zarzut w skardze kasacyjnej sformułowano podnosząc niewłaściwe zastosowanie art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718).
Przepisy art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw, jak również art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888) regulują kwestie intertemporalne w stosunku do spraw będących w toku w dacie wejścia w życie niniejszych ustaw. Ustawodawca określił zakres czasowy stosowania nowych regulacji, co nie oznacza automatycznie, że bez znaczenia stała się sytuacja prawna podmiotów, które spełniły przesłanki określone w dotychczas obowiązujących przepisach, przed wejściem z życie kolejnych zmian ustawowych. Spełnienie przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. przesłanek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, określonych w art. 49 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym przed tym dniem, winno skutkować możliwością legalizacji samowoli budowlanej w oparciu o dotychczasową regulację, bez względu na datę wszczęcia postępowania administracyjnego. Jeżeli bowiem podmiot, który samowolnie wzniósł obiekt budowlany, spełnił przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. przesłanki uzyskania pozwolenia na użytkowanie tego obiektu, to wejście w życie kolejnych zmian ustawy - Prawo budowlane nie może być traktowane, jako uchylenie skutków prawnych, które ziściły się przed wejściem w życie tych zmian. Brak jest bowiem jakichkolwiek podstaw do różnicowania podmiotów znajdujących się, w chwili wejścia w życie zmian Prawa budowlanego, w takiej samej sytuacji prawnej tylko z uwagi na datę wszczęcia postępowania administracyjnego. Należy wskazać, że na gruncie Prawa budowlanego organy nadzoru budowlanego, w sprawie dotyczącej samowoli budowlanej, zawsze były zobowiązane do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, w tym ustalenia daty powstania samowoli, gdyż od tego ustalenia zależało zastosowanie właściwych przepisów prawa materialnego, a także ewentualne odniesienie się do ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego.
Powyższe stanowisko znajduje oparcie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2006 r. P 27/05 (OTK-A 2006/9/124), w którym orzeczono, iż art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r., do budowy obiektu budowlanego lub jego części, mimo że pięcioletni termin od zakończenia budowy upłynął do dnia 10 lipca 2003 r., jest niezgodny z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał orzekł również o niekonstytucyjności w tym samym zakresie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane.
Wobec powyższego należy stwierdzić, że Sąd I instancji dokonał nieprawidłowej wykładni art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. i w konsekwencji zaakceptował stanowisko organu oraz stanowiące jego konsekwencję uchybienie przepisom postępowania - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy wymaga bowiem dokładnego ustalenia staniu faktycznego, w tym ustalenia czy i kiedy zakończono budowę obiektu. Dopiero te ustalenia pozwolą na rozstrzygnięcie, czy możliwa jest legalizacja samowoli budowlanej w oparciu o art. 49 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym przed 11 lipca 2003 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dostrzegając tych uchybień, uzasadniających uchylenie zaskarżonej decyzji, naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podobne stanowisko orzecznicze zajmowane już było w wyroku NSA z dnia 2 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1477/06, jak również w wyroku NSA z dnia 20 czerwca 2007 r. sygn. akt II OSK 912/06
Ponieważ Sąd Wojewódzki będzie powtórnie orzekał w sprawie administracyjnej, zakończonej decyzjami opartymi na przepisach uznanych przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodne z Konstytucją, weźmie pod uwagę konsekwencje prawne orzeczeń Trybunału.
Mając powyższe na względzie Naczelne Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.