II OSK 2971/24

II OSK 2971/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-12-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Antas /sprawozdawca/
Leszek Kiermaszek /przewodniczący/
Marzenna Linska - Wawrzon
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne
Cudzoziemcy
Sygn. powiązane
IV SAB/Po 101/24 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2024-09-05
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok w części i w tej części skargę oddalono
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 149 § 1 pkt 3, art. 53 § 2b
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 37 § 3a
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2023 poz 519
art. 210
Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 103
art. 100d
Ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Wielkopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 września 2024 r. sygn. akt IV SAB/Po 101/24 w sprawie ze skargi F. P. na bezczynność Wojewody Wielkopolskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt stały 1. uchyla zaskarżony wyrok w punktach 2., 3. oraz 5. i w tym zakresie oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 5 września 2024 r., IV SAB/Po 101/24, w wyniku rozpoznania skargi F. P. na bezczynność Wojewody Wielkopolskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt stały, umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia w sprawie z wniosku skarżącego z 11 października 2023 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt stały (pkt 1), stwierdził, że Wojewoda Wielkopolski dopuścił się bezczynności w powyższej sprawie (pkt 2), uznał, że stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3), w pozostałej części skargę oddalił (pkt 4), zasądzając od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania (pkt 5).
W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym orzeczeniem, Sąd I instancji przyjął, że F. P., obywatel Federacji Rosyjskiej wnioskiem z 11 października 2023 r. wystąpił do Wojewody Wielkopolskiego o udzielenie zezwolenia na pobyt stały na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a następnie z uwagi na brak podjęcia przez organ działań zmierzających do merytorycznego rozpatrzenia wniosku cudzoziemiec 10 czerwca 2024 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność ww. organu, poprzedzoną ponagleniem. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej odrzucenie. Organ zwrócił uwagę na przepisy art. 100c i art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 103 ze zm.), dalej: u.p.o.u., zawieszające bieg terminów dotyczących spraw z zakresu legalizacji pobytu cudzoziemców, wskazując, że skarżący wniósł nieskuteczne ponaglenie, które jako przedwczesne uniemożliwiało cudzoziemcowi wniesienie skargi. W przypadku stwierdzenia przez Sąd dopuszczalności skargi powinna ona zostać oddalona.
Uwzględniając skargę, Sąd I instancji stwierdził, że uznać należało ją za dopuszczalną, ponieważ została wniesiona w toku toczącego się postępowania administracyjnego i po wniesieniu przez skarżącego ponaglenia. Sąd I instancji wyjaśnił, że nie uznaje równocześnie, by przepisy u.p.o.u. stanowiły przeszkodę do wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności. W rozpoznawanej sprawie, zdaniem Sądu, nie mogły zatem znaleźć zastosowania przepisy art. 100d ust. 3 i 4 u.p.o.u., jako niedające się pogodzić z konstytucyjnymi oraz konwencyjnymi (wspólnotowymi) gwarancjami prawa do sądu oraz prawa do skutecznego środka zaskarżenia. Sąd przywołał treść art. 210 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2024 r. poz. 769 ze zm.), dalej: u.c., zauważając, że Wojewoda dopuścił się zawinionej zwłoki w rozpoznaniu sprawy z wniosku skarżącego. Wniosek cudzoziemca wpłynął do organu 11 października 2023 r. i w tym samym dniu zostało wszczęte postępowania administracyjne. Z kolei ponaglenie w tej sprawie nastąpiło poprzez wniesienie pisma z 23 kwietnia 2024 r. (ponowionego w dniu 27 maja 2024 r.), zatem niewątpliwie po bezskutecznym upływie terminu 6 miesięcy, o którym mowa w art. 210 u.c., a zarazem przed wniesieniem skargi na bezczynność, co też nastąpiło 10 czerwca 2024 r. Wojewoda na dzień wniesienia skargi dopuścił się zatem zwłoki w rozpatrzeniu sprawy, od wszczęcia postępowania upłynęło bowiem 8 miesięcy, zaś sama zwłoka w załatwieniu sprawy – co finalnie nastąpiło 20 sierpnia 2024 r. – wyniosła ponad 2 miesiące. Sąd I instancji zarazem uznał, że stwierdzony stan zawinionej zwłoki (bezczynność w załatwieniu sprawy) Wojewody nie miał miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd uwzględnił, że Wojewoda nie zlekceważył obowiązków wynikających z art. 61 § 3 i 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.), dalej; k.p.a. (zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania). Organ pozostawał w błędnym przekonaniu, że treść przepisów polskiego prawa wynikających z u.p.o.u. wprowadzała spoczywanie terminów do załatwienia spraw cudzoziemców. Ponadto Sąd wziął pod uwagę znane z urzędu (tzw. wiedza notoryjna) okoliczności związane z istotnie zwiększoną liczbą wpływających wniosków cudzoziemców oraz uwarunkowania organizacyjno-kadrowe organu. Nie mogły one wprawdzie usprawiedliwiać zaistniałej zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdyż są to okoliczności leżące po stronie administracji publicznej, jednakże należy je uwzględniać przy ocenie, czy stwierdzona zwłoka w załatwieniu sprawy naruszała prawo w stopniu rażącym. Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej: p.p.s.a., oddalił skargę w pozostałym zakresie, tj. przyznania skarżącemu sumy pieniężnej od organu lub ewentualnie wymierzenia organowi grzywny.
Wojewoda Wielkopolski złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w części, tj. w zakresie punktów 2, 3 i 5, zarzucając Sądowi I instancji, stosownie do art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 149 § 1 pkt 3 w zw. z art. 53 § 2b p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 3a k.p.a. oraz art. 149 § 1 pkt 3 w zw. z art. 53 § 2b p.p.s.a. w zw. z art. 210 u.c. w zw. z art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. b i ust. 3 pkt 1 oraz ust. 4 u.p.o.u poprzez przyjęcie, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie z wniosku skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt stały, podczas gdy: (i) w myśl art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Ponaglenie skarżącego zostało wniesione przed upływem terminu do załatwienia sprawy i zostało pozostawione bez rozpoznania, w związku z czym należy przyjąć, że zostało wniesione nieskutecznie a skarga jest w takim razie niedopuszczalna; (ii) zgodnie z dyspozycją art. 100d ust. 1 pkt 1 i ust. 3 pkt 1 u.p.o.u., do 30 września 2025 r. trwa okres spoczywania m.in. terminów z art. 210 u.c. w sprawie zezwolenia na pobyt stały, co powoduje, że w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę bieg terminów w ogóle nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Do dnia 30 września 2025 r. nie stosuje się w sprawie o wydanie pozwolenia na pobyt stały przepisów o bezczynności; (iii) skarżący przez cały czas procedowania jego wniosku posiadał Kartę Polaka, nie doznał w tym zakresie żadnego uszczerbku i nie pozostaje w niepewności prawnej; (iv) postępowanie prowadzone na podstawie u.c. wymaga dokonania szeregu czynności weryfikacyjnych, także we współpracy z innymi organami administracji publicznej, a czas jego prowadzenia nie wynika z celowego działania organu, lecz z sukcesywnego załatwiania spraw w miarę posiadanych obiektywnych możliwości w relacji do ogromnej liczby procedowanych spraw.
Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej Wojewoda Wielkopolski wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, oświadczając, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że została ona oparta przez Wojewodę Wielkopolskiego częściowo na uzasadnionej podstawie. Sąd I instancji dopuścił się bowiem przypisanego mu przez skarżący kasacyjnie organ naruszenia art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. b oraz ust. 3 pkt 1 i ust. 4 u.p.o.u., które skutkowało błędnym zastosowaniem w sprawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., będącym rezultatem przyjęcia przez Sąd, że sposób rozpoznania przez Wojewodę Wielkopolskiego wniosku skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt stały odpowiada stanowi bezczynności. Wbrew przyjętemu przez skarżący kasacyjnie organ założeniu, naruszenia przez Sąd I instancji przepisów u.p.o.u. nie powinno się łączyć z wadliwym zastosowaniem przez Sąd art. 53 § 2b p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 3a k.p.a., okoliczność, że ponaglenie zostało wniesione w okresie, w którym termin na załatwienie sprawy nie rozpoczął biegu, nie skutkuje bowiem niedopuszczalnością skargi na bezczynność (por. wyrok NSA z 5 marca 2025 r., II OSK 2318/24; wyrok NSA z 22 stycznia 2025 r., II OSK 1419/24).
Z oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji podzielił wykładnię prezentowaną przez Wojewodę Wielkopolskiego, zgodnie z którą przepis art. 100d ust. 1-4 u.p.o.u. stanowi rozwiązanie generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich narodowości, jak też tego, czy ich pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, do czego nawiązuje treść art. 1 ust. 1 u.p.o.u. Sprzeciwił się tym niemniej twierdzeniu, że ww. regulacja może kształtować sytuację prawną skarżącego pozostającego obywatelem Federacji Rosyjskiej, co wynikało z uznania przez Sąd, iż przyjęta przez ustawodawcę zasada, zgodnie z którą zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach dotyczących m.in. udzielenia zezwolenia na pobyt stały w celu wykonywania pracy lub ich dokonywanie z opóźnieniem nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, jest niezgodna z art. 7 ust. 2 dyrektywy Rady 2003/109/WE z dnia 25 listopada 2003 r. dotyczącej statusu obywateli państw trzecich będących rezydentami długoterminowymi (Dz. U. UE. L. z 2004 r. Nr 16, str. 44 z późn. zm.), dalej: dyrektywa 2003/109/WE, a także nie odpowiada wymaganiom konstytucyjnym i konwencyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny argumentów nakazujących Sądowi I instancji pominąć regulację art. 100d ust. 1-4 u.p.o.u. w sprawie zainicjowanej skargą skarżącego cudzoziemca jednakże nie podziela, uznając je za nieuzasadnione.
W kontekście sformułowanej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oceny prawnej konieczne jest zwrócenie uwagi na epizodyczny charakter art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. b u.p.o.u., zgodnie z którym skutek nierozpoczęcia biegu terminu na załatwienie sprawy zainicjowanej żądaniem udzielenia zezwolenia na pobyt stały nie pozwala w przyjętym przez ustawodawcę okresie sposobu rozpatrywania wniosku strony kwalifikować jako formy bezczynności. Regulacja ta zorientowana jest na wprowadzenie szczególnego (czasowego) rozwiązania kształtującego bieg terminów na załatwianie spraw w toku wszystkich postępowań administracyjnych (dotyczących udzielania/zmiany/cofnięcia cudzoziemcom zezwoleń pobytowych), których sprawność regulowana kodeksowymi zasadami ogólnymi oraz wymaganiami przewidzianymi w przepisach u.c., jak uznał ustawodawca, nie może zostać zachowana z uwagi na nadzwyczajne okoliczności wywołane działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium Ukrainy oraz potrzebę udzielenia pomocy jej obywatelom przybyłym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, co nie pozostaje bez wpływu na sposób wykonywania przez właściwe organy prowadzące postępowania w omawianych sprawach powierzonych im zadań. Wymienione przepisy, będąc przeszkodą do wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, nie prowadzą do zawieszenia rozpatrywania wniosków złożonych przez zainteresowanych obywateli państw trzecich, co umożliwia im uzyskanie wnioskowanego zezwolenia. Zasada ta znalazła zresztą swoje potwierdzenie w wydaniu przez organ wnioskowanej przez cudzoziemca decyzji (decyzja z 20 sierpnia 2024 r., nr S.C.-VII.6152.2.899.2023).
Inaczej niż uznaje Sąd I instancji, analizowane przepisy stanowią, jak należy przyjąć, dopuszczalne ograniczenie uprawnień cudzoziemców, których status prawny art. 37 ust. 2 Konstytucji różnicuje względem obywateli polskich, zezwalając na poddanie przysługujących im konstytucyjnych praw ograniczeniom na drodze ustawowej. W dotychczasowym jednolitym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdza się, że rozwiązania przyjęte w dyrektywie 2003/109/WE odnoszą obowiązek państwa członkowskiego do stosowania względem wniosków zgłaszanych przez obywateli państw trzecich procedury "możliwej do zrealizowania", którą to kwalifikację w dyrektywie wiąże się ze "zwykłym obciążeniem pracą administracji Państw Członkowskich" (motyw 10 dyrektywy 2003/109/WE), co nakazuje uznać, iż nie sposób tychże rozwiązań przenosić na grunt uwarunkowań zaistniałych podczas sytuacji nietypowej o charakterze nadzwyczajnym, do której niewątpliwie należy zaliczyć poważny kryzys migracyjny (por. wyrok NSA z 12 listopada 2024 r., II OSK 2172/24).
To nie ten wniosek powinien jednakże w sposób bezpośredni kształtować ocenę prawidłowości stanowiska zajętego w kontrolowanej sprawie przez Sąd I instancji, ponieważ objęta nią została w zaskarżonym wyroku nie tyle sprawa udzielenia cudzoziemcowi statusu rezydenta długoterminowego ze względu na spełnianie przez niego warunków opisanych w art. 211 u.c., stanowiących transpozycję przepisów dyrektywy 2003/109/WE, ale sprawa udzielenia mu zezwolenia na pobyt stały. Zezwolenie to, podobnie jak zezwolenie na pobyt rezydenta długoterminowego UE, przyznaje uprawnienie do pobytu na czas nieoznaczony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, niemniej jest dokumentem pobytowym wydawanym na podstawie przepisów prawa krajowego. Pogląd Sądu, że sprawa objęta skargą skarżącego dotyczy zezwolenia "rodzajowo zbliżonego" do zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, a przez to rozwiązania przyjęte w dyrektywie 2003/109/WE powinny być odnoszone do sytuacji skarżącego, należy odrzucić jako opierające się na wadliwym określeniu podstawy prawnej podjętego rozstrzygnięcia. Z błędem tym powiązane było dokonanie równocześnie błędnej wykładni ww. aktu prawa UE, uwzględniając, że niezależnie od braku łącznika pozwalającego Sądowi stosować w rozpatrywanym przypadku przyjęte w dyrektywie zasady załatwiania sprawy, jej uwarunkowania stały na przeszkodzie odnoszeniu do cudzoziemca dyspozycji art. 19 ust. 1 dyrektywy. Poddając ten przepis swojej analizie, Sąd pominął, że pojęciem wniosku określa on składane przez rezydenta długoterminowego żądanie wydania zezwolenia na pobyt na terytorium drugiego państwa członkowskiego. tj. innego niż to, które po raz pierwszy przyznało status rezydenta długoterminowego obywatelowi państwa trzeciego oraz w którym osoba długotrwale zamieszkująca wykonuje prawo pobytu stosownie do art. 2 lit. d dyrektywy (art. 15 ust. 1), albo wniosek członka rodziny rezydenta długoterminowego wykonującego prawo pobytu w drugim państwie członkowskim w związku z zamiarem dołączenia do niego (art. 15 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 3). W kontekście powołanego przez Sąd I instancji art. 6 ust. 1 EKPC zauważyć z kolei należy, że decyzje dotyczące imigracji, w tym wjazdu i pobytu cudzoziemców nie dotyczą określenia praw lub obowiązków o charakterze cywilnym cudzoziemca lub postawienia mu zarzutów karnych w rozumieniu art. 6 ust. 1 EKPC (por. wyrok NSA z 12 listopada 2024 r., II OSK 2172/24), przez co Sąd nie powinien do uruchomionej skargą cudzoziemca kontroli sądowej, w której przedmiotem badania miałaby się stać sprawność nadana przez organ postępowaniu prowadzonemu w przedmiocie udzielenie zezwolenia pobytowego, odnosić uprawnień przysługujących mu na mocy wskazanej regulacji konwencyjnej.
Mając na uwadze datę złożenia przez skarżącego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt stały (11 października 2023 r.), skutek nierozpoczęcia biegu terminu na załatwienie sprawy zainicjowanej żądaniem skarżącego, wynikający z art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. b u.p.o.u., nie pozwalał, uwzględniając dodatkowo normę art. 100d ust. 3 i 4 u.p.o.u., sposobu rozpatrywania wniosku skarżącego kwalifikować jako formy bezczynności w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. W tych warunkach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w punktach 2., 3. oraz 5. i w tym zakresie oddalił skargę.
Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.