II OSK 2964/14

II OSK 2964/14 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2016-08-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2014-10-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Łuczaj
Paweł Miładowski /przewodniczący sprawozdawca/
Robert Sawuła
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Op 243/14 - Wyrok WSA w Opolu z 2014-07-10
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 647
art.6 ust. 1 art. 1 ust. 2 art. 3 ust. 1 ar. 4 ust. 1 art. 28 ust. 1 art. 17 pkt 6 lit a i art. 17 pkt 9
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Sentencja
Dnia 31 sierpnia 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia NSA Robert Sawuła Protokolant: starszy asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 31 sierpnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 10 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Op 243/14 w sprawie ze skargi M. L. na uchwałę Rady Gminy P. z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 10 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Op 243/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, oddalił skargę M. L. na uchwałę Rady Gminy Pawłowiczki z dnia 28 lutego 2013 r., nr XXIV/141/13, w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
W dniu 28 lutego 2013 r. Rada Gminy podjęła uchwałę Nr XXIV/141/13 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Naczęsławice przyjętego uchwałą Rady Gminy Pawłowiczki Nr 258/XLVI/10 z dnia 14 października 2010 r. (Dz. Urz. Woj. Opolskiego z 2013 r., poz. 831). Zgodnie z § 1 pkt 1 i 4 ww. uchwały z 2013 r. zmieniono m.in. treść § 4 pkt 13 ww. uchwały z 2010 r. dotyczącego definicji "usług nieuciążliwych" oraz treść § 11 ust. 1 pkt 3 ww. uchwały z 2010 r. dotyczącego lokalizacji usług telekomunikacyjnych. Zgodnie z nowym brzmieniem § 4 pkt 13 przez usługi nieuciążliwe należy rozumieć "działalność gospodarczą niepogarszającą standardów środowiska (zwłaszcza dotyczących hałasu, wibracji, zanieczyszczeń powietrza i gleby) zakwalifikowaną do usług według Polskiej Klasyfikacji Działalności, z wyłączeniem przedsięwzięć zawsze znacząco oddziałujących na środowisko". Zgodnie zaś z nowym brzmieniem § 11 ust. 1 pkt 3 "w zakresie usług telekomunikacyjnych dopuszcza się lokalizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu przepisów odrębnych".
M. L. wezwał Radę do usunięcia naruszenia przepisów prawa, kwestionując treść § 1 pkt 1 i pkt 4 uchwały z 2013 r. i domagając się ich zmiany przez wprowadzenie zapisów w proponowanym przez niego brzmieniu. Wskazał, że poprzednia definicja usług nieuciążliwych nawiązywała do przedsięwzięć, dla których wymagane było lub mogło być wymagane sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko. Oznacza to, że nowa definicja dopuszcza sytuowanie usług mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W ocenie M. L. godzi to w prawa związane z jego nieruchomością położoną na terenie oznaczonym w planie symbolem 7MN/U, zabudowaną budynkami usług gastronomi, mieszkalnym i gospodarczym. A zgodnie z § 17 ust. 1 pkt 3 planu miejscowego na tym terenie dopuszcza się realizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług nieuciążliwych. W wyniku dokonanej zmiany może zatem dojść do przekształcenia ww. terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w teren zabudowy techniczno-produkcyjnej, a więc o zupełnie innym charakterze zabudowy i zagospodarowania.
W odpowiedzi na powyższe wezwanie Rada Gminy podjęła w dniu 9 maja 2013 r. uchwałę w sprawie odmowy jego uwzględnienia, podnosząc, że dokonane zmiany wynikały z konieczności dostosowania zapisów planu do obowiązujących przepisów prawa. Ponadto, powołując się na treść art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), zwanej dalej "ustawą środowiskową", wyjaśniono, że przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko fakultatywnie wymagają sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko. To właściwy organ decyduje czy należy w odniesieniu do konkretnej inwestycji sporządzić raport. Jeśli raport wykaże negatywne oddziaływanie na środowisko, to – zgodnie z przyjętą w uchwale definicją usług nieuciążliwych – przedsięwzięcia tego nie będzie można realizować. Poza tym Rada podkreśliła, że projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko uzyskał pozytywne opinie właściwych organów. Rada zaznaczyła, że lista przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko jest długa i obejmuje przedsięwzięcia, których oddziaływanie może zachodzić nawet w przypadku małych i pozornie nieznaczących inwestycji, jak np. budowa, rozbudowa i modernizacja kanalizacji czy lokalizacja zabudowy mieszkaniowej. Zatem zakazanie przedsięwzięć potencjalnie oddziałujących na środowisko skutkowałoby zahamowaniem rozwoju gminy. Dalej, Rada wskazała, że miejscowy plan zagospodarowania nie może zawierać zapisów uniemożliwiających lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Musi być też zgodny z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Rada, cytując przepis art. 2 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.), wywiodła, że stacja bazowa telefonii komórkowej jest inwestycją z zakresu łączności publicznej, a zatem jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 645 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.".
Powyższą uchwałę zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu M. L., domagając się stwierdzenia nieważności § 1 pkt 1 i § 1 pkt 4 zaskarżonej uchwały.
Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie art. 6 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1, 7 i 9, art. 17 pkt 6 lit. a w zw. z art. 28 oraz art. 15 ust. 1 u.p.z.p.
W uzasadnieniu skarżący powtórzył zarzuty oraz argumentację zawartą w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Dodatkowo powołał orzeczenia dotyczące definiowania w planie pojęcia usług uciążliwych i nieuciążliwych (por. wyrok WSA w Warszawie z 19 lutego 2008 r., IV SA/Wa 1/08; wyrok WSA Krakowie z 15 marca 2010 r., II SA/Kr 1812/09) oraz zarzucił naruszenie art. 17 pkt 6 lit. a u.p.z.p. przez niezachowanie kolejność czynności proceduralnych, gdyż przed opublikowaniem obwieszczenia o wyłożeniu projektu zmiany planu do publicznego wglądu nie została uzyskana opinia Gminnej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej. Opinia ta została sporządzona dopiero w dniu 7 grudnia 2012 r. przez Bożenę Orzeł i nie jest opinią Komisji, ale dokumentem prywatnym. Poza tym, brak jest zarządzenia Wójta o powołaniu Komisji. Końcowo skarżący podniósł, że zaskarżona uchwała nie zawiera części graficznej ani żadnego ustalenia dotyczącego dalszego obowiązywania rysunku planu, co stanowi naruszenie art. 15 ust. 1 u.p.z.p.
W odpowiedzi na skargę Gmina Pawłowiczki wskazała, że przedmiotowa uchwała nie narusza prawa, a w szczególności wskazywanych w skardze przepisów u.p.z.p. Gmina wywiodła, że skarżący nie posiada interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594), zwanej dalej "u.s.g.", który mógłby być naruszony zaskarżoną uchwałą, gdyż wprowadzona zmiana odnosi się do wszystkich terenów wsi Naczęsławice i nie ogranicza się tylko do działki skarżącego. Zdaniem Gminy, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przyznaje prawa żadnym konkretnym osobom, a skarżący nie wykazał na czym polega ingerencja w jego prawo własności, natomiast interes prawny skarżącego może wystąpić dopiero w wyniku wszczęcia postępowania administracyjnego o wydanie decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania dla inwestycji zaliczonej do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Za niezasadny Gmina uznała też zarzut, że podjęcie zaskarżonej uchwały nie zostało poprzedzone opinią Gminnej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej, gdyż Komisja ta, powołana zarządzeniem Wójta Gminy Pawłowiczki z dnia 1 czerwca 2012 r., wydała w dniu 7 grudnia 2012 r. opinię, w której pozytywie zaopiniowała zmiany planu.
Postanowieniem z dnia 29 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Op 306/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu odrzucił skargę, natomiast postanowieniem z dnia 20 grudnia 2013 r. przywrócił termin do jej wniesienia. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 28 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 739/14, oddalił skargę kasacyjną wniesioną od postanowienia z dnia 29 lipca 2013 r.
W piśmie procesowym z dnia 23 czerwca 2014 r. pełnomocnik skarżącego wskazał na bezpośredni wpływ ustaleń planu na uprawnienia i obowiązki właścicieli nieruchomości oraz na konieczność uwzględniania przez organ planistyczny określonych wartości, w tym ochronę prawa własności. Stwierdził, że zaskarżona uchwała wprowadziła niekorzystne zmiany w planie miejscowym i realnie wpływa na przyszły kształt terenów objętych postanowieniami planu. Stąd interes prawny skarżącego został w obiektywny sposób naruszony. Ponadto podniósł, że dopuszczając lokalizację przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i jednocześnie zastrzegając, że przedsięwzięcia te nie mogą pogarszać standardów środowiska, doprowadzono do niedopuszczalnej sprzeczności w treści planu. Poza tym zapis dotyczący niepogarszania standardów środowiska jest niedookreślony i może być dowolnie interpretowany przez organ wydający decyzje, co również jest niedopuszczalne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 10 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Op 243/14, oddalając skargę, wskazał, że zostały spełnione warunki formalne do wniesienia skargi, jednak samo tylko stwierdzenie, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego, nie przesądza jeszcze o zasadności wniesionej skargi. Brak jest bowiem podstaw do uwzględnienia skargi, gdy naruszony został co prawda interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale odbyło się to w granicach wyznaczonych obowiązującym prawem (por. wyrok NSA z 6 września 2011 r., II OSK 1208/11).
Sąd, powołując się na treść art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 w zw. z art. 27 u.p.z.p., wskazał na istotę władztwa planistycznego gminy, w ramach którego mieści się uprawnienie do zmiany planu miejscowego. Ponadto wyjaśnił na czym polega i jaki jest zakres sądowej kontroli uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.); art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a."]. Sąd, kierując się tymi regułami oraz powołując się na treść art. 28, art. 15 ust. 2 i 3, art. 27, art. 17 u.p.z.p., wskazał, że przy uchwalaniu zaskarżonej uchwały nie doszło do istotnego naruszenia zasad, trybu i procedury jej sporządzania i uchwalania.
Sąd, przechodząc do merytorycznej oceny nowej definicji "usług nieuciążliwych", jaką zawiera zaskarżona uchwała, wskazał, że przepisy prawa nie zakazują organowi stanowiącemu gminy formułowania i zamieszczania w uchwale definicji pojęć na użytek danej uchwały. Istotnym jest aby te definicje nie pozostawały w rozbieżności z przepisami obowiązującego prawa.
Sąd zwrócił uwagę, że w przepisach obowiązującego prawa brak jest definicji usług nieuciążliwych i uciążliwych. Natomiast przyjęta w zaskarżonej uchwale zmiana definicji tego pojęcia sprowadzała się do ograniczenia jego znaczenia wyłącznie do usług, które są zaliczone do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Zmiana ta jednoznacznie nawiązuje do pojęć używanych i zdefiniowanych w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, tj. w ustawie środowiskowej oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397), które rozróżniają przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko i przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Wbrew twierdzeniom skargi, zaskarżona uchwała nie zmienia w sposób istotny możliwości zagospodarowania przedmiotowego terenu, utrzymując dotychczasową jego funkcję. Eliminując z zakresu pojęcia "usług nieuciążliwych" grupę przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ww. rozporządzenia, Rada jednocześnie zastrzegła, jak to czyniła również dotychczas, że działalność gospodarcza prowadzona w ramach tych usług nie może "pogarszać standardów środowiska (zwłaszcza w zakresie hałasu, wibracji, zanieczyszczeń powietrza i gleby)". Katalog ewentualnych negatywnych oddziaływań zakazanych w związku z dopuszczalnymi "usługami nieuciążliwymi" w rozumieniu zmienionej uchwały, jest więc katalogiem otwartym, zawierającym jedynie przykładowe wyliczenie, na co wskazuje użyty zwrot "zwłaszcza". Definicja sformułowana w zaskarżonej uchwale jednoznacznie określa, że przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko nie mogą pogarszać standardów środowiska. Uwzględnia zatem zasady ochrony środowiska przewidziane w przepisach prawa i jednocześnie zabezpiecza interesy właścicieli nieruchomości położonych na tym terenie. Uwarunkowania te będą musiały być brane każdorazowo pod uwagę w procesie lokalizowania nowych inwestycji, m.in. na terenie o symbolu 7MN/U. Przyjęta w planie symbolika determinuje przeznaczenie terenu. W tym przypadku § 17 ust. 1 planu jako dominującą określa zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i jednocześnie przewiduje na tym terenie również zabudowę usług z zaznaczeniem, że funkcja usługowa dotyczy wyłącznie usług nieuciążliwych. W świetle definicji usług nieuciążliwych przyjętej w zaskarżonej uchwale, rozszerzenie pojęcia usług nieuciążliwych o usługi mieszczące się w zakresie przedsięwzięć mogących nie zawsze, ale tylko potencjalnie (czyli hipotetycznie, prawdopodobnie, teoretycznie) znacząco oddziaływać na środowisko, z jednoczesnym zastrzeżeniem o niepogarszaniu standardów środowiska, powoduje, że definicja ta nie jest sprzeczna z prawem. Każdorazowo bowiem, stosownie do art. 59 ust. 1 ustawy środowiskowej, realizacja planowanego przedsięwzięcia należącego do kategorii mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko wymagać będzie przeanalizowania jego wpływu na środowisko oraz odniesienia tych ustaleń do definicji usług nieuciążliwych określonych w planie. W ramach definicji przyjętej zaskarżoną uchwałą, ograniczenie możliwości prowadzenia na terenach zabudowy mieszkaniowej działalności gospodarczej w formie usług nieuciążliwych, niepogarszających standardów środowiska nie może prowadzić do ograniczenia realizacji podstawowej funkcji mieszkaniowej. Z tego względu nie są zasadne zarzuty dotyczące sprzeczności w treści planu, niepewności w sposobie przeznaczenia gruntu oraz niemożliwości korzystania przez skarżącego ze swej nieruchomości w dotychczasowy sposób.
Ponadto z art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. wynika, że przewidziana w nim ochrona prawa własności następuje w granicach ustaw. Nie można zatem zasadnie zarzucać Radzie Gminy nadużycia władztwa planistycznego. Poza tym, zmienione zapisy zaskarżonej uchwały w sprawie zmiany planu, dla terenu stanowiącego własność skarżącego pozwalają na realizowanie prawa własności przez możliwość dotychczasowego korzystania z nieruchomości. Nadto, analiza ustaleń planu w kontekście twierdzeń skarżącego dotyczących dotychczasowego sposobu korzystania z własności nie upoważnia do uznania, że doszło do pozbawienia lub ograniczenia jego praw. Zmiana planu nie uniemożliwiła skarżącemu nie tylko zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, ale również prowadzenia działalności gospodarczej. Brak jest zatem takich postanowień, które można byłoby uznać za pozbawienie albo ograniczenie prawa do rozporządzania nieruchomością, a więc godzących w istotę prawa własności. Natomiast utrzymanie dotychczasowej funkcji terenu z nieznacznym rozszerzeniem dopuszczalnej działalności nie stanowi przekroczenia władztwa planistycznego. Wobec tego, w ocenie Sądu, w omawianym zakresie nie doszło do naruszenia władztwa planistycznego przysługującego Gminie w ramach ustawy, stąd żądanie stwierdzenia nieważności § 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały nie mogło zostać uwzględnione.
Odnośnie zapisów § 1 pkt 4 zaskarżonej uchwały, które wprowadzają na terenach oznaczonych jako 1-8 MN/U możliwość budowy infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu, Sąd wskazał, że z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675, ze zm.) wynika zakaz ustanawiania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), zwanej dalej "u.g.n.", jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Natomiast stosownie do ust. 2 tego przepisu, jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu.
W ocenie Sądu, wprowadzona zaskarżoną uchwałą zmiana jest zgodna z przepisami obowiązującego prawa, zważywszy, że zgodnie z art. 2 pkt 8 Prawa telekomunikacyjnego infrastruktura telekomunikacyjna to urządzenia telekomunikacyjne, oprócz telekomunikacyjnych urządzeń końcowych, oraz w szczególności linie, kanalizacje kablowe, słupy, wieże, maszty, kable, przewody oraz osprzęt, wykorzystywane do zapewnienia telekomunikacji. Natomiast stosownie do art. 4 pkt 18 u.g.n. przez łączność publiczną należy rozumieć infrastrukturę telekomunikacyjną służącą zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów prawa telekomunikacyjnego. Brzmienie tego przepisu w powiązaniu z art. 2 pkt 8 Prawa telekomunikacyjnego nie pozostawia wątpliwości co do tego, że urządzenia takie wchodzą w skład łączności publicznej w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami, a tym samym stanowią cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 1 u.g.n., wg którego celami publicznymi w rozumieniu ustawy są budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych łączności publicznej. Końcowo Sąd dodał, że zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych infrastruktura telekomunikacyjna o nieznacznym oddziaływaniu oznacza kanalizację kablową, linię kablową podziemną, instalację radiokomunikacyjną wraz z konstrukcją wsporczą do wysokości 5 m, szafy i słupki telekomunikacyjne oraz inne podobne urządzenia i obiekty, a także związany z nimi osprzęt i urządzenia zasilające, jeżeli nie są zaliczone do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko lub nie stanowią przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na obszary Natura 2000. Konstruując § 1 pkt 4 zaskarżonej uchwały – wbrew stanowisku skarżącego – Rada Gminy posłużyła się zatem nomenklaturą przewidzianą w przepisach prawa i dostosowała do nich zapisy planu, stąd rozstrzygnięcie w tej materii mieści się w zakresie samodzielności planistycznej Gminy i nie może zostać uznane za naruszenie prawa.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., złożył M. L., wnosząc o jego zmianę przez uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.
- art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 K.c. oraz zw. z art. 2, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP przez niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że nie doszło do nadużycia władztwa planistycznego gminy, podczas gdy uchwalenie zaskarżonej uchwały spowodowało istotne i nieproporcjonalne do zamierzonego celu ograniczenie prawa własności skarżącego;
- art. 4 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 2 Konstytucji RP przez błędną wykładnię i w konsekwencji nieuzasadnione przyjęcie, że Rada Gminy zachowała granice władztwa planistycznego pomimo, że zaskarżoną uchwałą wprowadzono uregulowania niejasne i nieprecyzyjne, co jest sprzeczne z zasadą przyzwoitej legislacji oraz zasadą określoności prawa nakazującą formułowanie przepisów jasnych, zrozumiałych dla adresatów, niebudzących wątpliwości w wykładni, a także niepowodujących przez to rozbieżności w ich stosowaniu, pozwalających adresatowi bez trudu określić prawne konsekwencje swojego postępowania oraz obowiązki, którym podlega;
- art. 28 ust. 1 w zw. z art. 27 w zw. z art. 14 ust. 2 w zw. z art. 15 ust. 1 w zw. z art. 17 u.p.z.p. przez błędną wykładnię i w konsekwencji nieuzasadnione przyjęcie, że brak zamieszczenia w projekcie planu załącznika graficznego podyktowane było okolicznościami faktycznymi i nie stanowiło istotnego naruszenia prawa skutkującego nieważności przedmiotowej uchwały, podczas gdy czynności proceduralne ustalone w art. 17 u.p.z.p. muszą być obligatoryjnie zachowane w każdym przypadku zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i brak jest przepisu, który zezwalałby na pominięcie jednego z elementów tej procedury;
- art. 28 ust. 1 w zw. z art. 17 pkt 6 lit. a u.p.z.p. przez błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że nie wystąpienie przez wójta do gminnej komisji urbanistyczno-architektonicznej i niezachowanie czynności proceduralnych w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowi istotnego naruszenia prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego.
Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, przekroczenia władztwa planistycznego nie należy w każdym przypadku utożsamiać z naruszeniem interesu prawnego właścicieli nieruchomości objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W tym zakresie Sąd I instancji prawidłowo wyjaśnił, że powyższe uprawnienie Gminy polega na samodzielnym kształtowaniu i prowadzeniu polityki przestrzennej, co jednak musi odbyć się zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Władztwo planistyczne nie jest równoznaczne z nieskrępowaną dowolnością. Dowolności takiej nie oznacza możliwość ingerencji w prawo własności. Z istoty swojej plan miejscowy jest instrumentem prawnym, który wpływa na sposób wykonywania prawa własności (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.). Taką możliwość ingerencji przewiduje przede wszystkim konstytucyjny system ochrony prawa własności i nawiązująca do tego systemu ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ingerencja w prawo własności jest bowiem wpisana w proces planowania przestrzennego. Nie stanowi w tym zakresie o jakichś nadzwyczajnych walorach prawa własności, które jest tylko jednym z wielu wartości jakie powinny być uwzględnione w planowaniu przestrzennym (por. art. 1 ust. 2 u.p.z.p.). Kompetencja organu gminy do stanowienia planu miejscowego wynika właśnie ze wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.p.z.p. Zaś z przepisów takich jak art. 140 K.c. oraz art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP wynika właśnie możliwość ingerencji w prawo własności. Problem nie polega więc na tym czy plan miejscowy narusza prawo własności, lecz czy ta ingerencja następuje z naruszeniem prawa, ewentualnie zasady proporcjonalności, która wymaga wyważenia różnych grup interesów – publicznego (ład przestrzenny) i prywatnego (prawo własności). Wtedy w ogóle można mówić o przekroczeniu władztwa planistycznego przez organ gminy. Zatem czy w okolicznościach tej sprawy rzeczywiście wprowadzone zmiany w definicji "usług nieuciążliwych" dają podstawy do stwierdzenia, że doszło do przekroczenia władztwa planistycznego gminy.
Po pierwsze, wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie nowa definicja jest jasna i precyzyjna oraz spójna z przepisami odrębnymi, ponieważ posługuje się takimi pojęciami jak "standardy środowiska" i "przedsięwzięcia znacząco oddziałujące na środowisko". Co prawda, Prawo ochrony środowiska definiuje "standardy jakości środowiska" (art. 3 pkt 34), jednak w tej sprawie chodzi o zdefiniowanie "usług nieuciążliwych", a więc takich które nie tylko nie powodują przekroczenia określonych parametrów, ale też przede wszystkim nie powodują ponadprzeciętnych zakłóceń także w odniesieniu do sposobu korzystania z sąsiednich nieruchomości. Po drugie, nowa definicja jaką zawiera zaskarżona uchwała w sposób jednoznaczny wyłącza spod uznania za nieuciążliwe te usługi, które wiążą się z realizacją inwestycji znacząco oddziałujących na środowisko. Poprzednia definicja w tym zakresie odwoływała się do sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko, co w świetle przepisów ustawy środowiskowej dotyczyło przedsięwzięć znacząco oddziałujących na środowisko (art. 59 ust. 1) bądź przedsięwzięć potencjalnie znacząco oddziałujących na środowisko, ale tylko wtedy gdy właściwy organ stwierdził obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, co właśnie wiąże się ze sporządzeniem raportu (art. 63 ust. 1). Oznacza to, że w świetle obowiązujących przepisów prawa nie dla każdego przedsięwzięcia potencjalnie znacząco oddziałujących na środowisko wymagane było i jest sporządzenie ww. raportu. Ponadto wskazania wymaga, że odstąpienie od przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko nie może być utożsamiane z brakiem zbadania jego wpływu na środowisko. Ocena taka powinna być przeprowadzona – tylko, że może z niej wynikać, że konkretne przedsięwzięcie nie będzie negatywnie oddziaływać na środowisko. Jednocześnie w orzecznictwie podkreśla się, że jeżeli już na samym początku realizacji przedsięwzięcia wszystkie jego skutki środowiskowe są dobrze znane i nie budzą wątpliwości, to w zasadzie nie ma podstaw do nakładania obowiązku ponownego przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Nowe wyłączenie jakie zawiera § 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały stanowi zatem doprecyzowanie poprzednio obowiązującej definicji, która wyłączenie spod usług nieuciążliwych uzależniała od stanowiska właściwego organu wykonawczego gminy. To, że omawiana definicja nie zawiera dodatkowego wyłączenia dotyczącego przedsięwzięć potencjalnie znacząco oddziałujących na środowisko nie oznacza, że w świetle tej definicji dla właściwej kwalifikacji planowanej inwestycji jako usług nieuciążliwych będzie miał znaczenie tylko wynik postępowania środowiskowego, które dotyczy też przedsięwzięć potencjalnie znacząco oddziałujących na środowisko. Postępowanie środowiskowe ma bowiem za zadanie ustalenie czy dana inwestycja nie przekracza standardów jakości środowiska. W odniesieniu do budowy omawianej definicji jest to tylko jeden aspekt który wymaga ustalenia. Po trzecie, należy pamiętać, że w głównej mierze przedmiotowa kwalifikacja inwestycji w oparciu o omawianą definicję wiąże się ze stwierdzeniem czy nie nastąpi pogorszenie standardów środowiska. A więc także czy konkretne przedsięwzięcie kwalifikowane zgodnie z rozporządzeniem do potencjalnie znacząco oddziałujących na środowisko nie będzie powodowało zakłóceń ponad przeciętną miarę. A zatem definicja "usług nieuciążliwych" jaką wprowadza zaskarżona uchwała odnosi się zarówno do standardów jakości środowiska – w odniesieniu do przedsięwzięć znacząco oddziałujących na środowisko, jak i w ogólności do standardów środowiska, które należy wiązać z określoną przeciętnością niepowodującą zakłóceń dla terenów sąsiednich – w odniesieniu do pozostałych przedsięwzięć, co wyczerpuje w sposób prawidłowy pojmowanie nawet w znaczeniu potocznym pojęcia "nieuciążliwości" jako nieprzeszkadzaniu i niezakłócaniu. Wbrew zatem stanowisku Sądu I instancji nowa definicja nie rozszerzyła dopuszczalnej działalności, a wyłącznie w sposób kompletny ustaliła katalog przedsięwzięć podlegających wyłączeniu. Wynika z tego, że nowa definicja nie ma wpływu na naruszenie, czy też ograniczenie prawa własności nieruchomości należącej do strony skarżącej kasacyjnie. Definicja ta uniemożliwia bowiem zakwalifikowanie do usług nieuciążliwych przedsięwzięć potencjalnie znacząco oddziałujących na środowisko, które mogą powodować z założenia przekroczenie standardów jakości środowiska, jak i tych powodujących zakłócenia ponad przeciętną miarę. Co do zasady zgodnie z nową definicją "usługi nieuciążliwie" to takie, które nie mogą pogarszać standardów środowiska. Jednak takiego ustalenia można dokonać tylko w odniesieniu do konkretnej inwestycji po ustaleniu jej parametrów. Argumentacja w tym zakresie powinna być zatem istotną częścią ewentualnego postępowania środowiskowego lub w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 u.p.z.p., art. 140 K.c. oraz art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. W omawianym powyżej zakresie brak jest podstaw do stwierdzenia, że doszło do ograniczenia prawa własności skarżącego, jak i przekroczenia granic władztwa planistycznego.
Ponadto należy mieć na względzie, że w tej sprawie mamy do czynienia z określonymi okolicznościami. Chodzi bowiem o to, że zmiany jakie wprowadza zaskarżona uchwała muszą być czytane w kontekście dotychczas obowiązującego planu. Zaskarżona uchwała nie stanowi bowiem samodzielnej regulacji, ponieważ dla odczytania i wykładni jej postanowień wymagane jest zestawienie z dotychczas obowiązującym planem miejscowym, a więc i jego częścią graficzną. Przy jej uchwalaniu brak było podstaw do umieszczenia zmian w dotychczasowym załączniku graficznym planu miejscowego z 2010 r. Uchwalone zmiany z 2013 r. dotyczyły bowiem nowego brzmienia postanowień planu w zakresie usług nieuciążliwych, zakazu lokalizowania nowych napowietrznych linii energetycznych, możliwości realizacji inwestycji celu publicznego, także w zakresie usług telekomunikacyjnych. Wprowadzone zmiany nie dotyczyły graficznie zobrazowanych terenów, lecz definicji lub postanowień ogólnych planu dotyczących zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej; zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego; oraz zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego – na co zasadnie wskazał Sąd I instancji. Trudno w takiej sytuacji mówić o istotnym naruszeniu prawa, o jakim mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., a tylko wykazanie istnienia takiej wady mogłoby stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały z 2013 r. wprowadzającej zmiany w planie miejscowym z 2010 r. dotyczącym wsi Naczęsławice na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 20 marca 2009 r., II OSK 1527/08; oraz R. Hauser, M. Wierzbowski (red.): Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, 3. wydanie, C.H.BECK, Warszawa 2015, s. 610 i 611). Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 28 ust. 1 w zw. z art. 27 w zw. z art. 14 ust. 2 w zw. z art. 15 ust. 1 w zw. z art. 17 u.p.z.p. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, nie można w tej sprawie stwierdzić aby doszło do naruszenia istotnych zasad sporządzenia zmian planu miejscowego. W zależności bowiem od istoty dokonywanej zmiany brak załącznika graficznego nie musi oznaczać, że będziemy mieli do czynienia z istotnym naruszaniem zasad sporządzania planu.
Odnośnie kwestionowanej w skardze kasacyjnej kolejności trybu uchwalania zaskarżonej uchwały, Sąd I instancji wskazał, że w trakcie procedury zmierzającej do uchwalenia zmian planu została powołana komisja urbanistyczno-architektoniczna, która także wydała stosowną opinię z dnia 7 grudnia 2012 r., a wyłożenie projektu zmian do publicznego wglądu nastąpiło w dniach od 11 grudnia 2012 r. do 16 stycznia 2013 r. Oceny tej nie podważono w skardze kasacyjnej. Co prawda, ogłoszenie o wyłożeniu projektu zmian do publicznego wglądu nastąpiło w dniu 4 grudnia 2012 r., jednak tego rodzaju uchybienie samo w sobie nie oznacza, że doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego. Sąd I instancji prawidłowo w tym zakresie powołał się na treść art. 28 ust. 1 u.p.z.p., nie doszukując się istotnych naruszeń. Ocena ta jest o tyle zasadna, że stosownie do treści art. 17 pkt 9 u.p.z.p. wymóg wystąpienia i wydania opinii może wiązać się z wprowadzeniem zmian do projektu planu wynikających z uzyskanych opinii, co powinno nastąpić przed ogłoszeniem o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu. W tej zaś sprawie opinia komisji urbanistyczno-architektonicznej co do meritum zmian zaopiniowała pozytywnie projekt zaskarżonej uchwały. W tym zakresie brak było podstaw do wprowadzenia zmian, bo opinia komisji nie ingerowała w zawartość merytoryczną projektu. Ponadto zarzut skargi kasacyjnej w tym zakresie opiera się na wskazaniu jako podstawy art. 17 pkt 6 lit. a u.p.z.p., który dotyczy wymogu wystąpienia m.in. o opinię komisji urbanistyczno-architektonicznej, która jak wynika z powyższego wywodu wydała wymaganą opinię bez uwag. W wyjaśnieniu zaś zarzutu argumentuje się o braku zachowania odpowiedniej kolejności w nawiązaniu do art. 17 pkt 6 lit. a u.p.z.p. Jednak strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała aby przed ogłoszeniem o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu nie wystąpiono o opinię komisji urbanistyczno-architektonicznej. Z wykazu opinii do projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że w dniu 8 października 2012 r., a więc na wiele tygodni przez wyłożeniem projektu zmiany planu do publicznego wglądu, przedstawiono komisji urbanistyczno-architektonicznej projekt zmiany planu do opiniowania. Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 28 ust. 1 w zw. z art. 17 pkt 6 lit. a u.p.z.p. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.