II OSK 2963/24

II OSK 2963/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-12-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Szymańska
Małgorzata Masternak - Kubiak /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Bąkowski
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 449/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-05-09
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 977
art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 61 ust. 5a
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 22 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. K. i M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 maja 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 449/24 w sprawie ze skargi I. K. i M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 30 listopada 2023 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 maja 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 449/24, oddalił skargę I. K. i M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 30 listopada 2023 r., znak [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.
Jak wskazał Sąd pierwszej instancji T. W. ("inwestor") zwrócił się do Burmistrza Miasta S. ("Burmistrz") o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego o część gospodarczo-garażową na działkach nr ewid. [...] i [...] położonych przy ul. [...] w S.
Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego Burmistrz Miasta S. decyzją nr [...] z 14 września 2023 r., wydaną na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 51 ust. 2h, art. 54, art. 55, art. 56, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1 i 5a, art. 63 ust. 2, 3 i 4 i art. 65 w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 53 ust. 3, 4 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 977) - dalej: "u.p.z.p.", ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.
Po rozpatrzeniu odwołania I. K. i M. K. (dalej: "skarżący) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, decyzją z dnia 30 listopada 2023 r., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza z dnia 14 września 2023 r.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał m.in., że ustalenia decyzji o warunkach zabudowy nie wpływają na ocenę, czy planowana inwestycja będzie uciążliwa dla skarżących i otoczenia. Decyzja ta określa jedynie, czy dana inwestycja jest w danym miejscu (na oznaczonym terenie) możliwa i jeśli tak - jakie warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy są dopuszczalne. Na etapie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy ochrona interesów osób trzecich jest ograniczona i nie może być rozciągana na okoliczności związane ze zgodnością z przepisami prawa budowlanego. Kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie i jej zgodności z warunkami techniczno-budowlanymi są rozstrzygane w odrębnym postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania, zatem nie mieszczą się w granicach postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożyli skarżący.
W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Zdaniem tego Sądu, stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, jak również w decyzji organu I instancji odpowiada prawu. Akty te oparto na prawidłowej wykładni przepisów, w szczególności art. 61 ust. 1 i 5a u.p.z.p., a także na prawidłowo ustalonych okolicznościach sprawy. Jak wynika z analizy urbanistycznej, stanowiącej załącznik Nr [...] do decyzji Burmistrza Miasta S. z 14 września 2023 r, obszar analizowany został wyznaczony przez organ w odległości 84 m, co stanowi trzykrotność frontu terenu objętego wnioskiem - teren ten ma szerokość 28 metrów, licząc tę część granicy działki, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Zdaniem Sądu meriti spełnia to kryteria wyznaczenia obszaru analizowanego określone w art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Z tego też względu zarzuty skarżących dotyczące błędnego wyznaczenia obszaru analizowanego okazały się bezpodstawne.
Zdaniem Sądu Wojewódzkiego wyznaczenie przez organ I instancji prawidłowo obszaru analizowanego doprowadziło w rezultacie do tego, że analiza urbanistyczna została sporządzona z zachowaniem wymagań wynikających z przepisów u.p.z.p., w tym art. 61 ust. 5a, oraz przepisów wykonawczych - rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588, z późn. zm.) – dalej: "rozporządzenie". Rację mają zatem organy twierdząc, że zaproponowane w niniejszej sprawie rozwiązania przestrzenne nawiązywać będą do bliskiego sąsiedztwa. Celem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest jedynie wytyczenie podstawowych, ogólnych kierunków projektowanej inwestycji, której uszczegółowienie następuje dopiero na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. To w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę organ architektoniczno- budowlany ustala szczegóły techniczne dotyczące planowanej inwestycji.
Sąd pierwszej instancji uznał również, że zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez nierozstrzygnięcie w treści decyzji, czy zabudowa może być zrealizowana w tzw. ostrej granicy działki, jest bezzasadny. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. uzależnił wydanie decyzji o warunkach zabudowy od tego, czy decyzja ta jest zgoda z przepisami odrębnymi. Do przepisów odrębnych w rozumieniu powołanego przepisu należy zaliczyć przepisy dotyczące ochrony środowiska, przyrody, gruntów rolnych i leśnych, zabytków, uzdrowisk, przepisy sanitarne, przepisy prawa geologicznego i górniczego. Nie ma natomiast podstaw prawnych do przyjęcia, że warunek zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi obejmuje również przepisy określające warunki techniczne, jakie powinny spełniać budynki, w tym rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jak wskazał Sąd meriti, to rozporządzenie ma zastosowanie w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, ponieważ: po pierwsze - zostało wydane na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, a po drugie - przemawia za tym przedmiot postępowania o ustalenie warunków zabudowy i tym samym jego odrębność od postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Również z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. czy art. 61 ust. 5a u.p.z.p., a także rozporządzenia, nie wynika obowiązek określenia w decyzji o warunkach zabudowy usytuowania planowanej inwestycji pod względem przepisów prawa budowlanego.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.", orzekł jak w sentencji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła I. K. i M. K. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucili naruszenie prawa materialnego, tj.:
- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie oraz błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja o warunkach zabudowy może nie zawierać rozstrzygnięcia w treści decyzji odnośnie tego, czy zabudowa może być zrealizowana w tzw. ostrej granicy;
- art. 61 ust. 5a u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że teren analizowany miał w istocie stanowić obszar o szerokości wyznaczonej siedmiokrotnością frontu działki inwestycyjnej, nie zaś trzykrotnością.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu. Nadto skarżący kasacyjnie oświadczyli, że zrzekają się rozprawy i wnoszą o zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżących kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.
W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Odnotować na wstępie należy, że decyzja ustalająca warunki zabudowy, jako akt stosowania prawa przesądza jedynie o rodzaju obiektu budowlanego, który może zostać na danym terenie wybudowany zgodnie z obowiązującymi przepisami planistycznymi. W treści tej decyzji wskazuje się jaki obiekt i pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa (zob. wyrok TK z dnia 20 grudnia 2007 r. sygn. P 37/06, OTK-A 2007/11, poz. 160). Decyzja w sprawie warunków zabudowy nie jest też decyzją uznaniową, co oznacza, że organ właściwy do jej podjęcia jest zobowiązany wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa, natomiast ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnomaterialnej.
Nie ma usprawiedliwionych podstaw zarzut błędnej wykładni art. 61 ust. 5a u.p.z.p. polegający na przyjęciu, że: "teren analizowany miał w istocie stanowić obszar o szerokości wyznaczonej siedmiokrotnością frontu działki inwestycyjnej, nie zaś trzykrotnością.". Zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. organ wyznacza wokół terenu inwestycji obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów. Przy tym zasadą jest wyznaczanie obszaru analizowanego w podstawowych jego wymiarach. Obszar ten może być poszerzony dopiero wówczas, gdy pojawią się okoliczności uzasadniające taką zmianę. Jednakże powiększenie obszaru analizowanego zawsze musi służyć zachowaniu ładu przestrzennego. "Celem samym w sobie takiego powiększenia nie może być jedynie umożliwienie realizacji przedsięwzięcia objętego wnioskiem inwestora. Innymi słowy, poszerzenie obszaru analizowanego ponad minimalne wymiary jest możliwe, ale musi być uzasadnione wymogami ładu przestrzennego, a ponadto uzasadnienie dla takiego poszerzenia powinno być szczegółowo umotywowane w analizie oraz w uzasadnieniu decyzji o warunkach zabudowy." (wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 2025 r., sygn. II OSK 1597/24, LEX nr 3908159).
Określone w art. 61 ust. 5a u.p.z.p. odległości stanowią w zasadzie górną granicę rozmiarów obszaru analizowanego, poza którymi inwestor może poszukiwać tzw. dobrego sąsiedztwa jedynie w szczególnie uzasadnionych sytuacjach. W niniejszej sprawie, jak trafnie ocenił Sąd Wojewódzki, taka jednak sytuacja nie ma miejsca. Z analizy urbanistycznej wprost wynika, że: "front terenu objętego wnioskiem wynosi około 28 metrów, a jego trzykrotność to 84 metry. Tak wyznaczony obszar obejmuje teren, który jest wystarczający dla przeprowadzenia analizy urbanistycznej. Za front działki przyjęto odcinek A - B, tj. tę część działki, z której odbywa się główny wjazd. Na analizowanym terenie występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna, zabudowa gospodarcza i garażowa oraz zabudowa usługowa (ozn. liczbami 1-15)". Zatem z treści analizy, co również potwierdza mapa zasadnicza, obszar analizowany został wyznaczony przez organ w odległości 84 m, co stanowi trzykrotność frontu terenu objętego wnioskiem - teren ten ma szerokość 28 metrów, licząc tę część granicy działki, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd na działkę. To w pełni spełnia kryteria wyznaczenia obszaru analizowanego określone w art. 61 ust. 5a u.p.z.p.
W orzecznictwie ugruntował się pogląd, że zwrot "wokół terenu" oznacza tyle tylko, że działka ta powinna znajdować się w obszarze analizowanym, jednakże obszar ten wcale nie musi stanowić regularnego kręgu otaczającego działkę inwestora. Chodzi o otoczenie działki inwestora granicami obszaru analizowanego, w wyniku czego działka ta znajduje się wewnątrz tego obszaru, co nie oznacza, że odległość granic tego obszaru od działki inwestora musi być w każdym punkcie jednakowa. Niewątpliwie obszar przyjęty do analizy - o ile przy jego ustaleniu zostanie wzięta pod uwagę zasada dobrego sąsiedztwa - może być większy od wyznaczonego trzykrotną szerokością frontu działki. Może on także zostać wyznaczony nie w formie, koła, lecz zawsze musi obejmować minimalny teren wytyczony zgodnie z normą art. 61 ust. 5a u.p.z.p. (por. np. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2013 r., sygn. akt: II OSK 305/12, LEX nr 1352904).
Zasadniczo organ ma za zadanie wykazać, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W przedmiotowej sprawie, wbrew zarzutom skargi, należy zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, że parametry dla nowej zabudowy zostały ustalone w sposób prawidłowy, na podstawie średniej z obszaru analizowanego. Do ustalenia poszczególnych parametrów wykorzystano średnie wielkości w obszarze analizowanym z odniesieniem do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wraz z budynkami gospodarczymi i garażowymi plus/minus 20% zgodnie z przepisami. Parametry zostały ustalony w taki sposób, aby planowana inwestycja była spójna z istniejącą zabudową w najbliższym sąsiedztwie i obszarze analizowanym.
Całkowicie chybiony jest zarzut błędnej wykładni, a w konsekwencji wadliwej subsumpcji art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przyjmujący, że decyzja o warunkach zabudowy może zawierać rozstrzygnięcia w treści decyzji odnośnie tego czy zabudowa może być zrealizowana w tzw. ostrej granicy. Decyzja w przedmiocie ustaleniu warunków zabudowy jest bowiem jedynie etapem wstępnym procesu inwestycyjnego i opiera się wyłącznie na przesłankach wynikających z art. 61 u.p.z.p. Na etapie ustalania warunków zabudowy nie jest dokonywana szczegółowa analiza warunków technicznych planowanej inwestycji.
W decyzji o warunkach zabudowy określa się podstawowe parametry dotyczące zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę unormowanym w przepisach ustawy Prawo budowlane oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Podkreślenia bowiem wymaga, że realizacja inwestycji przebiega w dwóch następujących po sobie etapach. Dopiero w postępowaniu następującym po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy - dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę organ architektoniczno-budowlany ustala wszystkie szczegóły techniczne dotyczące planowanej inwestycji (w tym usytuowanie budynku na działce) i ocenia, czy w świetle przepisów prawa budowlanego i przepisów wykonawczych możliwe jest udzielenie pozwolenia na budowę. W konsekwencji należy przyjąć, że przepisami odrębnymi, do których ustawodawca odsyła w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., nie są przepisy należące do systemu prawa budowlanego, bowiem przepisy te normują zupełnie inny etap postępowania inwestycyjnego, jakim jest etap realizacji inwestycji w postaci wykonania zaplanowanych robót budowlanych (por. wyrok NSA z dnia 13 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 1883/22, LEX nr 3901593 i powołane tam orzecznictwo). Z tych względów kwestie regulujące zachowanie odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną, czyli dopuszczenia usytuowania nowej zabudowy w tzw. ostrej granicy, co do zasady nie mają zastosowania w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy.
W tym stanie rzeczy, nie znajdując usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.