II OSK 2963/19

II OSK 2963/19 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-09-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-09-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Antas
Paweł Miładowski /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Bąkowski
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Bk 164/19 - Wyrok WSA w Białymstoku z 2019-05-16
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2018 poz 1202
art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 3 pkt 20
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
Dz.U. 2018 poz 1945
art. 4 ust.2 pkt 2 w zw.z art. 59 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Sentencja
Dnia 27 września 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 27 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 16 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 164/19 w sprawie ze skargi W. Z. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 10 stycznia 2019 r., nr WOP.7721.145.2018.MW w przedmiocie odmowy nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem napowietrznej linii energetycznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 16 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 164/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę na zaskarżoną decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", w Białymstoku w przedmiocie odmowy nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem napowietrznej linii energetycznej. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.
W związku z pismem skarżącej z 21 kwietnia 2010 r., w którym zażądano przywrócenia stanu zgodnego z prawem na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...], położonych w obrębie gruntów wsi S., gm. W., na których powstał odcinek linii SN 15 kV, bez wskazań lokalizacyjnych i pozwolenia na budowę, w administracyjnym toku instancji, w którym zapadały kolejno decyzje administracyjne, oraz w związku wydawanymi kolejno wyrokami Sądów Administracyjnych (WSA w Białymstoku o sygn. akt II SA/Bk 39/15 i NSA o sygn. akt II OSK 1738/15 oraz WSA w Białymstoku o sygn. akt II SA/Bk 11/18), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "PINB", w Bielsku Podlaskim wydał w dniu 5 listopada 2018 r. decyzję znak: INB.7355-2/08/10. Decyzją tą PINB odmówił nałożenia na P. S.A. z siedzibą w L. (w imieniu której działa P. S.A. Oddział B.) obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia napowietrznej linii energetycznej SN 15 kV, zlokalizowanej na działkach nr geod. [...],[...],[...],[...],[...],[...], położonych w obrębie gruntów wsi S., gmina W., do stanu zgodnego z prawem.
W uzasadnieniu PINB wskazał, że przedmiotowa inwestycja została zrealizowana na przełomie roku 2007 i 2008 na podstawie pozwolenia na budowę (decyzja Starosty Bielskiego z 22 sierpnia 2005 r.), które dotyczyło przebudowy linii napowietrznej SN 15kV, na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...]. Dla przedmiotowej inwestycji została wydana w dniu 21 kwietnia 2005 r. przez Wójta Gminy W. decyzja w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zadania inwestycyjnego polegającego na przebudowie linii średniego napięcia na działkach nr [...],[...] i [...]. Wyrokiem WSA w Białymstoku z 29 października 2009 r., sygn. akt II SA/Bk 422/09, ww. decyzja lokalizacyjna z 2005 r. została uchylona, a decyzją Wójta z 15 lipca 2010 r. postępowanie w sprawie wydania decyzji lokalizacyjnej dla działek nr [...],[...],[...]. zostało umorzone. Poza tym także decyzja Wójta z 14 grudnia 2004 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczyła przebudowy linii średniego napięcia, ale na działkach nr [...], [...] i [...]. Ponadto w związku z wyeliminowaniem z obrotu prawnego ww. decyzji lokalizacyjnej z 2005 r. i umorzeniem postępowania w tym zakresie Starosta decyzją z 5 marca 2010 r. uchylił ww. pozwolenie na budowę z 2005 r.
W związku z tym zaistniała przesłanka do wdrożenia postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego.
Mając powyższe na względzie organ wskazał, że kwestię konieczności legitymowania się przez inwestora decyzją o warunkach zabudowy (na etapie już zrealizowanej inwestycji), rozstrzygnął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 23 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Bk 111/13. A mianowicie, taka decyzja nie może być wydana dla inwestycji, która podlega legalizacji w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego. W związku zaś z tym, na obecnym etapie nie ma znaczenia, jakiej treści decyzje o warunkach zabudowy stanowiły podstawę do wydania pozwolenia na budowę, jak też nie zachodzi konieczność ponownego zobowiązywania inwestora do uzyskania warunków zabudowy. Z tego względu organ wskazał, że nie dokonywał analizy w zakresie ewentualności naruszenia ustawy planistycznej przez organy samorządowe, przy realizacji przedmiotowej inwestycji.
Przechodząc zaś do oceny prawidłowości zrealizowania przedmiotowej inwestycji, PINB wskazał, że z uzyskanych dowodów wynika, iż projekt budowlany został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej; inwestor złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w zakresie wszystkich działek wymienionych w pozwoleniu na budowę, tj. działek o nr [...],[...],[...],[...],[...] i [...]; roboty budowlane zostały zrealizowane zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym w zakresie lokalizacji projektowanych słupów energetycznych; także dokumentacja powykonawcza dla przedmiotowej instancji spełnia wymogi prawne. Odnośnie zaś wymienionej w pozwoleniu na budowę działki nr [...], organ wskazał, że kwestia ta została wyjaśniona w postanowieniu WINB z 18 marca 2011 r. w oparciu o informację udzieloną przez Starostę Bielskiego, zgodnie z którą działka ta znalazła się w strefie oddziaływania przedmiotowej linii, z uwagi na projektowany słup nr 2 w granicy działek nr [...] i [...], co w ocenie organu znajduje potwierdzenie w dokumentacji projektowej. Ponadto organ wskazał, że organ wydający pozwolenie na budowę był związany treścią wniosku inwestora, w którym wskazana była przedmiotowa działka.
Odwołanie od ww. decyzji wniosła skarżąca – współwłaścicielka działki nr [...] (oznaczona w częściach jako "B-PsV", "N" i "PsV", czyli odpowiednio grunty rolne zabudowane, nieużytki i pastwiska).
Zaskarżoną decyzją Podlaski WINB utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji.
Organ odwoławczy wskazał, że PINB uzyskał dokumentację projektową, powykonawczą oraz pełną dokumentację związaną z wydanym ww. pozwoleniem na budowę z 2005 r.
Dla planowanej inwestycji zostały wydane dwie wskazane wyżej decyzje lokalizacyjne z 2004 r. i 2005 r., które w zakresie lokalizacji inwestycji nie stanowiły o alternatywnym przebiegu inwestycji, lecz miały jedynie uzupełniający charakter. Przebieg inwestycji na obu załącznikach do decyzji lokalizacyjnych jest tożsamy, zaś różnią się one jedynie zakresem inwestycji objętej wnioskiem.
W sprawie też wyjaśniono z jakich względów pozwolenie na budowę dotyczyło działki nr [...], gdy decyzje lokalizacyjnej nie dotyczyły tej działki. A mianowicie, przebudowa linii zaprojektowana została od istniejącego słupa nr 2 zlokalizowanego na granicy działek nr [...] i [...], w kierunku działki [...], a zatem jego wymiana (w tym samym miejscu) na słup typu ON1-12/12 nie wymagała uzyskania przesądzeń terenowych w ww. decyzjach o warunkach zabudowy.
Organ II instancji uzyskał też dokumentację dotyczącą ww. decyzji Wójta z 2004 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ odwoławczy uznał, że została ona wydana na rzecz T. S. – i nie miała charakteru "celu publicznego", jednakże mając na względzie fakt, że nie jest on już właścicielem działki nr [...], decyzja ta nie może stanowić obecnie legitymacji do podjęcia prac budowlanych.
W ocenie WINB, inwestycja została wykonana zgodnie ze wskazaniami lokalizacyjnymi wynikającymi z decyzji o warunkach zabudowy. Z punktu widzenia formalnoprawnego nie ma podstaw do podważania zgodności z prawem inwestycji wykonanej w oparciu o kompletną dokumentację, zatwierdzoną przez powołane do tego organy i zgodnie z nią zrealizowaną, co potwierdza dokumentacja powykonawcza.
Mając powyższe na względzie, organ odwoławczy stwierdził, że w chwili obecnej brak jest jedynie decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej działek nr [...] i [...]. Jednak niezależnie od tego, czy inwestor zostałby zobowiązany do uzyskania warunków zabudowy, kwestia braku możliwości uzyskania decyzji o warunkach zabudowy została rozstrzygnięta na mocy ww. wyroku WSA w Białymstoku o sygn. akt II SA/Bk 111/13, który doprowadził do umorzenia przez Wójta postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla niniejszej inwestycji.
Organ odwoławczy podkreślił, że po dokonaniu analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, a także stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację zamierzenia budowlanego, zgodnie z art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, właściwy miejscowo organ samorządowy, nie znalazł przeszkód do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto podkreślił, że powodem uchylenia ww. decyzji lokalizacyjnej i o pozwoleniu na budowę było pominięcie strony oraz zmiana lokalizacji urządzeń służących realizacji celu publicznego (brak pierwiastka publicznego inwestycji), zaś nigdy w sprawie nie padł zarzut, że na wykonanie przedmiotowej inwestycji inwestor nie mógł uzyskać decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na niezgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czy też, że inwestycja była niezgodna z przepisami prawa budowlanego, obowiązującymi warunkami technicznymi. Organ odwoławczy podkreślił również, że przedmiotowa inwestycja polegała na częściowej zmianie przebiegu istniejącej linii, której parametry użytkowe i techniczne po przebudowie miały nie ulegać zmianie. Przebudowany fragment zaczynał się i kończył w konkretnych i niezmienionych miejscach istniejącej linii energetycznej, więc inwestycja nie tworzyła nowej linii i nie mogła stanowić samodzielnego elementu sieci.
Ponadto WINB wskazał, że w oparciu o opinię uprawnionego architekta, WSA w Białymstoku, wydając wyrok z 29 października 2009 r. o sygn. akt II SA/Bk 422/09, ustalił, że proponowane usytuowanie przebudowywanej linii energetycznej jest zgodne z obowiązującymi przepisami i normami. Przebieg projektowanej linii zwiększa swobodę w zagospodarowaniu działek wnioskodawcy i jednocześnie nie zmniejsza atrakcyjności działki sąsiedniej nr [...], co do możliwości jej zagospodarowania. Mając powyższe na uwadze stwierdzono, że nie został potwierdzony zarzut dotyczący tego, że konieczne jest ustanowienie odpowiedniej odległości strefy ochronnej 5 m, liczonych w poziomie od skrajnych przewodów do granicy działki. Organ wyjaśnił również, że usytuowanie linii energetycznej SN 15 kV nie narusza dopuszczalnych wartości natężenia pola magnetycznego oraz, że nie ma przepisów wprost regulujących minimalną dopuszczalną odległość budynku od linii energetycznej. W ocenie organu odwoławczego, aktualny przebieg linii po przebudowie nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich. Natomiast podnoszone przez odwołującą się kwestie możliwości zagospodarowania działki nr 396, wyceny jej wartości oraz ewentualnego odszkodowania z powodu utraty wartości nieruchomości, stanowią zagadnienia wykraczające poza zakres orzekania organów nadzoru budowlanego.
Organ odwoławczy wskazał również, że zarówno wytyczenie geodezyjne obiektu w terenie, jak i dokumentacja geodezyjna powykonawcza, zostały wykonane przez uprawnionego geodetę, który potwierdził, że przebieg linii w terenie jest zgodny z dokumentacją projektową, podkreślając przy tym, że w trakcie prowadzenia robót budowlanych, inwestor dysponował pozwoleniem na budowę i projektem budowlanym, a zatem wykonane prace nie miały charakteru przypadkowych, czy samowolnych. Teren budowy został doprowadzony do należytego stanu i porządku. Ponadto zgodność lokalizacji słupów linii potwierdził uprawniony geodeta na mapie poinwentaryzacyjnej sporządzonej 30 stycznia 2008 r. Do dokumentacji powykonawczej załączone zostało oświadczenie kierownika budowy potwierdzające wykonanie robót budowlanych w sposób zgodny z zatwierdzonym projektem budowlanym, warunkami pozwolenia na budowę, przepisami i normami. Do akt sprawy załączono dokumenty potwierdzające przydatność do stosowania w budownictwie wyrobów wbudowanych w przedmiotowej linii oraz m.in. protokół badań i sprawdzeń w zakresie rezystancji uziemienia słupów, a także inne protokoły, wskazane w uzasadnieniu decyzji organu l instancji.
Organ odwoławczy dokonał również analizy, sporządzonej na potrzeby niniejszej sprawy oceny technicznej przedmiotowej linii elektroenergetycznej, podzielając zawarte w niej stwierdzenia, że linia ta została wykonana zgodnie z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi oraz ogólnie stosowanymi rozwiązaniami technicznymi, a także, że jest w bardzo dobrym stanie technicznym i nie budzi zastrzeżeń co do dalszej eksploatacji.
Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skarżąca, wnosząc o jej uchylenie, a także o uchylenie decyzji ją poprzedzającej i ponowne rozstrzygnięcie sprawy przez organy. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że WINB nieprawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, że zaskarżona decyzja narusza art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego bowiem nie zawiera ustaleń w zakresie wyznaczenia obszaru oddziaływania nowo wybudowanego odcinka linii energetycznej, narusza art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, bowiem organy nie poszanowały, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, interesów osób trzecich, a także narusza przepisy procesowe, tj. art. 7, art. 8 i art. 11 K.p.a.
W odpowiedzi na skargę Podlaski WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz ustosunkował się do zarzutów zawartych w skardze.
W piśmie procesowym z dnia 16 maja 2019 r. pełnomocnik skarżącej uzupełnił argumentację skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 16 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 164/19, oddalając skargę, wskazał na moc wiążącą wydanego w niniejszej sprawie wyroku NSA o sygn. akt II OSK 1738/15 oraz ocenę prawną jaka wynika z tego wyroku, jak i wyroku WSA w Białymstoku o sygn. akt II SA/Bk 11/18. W ocenie Sądu I instancji, organy nadzoru budowlanego wypełniły wszystkie zalecenia, w szczególności wynikające z ww. wyroku NSA, słusznie rozstrzygając o zgodności z prawem przedmiotowej linii energetycznej. Jak wskazuje analiza obecnie wydanych w sprawie rozstrzygnięć organów obu instancji, zastosowały się one do powyższych wytycznych, dokonując koniecznych dla rozstrzygnięcia sprawy ustaleń faktycznych, opartych na wyczerpująco uzupełnionym materiale dowodowym. Po pierwsze, organy pozyskały stosowną dokumentację, a po drugie, dokonały jej analizy, stwierdzając, że dokumentacja dotycząca budowy przedmiotowej inwestycji nie narusza prawa (także w zakresie działki nr [...]), a roboty budowlane zostały zrealizowane zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, warunkami udzielonego wówczas pozwolenia na budowę oraz przepisami i normami technicznymi. Po trzecie, powodem uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę był brak pierwiastka publicznego inwestycji, a nie kolizja z przepisami prawa. Po czwarte, w chwili obecnej, brak jest decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej działek nr [...] i [...] (obejmujących krótki odcinek linii). Po piąte, z uwagi na wyrok WSA w Białymstoku o sygn. akt II SA/Bk 111/13 oraz okoliczność braku przeszkód w uzyskaniu pierwotnej decyzji o warunkach zabudowy, organ zasadnie stwierdził o braku przyczyn, dla których miałby żądać od inwestora przedłożenia nowej decyzji o warunkach zabudowy dla całej inwestycji. Sąd wskazał, że nakazując doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, organ ma obowiązek wskazania, które przepisy prawa zostały naruszone wykonaniem obiektu budowlanego oraz na jakiej podstawie prawnej nakazuje usunięcie zaistniałej niezgodności z prawem. Postępowanie nie wykazało zaś jakichkolwiek niezgodności prawnych przedmiotowej inwestycji, która nie narusza ani wymagań prawa budowlanego, ani unormowań technicznych. Wniosek ten jest w zupełności zbieżny z oceną techniczną przedmiotowej linii, przeprowadzoną przez osobę legitymującą się stosownymi uprawnieniami, a która została szczegółowo oceniona przez organ odwoławczy. W ocenie Sądu, z powyższego wynika, że dostrzeżone w ww. wyrokach nieścisłości dowodowe oraz braki w ustaleniach stanu faktycznego, stanowiące oczywiste uchybienia procesowe, zostały obecnie wyeliminowane. A zatem aktualnie obszernie zgromadzony materiał dowodowy, który został należycie uzupełniony, był wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy oraz został należycie oceniony. Przy czym, zapadłe w sprawie rozstrzygnięcia organów obu instancji zawierają wszystkie niezbędne elementy, w tym przytoczenie przepisów prawnych mających zastosowanie w przedmiotowej sprawie oraz uzasadnienie faktyczne i prawne (spełniono wymogi z art. 107 § 3 K.p.a., choć uzasadnienie decyzji organu I instancji jest lakoniczne).
W związku z powyższym, zdaniem Sądu, podniesione przez skarżącą zarzuty, nie mogły okazać się skuteczne, jako jedynie polemiczne bo nieznajdujące oparcia w materiale dowodowym, a przy tym pozbawione racji przekonywania. Ponadto Sąd podkreślił, że kwestia technicznej możliwości posadowienia przez skarżącą budynku na własnej działce – sąsiedniej względem działki, przez którą przebiega przedmiotowa inwestycja oraz związanych z tym ewentualnych ograniczeń lub innych skutków takiej lokalizacji linii, nie leży w gestii organów administracji, lecz powinna zostać, po uprzednim zainicjowaniu odpowiedniego toku postępowania, rozstrzygnięta przez sąd powszechny lub w drodze pozasądowych uzgodnień z właścicielem linii energetycznej. Jak wskazuje się w orzecznictwie, ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich wskazana w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego to ochrona przed ograniczeniem możliwości zabudowy działki sąsiedniej w sposób wykraczający poza możliwości wynikające z projektowanej zabudowy (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2019 r., II OSK 1278/17). Ochrona ta nie może sięgać tak daleko, by uniemożliwiać inwestorowi realizację zamierzenia budowlanego, gdy jest ono zgodne z przepisami. W przypadku zaś inwestycji przesyłowej, zasadne jest zawsze dokonanie wyważenia interesu społecznego, z indywidualnym interesem poszczególnej jednostki. W ocenie Sądu, co do zasady każda inwestycja realizowana, w bliskim sąsiedztwie, powoduje uciążliwości i utrudnienia dla najbliższych sąsiadów, jednakże w takim przypadku właścicielowi działki sąsiedniej służą pewne instrumenty prawne, mające na celu zniwelowanie lub zrekompensowanie tych ograniczeń. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 30 stycznia 2019 r. o sygn. akt II OSK 560/17, ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich nie może być rozumiana w sposób absolutny. Nie chodzi bowiem o wszelkie utrudnienia jakie może przynieść planowana inwestycja, a jedynie o takie, które mogą dotyczyć naruszeń interesów prawnych, a nie interesów faktycznych innych osób. O naruszeniu interesu osób trzecich można więc mówić jedynie wtedy, gdy zostały naruszone w tym względzie konkretne przepisy, w tym także uregulowania prawa konstytucyjnego, prawa cywilnego, a w głównej mierze tzw. prawa sąsiedzkiego – których w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Konieczność zaś zastosowania się, w toku prowadzonych robót budowlanych, do przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy, nie stanowi o braku poszanowania interesu skarżącej, w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie decyzji organów obu instancji; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez oddalenie skargi mimo zaistniałego naruszenia przez organ przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez jego niezastosowanie, polegające na zaakceptowaniu zaskarżonej decyzji mimo faktycznego niedokonania w niej oceny i rozważenia konieczności materialnej zgodności przedmiotowej inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności z ww. decyzją Wójta z 2004 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która to decyzja nie została wyeliminowana z obiegu prawnego;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest art. 5 ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, to jest bez uwzględnienia i poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich (skarżącej) występujących w obszarze oddziaływania, co wynika również z faktu nieustalenia obszaru oddziaływania przedmiotowego obiektu;
- art. 153 p.p.s.a. przez wydanie wyroku bez uwzględnienia oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w ww. wyroku NSA o sygn. akt II OSK 1738/15, w zakresie, w jakim wyrok ten formułuje konieczność oceny zgodności zrealizowanych robót budowlanych z przyczynami wyeliminowania z obrotu prawnego pozwolenia na budowę, które nastąpiło na skutek uchylenia decyzji wydanej dla lokalizacji inwestycji celu publicznego, oraz wskazuje, że stan zgodności z prawem określony w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego dotyczy nie tylko norm Prawa budowlanego, ale również norm zawartych w innych aktach, w rezultacie czego w zaskarżonym wyroku brak jest uwzględnienia faktu, że wskutek uchylenia decyzji wydanej dla lokalizacji inwestycji celu publicznego, a przy dalszym obowiązywaniu ww. decyzji Wójta z 2004 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przedmiotowa inwestycja nie jest inwestycją celu publicznego i winna zachować zgodność z ww. decyzją Wójta, w oparciu o którą również było wydane pozwolenie na budowę.
Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 5 ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przez nieuwzględnienie nakazu poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich (skarżącej) występujących w obszarze oddziaływania, a to poprzez przyjęcie, że dla przedmiotowej inwestycji przesyłowej konieczność wyważenia interesu społecznego z indywidualnym interesem skarżącej polega na konieczności znoszenia przez skarżącą przebiegu przedmiotowej linii średniego napięcia, jak w uchylonej ww. decyzji lokalizacyjnej z 2005 r., a niedostrzeżenie, że przy jej przebiegu, jak w ww. decyzji Wójta z 2004 r., interes społeczny również będzie wyważony z indywidualnym interesem skarżącej.
W związku z zarządzeniem z dnia 29 czerwca 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), skierował sprawę na posiedzenie niejawne.
W trakcie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym uzyskano informację, że uczestniczka postępowania – J. K. zmarła, jednak w wyniku podjęcia działań mających na celu ustalenie jej następców prawnych ustalono, że nowymi właścicielami działki nr [...] są E. i Z. Z.. Z tych względów także mąż zmarłej E. K. oraz ich syn jako następca prawny zmarłej – nie są uczestnikami postępowania. W ich miejsce uczestnikami postępowania stali się nowi właściciele działki nr [...].
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego.
Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej brak jest podstaw do stwierdzenia, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w stopniu, który miałby istotny wpływ na wynik sprawy. W zaskarżonej decyzji dokonano bowiem oceny i rozważenia konieczności materialnej zgodności przedmiotowej inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności z ww. decyzją Wójta z 2004 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dokonanie oceny tej odpowiada zaś wskazaniom zawartym w prawomocnych wyrokach Sądów Administracyjnych (tj. ww. wyrokach: NSA o sygn. akt II OSK 1738/15, WSA w Białymstoku o sygn. akt II SA/Bk 11/18, a także WSA w Białymstoku o sygn. akt II SA/Bk 111/13). A mianowicie, została uwzględniona okoliczność, że: - ww. decyzja z 2004 r. o warunkach zabudowy pozostaje w obrocie prawnym; - decyzja ta dotyczy działek nr [...], [...] i [...]; - w części decyzja ta pokrywa się z przebiegiem przedmiotowej linii napowietrznej, ale wskazanym w ww. uchylonej decyzji lokalizacyjnej z 2005 r.; - dla działki nr [...] nie było konieczności uzyskiwania decyzji lokalizacyjnej z uwagi na okoliczność, że przebudowa linii zaprojektowana została od istniejącego słupa nr 2 zlokalizowanego na granicy działek nr [...] i [...], w kierunku działki [...] (wymiana słupa w tym samym miejscu na słup typu ON1-12/12 nie wymagała uzyskania przesądzeń terenowych w ww. decyzjach o warunkach zabudowy); - w związku z uchyleniem ww. decyzji lokalizacyjnej z 2005 r. i wyrokiem WSA w Białymstoku o sygn. akt II SA/Bk 111/13 wskazano, że decyzja o warunkach zabudowy nie może być wydana dla inwestycji, która podlega legalizacji w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane – stąd brak podstaw do wymagania w postępowaniu naprawczym aby inwestor uzyskał i przedstawił organowi nadzoru budowlanego decyzję o warunkach zabudowy dla działek nr [...] i [...]. Takiej właśnie oceny organ nadzoru budowlanego dokonał w związku z wiążącymi, na podstawie art. 153 p.p.s.a. wskazaniami zawartymi w ww. wyrokach Sądów Administracyjnych, w tym w wyroku NSA o sygn. akt II OSK 1738/15. W konsekwencji tej oceny należy stwierdzić, że została ona sformułowane w oparciu o wyczerpujący materiał dowodowy, który obejmował ww. decyzje o warunkach zabudowy i lokalizacyjną, a także pozwolenie na budowę oraz dokumentację powykonawczą. Tak zebrany materiał dowodowy potwierdził, że przedmiotowa linia napowietrzna powstała w sposób, który nie narusza przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jej faktyczny przebieg odpowiada bowiem wydanym w sprawie decyzjom administracyjnym. Wbrew zatem twierdzeniom skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie zostały uwzględnione wszystkie okoliczności związane z lokalizacją przedmiotowej linii napowietrznej, w tym m.in. to, że jej faktyczny przebieg odpowiada ww. decyzji o warunkach zabudowy z 2004 r. Ma więc rację Sąd I instancji stwierdzając, że organ przeprowadził obszerny wywód, co do wymogów lokalizacyjnych przedmiotowej inwestycji. W skardze kasacyjnej zaś tej oceny nie podważono skutecznie. To, że decyzja z 2004 r. zawiera inny przebieg przedmiotowej linii średniego napięcia niż wynikający z uchylonej ww. decyzji z 2005 r., nie potwierdza argumentacji skargi kasacyjnej. W sprawie bowiem uwzględniono różne zakresy tych decyzji, wskazując, że decyzje te wzajemnie się uzupełniały, a w części nawet powielały ten sam przebieg inwestycji. Jeżeli w niniejszej sprawie przyjęto ocenę, że istniejąca linia napowietrzna odpowiada przebiegowi jaki został ustalony w ww. decyzjach administracyjnych, a aktualnie w okolicznościach tej sprawy dla działek nr [...] i [...] nie ma potrzeby uzyskiwania decyzji o warunkach zabudowy. Podważenie tej oceny w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagało wykazania w skardze kasacyjnej, że istniejąca linia napowietrzna nie jest zgodna z zaprojektowanym jej przebiegiem. W tych warunkach samo powołanie się w skardze kasacyjnej na okoliczność, że ww. decyzje z 2004 r. i 2005 r. zawierały niejako "różnice" to za mało do podważenia dokonanej w sprawie oceny, która uwzględniała szereg okoliczności (a wskazanych powyżej) dotyczących oceny przedmiotowej sprawy z punktu widzenia wymagań wynikających z ww. przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na potrzeby postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 153 p.p.s.a. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.
Brak jest też podstawy do stwierdzenia aby w sprawie nie zostały uwzględnione interesy osób trzecich w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego z uwagi na obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji, o jakim mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. W zaskarżonej decyzji WINB wyjaśnił z jakich względów skarżąca nie może skutecznie kwestionować przebiegu przedmiotowej linii napowietrznej 70 cm od granicy jej działki. Ponadto Sąd I instancji dokonał oceny w tym zakresie, mając na względzie argumentację skarżącej dotyczącą możliwości posadowienia budynku na jej działce względem przedmiotowej linii napowietrznej. W tym zakresie Sąd I instancji swoją ocenę oparł na interesie społecznym oraz tym, że w niniejszej sprawie nie stwierdzono naruszenia konkretnych przepisów dotyczących prawa konstytucyjnego, prawa cywilnego (tzw. prawa sąsiedzkiego); zaś konieczność zastosowania się w toku prowadzonych robót budowlanych do przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy, nie stanowi o braku poszanowania interesu skarżącej, w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. W skardze kasacyjnej tej oceny nie podważono skutecznie. Nie wykazano bowiem aby realizacja ocenianej inwestycji nastąpiła kosztem interesu prywatnego skarżącej. Interes prawny wymaga wykazania istnienia konkretnych norm prawnych, na podstawie których dany podmiot może dochodzić obrony swoich praw. W skardze kasacyjnej tego rodzaju przepisów nie przywołano, poprzestając na wskazaniu, że przedmiotowa inwestycja nie należy do inwestycji celu publicznego (brak w niej pierwiastka publicznego co wynika z wyroku WSA w Białymstoku o sygn. akt II SA/Bk 422/09) oraz poprzestając na wskazaniu, że wymagane w sprawie było ustalenie obszaru oddziaływania w kontekście § 55 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 6 lutego 2003 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych (Dz. U. Nr 47 poz. 401). Skarżąca wiązała to z wpływem linii napowietrznej na: sposób zagospodarowania jej nieruchomości oraz obniżenie jej wartości. W tym miejscu należy skarżącej wyjaśnić, że czym innym są kwestie odległościowe związane z posadowieniem linii napowietrznej, a czym innym jest ustalenie obszaru oddziaływania danej inwestycji. Nie są to bowiem zagadnienia tożsame. Nawet posadowienie danej inwestycji zgodnie z prawem może rodzić i z reguły rodzi skutek w postaci zaliczenia sąsiedniej działki do obszaru oddziaływania danej inwestycji, tak jak mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W tym kontekście skoro zaliczono działkę skarżącej do obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji brak jest podstaw do stwierdzenia, że w niniejszej sprawie naruszono uzasadnione interesy osób trzecich. Poza tym w sprawie rozważono wpływ oddziaływania inwestycji na nieruchomość skarżącej – nie doszukując się w tym zakresie naruszenia prawa. Także w skardze kasacyjnej skarżąca nie wykazała aby planowana inwestycja oddziaływała ponadnormatywnie (tj. z naruszeniem prawa) na jej nieruchomość. Tego nie potwierdza bowiem argumentacja skargi kasacyjnej odnosząca się do treści § 55 ww. rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem nie jest dopuszczalne sytuowanie stanowisk pracy, składowisk wyrobów i materiałów lub maszyn i urządzeń budowlanych bezpośrednio pod napowietrznymi liniami elektroenergetycznymi lub w odległości liczonej w poziomie od skrajnych przewodów, mniejszej niż: 5 m – dla linii o napięciu znamionowym powyżej 1 kV, lecz nieprzekraczającym 15 kV. Przepisy tego rozporządzenia są przepisami wykonawczymi do Kodeksu pracy i nie mają w sprawie bezpośredniego zastosowania (por. wyroki NSA: z 4 kwietnia 2017 r., II OSK 1113/16; z 7 czerwca 2019 r., II OSK 1882/17). Tym samym argumentacja skargi kasacyjnej w odniesieniu do treści § 55 ww. rozporządzenia nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Tego rodzaju argumentacja skargi kasacyjnej nie potwierdza też aby przedmiotowa inwestycja miała wpływ na obniżenie wartości nieruchomości. Sama w sobie możliwość obniżenia wartości nieruchomości, z uwagi na lokalizację przedmiotowej linii napowietrznej, nie stanowi wystarczającej podstawy do stwierdzenia, że inwestycja ta powstała niezgodnie z prawem. Co najistotniejsze, w skardze kasacyjnej nie wykazano z uwagi na jaką konkretnie normę prawną nie będzie możliwie zrealizowanie budynku na działce skarżącej w przepisowej odległości 3 m w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy. W tym kontekście w skardze kasacyjnej nie powołano się m.in. na Polską Normę, tj. PN-EN 50341-1:2013-03, dotyczącą "Elektroenergetycznych linii napowietrznych prądu przemiennego powyżej 1 kV – część 1: Wymagania ogólne. Specyfikacje wspólne". Choć tego rodzaju normy nie należą do systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, niemniej, z uwagi na treść art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 3 ustawy o normalizacji, odnośnie wymagań technicznych, jakim powinny odpowiadać napowietrzne linie elektroenergetyczne (techniczno-budowlanych parametrów sieci elektroenergetycznych) takie wskazanie powszechnie aprobowanych aktualnych zasad wiedzy technicznej zawierają właśnie polskie normy. Skarżąca nie wykazała też aby przysługiwało jej prawo do zabudowy jej nieruchomości w części od granicy działki sąsiedniej nr [...], wzdłuż której przebiega linia napowietrzna. Od tej bowiem strony działka skarżącej jest oznaczona jako pastwisko i nieużytek. Jedynie od strony działki nr [...], działka skarżącej jest oznaczona jako grunty rolne zabudowane. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego; oraz naruszenia prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.
Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.