II OSK 2961/19

II OSK 2961/19 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-10-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-09-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński
Jerzy Stankowski
Paweł Miładowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Bk 829/18 - Wyrok WSA w Białymstoku z 2019-04-04
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2018 poz 1202
art. 66 ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
Sentencja
Dnia 3 października 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 3 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 829/18 w sprawie ze skargi S. K. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 21 listopada 2018 r., nr WOP.7721.130.2018.AH w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych I. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Białymstoku z dnia 10 października 2018 r., znak: NB.I.SA.7355/10/08; II. zasądza od Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku na rzecz S. K. kwotę 1347 (jeden tysiąc trzysta czterdzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 829/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę na zaskarżoną decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.
W administracyjnym toku instancji (w którym zostało wydane szereg rozstrzygnięć) oraz po wydanych w niniejszej sprawie wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku o sygn. akt II SA/Bk 588/09, II SA/Bk 471/10, II SA/Bk 164/13, II SA/Bk 663/15 i Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt II OSK 1113/16 – w sprawie dotyczącej linii napowietrznej wysokiego napięcia 110kV, GPZ1-RPZ4, GPZ1-P. (wcześniej GPZ1 - RPZ4 GPZ1 – C.) w zakresie ustalenia czy ww. linia stwarza zagrożenie w rozumieniu wszystkich przesłanek określonych w art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego – Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "PINB", Powiatu Grodzkiego w Białymstoku, na postawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, zobowiązał P. S.A. z siedzibą w L. do przedłożenia, w terminie do dnia 30 marca 2018 r., ekspertyzy technicznej rzeczoznawcy określającej, czy przedmiotowa napowietrzna linia wysokiego napięcia 110kV stanowi zagrożenie dla budynku mieszkalnego i mieszkających w nim ludzi na nieruchomości przy ul. [...] w B., w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, jak również w rozumieniu wszystkich przesłanek określonych w art. 66 ust. 1 ww. ustawy, z określeniem ewentualnych koniecznych napraw w tym zakresie.
W zakreślonym terminie P. S.A. w L. przedłożyła ekspertyzę sporządzoną przez dra inż. M. Z. oraz (na żądanie organu) uzupełnienie ekspertyzy.
Decyzją z dnia 10 października 2018 r., znak: NB.I.SA.7355/10/08, PINB Powiatu Grodzkiego w Białymstoku, na podstawie art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), zwanej dalej "P.b.", nakazał P. S.A. w L. oraz J. i S. K., wykonanie określonych robót (wymienionych taksatywnie), w terminie do dnia 30 grudnia 2018 r. oraz zobowiązał P. S.A. w L. oraz J. i S. K. do niezwłocznego powiadomienia PINB o wykonaniu ww. obowiązków oraz przedłożenie stosownych oświadczeń – osób posiadających właściwe uprawnienia – o wykonaniu robót zgodnie z zasadami wiedzy technicznej i obowiązującymi przepisami.
Odwołanie od ww. decyzji wniósł S. K..
Zaskarżoną decyzją Podlaski WINB utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji.
Organ odwoławczy wskazał, że w związku z wyrokiem WSA w Białymstoku o sygn. akt II SA/Bk 663/15 wymagane w sprawie było uzyskanie od właściciela linii napowietrznej ekspertyzy technicznej. Z uzyskanej zaś ekspertyzy wynika, że nie zachodzi konieczność wykonania przebudowy odcinka przedmiotowej linii poprzez umieszczenie kabli w ziemi w celu eliminacji występowania potencjalnych zagrożeń dla mienia i osób zamieszkujących pod tą linią, ale zachodzi obecnie konieczność wykonania określonych robót związanych z samowolną wymianą pokrycia dachu z dachówki cementowej na blachodachówkę na istniejącym (pod przedmiotową linią 110kV) budynku mieszkalnym, wykonaniem metalowego ogrodzenia nieruchomości i metalowych (stwierdzonych w ekspertyzie) rur instalacji wodnej, bez uzgodnienia z gestorem linii. Roboty te mogą bowiem przyczynić się do powstania ewentualnego zagrożenia.
Zdaniem WINB, decyzja organu I instancji została wydana prawidłowo, zgodnie z przepisami prawa, a zakres obowiązków został nałożony na właściwe podmioty, tj. zarówno na właściciela linii (w zakresie dot. robót i czynności w odniesieniu do przedmiotowej linii 110kV), jak i współwłaścicieli nieruchomości (w zakresie dot. robót i czynności w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości). Artykuł 66 P.b. nie tworzy nowego obowiązku, lecz precyzuje ustawowy obowiązek wynikający z art. 61 P.b.
Organ odniósł się też do zarzutów podniesionych w odwołaniu i stwierdził, że są one niezasadne. Zakres nakazanych robót w skarżonej decyzji dotyczący słupa nr 20A zlokalizowanego na nieruchomości skarżącego wynika ściśle z ekspertyzy technicznej i jej uzupełnienia. Także zasadnie nałożono obowiązki na skarżącego, gdyż to on, pod istniejącą linią napowietrzną 110kV, wykonał roboty polegające na samowolnej wymianie pokrycia dachu z dachówki cementowej na blachodachówkę na istniejącym budynku mieszkalnym. Ponadto to on wykonał metalowe ogrodzenie nieruchomości i instalację wodną z rur metalowych bez uzgodnienia (niezbędnego w przypadku prowadzenia inwestycji na nieruchomości pod istniejącą i czynną linią 110kV) z gestorem linii. Roboty te i zastosowane materiały (blachodachówka, elementy metalowe) mogą przyczynić się do powstania ewentualnego zagrożenia, co potwierdza ww. uzupełniona ekspertyza techniczna. Zachodzi więc konieczność wyeliminowania zagrożenia wynikającego z niewłaściwie wykonanych przez skarżącego robót w bliskości istniejącej czynnej przedmiotowej linii, jak i zastosowania niewłaściwych materiałów. Z tego też względu nie może zostać uwzględniony wniosek skarżącego o odmowie wykonania jakichkolwiek obowiązków na niego nałożonych. W ocenie organu niezasadny jest także zarzut, że organ nie nałożył na zarządcę linii nakazu wymiany słupa lub wykonania linii podziemnej w celu zapewnienia bezpiecznego korzystania z nieruchomości przez skarżącego. Przedłożona na potrzeby niniejszego postępowania ekspertyza techniczna nie zawiera bowiem takich zaleceń i wskazań. Natomiast skarżący nie przedłożył równoważnego kontrdowodu (ekspertyzy technicznej sporządzonej przez rzeczoznawcę lub instytut naukowy) na potwierdzenie konieczności wykonania wskazywanego przez niego zakresu robót. Dowodem takim nie może być w szczególności wyrok Sądu Apelacyjnego w Poznaniu z dnia 14 października 2010 r. o sygn. akt I ACa 717/10. Zdaniem organu, nietrafne są również zarzuty dotyczące nałożenia obowiązków związanych z metalowym ogrodzeniem oraz rurą instalacji wodnej podziemnej. To skarżący jest bowiem właścicielem tego płotu, a rura jest metalowa a nie plastikowa, gdyż tak wynika z ekspertyzy.
W ocenie WINB, bez znaczenia dla rozstrzygnięcia pozostaje także fakt, czy skarżący dysponuje środkami finansowymi na wykonanie nakazanych skarżoną decyzją robót. Celem decyzji wydanej w oparciu o art. 66 ust. 1 P.b. jest jedynie doprowadzenie obiektu budowlanego do należytego stanu technicznego i nie jest przy tym istotne, jakimi metodami (jaką techniką) nastąpi przywrócenie właściwego stanu technicznego obiektu. Ważne jest natomiast, by został zrealizowany cel decyzji, czyli usunięcie stanu zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, a także bezpieczeństwa mienia.
Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skarżący, kwestionując jej legalność.
W odpowiedzi na skargę Podlaski WINB wniósł o jej oddalenie.
O oddalenie skargi wniósł także uczestnik postępowania P. S.A. w L..
Skargę poparła natomiast uczestniczka postępowania J. K..
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 829/18, oddalając skargę, w pierwszej kolejności zwrócił uwagę na moc wiążącą wydanych w niniejszej sprawie wyroków o sygn. akt II SA/Bk 588/09, II SA/Bk 471/10 i II SA/Bk 663/15 oraz wskazania co do dalszego postępowania wynikające w tych wyroków. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 153 p.p.s.a., zarówno organy, jak i Sąd orzekający obecnie, związani są oceną prawną i wskazaniami dotyczącymi dalszego postępowania wyrażonymi w cytowanych wyrokach.
Realizując wytyczne Sądu wyrażone we wskazanych wyrokach, w szczególności w wyroku o sygn. akt II SA/Bk 663/15, organ I instancji dopuścił i uwzględnił dowód z ekspertyzy sporządzonej przez M. Z. i jej uzupełnienia, albowiem przedmiot ekspertyzy jest zgodny z nakreślonymi wytycznymi z tego wyroku. Także zakres przedmiotowy badania ze wskazaniem zagrożeń płynących z art. 66 ust. 1 P.b. uznać należy za prawidłowy, gdyż kwestie związane z legalizacją samowolnej wymiany poszycia dachowego budynku znajdującego się pod linią, zostały już prawomocnie zakończone. Sąd podkreślił, że na obecnym etapie postępowania organy nadzoru budowlanego zobowiązane były do ustalenia wszelkich istniejących i mogących się pojawić zagrożeń dla zdrowia i życia ludzi przebywających lub mogących się pojawić na posesji, nad którą przebiega przedmiotowa linia oraz wskazania sposobu ich usunięcia. A w tym zakresie stosowne wnioski wynikają z uzyskanej w niniejszej sprawie ww. ekspertyzy technicznej i jej uzupełnienia, w tym jakie czynności powinni w sprawie podjąć inwestor i właściciel działki. Przy czym są to dokumenty niezwykle precyzyjne i wyczerpujące w zakresie oceny możliwych do wystąpienia wszelkich ryzyk oraz zagrożeń i sposobów ich usunięcia.
Sąd wskazał, że zarzuty skarżącego względem decyzji, a w zasadzie względem ekspertyzy i jej uzupełnienia, sprowadzają się do tego, że najlepszym sposobem usunięcia wszelkich ryzyk związanych z zaistniałym stanem faktycznym, byłoby przeniesienie przedmiotowej linii napowietrznej i umieszczenie jej pod ziemią. Problem jednakże wiąże się z tym, jak daleko organ nadzoru budowlanego może się posunąć w ramach procedury z art. 66 ust. 1 pkt 1 P.b. Sąd, posiłkując się poglądami orzeczniczymi (patrz: wyrok WSA w Olsztynie o sygn. akt II SA/Ol 552/18; wyrok NSA o sygn. akt II OSK 1794/09), stwierdził, że celem art. 66 P.b. jest utrzymanie obiektów budowlanych w należytym stanie technicznym, decyzja powinna ograniczać się wyłącznie do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Dlatego organy nadzoru budowlanego nie były uprawnione do zobowiązywania inwestora do przenoszenia linii energetycznej czy to pod ziemię, czy w ogóle w inne miejsce. Z zebranego materiału dowodowego nie wynika w żadnym razie, że tylko przeniesienie linii zlikwiduje dostrzeżone przez biegłego zagrożenia. Poza tym sprawie brak jest jakichkolwiek dowodów, które by podważyły ekspertyzę i jej uzupełnienie. Dlatego nie było potrzeby zwrócenia się przez organ z zapytaniem do biegłego, czy przeniesienie linii pod ziemię w pełniejszy sposób zlikwidowałoby zagrożenia pochodzące od linii.
W odniesieniu do kwestii własnościowych Sąd wskazał, że nie jest w sprawie kwestionowane, iż skarżący i jego żona są właścicielami nieruchomości. Jednak to, że właścicielem linii napowietrznej jest inwestor implikuje po jego stronie pewne uprawnienia względem linii i strefy technicznej powstałej wzdłuż tej linii, które oddziałują na prawa właścicielskie skarżącego. Taka też ocenę potwierdza plan miejscowy, ponieważ w związku z jego treścią skarżący powinien uzgadniać z właścicielem linii sposób zagospodarowania swojej działki znajdującej się w strefie technicznej.
Sąd nie podzielił również stanowiska skarżącego, że zakres robót określonych w ekspertyzie, a następnie orzeczony w decyzji organu I instancji, w tym dotyczących słupa 20A, nie wyeliminuje zagrożeń w postaci indukowania prądu na dachu. W ekspertyzie przekonująco bowiem uzasadniono, w jaki sposób nakazane roboty wyeliminują wszelkie zagrożenia. Oczywistym jest, że indukowanie prądu na dachu domu będzie, ale nie będzie ono stanowiło zagrożenia dla przebywających w domu i na posesji ludzi, gdyż biegły wskazał, w jaki sposób, poprzez wykonanie stosownych prac, będzie ono neutralizowane.
W odniesieniu do treści skargi Sąd wskazał, że z ekspertyzy nie wynika skąd biegły miał wiedzę na temat materiału, z którego te rury wykonano. Niezależnie jednak od tego, biegły nie proponuje odkopywania rur i ich izolowania, tylko wskazuje, aby wyposażyć rury instalacji wodnej w odpowiednio zwymiarowane wstawki izolacyjne. Powyższe oznacza zatem, że kwestia rodzaju użytego materiału do wytworzenia rur pozostaje bez wpływu na zakres nałożonego obowiązku, który jest w tym przypadku niewielki (wstawienie wstawek izolacyjnych), a zarazem skutecznie przyczyni się do ograniczenia zjawisk indukcyjnych sieci wodnej.
Sąd nie podzielił także stanowiska skarżącego, że wyrok Sądu Apelacyjnego w Poznaniu w sprawie I ACa 717/10 mógłby posłużyć za dowód w sprawie niniejszej. Po pierwsze wyroki sądów powszechnych nie są, w rozumieniu przepisów art. 75-88a K.p.a., dowodami w postępowaniu administracyjnym. Ponadto w stanie faktycznym i prawnym tamtej sprawy, kwestia zasadności przeniesienia napowietrznej linii energetycznej i umieszczenie jej pod ziemią, była przedmiotem rozpoznania w sprawie cywilnej, a nie w ramach toczącego się postępowania administracyjnego. Powyższe może zatem stanowić dla skarżącego jedynie przykład, w jaki ewentualnie sposób może on podjąć próbę rozwiązania kwestii przebiegu linii wysokiego napięcia nad swoją nieruchomością.
Reasumując Sąd wskazał że, podniesione w skardze zarzuty okazały się niezasadne, gdyż postępowanie przed organami zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący i należyty, zaś zgromadzony w sprawie materiał oceniono właściwie. Zostały także prawidłowo zinterpretowane, mające zastosowanie w sprawie, przepisy. Sąd nie doszukał się też innych naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
1) art. 153 p.p.s.a. przez całkowite niezastosowanie się do wyrażonej we wcześniejszych wyrokach WSA w Białymstoku o sygn. II SA/Bk 588/09 oraz sygn. II SA/Bk 471/10 oceny prawnej, jak również wskazań co do dalszego postępowania polegających na tym, że źródłem zagrożenia w sprawie nie jest budynek mieszkalny skarżącego, ale linia energetyczna wysokiego napięcia biegnąca nad nim i to jedynie na zarządcy tej linii ciąży obowiązek usunięcia nieprawidłowości polegających na szkodliwym oddziaływaniu tej linii na budynek oraz znajdujących się w nim ludzi – i utrzymanie w mocy decyzji organów nadzoru budowlanego zobowiązujących skarżącego do wykonania robót prowadzących do zaspokojenia wymagań w zakresie zachowania bezpieczeństwa budynków, jak również zdrowia i życia znajdujących się w nich osób;
2) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia niezawierającego wszystkich wymaganych elementów, w szczególności przez brak wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia i wyjaśnienia z jakich przyczyn Sąd nie zastosował się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, w zakresie nieobciążania skarżącego obowiązkami w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa budynków, jak również zdrowia i życia znajdujących się w nich osób, wynikających z zagrożenia spowodowanego linią elektroenergetyczną, jak również niewskazanie przyczyn, z powodu których Sąd uznał za zasadne nałożenie na skarżącego obowiązków, które częściowo dotyczą zakresu uprzednio zakończonego procesu legalizacji samowoli budowlanej;
3) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz art. 51 ust. 3 pkt 1 P.b. w zw. z art. 8, art. 16 § 1 i 3 oraz art. 110 § 1 K.p.a. przez oddalenie skargi mimo istnienia podstaw do stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz art. 51 ust. 3 pkt 1 P.b. przez uznanie, że organy nadzoru budowlanego zasadnie nałożyły na skarżącego na podstawie art. 66 P.b. obowiązki prowadzące do wyeliminowania zagrożenia związanego z wymianą poszycia dachu na domu mieszkalnym na ww. nieruchomości, w sytuacji gdy obowiązki te w istocie odpowiadają obowiązkom legalizacyjnym, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., a postępowanie legalizacyjne odnośnie tych robót (samowoli budowlanej) zostało zakończone ostateczną i prawomocną decyzją z dnia 30 października 2012 r., znak: NB.I.SG-7355/03/11,
4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez dokonanie błędnych ustaleń i ocen w zakresie dotyczącym istnienia zagrożenia ze strony ww. napowietrznej linii wysokiego napięcia nad ww. budynkiem mieszkalnym w stosunku do tego budynku oraz przebywających w nim ludzi oraz sposobu jego usunięcia, w oparciu o dowód z ekspertyzy nr 01/04/2018 autorstwa dra inż. M. Z. przeprowadzony przed organami nadzoru budowlanego, w sytuacji gdy ekspertyza przewiduje zobowiązanie skarżącego do wykonania obowiązków zmierzających do uniknięcia szkodliwego oddziaływania linii elektroenergetycznej na ten budynek mieszkalny i znajdujących się w nim ludzi, mimo, że to nie dom ani urządzenia należące do skarżącego stanowią źródło zagrożenia, jak również, że to nie na skarżącym ciąży obowiązek wykonania tych czynności, które dodatkowo pokrywają się częściowo z czynnościami legalizacyjnymi związanymi ze zmianą pokrycia dachowego, a ponadto opinia ta jest niespójna i nielogiczna.
Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.
1) art. 66 ust. 1 pkt 1 P.b. przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że:
a) możliwym jest nałożenie obowiązków w postaci usunięcia nieprawidłowości na skarżącego, w sytuacji gdy to nie ww. budynek mieszkalny skarżącego, a ww. napowietrzna linia wysokiego napięcia jest obiektem budowlanym stanowiącym zagrożenie i to jedynie na zarządcę linii takie obowiązki mogą być nałożone;
b) dla stwierdzenia istnienia bądź też nieistnienia zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi wystarczające jest jedynie zbadanie występowania napięcia na dachu ww. budynku, w sytuacji gdy obowiązkiem organu powinno być ustalenie wszelkich możliwych i potencjalnych zagrożeń, mogących powstać z uwagi na istnienie ww. napowietrznej linii wysokiego napięcia;
c) nie istnieje możliwość przebudowy ww. linii wysokiego napięcia przez umieszczenie jej fragmentu pod ziemią;
2) art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 3 pkt 1 P.b. przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie za zasadne nałożenie na podstawie tego przepisu przez organ nadzoru budowlanego na skarżącego obowiązków prowadzących do wyeliminowania zagrożenia związanego z wymianą poszycia dachu na ww. domu mieszkalnym, w sytuacji gdy postępowanie legalizacyjne, którego dotyczy ten przepis, odnośnie tych robót (samowoli budowlanej) zostało zakończone ostateczną i prawomocną decyzją z dnia 30 października 2012 r., znak: NB.I.SG-73 55/03/11.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania – P. S.A. w L. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.
W związku z zarządzeniami z dnia 16 maja 2022 r. i 30 czerwca 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), skierował sprawę na posiedzenie niejawne.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie sformułowane w niej zarzuty zawierają usprawiedliwione podstawy.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W tej jednak sprawie nie zaistniały okoliczności skutkujące nieważnością postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), dlatego Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie art. 188 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za zasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 153 p.p.s.a., a ocena w tym zakresie determinuje także trafność innych zarzutów skargi kasacyjnej. Pomimo toczącego od 2008 r. postępowania w niniejszej sprawie, stwierdzonego w sprawie zagrożenia jakie powoduje przedmiotowa linia napowietrzna na nieruchomości skarżącego oraz pomimo wydanych w niniejszej sprawie wiążących prawnie wyroków Sądów Administracyjnych do chwili obecnej nie został prawidłowo nałożony stosowny obowiązek, który eliminowałby stan zagrożenia. Takie działanie organów nadzoru budowlanego nie budzi zaufania do organów nadzoru budowlanego, które w tego rodzaju sprawach powinny, zachowując obiektywizm, działać szybko i skutecznie, ponieważ mamy do czynienia z istniejącym zagrożeniem życia i zdrowia ludzi lub ich mienia, i to przez bardzo długi okres czasu. Takie działanie organów administracyjnych zasługuje co najmniej na wytyk. Istota i charakter postępowania administracyjnego w trybie art. 66 P.b. wymaga szybkiej i skutecznej reakcji właściwych organów. Ma rację skarżący, że organ nadzoru budowlanego, wydając zaskarżoną decyzję, naruszył art. 153 p.p.s.a., ponieważ nie zastosował się do wiążącej w niniejszej sprawie oceny prawnej, jaka wynika z wcześniejszych wyroków WSA w Białymstoku o sygn. II SA/Bk 588/09 oraz sygn. II SA/Bk 471/10. Zgodnie z tą oceną, którą przywołał też Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w zaistniałym stanie faktycznym obiektem, który stworzył realne zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia, o jakim mowa w art. 66 ust. 1 pkt 1 P.b., jest linia energetyczna 110 kV przebiegająca bezpośrednio nad budynkiem skarżącego, a nie ten budynek. Dlatego też do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości powinien być zobowiązany zarządca tejże sieci. To on, bowiem odpowiada za odpowiednie zabezpieczenie budynków znajdujących się w zasięgu oddziaływania takiej sieci. W tym zakresie także NSA w wyroku o sygn. akt II OSK 1113/16 nie sformułował odmiennej oceny. Ponadto, zgodnie z wiążącą oceną prawną, która wynika z ww. wyroków, w sprawie ustalono, że skarżący nie jest w pełni odpowiedzialny za zaistniały stan faktyczny w terenie, albowiem najpierw został wybudowany budynek mieszkalny, a dopiero potem linia energetyczna, która winna spełniać wszelkie obwarowania dotyczące bezpieczeństwa mieszkańców budynku. Skarżący też pierwszy uzyskał pozwolenie na budowę budynku (decyzja z 14 września 1959 r.), linia napowietrzna powstała zaś na podstawie zezwolenia na przeprowadzenie linii energetycznej i elektroenergetycznej z 11 grudnia 1959 r. i 22 listopada 1959 r., a także została wyremontowania na podstawie decyzji z 24 czerwca 1992 r. Mając powyższe na względzie, oczywiście nie można odmówić określonej racjonalności rozwiązań przyjętych w ekspertyzie technicznej, także w zakresie kto i jakie działania powinien podjąć, niemniej autor tego opracowanie, które stanowiło podstawę do wydania zaskarżonej decyzji, powinien uwzględnić wiążącą w niniejszej sprawie ocenę prawną (formułując stosowne wnioski), zgodnie z którą skoro przedmiotowa linia napowietrzna stanowi zagrożenie, to do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości powinien być zobowiązany zarządca tejże sieci. Pomimo wiążących w niniejszej sprawie wskazań prawnych stosowne obowiązki zostały nałożone także na skarżącego, co w świetle ww. wyroków Sądu Administracyjnego stanowi o wadliwości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a w konsekwencji także zaskarżonego wyroku, w którym zaaprobowano wadliwe rozstrzygnięcia organów obu instancji. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 153 p.p.s.a. zawiera usprawiedliwione podstawy.
W konsekwencji powyższego skarżący trafnie zarzucił w skardze kasacyjnej w ramach naruszenia przepisów prawa procesowego, że organy nadzoru budowlanego niezasadnie nałożyły na skarżącego na podstawie art. 66 P.b. obowiązki prowadzące do wyeliminowania zagrożenia związanego z wymianą poszycia dachu na domu mieszkalnym na ww. nieruchomości, ponieważ uwzględniły wnioski zawarte w ww. ekspertyzie, którą, w świetle ww. wiążącej oceny prawnej, należy uznać za wadliwą. Dlatego w tym zakresie zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa procesowego, tj. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz art. 51 ust. 3 pkt 1 P.b. w zw. z art. 8, art. 16 § 1 i 3 oraz art. 110 § 1 K.p.a. w związku z art. 66 P.b. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. – należało uznać jako zawierające usprawiedliwione podstawy, choć w niniejszej sprawie nie mogło dojść do naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz art. 51 ust. 3 pkt 1 P.b. (wskazanych także w podstawie jednego z zarzutów skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego), ponieważ przepisy te nie miały w sprawie zastosowania. Poza tym pomimo potwierdzenia w innym postępowaniu przez organ nadzoru budowlanego wykonania obowiązku nałożonego na skarżącego w trakcie postępowania legalizacyjnego (naprawczego) prowadzonego w trybie art. 50-51 P.b. (tj. uziemienia pokrycia dachu z blachodachówki według ogólnodostępnych technologii), w niniejszej sprawie dotyczącej stanu zagrożenia w dalszym ciągu istnienie problem istniejącego zagrożenia także w odniesieniu do dachu budynku mieszkalnego (o czym świadczy treść ekspertyzy), co wskazuje, że wynik postępowania legalizacyjnego nie ma zasadniczo znaczenia dla eliminacji istniejącego zagrożenia w trybie art. 66 ust. 1 P.b.
Mając powyższe na względzie także zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 1 P.b. zawiera usprawiedliwione podstawy. Ma rację skarżący, że wadliwym było nałożenie obowiązków w postaci usunięcia nieprawidłowości na skarżącego, w sytuacji gdy to nie ww. budynek mieszkalny skarżącego, a ww. napowietrzna linia wysokiego napięcia jest obiektem budowlanym stanowiącym zagrożenie i to jedynie na zarządcę linii takie obowiązki mogą być nałożone. Ocena w tym zakresie posiada usprawiedliwione względy bo wynikające z ww. wiążącej oceny prawnej zawartej w ww. wyrokach Sądów Administracyjnych. Nie ulega też wątpliwości, że dla stwierdzenia istnienia bądź też nieistnienia zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi nie było wystarczające jedynie zbadanie występowania napięcia na dachu ww. budynku. Ma rację skarżący, że obowiązkiem organu powinno być ustalenie wszelkich możliwych i potencjalnych zagrożeń, mogących powstać z uwagi na istnienie ww. napowietrznej linii wysokiego napięcia, w tym w odniesieniu do ogrodzenia nieruchomości. Takie bowiem stanowisko wynika m.in. z wiążącej oceny prawnej zawartej w wyroku NSA o sygn. akt II OSK 1113/16, który wyraźnie wskazał, że rzeczą organu nadzoru budowlanego było ustalenie wszelkich możliwych działań eliminujących stwierdzone zagrożenia, a następnie rozważenie zastosowania rozwiązań dopuszczalnych na gruncie przepisu art. 66 ust. 1 P.b. Dlatego w niniejszej sprawie organ, nakładając stosowne obowiązki na zarządcę linii napowietrznej, będzie musiał rozważyć, czy nie istnieje możliwość przebudowy ww. linii wysokiego napięcia przez umieszczenie jej fragmentu pod ziemią (co niewątpliwie eliminuje stan zagrożenia na nieruchomości skarżącego); czy też istnieją inne skuteczne sposoby na eliminację przez zarządcę linii napowietrznej wszelkiego stanu zagrożenia na nieruchomości skarżącego, tzn. w odniesieniu do wszystkich elementów sposobu zagospodarowania nieruchomości skarżącego (np. dach budynku, ogrodzenia, instalacji technicznych itp.).
Natomiast nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wbrew twierdzeniom skarżącego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane prawem elementy, w szczególności wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, tj. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a., art. 66 ust. 1 P.b., § 19 ust. 1 pkt 1 i § 19 ust. 2 pkt 2 planu miejscowego, art. 75-88a K.p.a., oraz jej wyjaśnienie. To, że skarżący nie zgadza się z oceną prawną wypowiedzianą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie świadczy o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a., który dotyczy tylko elementów konstrukcyjnych, a nie – merytorycznej oceny.
Mając powyższe na względzie, skoro końcowo uwzględnieniu podlegała skarga kasacyjna i jednocześnie wypowiedziana powyżej ocena przemawia za uznaniem wadliwości zaskarżonego wyroku, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony był do zastosowania art. 188 p.p.s.a. Tym samym zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Białymstoku z dnia 10 października 2018 r., znak: NB.I.SA.7355/10/08.
Ponownie rozpatrując sprawę organy nadzoru budowlanego uwzględnią powyższe wskazania, w szczególności w zakresie wskazania jako adresata obowiązków zarządcy linii napowietrznej oraz co do konieczności wyeliminowania wszelkich zagrożeń jakie powoduje przedmiotowa linia napowietrzna na nieruchomości skarżącego.
Z tych względów, na podstawie art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. W pkt II sentencji wyroku orzeczono o kosztach postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.