II OSK 792/22

II OSK 792/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-06-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /przewodniczący/
Andrzej Wawrzyniak
Jerzy Stankowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 451/23 - Postanowienie NSA z 2023-03-23
II SA/Lu 404/20 - Wyrok WSA w Lublinie z 2021-12-15
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2019 poz 506
art. 101 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Monika Czaplicka po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Lu 404/20 w sprawie ze skargi M.W. na uchwałę Rady Miasta L. z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta L. 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od M.W. na rzecz Miasta L. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Lu 404/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę M.W. na uchwałę Rady Miasta L. z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta L.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że postanowieniem z dnia [...] grudnia 2019 r. odrzucił skargę M.W. na ww. uchwałę uznając, że skarżąca nie wykazała, aby zaskarżona uchwała naruszała jej interes prawny lub uprawnienie, stosownie do wymogu wynikającego z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506, ze zm., zwanej dalej: u.s.g.).
Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2020 r. sygn. akt II OSK [...] Naczelny Sąd Administracyjny uchylił ww. postanowienie uznając, że Sąd I instancji, dokonując oceny istnienia po stronie skarżącej istnienia interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały nie uwzględnił w wystarczający sposób stopnia szczegółowości tych zapisów uchwały Rady Miasta L. z dnia [...] lipca 2019 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta L., które odnoszą się do terenów bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomością skarżącej. Już sama okoliczność tak znaczącej jak w niniejszej sprawie możliwości zmiany przeznaczenia terenów bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomością skarżącej (z terenów niezabudowanych/zielonych na tereny zabudowy mieszkaniowej i usługowej) może świadczyć o posiadaniu przez skarżącą interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, a wiąże się to m.in. z różnego rodzaju immisjami związanymi z eksploatacją planowanych obiektów mieszkalnych i usługowych. Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że Sąd I instancji wprawdzie zauważył, że skarżąca zgłosiła trzy uwagi do wyłożonego do wglądu projektu studium - określone jako wnioski, lecz uznał, że nie można mówić o naruszeniu prawa podmiotowego skarżącej do udziału w procedurze planistycznej poprzez zgłaszanie uwag. Taki wniosek Sąd I instancji wyprowadził z faktu, że uwagi skarżącej zostały rozpatrzone, pierwsza z nich została uwzględniona, dwie pozostałe nie. Okoliczność rozpatrzenia przez organ stanowiący gminy uwag skarżącej do wyłożonego do publicznego wglądu projektu przedmiotowego studium powoduje, że po stronie skarżącej powstaje prawo do żądania zweryfikowania przez sąd administracyjny prawidłowości ich rozpatrzenia przez ten organ.
Sąd I instancji wyjaśnił, że materiał sprawy pozwala stwierdzić, iż skarżąca nie wykazała naruszenia własnego interesu prawnego lub uprawnienia kwestionowaną uchwałą. Obecna na rozprawie [...] grudnia 2021 r. skarżąca wyjaśniła, że budynek wielorodzinny przy ul. M. 5, w którym posiada mieszkanie położony jest w odległości około 20 m od granicy terenu objętego studium. Nie znajduje się zatem wprost na terenie wskazanym w studium, jako teren o możliwym potencjalnym lokalizowaniu dalszej zabudowy. Sam fakt zamieszkiwania na terenie, na którym zlokalizowana jest zabudowa wielorodzinna powoduje, że osoby tam zamieszkujące muszą liczyć się z rozbudową tego osiedla, a w rezultacie zagęszczeniem zabudowy i pozbawieniem (lub ograniczeniem) możliwości posiadania widoku na tereny zielone. Podkreślono, że w dotychczas obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego teren położony w sąsiedztwie ul. Melomanów również przeznaczony jest pod zabudowę. Sam fakt zamieszkiwania na danym terenie, a nawet posiadanie prawa własności nieruchomości nie mogą być wystarczające do przyjęcia, że przewidziane kwestionowaną uchwałą koncepcje planistyczne naruszają interes prawny danego podmiotu. Podmiot taki korzystając z trybu określonego w przepisie art. 101 ust. 1 u.s.g. i przedstawiając zarzuty kierowane przeciwko uchwale musi wykazać, że ma ona bezpośredni i niekorzystny wpływ na jego interes prawny lub uprawnienie. Ten warunek nie został w rozpoznawanej sprawie przez skarżącą spełniony, co w konsekwencji wyłączyło możliwość żądania wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu.
Dalej Sąd I instancji stwierdził, że Prezydent Miasta Lublin przekazał do Rady Miasta listę nieuwzględnionych i częściowo nieuwzględnionych uwag wraz z informacją o sposobie ich rozpatrzenia i przyczynach nieuwzględnienia. Podczas obrad Rady Miasta żaden z radnych nie zgłosił wniosku o odrębne głosowanie danej uwagi, dlatego zagłosowano en bloc. Rozpatrzenie uwag może nastąpić w jednym głosowaniu nad uchwaleniem samego planu/studium, a taki sposób głosowania nad nieuwzględnionymi uwagami nie może stanowić o istotnym naruszeniu prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały. Dlatego też w ocenie Sądu nie doszło do naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p.
Sąd podzielił stanowisko Gminy L. zawarte w odpowiedzi na skargę, a dotyczące kwestii umowy zawartej pomiędzy tym organem a spółką T. l. sp. z o. o. Fakt zawarcia tej umowy nie ma żadnego związku z zasadami sporządzania studium ani z trybem jego sporządzania.
Sąd I instancji odniósł się także do zarzutu naruszenia przepisów związanych z ochroną środowiska uznając, że przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania studium.
W skardze kasacyjnej M. W. zaskarżyła ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez uznanie, że skarżąca nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały Rady Miasta L. z dnia [...] lipca 2019 roku nr [...] w przedmiocie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta L. w sytuacji, gdy ze stanu faktycznego przedmiotowej sprawy jasno wynika, ze zostały naruszone uprawnienia skarżącej poprzez podjętą przez organ uchwałę. Ponadto z analizy stanu faktycznego i prawnego oraz szeroko pojętych przepisów o ochronie środowiska (w tym rezolucji Parlamentu Europejskiego w sprawie kryzysu klimatycznego) jak również przytoczonego w skardze orzecznictwa wynika, iż skarżąca w przedmiotowej sprawie posiada interes prawny zmierzający do zaskarżenia wskazanej uchwały Rady Miasta L. z uwagi na uchybienia podczas procedowania nad uchwaleniem nowego Studium oraz na realne oddziaływanie zmian wprowadzonych przez Studium na nieruchomość skarżącej.
Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie niezgodności z prawem uchwały Rady Miasta L. z dnia [...] lipca 2019 roku nr [...] w przedmiocie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta L., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, a także o zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji.
W skardze kasacyjnej ograniczono się do zarzutu naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g., które polegać miało na błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, iż interes prawny skarżącej kasacyjnie nie został naruszony zaskarżoną uchwałą. Argumentację skarżącej kasacyjnie w tym zakresie uznać należało za zasadną, jednak uchybienie to nie mogło doprowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej.
Stosownie do 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Podmiot wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi zatem wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą, powodujący następstwa w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego przedmiotu konkretnych uprawnień ewentualnie prowadzący do nałożenia określonych obowiązków.
Dokonując oceny legitymacji skarżącej kasacyjnie do złożenia skargi na przedmiotową uchwałę Sąd I instancji obowiązany był uwzględnić stanowisko NSA wyrażone w wydanym w granicach niniejszej sprawy postanowieniu z dnia 22 czerwca 2020 r. II OSK 976/20. NSA w postanowieniu tym stwierdził, że Sąd pierwszej instancji, dokonując oceny istnienia po stronie skarżącej istnienia interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały i odrzucając skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., nie uwzględnił w wystarczający sposób stopnia szczegółowości tych zapisów Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, które odnoszą się do terenów bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomością skarżącej. Z konkretnych zapisów Studium dotyczących spornego terenu wynika, że dotychczas niezabudowany teren w znacznej części przeznaczony będzie m.in. pod tereny zabudowy wielorodzinnej, wielorodzinnej/usługowej, wielorodzinnej/jednorodzinnej, jednorodzinnej i usługowej. Już sama okoliczność tak znaczącej jak w niniejszej sprawie możliwości zmiany przeznaczenia terenów bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomością skarżącej (z terenów niezabudowanych/zielonych na tereny zabudowy mieszkaniowej i usługowej) może świadczyć o posiadaniu przez skarżącą interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, a wiąże się to m.in. z różnego rodzaju immisjami związanymi z eksploatacją planowanych obiektów mieszkalnych i usługowych.
Ponadto NSA w przywołanym postanowieniu stwierdził, że określony podmiot ma legitymację do zaskarżenia studium, jeśli posiada prawo żądania, aby sąd administracyjny skontrolował, czy ustalenia zaskarżonej uchwały naruszają czy też nie naruszają zasady uchwalania studium, jak również w sposób bezpośredni interes prawny tego podmiotu, czy nie zawierają regulacji tak szczegółowych, że w istocie każde inne ustalenie zawarte w planie miejscowym może być sprzeczne ze studium. Z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. wynika prawo do żądania skontrolowania przez sąd administracyjny zachowania procedury planistycznej dotyczącej uchwalenia studium, trybu sporządzenia studium. W niniejszej sprawie nie można bowiem pominąć faktu, iż skarżąca złożyła uwagi do projektu studium, a więc skorzystała z uprawnienia, o jakim mowa w art. 11 pkt 8 u.p.z.p. Okoliczność rozpatrzenia przez organ stanowiący gminy uwag skarżącej do wyłożonego do publicznego wglądu projektu przedmiotowego studium powoduje, iż po stronie skarżącej powstaje prawo do żądania zweryfikowania przez sąd administracyjny prawidłowości ich rozpatrzenia przez ten organ. Naruszenie interesu prawnego legitymuje dany podmiot do wniesienia skargi, natomiast dopiero naruszenie interesu prawnego i prawa uzasadnia uwzględnienie skargi.
Mając na uwadze tak wyrażoną ocenę NSA w zakresie naruszenia interesu prawnego skarżącej przyjąć trzeba, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie błędnie stwierdził, że poddana kontroli Sądu I instancji uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącej. Niemniej błędna ocena legitymacji skargowej nie mogła prowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia zaskarżonego wyroku.
Wskazany w podstawach skargi kasacyjnej art. 101 ust. 1 u.s.g. ma charakter procesowy (w skardze kasacyjnej błędnie wskazano, że materialny), określa bowiem tylko i wyłącznie formalny zakres legitymacji procesowej do złożenia skargi do sądu administracyjnego. Stawiając zaś zarzut oparty na przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., autor skargi kasacyjnej powinien nie tylko wskazać, jaki przepis postępowania został naruszony, lecz również uzasadnić, jaki wpływ na wynik sprawy miało to naruszenie. Wykazanie wpływu na wynik sprawy sprowadza się do wyjaśnienia związku przyczynowego między naruszeniem prawa, a wynikiem sprawy, tj. podania stosownej argumentacji uzasadniającej twierdzenie, że gdyby nie doszło do zarzucanego naruszenia, to w sprawie mogłoby zostać wydane inne rozstrzygnięcie niż kwestionowane skargą kasacyjną. Chodzi o wykazanie, że naruszenia prawa było na tyle istotne, że kształtowało lub współkształtowało treść kwestionowanego orzeczenia.
Dlatego też podkreślenia wymaga, że Sąd I instancji błędnie oceniając, iż poddana kontroli Sądu uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącej kasacyjnie, przeszedł do etapu merytorycznego badania skargi. Dokonując oceny wpływu stwierdzonego uchybienia na wynik sprawy, trzeba mieć na uwadze, że autor skargi kasacyjnej ograniczył się do podniesienia zarzutu naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g. w zakresie błędnej oceny naruszenia interesu prawnego. Autor skargi kasacyjnej nie kwestionuje natomiast stanowiska Sądu I instancji dotyczącego merytorycznej oceny zasadności skargi, natomiast Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Oceniając zatem zasadność skargi kasacyjnej w tak zarysowanym kontekście, przyjąć trzeba, że uchybienie przez Sąd I instancji art. 101 ust. 1 u.s.g. nie miało wpływu na wynik sprawy. Sąd I instancji bowiem pomimo błędnego stwierdzenia, że uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącej kasacyjnie, przeszedł do etapu merytorycznego badania skargi, a w tym zakresie stanowisko Sądu I instancji nie jest kwestionowane w skardze kasacyjnej. Zatem gdyby Sąd I instancji nie uchybił art. 101 ust. 1 u.s.g. w sposób wskazany w skardze kasacyjnej, to wynik sprawy nie mógłby być inny.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.