II OSK 296/21

II OSK 296/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-11-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-02-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jan Szuma
Leszek Kiermaszek /sprawozdawca/
Małgorzata Miron /przewodniczący/
Symbol z opisem
6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 631/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-09-25
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 września 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 631/20 w sprawie ze skargi Gminy [...] na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 3 lutego 2020 r. znak DOZ-OAiK.650.105.2019.BKW w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 września 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 631/20, po rozpoznaniu skargi Gminy [...] na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 3 lutego 2020 r., znak DOZ-OAiK.650.105.2019.BKW w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania, uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji oraz zasądził od organu na rzecz Gminy zwrot kosztów postępowania.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy.
Gmina [...] pismem z dnia 27 września 2018 r. zwróciła się do Śląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o wydania pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych obejmujących wykonanie remontu elewacji oraz dachu budynku przy ul. [...] w [...], na obszarze wpisanym do rejestru zabytków średniowiecznego układu miejskiego w [...] (nr rejestru [...]).
Śląski Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z dnia 21 grudnia 2018 r., działając na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 775, ze zm.; dalej zwanej K.p.a.) w związku z art. 36 ust. 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2067, ze zm., obecnie Dz. U. z 2022 r. poz. 840, ze zm.; dalej zwanej ustawą), odmówił wszczęcia postępowania w tej sprawie.
Organ uznał, że Gmina nie dysponuje tytułem prawnym, o jakim mowa w art. 36 ust. 5 ustawy, upoważniającym do wystąpienia z wnioskiem. Tytułem takim nie jest decyzja Naczelnika Miasta [...] z 21 kwietnia 1984 r., znak GTK-IV-8117/2/83/84 o przejęciu w zarząd i administrację budynku przy ul. [...] w [...], nie jest to tytuł wynikający z własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego czy też stosunku zobowiązaniowego.
Gmina wniosła zażalenie na to postanowienie prezentując odmienne zapatrywanie odnośnie posiadanego tytułu do nieruchomości.
Wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia 3 lutego 2020 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie uwzględnił zażalenia i utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie przyjmując, że jest ono prawidłowe.
Organ odwoławczy wskazał na kluczową kwestię, a mianowicie, że badając legitymację wnioskodawcy do wystąpienia z wnioskiem o udzielenie pozwolenia w trybie art. 36 ust. 1 ustawy, organ powinien uwzględnić nie tylko art. 36 ust. 5 ustawy, ale również § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 2 sierpnia 2018 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym, do rejestru zabytków albo na Listę Skarbów Dziedzictwa oraz robót budowlanych, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, a także badań archeologicznych i poszukiwań zabytków (Dz. U. z 2018 r. poz. 1609; dalej zwanego rozporządzeniem). Regulacja ta nakazuje przyjąć, że obowiązkiem organów orzekających w sprawie jest ustalenie, czy sprawowanie przez Gminę zarządu nieruchomością, do którego stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego o prowadzeniu cudzych spraw bez zlecenia, stanowi tytuł do uzyskania pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych. W tym kontekście powołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 15 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 416/17, w którym stwierdzono, że z samej istoty prowadzenia cudzych spraw bez zlecenia wynika, że nie może ono stanowić, ani mieścić w sobie uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Organ odwoławczy doszedł więc do przekonania, że przywołany przez Gminę tytuł zobowiązaniowy, tj. sprawowanie zarządu, do którego stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego o prowadzeniu cudzych spraw bez zlecenia, nie mieści w sobie uprawnienia do wykonywania robót budowlanych objętych wnioskiem, tj. wykonania remontu elewacji oraz remontu dachu w budynku. Skonstatował zatem, że Gmina nie posiada legitymacji do żądania wszczęcia postępowania o udzielenie pozwolenia konserwatorskiego.
Gmina wniosła skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się uchylenia postanowienia organów obu instancji. Stanęła na stanowisku, że z art. 36 ust. 5 ustawy wynika wyraźnie, iż sam tytuł prawny wynikający ze stosunku zobowiązaniowego daje wnioskodawcy legitymację do złożenia wniosku. Przepis ten w żaden sposób nie wymaga, aby tytuł prawny uprawniał do prowadzenia robót budowlanych.
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ postanowienie organu odwoławczego jest wadliwe i narusza prawo w stopniu uzasadniającym jego uchylenie.
Jak stwierdził, kwestia czy decyzja Naczelnika Miasta [...] z 21 kwietnia 1984 r. stanowi tytuł upoważniający Gminę do żądania wszczęcia i prowadzenie postępowania w sposób oczywisty wykracza poza przesłankę określoną w art. 61a § 1 K.p.a. w związku z art. 36 ust. 5 ustawy, wobec czego jej rozważenie powinno nastąpić w toku postępowania, w którym Gminie przysługiwałyby uprawnienia procesowe do wykazania posiadanego interesu prawnego. Nie jest bowiem tak, że brak interesu prawnego skarżącej był oczywisty, niewymagający specjalnych ustaleń i rozważań.
Sąd zwrócił uwagę na nieprawidłowe znaczenie przypisywane art. 36 ust. 5 ustawy, a także nieadekwatność oceny prawnej wynikającej z przytoczonego w zaskarżonej decyzji wyroku WSA w Kielcach do stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, w której Gmina działa jako zarządca budynku na podstawie decyzji administracyjnej podjętej na podstawie art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe (Dz. U. z 1974 r. Nr 14 poz. 84).
Nie budziło wątpliwości Sądu, że w sprawie można mówić o obowiązku prawnym spoczywającym na Gminie w zakresie zarządu nieruchomością budynkową, co sprawia, że trudno twierdzić, że zarządzając nieruchomością, prowadzi cudze sprawy bez zlecenia w rozumieniu art. 752-757 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r. poz. 1145, ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 1610, ze zm.; dalej zwanej K.c.) i jej sytuację prawną należy bez żadnej odpowiedniości odnosić bezpośrednio do regulacji K.c. Za bezsporne uznał, że z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 105 poz. 509; dalej określanej jako ustawa o najmie) do czynności jednostek zarządzających nieruchomościami na mocy decyzji wydanej na podstawie powołanego przepisu Prawa lokalowego stosować należy przepisy K.c. o prowadzeniu cudzych spraw bez zlecenia (art. 61 ust. 1 ustawy o najmie). Jednakże - w ocenie Sądu - przepisy o prowadzeniu cudzych spraw bez zlecenia modelowo znajdują zastosowanie wtedy, gdy prowadzącego nic nie upoważnia, nic nie zobowiązuje do działania na rzecz osoby zainteresowanej. Konsekwentnie, nie może być mowy o prowadzeniu cudzych spraw bez zlecenia w sytuacji, gdy istnieje jakikolwiek obowiązek prawny do podjęcia określonych czynności. Zakres podstaw do działania, które wykluczają zakwalifikowanie go jako prowadzenie cudzych spraw bez zlecenia, jest szeroki. Podstawę taką może stanowić stosunek cywilnoprawny albo administracyjnoprawny, może ona wynikać bezpośrednio z ustawy. W szczególności, osoba pełniąca funkcję na podstawie uprawnień wynikających z przepisów prawa administracyjnego, w zakresie tych czynności, nie jest osobą prowadzącą cudzą sprawę bez zlecenia. Ten pogląd, jak podał, w sposób bezpośredni należy odnieść do zarządu nieruchomością, który znajdując swoje pierwotne źródło w decyzji wydanej na podstawie Prawa lokalowego, przekształcił się w zarząd określony w art. 61 ust. 1 ustawy o najmie.
Sąd wyraził przekonanie, że w sytuacji stwierdzenia złego stanu technicznego zarządzanego budynku Gmina jest uprawniona do wykonania robót budowlanych polegających na jego remoncie zapewniającym spełnienie przez obiekt wymagań dotyczących bezpieczeństwa konstrukcji, a w konsekwencji w tym zakresie Gmina jako zarządca budynku musi być traktowana jako podmiot posiadający tak tytuł prawny do korzystania z budynku, o którym mowa w art. 36 ust. 5 ustawy w celu uzyskania pozwolenia konserwatorskiego, jeżeli obiekt podlega ochronie, jak i posiadający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, ze zm.; obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 682, ze zm.). Odmienne stanowisko organu odwoławczego ograniczające posiadane przez Gminę [...] uprawnienia wynikające ze sprawowanego zarządu budynkiem na podstawie 61 ust. 1 ustawy o najmie do "zdarzenia prawnego" rozumianego w sposób ogólnie określony w K.c. - zdaniem Sądu - nie znajduje uzasadnienia.
Z tych powodów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm.; dalej powoływanej jako P.p.s.a.), uchylił oba postanowienia organów.
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, reprezentowany przez pełnomocnika będącą radcą prawnym, wniósł skargę kasacyjną od wyroku z dnia 25 września 2020 r., zaskarżając to orzeczenie w całości.
Skarga kasacyjna zawiera jeden zarzut procesowy, sformułowany w pierwszej kolejności, i trzy zarzuty materialnoprawne.
Zarzut procesowy odniesiono do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w związku z art. 61a § 1 K.p.a. upatrując naruszenie tych przepisów przez błędną ocenę działania organów polegającą na tym, że brak interesu prawnego skarżącej Gminy nie miał charakteru oczywistego i powinien doprowadzić do wszczęcia postępowania i zbadania tego interesu w ramach toczącego się postępowania, gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie wynika, że brak ten był oczywisty i nie pozwalał organowi na wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie, co musiało skutkować wydaniem postanowienia na podstawie art. 61a § 1 K.p.a.
Zarzuty materialnoprawne dotyczyły naruszenia następujących przepisów:
1) art. 36 ust. 5 ustawy w związku z art. 28 K.p.a. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nie dawał organowi podstaw do odmowy wszczęcia postępowania z uwagi na brak tytułu prawnego do korzystania z zabytku wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego, kiedy to na podstawie tego przepisu organ był zobowiązany do odmowy wszczęcia postępowania, ponieważ wnioskodawca nie wykazał, że dysponuje tytułem prawnym do korzystania z zabytku wskazanym w tym przepisie,
2) art. 36 ust. 5 ustawy w związku z art. 6 K.p.a. przez błędną wykładnię tego przepisu polegającą na przyjęciu, że tytuł prawny do korzystania z zabytku, który jest zobowiązany posiadać wnioskodawca, by uzyskać pozwolenie konserwatorskie, powinien zasadniczo równocześnie stanowić tytuł pozwalający wykonać roboty budowlane, w sytuacji kiedy zgoda organu konserwatorskiego dotyczy robót niewymagających pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia, a taka interpretacja jest nieprawidłowa, ponieważ nakłada na organy obowiązek weryfikacji, czy dane prace wymagają uzyskania odrębnego pozwolenia na podstawie prawa budowlanego i nakładają na organ obowiązki wykraczające poza te nałożone na organ konserwatorski przepisami prawa,
3) art. 36 ust. 5 ustawy i art. 3 pkt 11 ustawy - Prawo budowlane poprzez błędną ich wykładnię polegającą na utożsamieniu pojęć "tytuł prawny do korzystania z zabytku", o którym mowa w art. 36 ust. 5 ustawy z pojęciem "dysponowania nieruchomością na cele budowlane", o którym mowa w art. 3 pkt 11 ustawy - Prawo budowlane, kiedy prawidłowa wykładnia tych przepisów nakazuje przyjęcie, że są to dwie odrębne regulacje, dotyczące dwóch odrębnych postępowań prowadzonych na innych zasadach oraz przez inne organy administracji publicznej, których kompetencje są rozłączne, ponieważ organ konserwatorski bada wpływ przedmiotowych prac na walory zabytkowe obiektu chronionego wpisem do rejestru zabytków, a organ budowlany zgodność proponowanych prac z punktu widzenia zgodności z normami dotyczącymi prawidłowości architektoniczno-budowalnych.
Pełnomocnik stwierdziła, że naruszenia wskazanych wyżej przepisów prawa procesowego i materialnego doprowadziło do mylnego stwierdzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że zarówno zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie organu pierwszej instancji są niezgodne z prawem i należało je uchylić.
W oparciu o wskazane podstawy kasacyjne pełnomocnik wniosła o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi oraz jej oddalenie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, a ponadto zasądzenie na rzecz organu od skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym również kosztów zastępstwa procesowego. Wniosła także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autorka wskazała, że przepisem uniemożliwiającym wszczęcie postępowania w sprawie jest art. 36 ust. 5 ustawy stanowiący lex specialis w stosunku do art. 28 K.p.a. i wskazujący enumeratywnie listę podmiotów mogących zwrócić się do organu konserwatorskiego z wnioskiem o wszczęcie postępowania na podstawie art. 36 ust. 1 i 1a ustawy.
Argumentowała, że dla prawidłowego zastosowania art. 61a § 1 K.p.a. brak przymiotu strony powinien być oczywisty i nie wymagać specjalnych ustaleń i rozważań, albowiem te mogą być prowadzone po wszczęciu postępowania, w toku którego są podejmowane czynności wyjaśniające. W jej ocenie przesłanki te zostały spełnione w niniejszym postępowaniu. Przedłożone przez wnioskodawcę dokumenty pozwoliły organowi na dokonanie oceny, że nie dysponował on żadnym ze wskazanych w art. 36 ust. 5 ustawy tytułów prawnych do korzystania z zabytku, co nie tylko dawało organowi prawo, ale obligowało do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.
Według pełnomocnika nieuprawnione było przyjęcie przez Sąd wyłączenia stosowania art. 36 ust. 5 ustawy w odniesieniu do robót budowlanych przy zabytku, które wnioskodawca może wykonać bez dokonania ich zgłoszenia lub wystąpienia o udzielenie pozwolenia na budowę. Zwróciła uwagę, że stosując przyjętą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wykładnię przepisów prawa, to organy ochrony zabytków miałyby oceniać, czy wnioskowane roboty budowlane wymagają dokonania ich zgłoszenia lub wystąpienia o udzielenie pozwolenia na budowę, podczas gdy uprawnionym do takiej oceny są jedynie organy architektoniczno-budowlane. Do kompetencji organów ochrony zabytków należy kwalifikacja, czy wnioskowane działania wymagają pozwolenia konserwatorskiego, o którym mowa w art. 36 ust. 1, mi.in. na roboty budowlane, prace konserwatorskie czy też inne działania mające wpływ na wygląd zabytku.
Podkreśliła, że dokonana przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego ocena uprawnienia Gminy do wykonania robót budowlanych, dotyczy ich prowadzenia na podstawie pozwolenia konserwatorskiego, o którym mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy w oparciu o przepis art. 36 ust. 5 tej ustawy, a nie przepisów prawa budowlanego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Bezzasadny jest zarzut procesowy odniesiony do art. 61a § 1 K.p.a. w powiązaniu z przytoczonymi w skardze kasacyjnej przepisami postępowania. Postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania jest aktem formalnym, a nie merytorycznym, z tego względu w orzecznictwie ukształtował się pogląd, że odmowa wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61a § 1 K.p.a. jest dopuszczalna jedynie w razie oczywistego braku przymiotu strony, gdy ocena tej kwestii nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (zob. wyrok NSA z 29 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 330/17, LEX nr 2429358). Sięgnięcie do tego przepisu wymaga daleko posuniętej ostrożności nakazującej ograniczenie się do przypadków, w których nie ulega najmniejszej wątpliwości, że tego rodzaju ocena będąca rezultatem działań pozaprocesowych nie zamknie wnioskodawcy drogi do ochrony jego praw w trybie postępowania administracyjnego, z zachowaniem reguł proceduralnych mających tę ochronę w sposób praworządny gwarantować. W orzecznictwie przyjmuje się, że konieczność badania interesu prawnego wnioskodawcy z zastosowaniem metod wykładni prawa wymaga wszczęcia postępowania administracyjnego. Ustalenie znaczenia przepisów prawa wyrażających interes prawny jednostki poza formami regulowanymi przepisami prawa procesowego, a zatem z pozbawieniem jednostki prawa do udziału w postępowaniu, stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (zob. wyrok NSA z 12 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 2122/18, LEX nr 2653605 i przywołane w nim orzeczenia).
Słusznie przyjął Sąd pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie przyczyny braku po stronie Gminy tytułu prawnego do korzystania z zabytku w rozumieniu art. 36 ust. 5 ustawy, upoważniającego do złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia konserwatorskiego, nie były oczywiste, dostrzegalne prima facie. Przesądzenie tej kwestii w sposób jednoznaczny wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w tym zastosowania szeregu czynności interpretacyjnych, dlatego wykraczało poza ramy wyznaczone treścią art. 61a § 1 K.p.a. Zbytnim uproszczeniem było wyprowadzenie wniosku, z powołaniem się na uzewnętrznioną w postanowieniu argumentację, że dołączona do wniosku decyzja Naczelnika Miasta [...] z dnia 21 kwietnia 1984 r. nie stanowi tytułu prawnego wynikającego z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego. Wskazuje już na to spór, jaki powstał pomiędzy Gminą i organem ochrony zabytków rozstrzygnięty przez sąd i przede wszystkim podawane przez strony powody na poparcie wywodzonych twierdzeń.
Sąd pierwszej instancji nie ograniczył się jednak tylko do wyrażenia poglądu, że zagadnienie, czy decyzja ta świadczy o legitymacji procesowej Gminy nie jest kwestią oczywistą, lecz w ramach kontroli sądowej postanowienia odmownego przeprowadził wywód, który doprowadził sąd do konkluzji o posiadaniu tytułu prawnego do korzystania z zabytku. Zarzuty materialnoprawne zwalczają to stanowisko.
Odnosząc się do nich w punkcie wyjścia należy stwierdzić, że poza sporem pozostaje, że decyzja z 21 kwietnia 1984 r. o przejęciu w zarząd i administrację budynku została wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy - Prawo lokalowe (art. 25 ust. 2 pkt 2 według tekstu jednolitego z zastosowaniem ciągłej numeracji jednostek redakcyjnych - Dz. U. z 1989 r. Nr 20, poz.108). Aczkolwiek z podstawy prawnej decyzji wynika, że objęcie w zarząd budynku nastąpiło wobec niesprawowania go przez właściciela, to z jej uzasadnienia wynika jednoznacznie, że z wnioskiem takim wystąpił spadkobierca wieczystoksięgowego właściciela nieruchomości, a Naczelnik Miasta "uwzględnił prośbę". Koresponduje to z pismem tej osoby z dnia 8 września 1984 r. zawierającej ów wniosek "o przejęcie pod administrację budynku ..." z uwagi na sytuację osobistą i finansową tej osoby utrudniającą, a ostatnio już uniemożliwiającą sprawowanie zarządu tym budynkiem. Zatem należy przyjąć, że podstawą prawną wydania decyzji z 21 kwietnia 1984 r. był także art. 25 ust. 2 pkt 1 ustawy, do tej kwestii przyjdzie jeszcze powrócić.
Ustawa ta została uchylona przez art. 67 pkt 3 ustawy o najmie, a zgodnie z jej art. 61 ust. 1 z dniem wejścia w życie ustawy do czynności jednostek zarządzających nieruchomościami na mocy decyzji wydanych na podstawie art. 25 ust. 2 i 3 ustawy - Prawo lokalowe stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego o prowadzeniu cudzych spraw bez zlecenia (z zastrzeżeniem ust. 2, co w sprawie nie ma znaczenia). Ustawodawca miał więc w polu widzenia, że pomimo uchylenia przepisów z dziedziny prawa lokalowego mogą zachodzić przypadki, iż gminne jednostki organizacyjne sprawować będą w dalszym ciągu zarząd budynkami, który został zawiązany w poprzednim reżimie prawnym.
Gdyby uwzględnić jedynie powyższą regulację prawną, za czym opowiada się pełnomocnik organu należałoby przyjąć, że Gmina sprawując zarząd nieruchomością budynkową prowadzi cudze sprawy bez zlecenia (art. 752 i n. K.c), a brak zlecenia istotnie oznacza nieistnienie tytułu prawnego. Jednakże należy mieć na uwadze, że nawet prowadzenie takich spraw może zawierać znacznie szerszy krąg czynności, niż wynika to z dosłownego brzmienia takiego określenia. Gmina sprawując faktyczny zarząd nieruchomością ma obowiązek nie tylko działać z korzyścią właściciela nieruchomości i zgodnie z jej prawdopodobną wolą oraz z zachowaniem należytej staranności, ale zobowiązana jest podejmować wszelkie niezbędne czynności i działania związane z utrzymywania budynku w odpowiednim stanie technicznym. Dodatkowo nie można pomijać, że chociaż budynek nie podlega indywidualnej ochronie konserwatorskiej, podlega takiej ochronie z uwagi na położenie na obszarze wpisanym do rejestru zabytków średniowiecznego układu miejskiego. To wymusza podejmowanie określonych działań wynikających z ustawy i prawa budowlanego. Powracając do wcześniejszej uwagi, trzeba uwzględnić okoliczności związane z objęciem zarządu na podstawie decyzji administracyjnej z 21 kwietnia 1984 r. To na skutek zlecenia spadkobiercy księgowego właściciela nieruchomości najpierw jednostka organizacyjna terenowego organu administracji państwowej objęła w zarząd nieruchomość budynkową, a następnie zarząd ten sprawuje jednostka organizacyjna Gminy zarządzającą zasobami mieszkaniowym. Brak jakichkolwiek podstaw by twierdzić, że faktyczny zarząd nieruchomością budynkową odbywa się bez wiedzy i woli właściciela, co więcej - wbrew jego woli.
Tytuł prawny Gminy może i powinien być postrzegany jako mający oparcie w stosunku zobowiązaniowym (obligacyjnym), a taki tytuł stanowi tytuł prawny do korzystania z zabytku w rozumieniu art. 36 ust. 5 ustawy, który uprawnia do złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia konserwatorskiego na wykonanie robót budowlanych w postaci remontu budynku usytuowanego na obszarze wpisanym do rejestru zabytków. Chociaż poza podstawami kasacyjnymi znalazł się przepis § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia (autor skargi kasacyjnej przywołał go w uzasadnieniu ramach prowadzonej argumentacji) należy stwierdzić, że decyzja z 21 kwietnia 1984 r., będąca pierwotnym źródłem objęcia nieruchomości budynkowej w zarząd oraz pismo z dnia 8 września 1984 r. stanowią dokumenty w rozumieniu tego przepisu, który Gmina winna dołączyć do wniosku o udzielenie pozwolenia konserwatorskiego. Argumentacja przedstawiona we wniosku wraz z tymi dokumentami uzasadniają zaś istnienie legitymacji procesowej Gminy do wnioskowania o udzielenie pozwolenia konserwatorskiego.
Z tych powodów zarzut błędnej wykładni art. 36 ust. 5 w związku z art. 28 K.p.a. okazał się nieusprawiedliwiony.
Sąd pierwszej instancji w pisemnych motywach zaskarżonego wyroku zawarł również, zupełnie zbędnie, rozważania na temat wzajemnej relacji art. 36 ust. 5 ustawy (tytuł prawny do korzystania z zabytku) i art. 3 pkt 11 ustawy - Prawo budowlane (prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane). Uczynił to jednak w kontekście powołania się przez organ w zaskarżonej decyzji na wyrok WSA w Kielcach w sprawie o sygn. akt II SA/Ke 416/17 (dotyczącej zgłoszenia robót budowlanych), przywołując z kolei dalsze orzecznictwo dotyczące tej problematyki. Ma rację pełnomocnik organu, czego Sąd orzekający jednak nie podważył, że podobieństwo obu regulacji jest pozorne, każda z nich odnosi się do innej problematyki. Dysponowanie tytułem prawnym do korzystania z zabytku jest niezbędne do wystąpienia z wnioskiem o udzielenie pozwolenia konserwatorskiego, w tym na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru i wykonywanie robót budowlanych w otoczeniu zabytku (art. 36 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy), z kolei oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dołącza się m.in. do wniosku o pozwolenie na budowę oraz zgłoszenia budowy lub innych robót budowlanych (art. 33 ust. 2 pkt 2, art. 30 ust. 2a pkt 1 ustawy - Prawo budowlane). Uzyskanie pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na podjęcie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru nie zwalnia zaś z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, w przypadkach określonych przepisami prawa budowlanego, wynika to wprost z art. 36 ust. 8 ustawy. W takich przypadkach wydanie przez organ konserwatorski pozwolenia na wykonywanie robót konserwatorskich warunkuje jedynie możliwość uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia, nie uprawnia zaś do rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych. Nie jest rzeczą organu konserwatorskiego rozpoznając wniosek o udzielenie pozwolenia konserwatorskiego na wykonanie robót budowlanych przesądzanie kwestii, czy roboty nim objęte podlegają reglamentacji organu administracji architektoniczno - budowlanej i w jakiej formie, nie należy to właściwości organu konserwatorskiego.
Mając to na uwadze nie sposób przyjąć, by Sąd pierwszej instancji dopuścił się w tym aspekcie naruszenia wymienionych przepisów materialnych przez ich błędną wykładnię.
Z tych wszystkich powodów Naczelny Sad Administracyjny, zgodnie z art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.