II OSK 2958/24

II OSK 2958/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-07-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-12-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /przewodniczący/
Małgorzata Masternak - Kubiak /sprawozdawca/
Tomasz Zbrojewski
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Wr 344/24 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2024-09-12
Skarżony organ
Rada Miasta~Rada Gminy
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 977
art. 37a ust. 9
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia NSA Tomasz Zbrojewski po rozpoznaniu w dniu 22 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 września 2024 r. sygn. akt II SA/Wr 344/24 w sprawie ze skargi X S.A. w [...] na uchwałę Rady Miejskiej W. z dnia 8 listopada 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od X S.A. w [...] na rzecz Miasta W. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 12 września 2024 r., sygn. akt II SA/Wr 344/24, po rozpoznaniu skargi X S.A. w [...] na uchwałę Rady Miejskiej W. z dnia 8 listopada 2022 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane – w punkcie I. stwierdził nieważność § 29 i § 30 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do tablic reklamowych i urządzeń reklamowych skarżącej X S.A. w [...] istniejących w dacie wejścia w życie zaskarżonej uchwały wzniesionych na podstawie zgody budowlanej; w punkcie II. dalej idącą skargę oddalił; w punkcie III. zasądził od Gminy W. na rzecz strony skarżącej kwotę 797 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Jak wskazał Sąd pierwszej instancji X S.A. - dalej: "Spółka", zaskarżyła uchwałę Rady Miejskiej W. nr [...] z dnia 8 listopada 2022 r. w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) art. 37a ust. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.) – dalej: "u.p.z.p." w związku z postanowieniami § 27-30 zaskarżonej uchwały, w sytuacji, w której Trybunał Konstytucyjny w dniu 12 grudnia 2023 r., sygn. P 20/19 wydał wyrok, w którym orzekł, że art. 37a ust. 9 u.p.z.p. w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale, o której mowa w art. 37a ust. 1 u.p.z.p., warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia, jest niezgodny z art. 21 w związku z art. 2 Konstytucji RP, a co za tym idzie uchwały te bez wyżej wymienionych regulacji, czy też z ich pominięciem, nie mogą funkcjonować w obrocie prawnym, 2) art. 31 ust. 3 Konstytucji, określającego zasadę proporcjonalności, oraz art. 3 ust. 1 u.p.z.p. poprzez obciążenie skarżącej, jako najemcę nieruchomości, na której eksponowane są szyldy, reklamy, loga istniejące w dniu wejścia w życie uchwały, nieproporcjonalnymi obowiązkami wynikającymi z przepisów § 27-30 uchwały krajobrazowej, które dotyczą poniesienia kosztów realizacji nakazów uchwały związanych z dostosowaniem do zasad i warunków określonych uchwałą, istniejących w dniu wejścia w życie uchwały i niezgodnych z przepisami uchwały, a posadowionych uprzednio zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska W. wniosła o jej odrzucenie ze względu na niewykazanie naruszenia interesu prawnego, ewentualnie oddalenie skargi jako bezzasadnej. Organ wskazał, że skarżąca nie wykazała, że faktycznie posiada we wskazanych lokalizacjach tablice reklamowe, w tym tablice podlegające dostosowaniu do uchwały. Nie przedstawiła też dowodów na fakt posiadania umów najmu określonych nieruchomości. Organ zanegował potrzebę stwierdzenia nieważności uchwały w całości, skoro obiekty skarżącej znajdują się w strefach B i E. Ponadto organ zwrócił się o zawieszenie postępowania przez Sąd z uwagi na prowadzoną procedurę planistyczną w celu dostosowania się do wymogów wynikających z wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Rada przywołuje procesy konsultacyjne z przedsiębiorcami poprzedzające przyjęcie uchwały. W ocenie Rady zasadne jest połączenie sprawy ze sprawą o sygnaturze II SA/Wr 114/23. Rada zwrócił się również o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.
W piśmie z dnia 30 sierpnia 2024 r. Rada Miejska ponowiła wniosek o zawieszenie postępowania, z uwagi na trwające prace planistyczne w celu dostosowania do wyroku Trybunału Konstytucyjnego.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za zawierającą usprawiedliwione podstawy. Na wstępie Sąd ten wskazał, że art. 37a ust. 9 u.p.z.p. wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2023 r. sygn. akt P 20/19 częściowo został uznany za niezgodny z art. 21 w związku z art. 2 Konstytucji RP, z dniem 21 grudnia 2023 r.
Trybunał wydał wyrok na tle pytań prawnych skierowanych przez Naczelny Sąd Administracyjny, w których sformułowano wątpliwości co do braku odpowiedniego mechanizmu kompensacyjnego z tytułu ograniczenia praw majątkowych podmiotów, które legalnie wzniosły tablice reklamowe i urządzenia reklamowe. Trybunał Konstytucyjny podzielił wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zgodnie z wyrokiem wymieniony wyżej przepis traci moc w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale, o której mowa w art. 37a ust. 1 u.p.z.p., warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia. Trybunał wyjaśnił, że na ustawodawcy ciążył obowiązek wprowadzenia takiej regulacji, która zapewniłaby podmiotom objętym uchwałą krajobrazową, skorzystanie z mechanizmu kompensacyjnego, będącego źródłem słusznego odszkodowania, należnego tym podmiotom na mocy 21 ust. 2 Konstytucji RP. Brak tego mechanizmu, stanowiącego pominięcie prawodawcze, sprawia, że w zakresie, w jakim kwestionowany przepis nie przewiduje takiego mechanizmu, jest niezgodny z Konstytucją. Powoduje to bezprawność ingerencji w prawa majątkowe, czego skutkiem jest naruszenie zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Uchwała krajobrazowa eliminuje bowiem prawny skutek decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę wskazanych w niej tablic i nośników reklamowych powstałych przed wejściem w życie uchwały. Właściciele nieruchomości, którzy występowali o pozwolenia na budowę tablic i nośników reklamowych (bądź dokonali zgłoszenia robót), działali w pełni legalnie, z przekonaniem, że prawomocna decyzja administracyjna w tym zakresie zabezpiecza ich interes i pozwala na prowadzenie bez przeszkód działalności reklamowej.
Wskazane przez Spółkę przepisy uchwały krajobrazowej (§ 27-30) znajdują się w dziale III Przepisy przejściowe, wskazują do jakich obiektów mają zastosowanie postanowienia uchwały, wskazują termin dostosowania istniejących obiektów do zasad określonych w uchwale oraz ustalają zasady i warunki dostosowania dla tablic i urządzeń reklamowych. Postanowienia uchwały znajdują zastosowanie dla nowo sytuowanych lub budowanych ogrodzeń oraz istniejących ogrodzeń (analogicznie: obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych), które po wejściu w życie uchwały będą poddane pracom polegającym na przebudowie, remoncie, rozbudowie lub odbudowie (§ 27 - § 29). Z obowiązku dostosowania wyłączono ogrodzenia i obiekty małej architektury objęte formami ochrony zabytków (§ 27 ust. 2 i §28 ust. 2). Prawodawca lokalny wyznaczył termin dostosowania istniejących urządzeń do zasad i warunków określonych w uchwale wskazując 24 miesiące od dnia wejścia w życie dla tablic i urządzeń reklamowych innych niż szyldy (§ 29 ust. 2), 24 miesiące dla szyldów, 36 miesięcy dla tablic i urządzeń reklamowych usytuowanych na podstawie wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę (§ 29 ust. 3 i 4). W § 29 ust. 5 prawodawca sprecyzował zasady i warunki dostosowania dla tablic i urządzeń reklamowych, zaś w § 30 określił sytuację ujęcia, po dniu wejścia w życie uchwały, obiektu wraz z otoczeniem w gminnej ewidencji zabytków – wówczas właściciel obiektu jest zobowiązany w terminie 12 miesięcy, w przypadku posiadanych czy posadowionych przez niego tablic i urządzeń reklamowych oraz szyldów, dostosować je do niniejszej uchwały.
Z treści powołanych przepisów wynika zatem, że prawodawca lokalny w Wałbrzychu przewidział obowiązki dostosowawcze, nie zapewniając podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty zobowiązane. Organ postępował zgodnie z przepisem u.p.z.p, jednak przepis ustawowy określający treść uchwały został częściowo uznany za niezgodny z Konstytucją RP. W granicach interesu prawnego skarżącej, co wynika ze skargi i pozostałych akt, pozostają tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, co spowodowało oddalenie skargi w zakresie ogrodzeń i obiektów małej architektury, których dysponowaniem skarżąca się nie wykazała (§ 27 i § 28 uchwały).
Z powyższych powodów Sąd, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329) - dalej: "P.p.s.a.", stwierdził częściową nieważność zaskarżonej uchwały.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Miejska W. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w punkcie I, II i III, zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:
1. art. 174 pkt 2 w zw. z art. 106 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 ze zm.) - dalej: "u.s.g." poprzez:
a) przyjęcie, że skarżący wykazał naruszenie jego interesu prawnego przez skarżoną uchwałę, co uzasadniało przyjęcie skargi do rozpoznania, a w konsekwencji stwierdzenie nieważności uchwały w części, kiedy to prawidłowe zastosowanie wskazanych przepisów prowadzi do wniosku, że skarżący nie wykazał naruszenia posiadanego przez niego interesu prawnego, co uzasadniało odrzucenie skargi,
b) przyjęcie jako fakt znany z urzędu, że skoro skarżący prowadzi działalność gospodarczą w postaci prowadzenia placówek handlowych, to posiada urządzenia i tablice reklamowe, które muszą zostać dostosowane do postanowień uchwały, kiedy to prawidłowe zastosowanie wskazanego przepisu prawa prowadzi do stwierdzenia, że o ile można przyjąć domniemanie, że skarżący najprawdopodobniej posiada na terenie placówek handlowych tablice i urządzenia reklamowe, to już nie można przyjąć domniemania, że wymagają one dostosowania do postanowień zaskarżonej uchwały, a tym samym, że doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej,
2. art. 174 pkt 2 w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez dokonanie istotnych dla sprawy ustaleń stanu faktycznego, przesądzających o przyjęciu skargi do rozpoznania, na podstawie faktów nieznajdujących odzwierciedlenia w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy, tj. przyjęcie na podstawie zarzutów sformułowanych przez pełnomocnika organu, że organ potwierdził posiadanie przez skarżącego tablic i urządzeń reklamowych wymagających dostosowania do uchwały krajobrazowej w sytuacji, gdy skarżący w treści skargi w żaden sposób nie odnosił się do konieczności dostosowania przez niego tablic i urządzeń reklamowych do postanowień uchwały.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie Rada Miejska wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku w zakresie punktu I i II poprzez odrzucenie skargi w całości oraz o uchylenie punktu III wyroku, jak również zasądzenie od skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania. Ponadto wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.
W piśmie procesowym z dnia 3 grudnia 2024 r., zatytułowanym: "Odpowiedź na skargę kasacyjną" X S.A. w [...] wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.
Zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.
W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Powyższe oznacza także, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Orzekanie przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach skargi kasacyjnej i podniesionych w niej zarzutów powoduje, że zarzuty te muszą być prawidłowo i precyzyjnie sformułowane.
Należy zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że Sąd Wojewódzki wadliwie uznał, że Spółka posiada legitymację – w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 u.s.g. – do zaskarżenia wskazanej wyżej uchwały. W ocenie Sądu m in. to, że Spółka wymieniła obiekty, za pomocą których prowadzi działalność gospodarczą w Wałbrzychu, implikuje jej interes prawny do zaskarżenia uchwały krajobrazowej. Z materiału aktowego wynika, że wskazane obiekty znajdują się na terenach B i E, objętych zaskarżoną uchwałą. Sąd uznał interes prawny skarżącej wynikający z władania wskazanymi obiektami handlowymi opierając się na informacjach dostępnych w materiałach sprawy, jak i powszechnie dostępnej wiedzy. W uzasadnieniu wyroku uznał, że: "skarżąca, prowadząc działalność gospodarczą z wykorzystaniem wskazanych obiektów handlowych [...], podlega regulacjom prawnym związanym z wykorzystaniem tych obiektów zawartym w uchwale, co oznacza, że posiada interes prawny. [...] Jednocześnie ze skargi wynika, jak też jest to okolicznością powszechnie znaną, że na obiektach handlowych X umieszczone są urządzenia reklamowe i tablice reklamowe. [...] W konsekwencji zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącej, skoro nakłada na nią obowiązki zgodności urządzeń i tablic reklamowych z jej przepisami. Dla wykazania naruszenia interesu prawnego nie jest konieczne, [...] sprecyzowanie konkretnych niezgodności, wystarczy sama okoliczność podlegania przepisom uchwały i możliwość realizacji obowiązków związanych z dostosowaniem się do jej wymogów.".
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd Wojewódzki nie ocenił prawidłowo, czy Spółka, skarżąc postanowienia § 29 i § 30 uchwały krajobrazowej, wykazała naruszenie swojego konkretnego i realnego interesu prawnego. Podmiot wnoszący skargę na podstawie art. 101 u.s.g. musi bowiem wykazać naruszenie własnego interesu prawnego lub uprawnienia i to w sposób wskazujący na bezpośredniość, aktualność i realność tego naruszenia. Nie jest zatem wystarczające samo stwierdzenie, że skoro skarżąca prowadzi działalność gospodarczą w postaci prowadzenia placówek handlowych, to posiada urządzenia i tablice reklamowe, które "muszą zostać dostosowane do postanowień uchwały". Zasadnie argumentuje strona skarżąca kasacyjnie, że prawidłowe zastosowanie przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. prowadzi do wniosku: "że o ile można przyjąć domniemanie, że skarżący najprawdopodobniej posiada na terenie placówek handlowych tablice i urządzenia reklamowe, to już nie można przyjąć domniemania, że wymagają one dostosowania do postanowień zaskarżonej uchwały, a tym samym, że doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej".
Domniemanie posiadania interesu prawnego, czy implikacja jego posiadania nie może stanowić źródła legitymacji skargowej na gruncie art. 101 ust. 1 u.s.g. Przyjęcie, jako fakt znany z urzędu, że skoro Spółka prowadzi działalność gospodarczą w postaci prowadzenia placówek handlowych, to posiada urządzenia i tablice reklamowe, które muszą zostać dostosowane do postanowień uchwały, jest nieuprawnione w kontekście konstrukcji normatywnej art. 101 ust. 1 u.s.g. Jest to bowiem rodzaj interesu faktycznego. Uchwała krajobrazowa jest aktem prawa miejscowego. Kształtuje ona sposób wykonywania prawa własności, gdyż korzystanie z rzeczy jest jednym z atrybutów prawa własności. Oznacza to, że interes prawny, który może zostać naruszony taką uchwałą ma swoje źródło w normach prawa materialnego regulujących prawa rzeczowe. Fakt bycia podmiotem gospodarczym prowadzącym działalność gospodarczą na takim terenie, nie może stanowić źródła interesu prawnego do zaskarżenia takiej uchwały. Ponadto z materiału aktowego wynika, że Spółka nie wykazała, że faktycznie posiada we wskazanych lokalizacjach tablice reklamowe, w tym tablice podlegające dostosowaniu do uchwały. Nie przedstawiła też dowodów na fakt korzystania z określonych nieruchomości.
Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 106 § 4 P.p.s.a., wedle którego fakty powszechnie znane sąd bierze pod uwagę nawet bez powołania się na nie przez strony, należy uznać, że nie jest on zasadny. W orzecznictwie o doktrynie uznaje się, że fakty powszechnie znane, to okoliczności, zdarzenia, czynności lub stany, które powinny być znane każdemu rozsądnemu i mającemu doświadczenie życiowe człowiekowi. Chodzi więc o wydarzenia historyczne, polityczne, zjawiska przyrodnicze, procesy ekonomiczne lub zdarzenia normalnie i zwyczajnie zachodzące w określonym miejscu i czasie. Za fakty powszechnie znane mogą być uznane tylko te, które odpowiadają rzeczywistości, przy czym kryterium oceny, czy dany fakt ma charakter faktu notorycznego musi być obiektywne, a nie subiektywne (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2025 r., sygn. III OSK 2359/23, LEX nr 3817693). Sąd Wojewódzki, oceniając legalność zaskarżonych przepisów uchwały krajobrazowej wykorzystał argumentacyjnie, że jest: "okolicznością powszechnie znaną, że na obiektach handlowych X umieszczone są urządzenia reklamowe i tablice reklamowe.".
Nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 174 pkt 2 w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez dokonanie istotnych dla sprawy ustaleń stanu faktycznego, przesądzających o przyjęciu skargi do rozpoznania, na podstawie faktów nieznajdujących odzwierciedlenia w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd administracyjny przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy. Natomiast naruszenie określonej w art. 133 § 1 P.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy mogłoby stanowić skuteczną podstawę kasacyjną, np. w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt, czy oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy. Należy jednak odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy, od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (por. wyroki NSA z dnia 16 listopada 2023 r., sygn. III OSK 6419/21, LEX nr 3634040; z dnia 3 kwietnia 2025 r., sygn. II OSK 616/24, LEX nr 3862178). W przedmiotowej sprawie Sąd Wojewódzki dokonał interpretacji zgromadzonego w sprawie materiału aktowego; na podstawie zarzutów sformułowanych przez pełnomocnika organu, przyjął, że organ potwierdził posiadanie przez skarżącego tablic i urządzeń reklamowych wymagających dostosowania do uchwały krajobrazowej. Nie dokonał zatem oceny legalności uchwały na podstawie ustaleń nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając zatem, że zarzuty skargi kasacyjnej były usprawiedliwione w opisanym wyżej zakresie, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że stronie, która wniosła skargę kasacyjną, należy się zwrot poniesionych przez nią niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącego - jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok sądu pierwszej instancji, uwzględniający skargę.
Ponownie rozpoznając sprawę Sąd Wojewódzki oceni, czy skarżąca Spółka była legitymowana do wniesienia skargi na uchwałę krajobrazową tj., czy posiada własny realny, konkretny i obiektywnie istniejący interes prawny lub uprawnienie do zaskarżenia postanowień § 29 i § 30 uchwały krajobrazowej, a po przesądzeniu tej kwestii, czy interes ten został naruszony wskazanymi przepisami uchwały.