II OSK 2957/19

II OSK 2957/19 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-09-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-09-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz
Jerzy Siegień /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Zbrojewski
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Bk 99/19 - Wyrok WSA w Białymstoku z 2019-05-16
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1202
art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2a w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2b
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
Tezy
Wykładnia art. 30 ust. 1 pkt 2b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U.. z 2018r., poz. 1202 ze zm.)., która prowadziłaby do zwolnienia z wymogu zgłoszenia przebudowy altany ze skutkiem przekształcenia jej w budynek rekreacji indywidualnej o powierzchni do 35 m2, pozwalałaby inwestorowi na osiągnięcie celu sprzecznego z art. 30 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, tj. niezgodnego z wolą ustawodawcy zniesienia w tym zakresie reglamentacji administracyjnej budowy budynku rekreacji indywidualnej.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski po rozpoznaniu w dniu 21 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 16 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 99/19 w sprawie ze skargi L. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazania doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego ze zgłoszeniem oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 16 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 99/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę L. A. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. w przedmiocie nakazania doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego ze zgłoszeniem.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego S. nakazującą L. A. B. (dalej: skarżący) doprowadzenie obiektu budowlanego - altany wybudowanej na działce nr ewid. [..] w miejscowości K. gm. S. do stanu zgodnego ze zgłoszeniem złożonym do Starosty [...] w dniu [...] kwietnia 2016 r.. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ drugiej instancji wskazał, że w dniu [...] kwietnia 2016 r. skarżący zgłosił do Starosty [...] zamiar wykonania na działce o nr ew. gr. [..] altany drewnianej, w formie zadaszenia opartego na 6 słupach o średnicy 50 cm, podstawie sześciokąta, o boku ok. 2,5 m i powierzchni zabudowy ok. 20 m2. Zgłoszenie zostało skutecznie przyjęte i obiekt został wybudowany zgodnie ze zgłoszeniem. W dniu 26 lipca 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego S., na skutek pisma mieszkańców wsi K., przeprowadził kontrolę ww. obiektu, w trakcie której stwierdził, że istniejący obiekt nie odpowiada dokonanemu zgłoszeniu. Na tej podstawie organ wszczął postępowanie administracyjne w sprawie legalności wykonania przez skarżącego robót budowlanych w przedmiotowej altanie. Uzasadniając wydaną decyzję organ drugiej instancji przytoczył treść art. 29 ust. 1 pkt 2d i art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202), dalej: "Pr. bud.", wskazując, że co prawda budowa, jak też przebudowa wolno stojących altan o powierzchni zabudowy do 35 m2 w obecnym stanie prawnym nie wymaga ani zgłoszenia, ani pozwolenia na budowę, jednakże w przypadku, gdy zakres przebudowy wykracza poza granice definicji wskazanej w art. 3 pkt 7a Pr. bud., na wykonane roboty należy uzyskać zgodę organu architektoniczno-budowlanego. W przedmiotowej sprawie skarżący przy powstałej altanie przeprowadził roboty budowlane, w wyniku których powstał zamknięty obiekt o innym charakterze i funkcji, niż zgłoszony do Starostwa tj. budynek rekreacji indywidualnej. Skoro skarżący na wybudowanie powstałego obiektu nie uzyskał stosownego zgłoszenia, to powstała samowola budowlana wymagająca przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego w trybie art. 50-51 Pr. bud. Takie też postepowanie wszczął organ pierwszej instancji, ale z uwagi na to, że powstały obiekt jest niezgodny z ustaleniami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenów położonych we wsi K. w Gminie S., uchwalonego uchwałą Rady Gminy S. nr XXXIV/292/06 z dnia 5 maja 2006 r., możliwe było jedynie nakazanie doprowadzenia tego obiektu - altany do stanu zgodnego z dokonanym zgłoszeniem.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę, podnosząc, że uwzględniając zakres dokonanych prac budowlanych należało zgodzić się z organami nadzoru budowlanego, iż w wyniku tychże prac powstał zamknięty obiekt o ewidentnie innym charakterze i funkcji niż zgłoszony do Starostwa, tj. budynek rekreacji indywidualnej, rozumiany jako budynek przeznaczony do okresowego wypoczynku. W ocenie Sądu zrealizowane prace nie mieszczą się natomiast w kategorii remontu, jak próbuje dowieść tego skarżący, wykraczają też poza ramy przebudowy wskazanej w art. 3 pkt 7a Pr. bud., albowiem wskutek tychże robót altana stała się budynkiem. Jak słusznie zaś wywodzą organy nadzoru budowlanego, wykonane prace wymagały w świetle art. 29 ust. 1 pkt 2a w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. stosownego zgłoszenia w organie architektoniczno-budowlanym, czego skarżący bezsprzecznie nie dokonał. Zatem powstała samowola budowlana wymagająca legalizacji przeprowadzonej w trybie art. 50-51 Pr. bud. Z tego też powodu organy prowadząc postępowanie w pierwszej kolejności trafnie zbadały możliwość legalizacji wykonanych robot budowlanych. Jednak ustalenie, iż lokalizacja przedmiotowego obiektu w jednostce określonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego części terenów położonych we wsi K. w Gminie S., uchwalonego uchwałą Rady Gminy S. nr XXXIV/292/06 z dnia 5 maja 2006 r., oznaczonej symbolem 21 US, tj. tereny upraw polowych, łąk, pastwisk i zadrzewień śródpolnych przeznaczonych na cele rekreacyjne, gdzie obowiązuje zakaz budowy budynków o charakterze rekreacji indywidualnej, nie pozwoliła na zalegalizowanie tego stanu. Stąd też wobec nie dającej się usunąć niezgodności z przepisami prawa, w tym przypadku prawa miejscowego – obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, postępowanie musiało być zakończone obligatoryjnym nakazem doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego, czyli decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. Prowadzone bowiem postępowanie legalizacyjne nie mogło doprowadzić do zalegalizowania przedmiotowego obiektu.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm.), dalej "p.p.s.a.":
1) naruszenie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 i 8 k.p.a. poprzez pominięcie obowiązku uwzględnienia interesu społecznego oraz słusznego interesu obywatela, jak również zaufania obywatela do Państwa,
2) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia Sądu w sposób nienależyty, który uniemożliwia podjęcie zasadnej polemiki z wyrokiem Sądu i nie pozwala na prześledzenie logicznego toku rozumowania Sądu,
3) błędne zastosowanie przepisu art. 29 oraz 30 Pr. bud. i uznanie, że skarżący potrzebował zgłoszenia, aby wykonać altanę, a następnie jej remont, w sytuacji w której nie potrzebował on w dacie czynienia modyfikacji w altanie zgłoszenia tego faktu,
4) błędną interpretację miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenów położonych we wsi K. z dnia 5 maja 2006 r., poprzez uznanie, że nie dopuszcza on postawienia na działce skarżącego altany.
Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zarzut naruszenia art. 29 oraz 30 Pr. bud. nie jest zasadny. W pierwszej kolejności wymaga podkreślenia, że obydwa powołane w ramach rozpatrywanego zarzutu przepisy prawa dzielą się na pomniejsze od artykułu jednostki redakcyjne, w obrębie których sklasyfikowano rodzaje obiektów budowlanych i robót budowlanych, które nie wymagają pozwolenia na budowę albo które zostały objęte wymogiem zgłoszenia, czego skarga kasacyjna nie uwzględnia, nie wskazując jaki konkretnie ustęp (punkt) art. 29 oraz art. 30 został w sprawie naruszony. Mimo tego, mając na uwadze, że wadliwość zgłoszonej podstawy kasacyjnej jest czasem możliwa do usunięcia przez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej i tym samym może być w ten sposób zrealizowany nałożony na Naczelny Sąd Administracyjny obowiązek, o którym mowa w art. 174 pkt 1 i 2 w zw. z art. 183 § 1 p.p.s.a., w myśl którego w procesie kontroli kasacyjnej należy odnieść się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., I OPS 10/09), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał tak sformułowany zarzut kasacyjny. Z kontekstu przedmiotowej sprawy oraz z argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej można bowiem jasno wywnioskować, jakie konkretnie przepisy ustawy - Prawo budowlane zostały, zdaniem autora skargi kasacyjnej, naruszone w tej sprawie.
Istotną kwestią w ramach rozpatrywanego zarzutu jest w pierwszej kolejności dokonanie prawidłowej kwalifikacji robót budowlanych wykonanych przez skarżącego samowolnie w 2017 r. przy altanie o powierzchni ok. 20m2, wybudowanej zgodnie ze zgłoszeniem do Starosty [...] z 2016 r. Stan prawny w zakresie reglamentacji administracyjnej budowy i przebudowy altany o powierzchni do 35 m2 uległ zmianie w ten sposób, że na dzień wydawania zaskarżonej decyzji zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 2b Pr. bud. nie wymagały one zgłoszenia. To, że roboty budowlane wykonane przez skarżącego przy wybudowanej uprzednio altanie, polegające na zabudowaniu przestrzeni pomiędzy drewnianymi słupami altany ścianami z kamienia, w których osadzono stolarkę okienną i drzwiową, wykonaniu antresoli drewnianej, drewnianej podłogi i instalacji elektrycznej, nie stanowią remontu nie budziła wątpliwości organów nadzoru budowlanego, ani Sądu pierwszej instancji. Kwestią sporną pomiędzy organami orzekającymi było natomiast, czy zakres wykonanych prac budowlanych mieści się w pojęciu przebudowy. Podczas gdy organ pierwszej instancji zakwalifikował wykonane przez skarżącego roboty budowlane jako przebudowę altany w rozumieniu art. 3 pkt 7a Pr. bud., w wyniku której powstał budynek rekreacji indywidualnej, te same roboty budowlane organ drugiej instancji oraz Sąd pierwszej instancji uznały za nie mieszczące się w definicji przebudowy z tej przyczyny, że w ich efekcie altana stała się budynkiem; obiektem budowlanym o innym charakterze i funkcji niż zgłoszony organowi architektoniczno – budowlanemu.
Wykonane prace budowlane nie stanowią remontu, ponieważ nie są naprawą, wymianą, czy odnowieniem niektórych elementów obiektu budowlanego, ani nie były niezbędne do utrzymania tego obiektu w odpowiednim stanie technicznym. Zgodzić się należało z kwalifikacją organu pierwszej instancji wykonanych robót budowlanych jako przebudowy altany ze skutkiem, którym było powstanie innego obiektu budowlanego niż zgłoszony do Starosty [...] (w ich wyniku powstał budynek rekreacji indywidualnej). Nie można zgodzić się natomiast z organem drugiej instancji oraz Sądem pierwszej instancji, upatrujących w rezultacie wykonanych robót budowlanych, jakim było powstanie obiektu budowlanego (budynku) o innym charakterze i funkcji niż altana przyczyny, w wyniku której zakres wykonanych prac budowlanych nie mieści się w definicji przebudowy, o której mowa w art. 3 pkt 7a Pr. bud. Zgodnie z tym przepisem, ilekroć w tej ustawie mowa o przebudowie, należy przez to rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Z przepisu tego bezsprzecznie wynika, że przedmiotem przebudowy jest istniejący obiekt budowlany, podczas gdy pojęcie budowy zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 6 Pr. bud. jako "wykonywanie obiektu budowlanego", czyli podejmowanie działania w celu zrealizowania (powstania, zaistnienia) obiektu budowlanego, który ma być zlokalizowany w "określonym miejscu", przy czym pojęcie "wykonywania obiektu budowlanego" odnosi się do sytuacji, w których inwestor tworzy nowy obiekt budowlany ("od nowa"). Poza tym w definicji budowy mieści się także odbudowa, rozbudowa i nadbudowa obiektu budowlanego. Przebudowa wyłączona została z pojęcia budowy ze względu na fakt, że wyróżnikiem budowy jest powstanie nowej substancji budowlanej w znaczeniu "zmiany charakterystycznych parametrów danego obiektu" – np. zwiększenie kubatury obiektu. W przypadku przebudowy może zmienić się, poprzez np. zmianę parametrów technicznych, układ funkcjonalny budynku - pod warunkiem, że parametry charakterystyczne zachowają swoją wielkość sprzed przebudowy. W przypadku przebudowy zakres ingerencji w substancję budowlaną jest zatem węższy (por. wyr. NSA z dnia 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 932/19; T. Asman, Z. Niewiadomski [w:] Prawo budowlane. Komentarz, red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2022, s. 33 – 34).
Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że zarówno zmiana funkcji, jak i charakteru obiektu budowlanego w wyniku wykonanych robót budowlanych nie świadczy o tym, że nie mieszczą się one w definicji przebudowy. Tytułem przykładu wskazać można, że w orzecznictwie jako przebudowę kwalifikuje się roboty budowlane, w wyniku których na istniejącej, przepuszczalnej kratownicy pergoli umieszczono konstrukcję żaluzjową, która może pełnić funkcję dachu i która spowodowała zmianę parametrów użytkowych pergoli oraz zmianę w zakresie pełnionej przez nią funkcji, skoro z dotychczas całkowicie nieprzepuszczalnej konstrukcji zyskała charakter obiektu kubaturowego w zasadzie całkowicie wydzielonego z przestrzeni (por. wyr. NSA z dnia 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 1250/19). W rezultacie robót budowlanych wykonanych na zewnętrz altany skarżący dokonał jej "zamknięcia", zabudowując przestrzeń między drewnianymi słupami konstrukcyjnymi ścianami z kamienia z otworami okiennymi i drzwiowymi. Skarżący dokonał również zmian wewnątrz obiektu wskutek budowy drewnianej antresoli i drewnianej podłogi oraz doprowadzenia do obiektu energii elektrycznej i zamontowania pieca do ogrzewania. W efekcie zmiany parametrów użytkowych obiektu budowlanego i ingerencji w jego konstrukcję poprzez wydzielenie tego obiektu z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych (kamiennych ścian) doszło do "zamknięcia" altany (tj. powstał obiekt budowlany o zamkniętej kubaturze). Modyfikacji uległ układ funkcjonalny istniejącego obiektu budowlanego i organizacja przestrzeni wewnątrz tego obiektu. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie pozostawia wątpliwości, że w rezultacie wykonanych robót budowlanych z budowli ogrodowej powstał de facto budynek (domek letniskowy). Mając na uwadze ww. zakres przeprowadzonych robót budowlanych uwzględnić należało, że ani organ drugiej instancji, ani Sąd pierwszej instancji nie wykazały jednak, a z materiału dowodowego to nie wynika, aby w ich rezultacie nastąpiła zmiana charakterystycznych parametrów technicznych bądź użytkowych istniejącego obiektu budowlanego, o których mowa w art. 3 pkt 7a Pr. bud. Zarówno organ drugiej instancji, jak i Sąd pierwszej instancji akcentują powstanie wskutek wykonanych prac zamkniętego obiektu budowlanego (budynku) o innym charakterze i funkcji niż zgłoszony do Starostwa, co, w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, nie dyskwalifikuje jeszcze wykonanych robót budowlanych jako przebudowy. To co miałoby rzeczywiste znaczenie dla uznania, że zakres wykonanych prac wykracza poza przebudowę, a czego jednak w niniejszej sprawie nie dowiedziono, to doprowadzenie do zmiany bryły istniejącego obiektu budowlanego; powstania nowej substancji budowlanej wskutek zmiany podstawowych parametrów technicznych i użytkowych tego obiektu, o których mowa w art. 3 pkt 7a Pr. bud. Na zmianę wskutek wykonanych robót budowlanych któregokolwiek z charakterystycznych paramentów użytkowych i technicznych istniejącego obiektu budowlanego nie wskazał ani organ drugiej instancji, ani Sąd pierwszej instancji, co tym samym nie pozwalało przyjąć, że opisany powyżej zakres wykonanych przy altanie robót budowlanych nie mieścił się w rzeczywistości w pojęciu przebudowy.
Na marginesie wskazania wymaga tylko, że gdyby w sprawie niniejszej mielibyśmy do czynienia z budową nowego obiektu budowlanego, wówczas zastosowany przez organy orzekające w sprawie tryb naprawczy z art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. byłby wadliwy z tego względu, że art. 50 ust. 1 pkt 1 odnosi się do samowolnie zrealizowanych robót budowlanych niebędących budową, podczas gdy to art. 48 ust. 1 oraz art. 49b ust. 1 Pr. bud. dotyczą obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo już wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia.
Odrębną kwestią, wymagającą wyjaśnienia w kontekście rozstrzygnięcia sprawy, jest reglamentacja administracyjna przebudowy altany ze skutkiem powstania budynku rekreacji indywidualnej, tj. czy przebudowa taka wymaga zgłoszenia organowi architektoniczno-budowlanemu. W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę, że zgłoszenie jako instytucja prawa budowlanego jest na tyle ułomnym i niedoskonałym instrumentem prawnym, że bardzo łatwo ją wykorzystać w celu obejścia prawa, czemu nie powinny sprzyjać niejasne przepisy prawa i ich stosowanie (wykładnia) (por. wyr. NSA z dnia 28 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1310/14; wyr. NSA z dnia 21 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2228/13). Za obejście prawa uznawane jest zachowanie podmiotu prawa, który napotykając prawny zakaz dokonania określonej czynności, obchodzi go w ten sposób, że dokonuje innej niezakazanej formalnie czynności w celu osiągnięcia skutku związanego z czynnością zakazaną, a tym samym sprzecznego z prawem. Czynność mająca na celu obejście ustawy z punktu widzenia formalnego (pozornie) nie sprzeciwia się ustawie, ale w rzeczywistości (w znaczeniu materialnym) została dokonana w celu, którego osiągnięcie jest przez nią zakazane. W orzecznictwie podkreślono formalną niesprzeczność z ustawą, jak również pozór zgodności takiej czynności z ustawą (por. np. wyr. SN z 6 października 2004 r., I PK 543/03, czy z 25 listopada 2004 r., I PK 42/04). Problem obchodzenia przez inwestorów wymogu zgłoszenia niektórych robót budowlanych wiąże się w szczególności z intencjonalnym wykonywaniem prac budowlanych "pozornie" zwolnionych z obowiązku zgłoszenia z rzeczywistym zamiarem osiągnięcia rezultatu objętego tą formą reglamentacji administracyjnej. W takich wypadkach literalna wykładnia przepisów ustawy - Prawo budowlane może niekiedy prowadzić do usankcjonowania obchodzenia przez inwestorów wymogu zgłoszenia wykonywania robót budowlanych. Czynności mające na celu obejście ustawy są zresztą tak ukształtowane, że zgodnie z językowymi regułami interpretacyjnymi nie są one objęte zakresem normowania normy prawnej (por. D. Miller, Czynności mające na celu obejście ustawy na tle orzecznictwa sądów polskich, Ruch prawniczy, ekonomiczny i socjologiczny, 4/2019, s. 4). Dlatego w celu przeciwdziałania takim przypadkom naruszeń prawa w procesie budowlanym konieczne jest niekiedy "odstąpienie" od językowego znaczenia przepisów ustawy – Prawo budowlane i sięgnięcie do rezultatów, jakie daje ich wykładnia celowościowa (funkcjonalna). Na szerszy w swej istocie problem obchodzenia przez inwestorów reglamentacji administracyjnej zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny np. w wyroku z dnia 20 lipca 2022 r., sygn. akt II OSK 2266/19, w którym stwierdził, że zakres wykonanych robót w postaci utwardzenia drogi gruntowej gruzem w taki sposób, że wykonana nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego dla pojazdów mechanicznych, stanowi wykonanie obiektu budowlanego spełniającego funkcję drogi, a więc stanowi drogę w rozumieniu art. 3 pkt 3a Pr. bud. Bez wątpienia utwardzenia powierzchni gruntu na działce budowlanej w znaczeniu użytym w art. 29 ust. 2 pkt 5 Pr. bud. nie można rozumieć w ten sposób, że w wyniku tak wykonanych robót budowlanych powstanie obiekt budowlany, którego budowa została zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, gdyż byłoby to obejście prawa - samowola budowlana.
Zwolnienie z obowiązku zgłoszenia przebudowy obiektu budowlanego innego niż wymienione w art. 30 ust. 1 pkt 2b Pr. bud. nie znajduje zastosowania, gdy wskutek przebudowy takiego obiektu powstanie innego rodzaju obiekt budowlany niż ten, którego przebudowa została objęta zwolnieniem i którego budowa wymaga zgłoszenia. Z wymogu zgłoszenia zwolniona jest bowiem przebudowa tylko takich obiektów budowlanych niewymienionych w art. 30 ust. 1 pkt 2b Pr. bud., która nie prowadzi do wykonania innego obiektu budowlanego objętego reglamentacją administracyjną. Mimo, że art. 30 ust. 1 pkt 2b Pr. bud. nie wymienia altany w katalogu obiektów budowlanych, których przebudowa wymaga zgłoszenia, to przebudowa tego obiektu, w wyniku której powstał wolno stojący parterowy budynek rekreacji indywidualnej, przeznaczony do okresowego wypoczynku o powierzchni poniżej 35m2, nie jest na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 2b Pr. bud. zwolniona z obowiązku zgłoszenia, ponieważ taka, literalna wykładnia tego przepisu stwarzałaby inwestorom możliwość obchodzenia ustanowionego art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2a Pr. bud. wymogu zgłoszenia organowi architektoniczno-budowlanemu budowy takich budynków, sankcjonując samowolę budowlaną. Obejściem prawa byłoby zachowanie inwestora, który mając na uwadze obowiązek zgłoszenia budowy budynku rekreacji indywidualnej o powierzchni do 35 m2, obszedł by ten wymóg dokonując pod pozorem przebudowy altany prac budowlanych, w efekcie których osiągnąłby rezultat w postaci wykonania budynku rekreacji indywidualnej o powierzchni wskazanej powyżej, bez konieczności zgłoszenia budowy takiego obiektu. Ograniczenie się wyłącznie do językowej wykładni art. 30 ust. 1 pkt 2b Pr. bud. mogłoby prowadzić do wniosku, że każda przebudowa altany, niezależnie od jej rezultatu, nie jest objęta reglamentacją administracyjną. Jednakże w celu przeciwdziałania zjawisku obchodzenia przepisów ustawy - Prawo budowlane, w tym art. 30 ust. 1 pkt 1 Pr. bud., art. 30 ust. 1 pkt 2b w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. wymagają wykładni celowościowej, zgodnie z którą przebudowa altany ze skutkiem wykonania budynku rekreacji indywidualnej o powierzchni, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2a Pr. bud., którego budowa zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. wymaga zgłoszenia, również objęta jest obowiązkiem zgłoszenia.
Uwzględnić należy, że ustalony przez zasadę pierwszeństwa wykładni językowej porządek preferencji jest zresztą jedynie porządkiem prima facie, a nie porządkiem absolutnym, co znaczy, że w wyjątkowych sytuacjach, z ważnych powodów można odstąpić nawet od jasnego i oczywistego sensu językowego przepisu i oprzeć się na wykładni systemowej lub funkcjonalnej (por. por. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2014, s. 84). W ten sam sposób wypowiada się SN, gdy stwierdza, że odstępstwo od jasnego i oczywistego sensu przepisu wyznaczonego jego jednoznacznym brzmieniem mogą uzasadniać szczególnie istotne i doniosłe racje prawne, społeczne lub ekonomiczne (por. uchwała SN z dnia 20 czerwca 2007 r., III CZP 50/2007). Odstępstwo w takiej sytuacji nawet od jasnego sensu językowego przepisu nie stanowi wykładni contra legem. Przyjmuje się w szczególności, że interpretatorowi wolno jest odstąpić od sensu językowego przepisu w przypadku, gdy wykładnia językowa prowadzi do rozstrzygnięcia, które w świetle powszechnie akceptowanych wartości musi być uznane za rażąco niesłuszne, niesprawiedliwe, nieracjonalne lub niweczące ratio legis interpretowanego przepisu (por. L. Morawski, op. cit.). SN sformułował również wskazówkę, że odstąpienia od ścisłej wykładni językowej i posłużenie się wykładnią funkcjonalną jest nieodzowne, gdy ustalenie znaczenia przepisu ze względu na jego kontekst językowy prowadzi do skutków niezamierzonych oraz niezgodnych z celami instytucji, którą określa interpretowany przepis. Argumenty odwołujące się do możliwych konsekwencji społecznych przyjęcia określonej interpretacji przepisów prawnych, zwane konsekwencjalistycznymi, odgrywają szczególnie doniosłą rolę zwłaszcza w przypadku tych regulacji, w których prawo funkcjonuje jako instrument polityki społecznej (por. L. Morawski, op. cit.), jak np. prawo ochrony środowiska, czy właśnie prawo budowlane.
Art. 30 ust. 1 pkt 2b Pr. bud. w zakresie, w jakim zwalnia przebudowę altany z obowiązku zgłoszenia wymaga wykładni celowościowej, która eliminowałaby takie ustalenia interpretacyjne, przy których przyjęciu skutki stosowania tego przepisu byłyby wadliwe, w szczególności prowadziłyby do niezamierzonych przez ustawodawcę. Wykładnia art. 30 ust. 1 pkt 2b Pr. bud., która prowadziłaby do zwolnienia z wymogu zgłoszenia przebudowy altany ze skutkiem przekształcenia jej w budynek rekreacji indywidualnej o powierzchni do 35 m2, pozwalałaby inwestorowi na osiągnięcie celu sprzecznego z art. 30 ust. 1 pkt 1 Pr. bud., tj. niezgodnego z wolą ustawodawcy zniesienia w tym zakresie reglamentacji administracyjnej budowy budynku rekreacji indywidualnej. Istotną determinantą przy kwalifikacji prawnej określonej działalności, w wyniku której powstanie obiekt lub urządzenie budowlane, jest respektowanie przez inwestora celu (przeznaczenia), dla którego został on zwolniony od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (J. Dessoulavy – Śliwiński [w:] Prawo budowlane. Komentarz, red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2022, s. 210), czy obowiązku zgłoszenia. Jakkolwiek przepisy Prawa budowlanego nie definiują pojęć altany oraz budynku rekreacji indywidualnej, to jednak w znaczeniu potocznym występuje między nimi istotna różnica. Altana to niewielka budowla ogrodowa, zwykle drewniana o ażurowych ścianach (zob. Słownik języka polskiego PWN, Warszawa 2021, s. 11), służąca do wypoczynku i ochrony przed słońcem i deszczem. Jest to obiekt ściśle związany z użytkowaniem ogrodu, stanowiący jego zaplecze socjalne i gospodarcze. Tymczasem budynek rekreacji indywidualnej, określany potocznie mianem domku letniskowego, to obiekt przeznaczony do okresowego wypoczynku (okresowego zamieszkiwania), na co jednoznacznie wskazuje art. 29 ust. 1 pkt 2a Pr. bud. Obiekt taki wyposażony jest więc we wszystkie pomieszczenia, urządzenia i instalacje niezbędne do zamieszkiwania. Należy założyć, że ze względu na istotne różnice w przeznaczeniu i w sposobie wykorzystywania tych dwóch obiektów budowlanych, ustawodawca zdecydował się zwolnić budowę (przebudowę) altany z obowiązku zgłoszenia, podczas gdy budowę budynku rekreacji indywidualnej objąć tą formą reglamentacji organu architektoniczno–budowlanego. Ten cel ustawodawcy należało uwzględnić przy interpretacji art. 30 ust. 1 pkt 2b Pr. bud.
Niezależnie od powyższego, nawet gdyby podążać za tokiem rozumowania skarżącego kasacyjnie, że przebudowa altany ze skutkiem realizacji budynku rekreacji indywidualnej nie jest objęta obowiązkiem zgłoszenia, to z uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2016 r., II OPS 1/16 wynika, że prowadzenie robót budowlanych nawet niewymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, wbrew postanowieniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest innym przypadkiem samowoli budowlanej polegającym na realizacji tego obiektu niezgodnie z przepisami (art. 50 ust. 1 pkt 4 Pr. bud.). W wypadku zrealizowania takiego obiektu wbrew postanowieniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odpowiednie zastosowanie ma m.in. przepis art. 51 ust. 1 pkt 4 w zw. z ust. 7 Pr. bud., dający podstawę do orzeczenia nakazu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego, gdy nie można doprowadzić go do stanu zgodnego z prawem. Wobec niezgodności posadowienia budynku rekreacji indywidualnej na terenie działki skarżącego z postanowieniami obowiązującego planu miejscowego, organ nadzoru budowlanego zobowiązany byłby orzec o obowiązku doprowadzenia wybudowanego obiektu do stanu zgodnego z dokonanym zgłoszeniem nawet wówczas, gdyby przebudowa altany ze skutkiem powstania budynku rekreacji indywidualnej była zwolniona z obowiązku zgłoszenia, co uniemożliwia uwzględnienie w tym zakresie skargi kasacyjnej.
Zarzut błędnej interpretacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenów położonych we wsi K. z 5 maja 2006 r. poprzez uznanie, że nie dopuszcza on posadowienia na działce skarżącego altany został wadliwie skonstruowany, ponieważ w ramach tego zarzutu nie powołano żadnego konkretnego przepisu prawa, do naruszenia którego doszło w tej sprawie. Niezależnie nawet od tego, zarzut ten nie przystaje do okoliczności sprawy, ponieważ orzeczony obowiązek doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego ze zgłoszeniem nie dotyczył, jak twierdzi skarżący kasacyjnie, wybudowanej na podstawie tego zgłoszenia altany, lecz budynku rekreacji indywidualnej, który powstał w wyniku przebudowy tej altany. Budowa altany na działce skarżącego jest zgodna z § 17 ust. 1 planu miejscowego i kwestia ta nie była w sprawie podważana, natomiast takiej zgodności z postanowieniami planu nie można stwierdzić w przypadku wykonania na terenie działki skarżącego budynku rekreacji indywidualnej. Przepis § 6 ust. 1 pkt 16 planu przewiduje dla terenu 21 US, na którym znajduje się działka skarżącego, przeznaczenie pod tereny upraw polowych, łąk, pastwisk i zadrzewień śródpolnych na cele rekreacyjne. Zakłada się na tym terenie realizację pól namiotowych, pól kempingowych, przystani wodnych, kąpielisk, plaży, urządzeń sportowych i rekreacyjnych. Część terenów wzdłuż ciągów pieszych musi być zgodnie z planem ogólnodostępna. Obowiązuje zakaz grodzenia terenów i poszczególnych działek w sposób uniemożliwiający przejście ogólnodostępne wzdłuż jeziora K. Dla terenu 21 US obowiązują jednocześnie ustalenia zawarte w § 17 ust. 1 planu, zgodnie z którym dopuszcza się na terenie realizację obiektów małej architektury, urządzeń technicznych niezbędnych do rożnych form rekreacji – sportu i wypoczynku, z dopuszczeniem realizacji pól namiotowych, kempingów, przystani wodnych, kąpielisk, plaży, boisk do gier małych, deszczochronów, altan, sezonowych obiektów małej gastronomii i sanitarnych. Zakaz realizacji na tym terenie budynku rekreacji indywidualnej potwierdza treść pisma Wójta Gminy S. z dnia 6 listopada 2018 r., w którym wyraźnie wskazano, że realizacja obiektu budowlanego w stanie obecnym (altany przebudowanej na budynek rekreacji indywidualnej) narusza zasady określone w obowiązującym planie miejscowym.
Z kolei powiązanie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. z art. 7 i art. 8 k.p.a. zmusza do poczynienia uwagi dotyczącej sposobu konstruowania zarzutów naruszenia zasad ogólnych postępowania. Objęte analizowanym zarzutem przepisy normują zasadę prawdy obiektywnej, uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Zasady ogólne stanowią dyrektywy interpretacyjne, wytyczne kierunkowe co do stosowania przepisów szczegółowych. Zarzut naruszenia zasad ogólnych postępowania wymaga zatem wskazania działania lub zaniechania organu, które spowodowało, że postępowanie nie było prowadzone zgodnie z daną zasadą oraz wykazania, że mogło to mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z dnia 13 października 2017r., I FSK 156/16, LEX nr 2399122). Rozważając zarzuty naruszenia zasad ogólnych Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarżący kasacyjnie w żaden sposób nie wykazał, że organy nadzoru budowlanego przeprowadziły postępowanie w sprawie legalności robót wykonanych przez skarżącego przy altanie w sposób naruszający te zasady. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego istnieje utrwalony pogląd, że zarzut naruszenia określonej zasady postępowania administracyjnego powinien być powiązany z naruszeniem przepisu, który stanowi rozwinięcie tej zasady. Naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego ma bowiem charakter wtórny względem ewentualnych naruszeń przepisów, z których wynikają dla organów administracji lub stron konkretne prawa i obowiązki. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej takich przepisów nie wskazano, co uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do tego zarzutu (por. np. wyr. NSA z dnia 7 czerwca 2022 r., sygn. akt I OSK 1065/19). Na marginesie powyższych rozważań wskazania wymaga jedynie, że zarówno celem, jak i skutkiem prawnym zgłoszenia jest obrona interesu publicznego (społecznego), dlatego obowiązek uwzględnienia w postępowaniu administracyjnym w sprawie legalności wykonanych przez skarżącego robót budowlanych jego interesu prawnego nie mógł doprowadzić do zwolnienia ze stosowania przez organy nadzoru budowlanego przepisów bezwzględnie obowiązujących w zakresie w jakim ustanawiają one obowiązek zgłoszenia przebudowy ze skutkiem w postaci powstania budynku rekreacji indywidualnej.
Skuteczny nie okazał się również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia tego przepisu tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem, a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, gdy lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego akt administracyjny, pozbawiałoby stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia, a z taką sytuacją nie mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Zarzut z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest skuteczny, gdy mimo nieprawidłowego nawet uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Jakkolwiek zarówno w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak i wyroku Sądu pierwszej instancji oddalającego skargę od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego dokonano wadliwej kwalifikacji wykonanych przy altanie robót budowlanych jako wykraczających poza przebudowę, to błąd ten nie miał w istocie wpływu na wynik sprawy. Stanowisko końcowe Sądu pierwszej instancji, że wykonane prace budowlane objęte były reglamentacją organu architektoniczno–budowlanego w postaci obowiązku ich zgłoszenia temu organowi, czego skarżący bezsprzecznie nie dokonał, jest prawidłowa. Również konkluzja Sądu pierwszej instancji, że skoro przedmiotowy obiekt jest niezgodny z przepisami planu, to brak jest możliwości legalizacji wykonanych robót budowlanych i doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem w inny sposób, aniżeli poprzez orzeczony przez organy nadzoru budowlanego nakaz doprowadzenia tego obiektu do stanu zgodnego ze zgłoszeniem złożonym w dniu [...] kwietnia 2018 r., odpowiada prawu. Wadliwość uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie jest zatem tego rodzaju, aby pomiędzy uchybieniem Sądu, a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego istniał związek przyczynowy, a zatem zarzut naruszenia tego przepisu nie mógł odnieść oczekiwanego przez skarżącego skutku.
Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem przewodniczącego wydziału, wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 2095, ze zm.).
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.