II OSK 294/07

II OSK 294/07 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2008-03-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-02-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grażyna Radzicka
Jerzy Bujko
Maria Czapska - Górnikiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Gd 185/06 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2006-07-26
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 145 par. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz (spr.) Sędziowie sędzia NSA Jerzy Bujko sędzia NSA Grażyna Radzicka Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Prokuratora Apelacyjnego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 lipca 2006 r. sygn. akt II SA/Gd 185/06 w sprawie ze skargi Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej w T. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego budynku oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 lipca 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu sprawy ze skargi Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej w T. uchylił postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w T. z dnia [...] w przedmiocie usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego budynku.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w T. postanowieniem z dnia [...] na podstawie art. 62, art. 81 c i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych oraz art. 104 i art. 130 k.p.a. nakazał Zakładowi Gospodarki Mieszkaniowej w T. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, w terminie do dnia [...] poprzez uzupełnienie przeglądu stanu technicznego budynku wielorodzinnego przy ul. [...] w T. o przegląd stanu technicznego poszczególnych mieszkań, wykonanie przeglądu instalacji gazowych, uzupełnienie przeglądu elektrycznego o przegląd instalacji elektrycznej w poszczególnych mieszkaniach oraz uzupełnienie książki obiektu budowlanego. Nadto nakazał opracowanie ekspertyzy budowlanej dotyczącej stanu technicznego budynku odnoszącej się do pęknięć na stropie i ścianach w lokalu mieszkalnym nr [...] z uwzględnieniem wpływu remontów prowadzonych w mieszkaniu nr [...] i nr [...] na stan techniczny całego budynku, w tym ścian i stropów w mieszkaniu nr [...].
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu [...] przeprowadzono kontrolę stanu użytkowania budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego przy ul. [...] w T., w wyniku której stwierdzono niekompletność protokółów sprawdzenia stanu sprawności technicznej i wartości użytkowej całego obiektu, instalacji elektrycznej, a ponadto brak przeglądu instalacji gazowej oraz rysy i pęknięcia na ścianach i stropie lokalu mieszkalnego nr [...].
Odwołanie od decyzji złożył Zakład Gospodarki Mieszkaniowej w T., wnosząc o jego uchylenie. W odwołaniu zarzucił, iż adresatami postanowienia w zakresie obowiązku opracowania ekspertyz dotyczących pęknięć na ścianach i stropach lokalu mieszkalnego nr [...] oraz oceny wpływu remontów prowadzonych w lokalach nr [...] i nr [...] powinni być właściciele tych mieszkań, albowiem stanowią one przedmiot odrębnej własności.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. postanowieniem z dnia [...] utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.
W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że nakazanie przez organ nadzoru budowlanego dostarczenia wskazanych w postanowieniu dokumentów ma na celu doprowadzenie przedmiotowej nieruchomości do stanu zgodnego z obowiązującym prawem. Ponadto organ wskazał, że odrębna własność lokalu nie obejmuje ścian oddzielających lokal od innych lokali ani ścian zewnętrznych budynków i stropów. Właściciel lokalu nie jest więc odpowiedzialny za stan techniczny ścian i stropów, a także za instalacje służące do wspólnego użytku, a znajdujące się wewnątrz lokalu. Zdaniem organu odwoławczego, jeżeli część lokali nie została wykupiona, obowiązek utrzymania części wspólnej budynku ciąży na dotychczasowym właścicielu (zarządcy) obiektu.
Skargę na powyższe postanowienie do Sądu wniósł Zakład Gospodarki Mieszkaniowej T..
W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.
Wyrokiem z dnia 1 grudnia 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w T. z dnia [...].
W wyniku skargi kasacyjnej wniesionej przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., o której oddalenie wniósł Prokurator Apelacyjny w G., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 stycznia 2006r. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. W uzasadnieniu swego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że organy nie naruszyły prawa i zasadnie przeprowadziły postępowanie w oparciu o przepis art. 62 Prawa budowlanego, z tym że wskazał na konieczność rozważenia przez Sąd pierwszej instancji w oparciu o przepisy art. 6 i art. 21 ustawy o własności lokali kwestii podmiotu, na który należało nałożyć przedmiotowe obowiązki.
Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że z akt sprawy jednoznacznie wynika, że Zakład Gospodarki Mieszkaniowej w T. nie jest ani właścicielem, ani zarządcą przedmiotowego budynku, a jedynie w imieniu Gminy Miasta T. sprawuje ograniczone władztwo nad lokalami niewykupionymi. Nie mógł być zatem w ocenie Sądu adresatem zaskarżonego postanowienia.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż ogół właścicieli lokali w przedmiotowym budynku przy ul. [...] w T. tworzy wspólnotę mieszkaniową w rozumieniu przepisu art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tj. Dz. U. Z 2000r. Nr 80, poz. 903 ze zm.). Owa wspólnota uchwałą z dnia [...] nr [...] powołała jednoosobowy zarząd w osobie E. W.. Zdaniem Sądu fakt, że E. W. równocześnie pełnił funkcję dyrektora Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej w T. i został w uchwale upoważniony do "posługiwania się w wykonywaniu czynności zarządu bazą kadrową i techniczną ZGM w T. nie zmienia podmiotu sprawującego zarząd. Pozostaje nim niewątpliwie jednoosobowo E. W..
Zatem obowiązek wykonania czynności, o jakich mowa w przepisie art. 62 Prawa budowlanego w zakresie korzystania z części wspólnej budynku obciąży wspólnotę bądź reprezentujący ją zarząd w granicach jego umocowania lub właścicieli poszczególnych lokali w wypadku, gdy obowiązek nie dotyczy części wspólnych nieruchomości.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że nałożenie obowiązków na właściwe podmioty wymaga precyzyjnego ustalenia, jakich czynności i w jakim zakresie, w odniesieniu do jakich części budynku należy dokonać. Dopiero po takich ustaleniach można na poszczególne podmioty (wspólnotę, zarząd, właścicieli lokali) nałożyć obowiązki przewidziane w art. 62 Prawa budowlanego.
Z przytoczonych wyżej przyczyn Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm. – dalej zwanej p.p.s.a.) uchylił postanowienia organów obu instancji, na zasadzie art. 152 p.p.s.a. określił, że uchylone postanowienie nie może być wykonane. O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o art. 200 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prokurator Apelacyjny w Gdańsku, zaskarżając go w całości i opierając skargę kasacyjną na "zarzucie naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez oparcie orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. i uchylenie zaskarżonego postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w T., podczas gdy w sprawie należało zastosować przepis art. 145 § 1 pkt 2 tej ustawy w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 oraz art. 126 k.p.a. i stwierdzić nieważność obydwu postanowień."
Wskazując na powyższy zarzut kasacji Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania.
Uzasadniając skargę kasacyjną Prokurator wskazał, iż Sąd nie wyjaśnił, które z uchybień uzasadniało zastosowanie poszczególnych podstaw uchylenia postanowień.
Nadto zdaniem autora kasacji w przedmiotowej sprawie nie było podstaw do uchylania postanowień organów administracji, lecz przy ustalonym przez Sąd stanie sprawy należało stwierdzić nieważność obu postanowień. W niniejszej sprawie Sąd w sposób jednoznaczny prawidłowo uznał, że Zakład Gospodarki Mieszkaniowej w T. nie jest ani właścicielem, ani zarządcą, przedmiotowego budynku, wobec czego nie mógł być adresatem zaskarżonego postanowienia, a wobec tego zaistniała wskazana w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. podstawa stwierdzenia nieważności postanowienia w związku z art. 126 k.p.a.
W tych warunkach w ocenie Prokuratury stosownie do przepisu art. 185 § 1 p.p.s.a. należało wnosić o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i wyłącznie w granicach wyżej określonych może rozpatrywać wniesioną skargę kasacyjną.
Oceniając w przytoczonych wyżej granicach zasadność zarzutu kasacji, stwierdzić trzeba, iż wobec wadliwego sformułowania zarzutu nie jest możliwe jego uwzględnienie.
Jako podstawę kasacyjną zaskarżonego wyroku wskazano zarzut "naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez oparcie orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.".
Stwierdzić należy, iż błędne rozstrzygnięcie jest jedynie następstwem błędu zasadniczego, polegającego na wadliwym wykonaniu przez Sąd pierwszej instancji funkcji kontrolnej, o której mowa w art. 1 § 2 p.u.s.a. Z tych przyczyn wskazanie uchybienia tylko treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., bez wskazania innych norm prawnych, które zastosował bądź nie Sąd pierwszej instancji, nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Tego uchybienia nie sanuje fakt, iż wnoszący skargę kasacyjną Prokurator wskazał jako prawidłową jego zdaniem podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie normę art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 oraz art. 126 k.p.a.
Niezależnie od uwag wyżej przedstawionych stwierdzić należy, iż badanie dokonywane w ramach prowadzonej przez wojewódzki sąd administracyjny kontroli i wydane w jego następstwie orzeczenie ograniczone jest do kwestii zgodności z prawem zaskarżonego orzeczenia lub czynności organu. W tym stanie rzeczy wojewódzkie sądy administracyjne nie są ani upoważnione, ani uprawnione do wprowadzania korekt lub dokonania na nowo ustalenia stanu faktycznego w sprawie administracyjnej, odmiennie niż to winien czynić organ administracji. Kontrolny charakter postępowania sądowoadministracyjnego przesądza o tym, że przedmiotem ustaleń faktycznych wojewódzkiego sądu administracyjnego jest m.in. to, czy w sprawie administracyjnej stan faktyczny został prawidłowo ustalony. Stanowiące podstawę faktyczną zaskarżonego orzeczenia administracyjnego okoliczności faktyczne nie pozostają zatem obojętne dla postępowania sądowoadministracyjnego, gdyż w ramach przeprowadzanej kontroli sąd administracyjny bada czy w trakcie postępowania administracyjnego zostały ujawnione wszystkie istotne dla wydania orzeczenia okoliczności, czy były one przez organ uwzględnione przy wydawaniu orzeczenia i w jaki sposób ocenione. Dlatego sąd administracyjny ma obowiązek zbadania wszelkich okoliczności faktycznych, tak dotyczących samego działania organu w toku wydawania orzeczenia, jak i tych, które były lub powinny były stać się jego podstawą faktyczną, ale badanie to jest badaniem jedynie kontrolnym, nie zaś kolejnym wyjaśnianiem i ustalaniem, tym razem przez sąd administracyjny, stanu faktycznego w zakresie właściwym dla potrzeb postępowania stricte administracyjnego.
W przedmiotowej sprawie wnoszący skargę kasacyjną Prokurator nie kwestionował konieczności dokonania w sprawie ustaleń pozwalających na realizację czynności określonych w art. 62 i art. 81 c Prawa budowlanego, a więc norm prawnych będących podstawą wydania postanowienia kontrolowanego przez Sąd pierwszej instancji, przy czym konieczność dokonania ustaleń odnosiła się także do podmiotów. W tej sytuacji nie może Prokurator oczekiwać, iż Sąd Administracyjny dokona samodzielnych ustaleń w oparciu o akta administracyjne i to jeszcze przy niekompletnym wyjaśnieniu stanu faktycznego.
Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność wniesionej skargi kasacyjnej i mając na względzie uwagi wyżej przedstawione w przedmiotowej sprawie trzeba stwierdzić, iż zarzuty kasacji nie mogą być uznane za trafne i to niezależnie od tego, że zostały one wadliwie sformułowane.
Ze wskazanych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną jako pozbawioną uzasadnionych podstaw oddalił na mocy art. 184 p.p.s.a.