II OSK 2938/24

II OSK 2938/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-12-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Szymańska /sprawozdawca/
Małgorzata Masternak - Kubiak /przewodniczący/
Tomasz Bąkowski
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Cudzoziemcy
Sygn. powiązane
III SAB/Gl 311/24 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2024-08-21
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok w części i w tej części skargę oddalono
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 103
art. 100d
Ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 519
art. 112a
Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 sierpnia 2024 r., sygn. akt III SAB/Gl 311/24 w sprawie ze skargi A. M. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1. uchyla zaskarżony wyrok w punktach 1., 2., 4. i w tym zakresie oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: WSA w Gliwicach, sąd pierwszej instancji, sąd wojewódzki) wyrokiem z 21 sierpnia 2024 r., sygn. akt III SAB/Gl 311/24, w wyniku rozpoznania skargi A. M. (dalej: cudzoziemiec, strona, skarżący) na bezczynność Wojewody Śląskiego (dalej: Wojewoda, organ, skarżący kasacyjnie) w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy: stwierdził, że Wojewoda dopuścił się bezczynności bez rażącego naruszenia prawa (pkt 1.), zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 60 dni od dnia zwrotu akt z prawomocnym orzeczeniem (pkt 2.); oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 3.) oraz orzekł w przedmiocie kosztów postępowania sądowego (pkt 4.).
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Cudzoziemiec - obywatel Republiki Uzbekistanu, wnioskiem z 18 kwietnia 2023 r. (wpływ do organu) wystąpił do Wojewody Małopolskiego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy. Cudzoziemiec pismem z 23 sierpnia 2023 r. zwrócił się o przekazanie podania zgodnie z właściwością ze względu na zmianę adresu zamieszkania. Akta wpłynęły do Wojewody 1 września 2023 r. Organ, 25 stycznia 2024 r. poinformował m.in. o treści art. 100d ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 103 ze zm.; dalej: u.o.p.). W tym samym dniu oraz 29 stycznia 2024 r. w trybie art. 109 ust. 1 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2023 r., poz. 519 ze zm.; dalej: u.o.c.) zwrócił się do odpowiednich służb o informacje o cudzoziemcu. Wobec braku aktywności organu strona złożyła ponaglenie z 1 lutego 2024 r. i uzupełniła dokumenty, a następnie wniosła skargę z 3 marca 2024 r. na bezczynność Wojewody.
Wskazanym na wstępie wyrokiem z 21 sierpnia 2024 r., WSA w Gliwicach stwierdził, że skarga jest zasadna. Sąd pierwszej instancji wskazał, że w u.o.c. na zasadach ogólnych dochodzi do wszczęcia postępowania z dniem złożenia wniosku, jednak nie rozpoczynają biegu żadne terminy obligujące organ do załatwienia sprawy. Termin do załatwienia sprawy zaczyna bieg od dnia, kiedy nastąpiło ostatnie ze zdarzeń przewidzianych w art. 112a ust. 2 u.o.c., a termin kiedy one nastąpią zależy od organu, bo to on wyznacza cudzoziemcowi termin do osobistego stawiennictwa w organie. W ocenie WSA w Gliwicach, narusza to art. 41 oraz art. 47 zd. 1 i 2 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz. U. UE C. z 2007 r. nr 303, poz. 1; dalej: KPP), z którego wynika prawo do dobrej administracji oraz prawo do skutecznego środka prawnego i dostępu do bezstronnego sądu.
Następnie zauważono, że z art. 5 ust. 2 i 4 dyrektywy 2011/98/UE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie procedury jednego wniosku o jedno zezwolenie dla obywateli państw trzecich na pobyt i pracę na terytorium państwa członkowskiego oraz w sprawie wspólnego zbioru praw dla pracowników państw trzecich przebywających legalnie w państwie członkowskim (Dz. U. UE L. z 2011 r. nr 343, poz. 1; dalej: dyrektywa 2011/98/UE) wynika, że termin do wydania decyzji w każdym przypadku rozpoczyna bieg z dniem złożenia wniosku i wynosi on maksymalnie 4 miesiące. Może on ulec wydłużeniu tylko o czas, w jakim organ oczekiwał na dostarczenie przez zainteresowanego informacji lub dokumentów. Tym samym w ocenie sądu pierwszej instancji art. 112a ust. 2 i 3 u.o.c. został błędnie implementowany do krajowego porządku prawnego. Wskazano, że zastosowanie określonego w art. 112a u.o.c. przedłużonego do 60 dni terminu na wydanie decyzji w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy uzależnione jest między innymi od tego, czy cudzoziemiec złożył w urzędzie wojewódzkim wniosek, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione - to jednak nawet w świetle tej regulacji organ nie jest zwolniony od obowiązku dokonania kontroli formalnej poprawności wniosku w terminie ogólnym wynikającym z art. 35 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej: k.p.a.). Dopiero bowiem od dnia złożenia wniosku niezawierającego braków formalnych, względnie uzupełnienia tych braków, rozpoczyna bieg szczególny termin wskazany w art. 112a ust. 1 u.o.c..
Następnie stwierdzono, że z akt administracyjnych sprawy wynika, że Wojewoda dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Z uwagi na brak wydania decyzji w sprawie, zobowiązano Wojewodę do wydania aktu kończącego postępowanie oraz oddalono skargę w zakresie przyznanie stronie sumy pieniężnej oraz wymierzenia organowi grzywny. Na zakończenie, sąd pierwszej instancji zaznaczył, że wobec ściśle określonego w art. 1 ust. 1 i 2 u.o.p. zakresu przedmiotowego i podmiotowego tego aktu, przepisy te nie mają zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż skarżący nie jest obywatelem Ukrainy tylko Uzbekistanu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda, zaskarżając go w części, tj. co do punktów 1., 2. i 4. zarzucając:
1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
a) art. 100d ust. 1 u.o.p., art. 100a u.o.p. w zw. z art. 5 dyrektywy Rady 2001/55/WE z 20 lipca 2001 r. w sprawie minimalnych standardów przyznawania tymczasowej ochrony na wypadek masowego napływu wysiedleńców oraz środków wspierających równowagę wysiłków między państwami członkowskimi związanych z przyjęciem takich osób wraz z jego następstwami (Dz. Urz. UE. L. z 2001 r. nr 212 poz. 12; dalej: dyrektywa 2001/55/WE) w zw. z art. 2 ust. 1 i 2 decyzji wykonawczej Rady (UE) 2022/382 z 4 marca 2022 r. stwierdzającej istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkującej wprowadzeniem tymczasowej ochrony (Dz. Urz. UE. L. z 2022 r. nr 71 poz. 1 ze zm.; dalej: decyzja wykonawcza) poprzez uznanie, że art. 100d u.o.p. ma zastosowanie wyłącznie do wysiedleńców w rozumieniu decyzji wykonawczej, którzy musieli opuścić Ukrainę, podczas gdy pojęcie cudzoziemca w rozumieniu art. 100d ust. 1 u.o.p. obejmuje wszystkich cudzoziemców w rozumieniu art. 3 pkt 2 u.o.c. bez względu na obywatelstwo, a w konsekwencji art. 100d u.o.p. ma zastosowanie do wszystkich cudzoziemców;
b) art. 100d ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 u.o.p. poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że w sprawie wystąpiła bezczynność organu, gdy tymczasem na mocy tego przepisu termin na załatwienie sprawy nie upłynął;
c) art. 100d u.o.p. w zw. z art. 32 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że u.o.p. ma zastosowanie tylko do obywateli Ukrainy, którzy przybyli do RP w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego kraju, a to po 24 lutego 2022 r., a tym samym nie ma zastosowania do strony przeciwnej (będącej obywatelem Uzbekistanu), co prowadzi do dyskryminacji i zróżnicowania sytuacji cudzoziemców - pod względem czasowym (przyjazd do Polski przed, bądź po dacie 24 lutego 2022 r.), jak i pod względem obywatelstwa - w stosowaniu rozwiązania legislacyjnego przyjętego w art. 100d u.o.p.;
d) art. 100d u.o.p. w zw. z art. 45 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP i w zw. z art. 47 KPP wobec przyjęcia, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy cudzoziemiec został pozbawiony prawa do sądu;
e) art. 112a ust. 2 i ust. 3 u.o.c. poprzez uznanie, że przepis ten został błędnie implementowany do krajowego porządku prawnego jako sprzeczny z dyspozycją art. 5 ust. 2 i ust. 4 dyrektywy 2011/98/UE skutkując przyjęciem, że termin do wydania decyzji legalizacyjnej w każdym przypadku rozpoczyna bieg z dniem złożenia wniosku i wynosi on maksymalnie 4 miesiące;
f) art. 112a u.o.c. poprzez błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że rozpoczęcie biegu terminu następuje od dnia, kiedy nastąpiło ostatnie ze zdarzeń przewidzianych w art. 112a ust. 2 u.o.c. - w sytuacji, w której termin kiedy one nastąpią zależy od organu (bo to on wyznacza cudzoziemcowi termin do osobistego stawiennictwa w organie) - stanowi naruszenie art. 41 i art. 47 zd. 1 i 2 KPP;
g) art. 91 ust. 3 Konstytucji RP poprzez bezpośrednie zastosowanie normy art. 5 ust. 2 i ust. 4 dyrektywy 2011/98/UE, określającej maksymalny termin wydania decyzji w sprawie jednolitego zezwolenia na pobyt i pracę oraz bieg i sposób obliczenia tego terminu, podczas gdy dyrektywy są aktami adresowanymi do państw członkowskich, a przepisy tej dyrektywy zostały implementowane do krajowego porządku m.in. poprzez regulację wynikającą z art. 112a u.o.c.;
2) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
a) art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.) i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 100d ust. 3 u.o.p. poprzez ich niezastosowanie, co skutkowało uwzględnieniem skargi, podczas gdy skarga powinna zostać oddalona;
b) art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1-§ 4 i § 5 k.p.a. w zw. z art. 36 § 1, art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 112a ust. 1, ust. 2 u.o.c. poprzez: uwzględnienie skargi na bezczynność z uwagi na uchybienie terminom procesowym, podczas gdy w niniejszej sprawie zgodnie z art. 35 § 4 k.p.a. miał zastosowanie przepis szczególny art. 112a ust. 1 i ust. 2 u.o.c., w odmienny sposób określający termin i jego bieg na załatwienie sprawy;
c) art. 64 § 2 w zw. z art. 63 § 2-3a, art. 61 § 3 k.p.a. i art. 105 ust. 1 i ust. 2, art. 106 ust. 2a oraz art. 112a ust. 1 i ust. 2 u.o.c., poprzez przyjęcie, że: w sprawie doszło do wszczęcia postępowania w dacie złożenia wniosku przez cudzoziemca, podczas gdy termin na załatwienie sprawy z wniosku cudzoziemca o zezwolenie na pobyt czasowy nie rozpoczyna biegu od daty doręczenia żądania organowi administracji, lecz od dnia w którym nastąpiło ostatnie ze zdarzeń, o których mowa w art. 112a ust. 2 u.o.c.; organ jest zobowiązany do dokonania formalnej kontroli poprawności wniosku złożonego przez cudzoziemca w terminach wynikających z k.p.a., podczas gdy żaden z tych przepisów nie ustanawia terminu, w jakim organ ma obowiązek wezwać cudzoziemca, aby ten uzupełnił braki podania, a jedynym terminem, którym organ jest związany w ramach sprawy administracyjnej o zezwolenie na pobyt czasowy jest termin 60 dni na załatwienie sprawy zezwolenia na pobyt cudzoziemca; d) art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 100d u.o.p., względnie art. 35 § 1- § 3 i § 5, art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 112a ust. 1 i ust. 2 u.o.c. poprzez ich wadliwe zastosowanie w sytuacji, gdy na mocy art. 100d u.o.p. nie mogło dojść do stwierdzenia bezczynności, względnie gdy z bezczynnością nie mieliśmy do czynienia;
e) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1, art. 35 § 1-3 i § 5 i art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 112a u.o.c. polegające na nieoddaleniu skargi na bezczynność organu, pomimo, że na mocy art. 100d u.o.p. nie mogło dojść do stwierdzenia bezczynności, względnie gdy bezczynność nie wystąpiła.
Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części, tj. co do punktów 1, 2, 4 i rozpoznanie skargi na bezczynność poprzez jej oddalenie; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części, tj. co do punktów 1, 2, 4 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie, skarżący kasacyjnie organ oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA.
Skarga kasacyjna Wojewody zawiera usprawiedliwione podstawy.
Jako uzasadnione należało uznać zarzuty naruszenia wskazanych przepisów prawa procesowego i materialnego odnoszących się do zakresu podmiotowego u.o.p. Jednym bowiem z argumentów zaskarżonego wyroku jest wywód, że przepisy tej ustawy mają wąskie zastosowanie tj. jedynie do obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium RP w związku z konfliktem zbrojnym zapoczątkowanym 24 lutego 2022 r., tymczasem skarżący jest obywatelem Uzbekistanu i tym samym przepisy u.o.p. nie znajdują w jego sprawie zastosowania. Argumentacji prawnej WSA w Gliwicach w tym zakresie nie podziela NSA w składzie niniejszym i odwołuje się do jednolitej linii orzeczniczej sprowadzającej się do tezy, że art. 100c i art. 100d u.o.p. stosuje się do wszystkich cudzoziemców.
W dotychczasowym orzecznictwie NSA za ugruntowane należy bowiem uznać stanowisko interpretacyjne, zgodnie z którym przepisy art. 100c ust. 1-4 i art. 100d ust. 1-4 u.o.p. stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich narodowości, jak też tego, czy ich pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, do czego nawiązuje treść art. 1 ust. 1 u.o.p. (por. np. wyrok NSA z 5 grudnia 2024 r. sygn. akt II OSK 1809/24; wyrok NSA z 18 listopada 2024 r. sygn. akt II OSK 286/24; wyrok NSA z 13 listopada 2024 r. sygn. akt II OSK 821/24; wyrok NSA z 9 października 2024 r. sygn. akt II OSK 877/24; wyrok NSA z 25 lipca 2024 r. sygn. akt II OSK 469/24; wyrok NSA z 17 lipca 2024 r. sygn. akt II OSK 470/24, wyrok NSA z 10 stycznia 2025 r. sygn. akt II OSK 1341/24; wyrok NSA z 29 stycznia 2025 r. sygn. akt II OSK 1890/24, wyrok NSA z 18 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 2057/24, wyrok NSA z 20 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 1916/24). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną to zapatrywanie, jak i wspierającą je argumentację w całości podziela. Zauważyć trzeba, że nie inaczej powyższe zagadnienie ocenia się w piśmiennictwie (M. Jaźwińska, P. Mickiewicz, K. Słubik [w:] Ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa. Komentarz, red. W. A. Klaus, Warszawa 2022, komentarz do art. 100c, uwaga 2). Tym samym zanegowanie przez WSA w Gliwicach powyższego, utrwalonego i jednolitego orzecznictwa NSA – jest błędne i jako takie nie mogło znaleźć akceptacji składu orzekającego.
W konsekwencji wbrew błędnemu stanowisku WSA w Gliwicach przepis art. 100d u.o.p. zezwolił na czasowe wstrzymanie biegu terminu na załatwienie spraw dotyczących m.in. udzielenia cudzoziemcom niezależnie od obywatelstwa, zezwolenia na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę. Innymi słowy bieg tego terminu nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. W tym wypadku nie mógł się on rozpocząć.
Jednocześnie fundamentalną kwestią jest czasookres, w którym krajowy prawodawca wyłączył prawo badania przez sądy administracyjne stanu zaniechań wojewodów w prowadzeniu postępowań wymienionych w tym przepisie. Kolejna bowiem nowelizacja u.o.p. zawarta w art. 1 pkt 3 ustawy z 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw ponownie przedłużyła działanie art. 100d u.o.p., tym razem do 30 września 2025 r. Natomiast na dzień orzekania przez NSA ponownie termin ten uległ przedłużeniu do 4 marca 2026 r. (art. 10 pkt 1 ustawy z 12 września 2025 r. o zmianie niektórych ustaw w celu weryfikacji prawa do świadczeń na rzecz rodziny dla cudzoziemców oraz o warunkach pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa - Dz. U. z 2025 r. poz. 1301).
Tymczasem WSA w Gliwicach orzekał w przedmiocie bezczynności 21 sierpnia 2024 r., kiedy to zdaniem NSA nowelizacja majowa art. 100d u.o.p. nie mogła mieć zastosowania, o czym szeroko poniżej.
Przed wypowiedzeniem się co do nowelizacji art. 100d u.o.p. należy podkreślić, że w utrwalonym i jednolitym orzecznictwie NSA przyjmuje się, że obowiązywanie kolejnych nowelizacji nie może naruszać zasady proporcjonalności i efektywności. Zwraca się bowiem uwagę na jedynie epizodyczny (czasowy) charakter tych regulacji, których wprowadzenie do ustawy spowodowane było kryzysem migracyjnym, związanym z rozpoczęciem przez Rosję działań zbrojnych na terytorium Ukrainy, a zatem sytuacją nadzwyczajną. Tym samym czasowe ograniczenie prawa do sądu (i to tylko w wąskim zakresie, tj. dotyczącym skarg na bezczynność oraz przewlekłość w sprawach zezwoleń na pobyt na terytorium RP – zob. art. 100c ust. 4 i art. 100d ust. 4 u.o.p. trafnie uznawane jest za uzasadnione sytuacją kryzysową. Sytuacja ta jednak ewoluuje. W konsekwencji każdorazowo należy dokonywać wykładni powyższych przepisów właśnie przez pryzmat tych wyjątkowych okoliczności, o ile miały one miejsce w dacie orzekania przez sąd pierwszej instancji.
NSA zastrzegał w niektórych orzeczeniach, że konieczne jest, aby sformułowane wyżej oceny dotyczące dopuszczalnego, proporcjonalnego ograniczenia prawa do sądu, zostały poczynione z uwzględnieniem nadzwyczajnych okoliczności aktualnych na dzień oceny bezczynności lub przewlekłości dokonanej w zaskarżonym wyroku (por. np. wyroki NSA: z 18 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 926/24; z 21 stycznia 2025 r., sygn. akt 1123/24; z 20 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 2212/24 i II OSK 2146/24; z 27 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 2470/24; z 9 kwietnia 2025 r. sygn. akt II OSK 1188/24). Sygnalizowano zatem wprost, że ewentualna istotna zmiana tych okoliczności może doprowadzić do odmiennej oceny spełnienia przesłanki niezbędności wprowadzenia ograniczeń przewidzianych w art. 100d u.o.p. Nie ulega wszak wątpliwości, iż rozwiązania legislacyjne uwarunkowane nadzwyczajnymi okolicznościami mogą być uznane za proporcjonalne tylko wówczas, gdy okoliczności te trwają. Wymóg niezbędności ograniczeń stanowi zaś, obok przesłanek przydatności i proporcjonalności sensu stricto, nieodzowny element testu proporcjonalności (zamiast wielu zob. np. wyrok TK z 22 września 2005 r., Kp 1/05, OTK-A 2005/8/93).
W realiach rozpoznawanej sprawy przez "istotną zmianę okoliczności" należy rozumieć nie tylko zmniejszenie liczby wniosków pobytowych wpływających do wojewodów. Będzie to również stan, w którym zwiększona liczba tych wniosków (w porównaniu z wpływem sprzed wybuchu wojny w Ukrainie) stała się normą w dłuższym – obecnie ponad trzyletnim – okresie i nie może być już uznawana za sytuację nadzwyczajną. Z danych udostępnionych przez Szefa Urzędu jednoznacznie wynika, że (w porównaniu z latami wcześniejszymi) w roku 2022 nastąpił znaczny wzrost liczby wniosków pobytowych, jakie wpłynęły do wojewodów, co bez wątpienia należy wiązać z wybuchem wojny w Ukrainie. Natomiast w kolejnych latach (2023-2024) wpływ ten kształtował się na zbliżonym poziomie (zob. https://www.gov.pl/web/udsc/miesieczny-raport-z-dzialalnosci-urzedu oraz https://www.gov.pl/web/udsc/zestawienia-roczne).
Zdaniem NSA ponad dwuletni okres – od 15 kwietnia 2022 r. do 30 czerwca 2024 r. – należało uznać za wystarczający do zapewnienia przez państwo (administrację rządową) rozwiązań pozwalających na terminową obsługę wniosków pobytowych. Problem bezczynności lub przewlekłości prowadzenia postępowań w określonej kategorii spraw mający swoje źródło w ilości tych spraw powinien być rozwiązywany przez dostosowanie organizacyjne i kadrowe organów do bieżących potrzeb. Rozwiązanie tej kwestii nie powinno natomiast polegać na wielokrotnym prolongowaniu obowiązywania regulacji ograniczającej przysługujące cudzoziemcom uprawnienia i środki prawne (art. 100d u.o.p.). Tym bardziej, że chodzi w tym przypadku – jak już wyjaśniono powyżej – o regulację szczególną, która w swoim założeniu miała mieć jedynie epizodyczny charakter. Wielokrotne przedłużanie obowiązywania przepisów epizodycznych może bowiem prowadzić do sytuacji, w której w dłuższej perspektywie stanowią one nie tylko "szczególne" – dopuszczalne ze względu na wyjątkowe okoliczności, lecz stałe ograniczenie praw, w tym również prawa do sądu. Takie rozwiązanie należy zaś ocenić krytycznie nie tylko przez pryzmat art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, lecz również z punktu widzenia konstytucyjnej zasady pewności prawa wywodzonej z art. 2 Konstytucji RP. Treścią tej zasady jest bowiem gwarancja ochrony nie tylko praw nabytych, lecz również ekspektatyw.
W konsekwencji NSA w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę doszedł do przekonania, że nadzwyczajne okoliczności, o których mowa powyżej nie mogły stanowić podstawy do kolejnych przedłużeń obowiązywania art. 100d u.o.p. po dniu 30 czerwca 2024 r. W związku z tym w ramach tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności ustaw należało odmówić zastosowania art. 1 pkt 3 ustawy z 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw w zakresie, w jakim przedłużono do 30 września 2025 r. obowiązywanie zawieszenia terminu do załatwienia spraw wymienionych w art. 100d u.o.p. jako niezgodnego z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Konsekwentnie należało dalej odmówić zastosowania art. 10 pkt 1 ustawy z 12 września 2025 r. o zmianie niektórych ustaw w celu weryfikacji prawa do świadczeń na rzecz rodziny dla cudzoziemców oraz o warunkach pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa w zakresie przedłużenia terminu w art. 100d u.o.p.
Wyjaśnić również należy, że analiza konstytucyjnych kompetencji TK (art. 188 pkt 1 i 2 Konstytucji RP) oraz NSA (art. 184 Konstytucji RP) prowadzi do wniosku, że NSA nie jest co do zasady sądem powołanym do oceny zgodności ustaw z Konstytucją RP oraz ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, których ratyfikacja wymagała uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie (por. np. wyroki NSA: z 9 lipca 2024 r., sygn. akt II OSK 172/24, z 30 października 2024 r. sygn. akt II OSK 1085/24, z 10 stycznia 2025 r. sygn. akt II OSK 1341/24, z 21 stycznia 2025 r. sygn. akt II OSK 1123/24). Z uwagi na precyzyjne określenie kompetencji TK i NSA, w świetle zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji RP), związania sędziów sądów administracyjnych Konstytucją oraz ustawami (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP), a także konieczności dążenia przez sądy do zapewnienia pewności co do treści obowiązujących norm prawnych (art. 2 Konstytucji RP), ewentualne pominięcie określonego przepisu ustawy przez sąd administracyjny, w ramach tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności ustaw (art. 8 ust. 2 Konstytucji RP – przepisy Konstytucji RP stosuje się bezpośrednio), musi być ograniczone do sytuacji wyjątkowych i niebudzących wątpliwości interpretacyjnych co do naruszenia norm Konstytucji RP (por. np. wyrok NSA z 21 sierpnia 2024 r., sygn. akt II OSK 174/24).
Z uwagi na bezpieczeństwo obrotu prawnego kształtowanego również przez indywidualne akty stosowania prawa, jakimi są orzeczenia sądowe – odmowa zastosowania przepisu ustawy może nastąpić wyłącznie w wypadku, gdy sąd rozpoznający sprawę nie ma wątpliwości co do niezgodności tego przepisu z Konstytucją RP, a sprzeczność ma charakter oczywisty. Sytuacja taka może zachodzić szczególnie wówczas, gdy porównywane przepisy ustawy i Konstytucji RP dotyczą regulacji tej samej materii i są ze sobą sprzeczne, a norma konstytucyjna jest skonkretyzowana w stopniu pozwalającym na jej samoistne zastosowanie. Zaznaczyć przy tym należy, że nie jest możliwe odmówienie zastosowania przepisu w danej sprawie bez uprzedniego generalnego stwierdzenia, że przepis ten jest sprzeczny w Konstytucją RP. Niezbędne jest też dodanie, że odmowa zastosowania przepisu w sprawie ma takie znaczenie, że sąd, stwierdziwszy niekonstytucyjność danego przepisu, uwzględnia ten fakt przy orzekaniu o indywidualnym stosunku prawnym będącym przedmiotem oceny jedynie w konkretnej rozpoznawanej sprawie. Dzięki temu takie uprawnienie sądu nie uchybia kompetencji TK, którego orzeczenie jest powszechnie obowiązujące i ostateczne (art. 188 pkt 1 Konstytucji RP).
NSA uznał, że taka właśnie sytuacja – oczywistej sprzeczności przepisu ustawy z przepisem rangi konstytucyjnej – miała miejsce w odniesieniu do art. 100d ust. 1-4 u.o.p. w brzmieniu nadanym nowelizacją majową w zestawieniu z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Należy podkreślić, iż prawo do sądowej kontroli działalności administracji publicznej stanowi jeden z fundamentów demokratycznego porządku prawnego (art. 2 w zw. z art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP). W świetle art. 184 Konstytucji RP zasadą jest, że jednostka ma prawo poszukiwania ochrony sądowej przed działaniami administracji publicznej w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Prawo do sądu administracyjnego nie jest bowiem przywilejem, czy też szczególnym uprawnieniem, ale jednym z podstawowych gwarantów przestrzegania przez organy administracji publicznej porządku prawnego (zob. wyrok NSA z 2 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 2869/21). Tym samym rozwiązanie ustawowe zawarte w art. 100d ust. 1-4 u.o.p. w brzmieniu nadanym nowelizacją majową oraz wrześniową jest nie do pogodzenia z w/w konstytucyjną zasadą prawa do sądu.
W zakresie zarzutu naruszenia art. 45 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 47 KPP należy stwierdzić, że kolejne przedłużenia terminu wyznaczonego przez art. 100d ust. 1 u.o.p. nastąpiło z oczywistym naruszeniem zasady proporcjonalności, a tym samym z oczywistym naruszeniem m.in. art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 47 w zw. z art. 52 ust. 1 KPP. Tym samym oceny bezczynności w sprawach, o których mowa w art. 100d ust. 1 u.o.p. należy dokonywać z uwzględnieniem zdarzeń zaistniałych od 1 lipca 2024 r. (tak wyrok NSA z 1 października 2025 r. sygn. akt II OSK 2741/24).
W okolicznościach przedmiotowej sprawy, wniosek skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wpłynął do organu 18 kwietnia 2023 r., kiedy to obowiązywał art. 112a ust. 1 u.o.c. ustalający termin na wydanie decyzji w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy oraz ust. 2 ustalający początkowy dzień biegu terminu. Przepis ten powinien zostać zastosowany z uwzględnieniem faktu, że wszelkie terminy załatwienia sprawy zezwolenia na pobyt rozpoczęły swój bieg od 1 lipca 2024 r.
Jednocześnie jako zasadne należało ocenić zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące nieprawidłowej implementacji dyrektywy art. 5 ust. 2 i ust. 4 dyrektywy 2011/98/UE poprzez przyjęcie w krajowym porządku prawnym art. 112a u.o.c. Zgodnie z w/w przepisami dyrektywy 2011/98/UE termin do wydania decyzji w każdym przypadku rozpoczyna bieg z dniem złożenia wniosku i wynosi on maksymalnie 4 miesiące. Bieg tego terminu ulega jednak wstrzymaniu na czas dostarczenia przez zainteresowanego informacji lub dokumentów wymaganych zgodnie z prawem krajowym. Stanowiący implementację tych regulacji art. 112a ust. 1 u.o.c. zakreśla 60-dniowy termin na wydanie decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy. Jednocześnie w art. 112a ust. 2 u.o.c. przewidziano, że termin ten rozpoczyna bieg od nastąpienia ostatniego ze zdarzeń wymienionych w tym przepisie. Zdaniem NSA konstrukcja tych przepisów (art. 112a ust. 1 i 2 u.o.c.) przewidując 60-dniowy termin na wydanie decyzji liczony od dnia złożenia kompletnego formalnie wniosku nie pozwala na sformułowanie zarzutu wadliwej implementacji ww. przepisów dyrektywy. Po pierwsze termin ten nie jest wszakże dłuższy od tego, o jakim mowa w dyrektywie. Nie ulega przy tym wątpliwości, że skrócenie terminu wydania decyzji do 60 dni w stosunku do przewidzianego w art. 5 ust. 2 dyrektywy 2011/98/UE maksymalnego terminu 4 miesięcy – było możliwe w ramach autonomii proceduralnej państwa członkowskiego, jako korzystniejsze dla strony. Po wtóre okoliczność, że art. 112a u.o.c. nie określa bliżej terminu na załatwienie sprawy liczonego od wszczęcia postępowania nie świadczy sama w sobie o niezgodności z przepisami dyrektywy. Taka konstrukcja omawianych przepisów u.o.c. pozwala wszak na zastosowanie ogólnej zasady szybkości postępowania z art. 12 § 1 k.p.a. i ewentualne złożenie ponaglenia z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. a następnie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. Jeśli bowiem postępowanie – w okresie od jego wszczęcia w dniu określonym na postawie art. 61 § 3 lub § 3a k.p.a. do dnia rozpoczęcia biegu terminu na wydanie decyzji określonego w art. 112a ust. 1 u.o.c. – jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (tj. jeżeli wojewoda działa opieszale w kwestii wezwania do uzupełnienia wniosku), cudzoziemcowi przysługuje prawo złożenia ponaglenia, a następnie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. Zastosowanie ww. regulacji z art. 12 § 1 oraz art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi wystarczające zabezpieczenie przed ewentualnym przekroczeniem przez wojewodę 4-miesięcznego terminu na rozpoznanie wniosku przewidzianego w dyrektywie 2011/98/UE. W konsekwencji przeprowadzony w zaskarżonym wyroku proces myślowy prowadzący do konkluzji, że nastąpiła błędna implementacja przepisu dyrektywy 2011/98/UE do krajowej normy tj. art. 112a ust. 2 i 3 u.o.c. – jest nieprawidłowy.
Dalej jako w części zasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 100d ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 u.o.p. poprzez jego niezastosowanie. Przepis ten bowiem powinien być zastosowany przez WSA w Gliwicach do 30 czerwca 2024 r. Po tej dacie skutki odnosi natomiast przepis art. 112a ust. 1 i 2 u.o.c. Zgodnie z nim decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Przy czym termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie (ust. 2). Analiza art. 112a ust. 2 u.o.c. prowadzi do wniosku, że chodzi o uzupełnienie wszystkich wymogów wynikających z u.o.c. oraz jego braków formalnych.
Przypomnieć należy, że skarga na bezczynność organu służy zwalczaniu stanu niezałatwienia sprawy administracyjnej mimo upływu terminu. Potwierdza to definicja legalna "bezczynności" zawarta w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1". Bezczynność odnosi się zatem do terminu załatwienia sprawy i niewątpliwie termin ten liczony od 1 lipca 2024 r., nie został przekroczony w dacie orzekania przez WSA w Gliwicach.
Podkreślić należy, że bez znaczenia pozostaje kwestia daty wszczęcia postępowania w tej sprawie. Poza bowiem sporem jest zastosowanie art. 61 § 3 k.p.a., zgodnie z którym datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Zatem datą wszczęcia niniejszego postępowania jest 18 kwietnia 2023 r. Natomiast z dniem usunięcia braków formalnych wniosku nie następuje wszczęcie postępowania, lecz w oparciu o art. 112a ust. 2 u.o.c. ma miejsce rozpoczęcie biegu terminu do załatwienia sprawy, określonego w art. 112a ust. 1 u.o.c.. Taki stan rzeczy nie oznacza, że w okresie od złożenia wniosku (tj. od wszczęcia postępowania) do zaistnienia zdarzeń określonych w art. 112a ust. 2 u.o.c. organ nie musi podejmować żadnych czynności, jak choćby wezwać cudzoziemca do usunięcia braków wniosku (por. wyrok NSA z 27 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 2590/24). Należy odróżnić datę wszczęcia postępowania (art. 61 § 3 k.p.a.) od daty rozpoczęcia biegu terminu na załatwienie sprawy (art. 112a ust. 2 u.o.c.).
W świetle powyższych rozważań należy przyjąć, że pominięcie przez WSA w Gliwicach art. 100d u.o.p. (do 30 czerwca 2024 r.) nie miało wystarczających podstaw faktycznych i prawnych. Tym samym uzasadniony okazał się również zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. poprzez nieoddalenie przez sąd pierwszej instancji skargi wniesionej przez cudzoziemca. Konsekwentnie, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a., NSA uchylił zaskarżony wyrok w zaskarżonej części, tj. co do punktów 1., 2., 4. i w tej części oddalił skargę.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., mając na uwadze poważne rozbieżności w wykładni zakresu podmiotowego art. 100c i 100d u.o.p., jakie ujawniły się w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych. NSA orzekał na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.