II OSK 2933/20

II OSK 2933/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-08-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-11-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Leszek Kiermaszek /przewodniczący/
Piotr Broda /sprawozdawca/
Tomasz Bąkowski
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Sygn. powiązane
II OZ 632/18 - Postanowienie NSA z 2018-06-26
II SA/Sz 1397/17 - Wyrok WSA w Szczecinie z 2020-06-25
II OZ 633/18 - Postanowienie NSA z 2018-06-26
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. sp. z o.o. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 25 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Sz 1397/17 w sprawie ze skargi M.S. i R.S. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 2 listopada 2017 r. nr AP-2.7840.203.2017.AN w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od M.S. i R.S. solidarnie na rzecz E. sp. z o.o. w P. kwotę 630 (sześćset trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 25 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 1397/17, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.S. i R.S., uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 2 listopada 2017 r., Ne AP-2.7840.203.2017.AN oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Choszczeńskiego z dnia 11 lipca 2017 r., nr B.6740.1.8.2017.HTR w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę oraz zasądził na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Starosta Choszczeński decyzją z dnia 11 lipca 2017 r. nr B.6740.1.8.2017.HTR, działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332, dalej jako "Pr. bud."), po rozpatrzeniu wniosku E. Sp. z o.o. w P., zatwierdził projekt budowlany i udzielił Spółce pozwolenia na budowę odcinka napowietrznej linii jednotorowej 110kV w relacji od projektowanej stacji 110/15kV C. II do projektowanej stacji 110/15kV RS R. - odcinek III, tj. od bramki liniowej na GPZ C. (z wyłączeniem bramki liniowej) do słupa nr 7 (z wyłączeniem słupa nr 7), od słupa nr 16 (z wyłączeniem słupa nr 16) do słupa nr 19 (z wyłączeniem słupa nr 19), od słupa nr 44 (z wyłączeniem słupa 44) do bramki liniowej na RS R. II (z wyłączeniem bramki liniowej) obejmujący działki nr ewid. [...], [...] obręb [...], gmina C. oraz działki nr ewid. [...], [...], [...], obręb [...], gmina C., działki nr ewid. [...], [...], [...] obręb [...] gmina C., działki nr ewid. [...], [...] obręb [...], gmina C., działki nr ewid. [...], [...], [...] obręb [...], gmina R. i działki nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...] - miasto.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu 13 stycznia 2017 r. inwestor wystąpił z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę. Do wniosku dołączył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane na działki, na których planowana jest inwestycja oraz wszystkie dokumenty niezbędne do uzyskania pozwolenia na budowę. W dniach 10 lutego 2017 r., 3 kwietnia 2017 r. i dnia 4 kwietnia 2017 r. inwestor uzupełnił wniosek o pozwolenie na budowę w zakresie przesłania zaświadczenia w sprawie wyłączenia gruntu z produkcji rolnej oraz dołączył wykaz zmian gruntowych, dotyczący podziału działki nr ewid. [...] obręb [...], gmina R. na działki nr ewid. [...], [...], [...] jak i uwierzytelnione prawomocne dokumenty potwierdzające prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane do działek będących własnością M. i R.S., A. i J.P. oraz do działki S.W. Kolejnym pismem z dnia 7 lipca 2017 r. inwestor wyjaśnił, że zamierzenie budowlane dotyczące budowy odcinka napowietrznej linii jednotorowej 110/15kV RS R. - odcinek III, zostało określone w sposób prawidłowy i umożliwia fizyczne wykonanie, gdyż przewody w skrajnych przęsłach zostaną dowieszone do słupów z odcinka I dla danej inwestycji, dla której posiada ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. Dostarczył również oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla działek nr ewid. [...] i [...] obręb [...], będących własnością M. i R.S. W tym oświadczeniu jako dowód do dysponowania nieruchomością inwestor wskazał decyzje administracyjne wydane na podstawie art. 124 ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.- dalej "u.g.n."), tj. decyzję Starosty Choszczeńskiego z dnia 28 sierpnia 2014 r., nr GN.6853.3.24.2014.III o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 3 marca 2017 r., nr GN-2.7536.13.2017.MKu o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości oraz decyzję Starosty Choszczeńskiego z dnia 25 września 2014 r., nr GN.6853.3.25.2014.III zezwalającą na niezwłoczne zajęcie nieruchomości z rygorem natychmiastowej wykonalności. Organ uznał, iż inwestor posiada i posługuje się prawomocną decyzją z dnia 25 września 2014 r. zezwalającą na niezwłoczne zajęcie nieruchomości z rygorem natychmiastowej wykonalności, która to decyzja uprawnia inwestora do władania nieruchomościami. Przedmiotem decyzji o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości jest odebranie posiadania nieruchomości dotychczasowemu właścicielowi i użytkownikowi wieczystemu oraz innym podmiotom, w których posiadaniu znajduje się nieruchomość, aby inwestor mógł niezwłocznie rozpocząć na niej realizację inwestycji celu publicznego.
Od powyższej decyzji odwołanie złożyli J. i A.P. (tj. właściciele dz. [...] obr. [...]) oraz M. i R.S. (właściciele działki nr [...] i [...] obr. [...]).
Po rozpoznaniu odwołań, Wojewoda Zachodniopomorski decyzją z dnia 2 listopada 2017 r., nr AP- 2.7840.203.2017.AN, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy opisał szczegółowo przebieg postępowania, a następnie wyjaśnił, że sporna inwestycja polega na budowie jednotorowej, napowietrznej linii dystrybucyjnej WN 110 kV relacji C. II – R., która będzie elementem sieci elektroenergetycznej. Jak wynika z opisu technicznego inwestycja ta została podzielona na 3 etapy, a projektowane odcinki mogą samodzielnie funkcjonować. Decyzją Starosty Choszczeńskiego z dnia 11 lipca 2017 r. zatwierdzono odcinek III o długości 2866m. Organ podkreślił, że dla tej inwestycji uzyskano decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia oraz stosowne uzgodnienia i opinie. Poza tym w projekcie budowlanym znajduje się dokumentacja geotechniczna badań podłoża gruntowego dla potrzeb planowanej linii, stąd zarzut dotyczący braku takich badań gruntu pod poszczególnymi fundamentami słupów jest niezasadny. W odniesieniu do kolejnych zarzutów organ zaznaczył, że inwestor do wniosku o pozwolenie na budowę załączył oświadczenie o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością dz. nr [...] i dz. nr [...] gm. R. na cele budowlane, powołując się na tytuł ograniczonego prawa rzeczowego. Następnie 30 marca 2017 r. załączył oświadczenie do dz. nr [...] i [...], w którym powołał się na stosunek zobowiązaniowy, wskazując na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 3 marca 2017 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty Choszczeńskiego z dnia 28 sierpnia 2014 r. dotyczącą ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości stanowiących działki nr [...] i [...], poprzez zezwolenie na założenie i przeprowadzenie przez część nieruchomości napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji C. II- R., w tym na dz. nr [...]. Ponadto Starosta Choszczeński decyzją z dnia 25 września 2014 r. zezwolił Spółce na niezwłoczne zajęcie nieruchomości stanowiących dz. nr [...] oraz dz. nr [...] obręb R., gm. R., w celu udzielenia zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przez te nieruchomości napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji C. II – R. oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.
Na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 3 marca 2017 r. strony złożyły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Wojewoda Zachodniopomorski postanowieniem z dnia 9 września 2017 r. wstrzymał z urzędu wykonanie swojej decyzji z dnia 3 marca 2017 r., zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 10 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 534/17, uchylił decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 3 marca 2017 r. w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości.
Do Wojewody Zachodniopomorskiego w dniu 9 października 2017 r. inwestor wraz z wyjaśnieniami przesłał: oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla dz. nr [...] i [...], powołując się na decyzje Starosty Choszczeńskiego z dnia 28 sierpnia 2014 r. o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. oraz z dnia 25 września 2014 r. o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości z rygorem natychmiastowej wykonalności, wydanej na podstawie art. 124 ust. 1a u.g.n. W świetle powyższego, zadaniem organu, inwestor wykazał się prawem do dysponowania nieruchomościami dz. nr [...] i [...] na cele budowlane. Decyzja Starosty Choszczeńskiego z dnia 28 sierpnia 2014 r. o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości nie jest decyzją ostateczną, jednakże decyzja z dnia 25 września 2014 r. o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości z rygorem natychmiastowej wykonalności decyzji z dnia 28 sierpnia 2014 r. powoduje, że inwestor posiada tytuł prawny do dysponowania działkami nr [...] i [...] na cele budowlane. Organ zaznaczył, że projekt budowlany został sporządzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane i jest kompletny, gdyż zawiera wszystkie wymagane oświadczenia, opinie i uzgodnienia. Wobec zatem spełnienia wymagań określonych ustawą Prawo budowlane, brak jest podstaw prawnych do uchylenia decyzji organu I instancji. W końcowej części uzasadnienia zaakcentował, że to w gestii inwestora jest, o jaki zakres wnioskuje o pozwolenie na budowę, a przepisy prawa nie ograniczają możliwości podzielenia inwestycji na etapy w sytuacji możliwości samodzielnego jej funkcjonowania zgodnie z przeznaczeniem w myśl art. 33 ust. 1 Pr. bud. Zwrócił również uwagę, że Starosta Choszczeński postanowieniem z dnia 10 maja 2017 r. rozpoznał wniosek o zawieszenie postępowania.
M.S. i R.S. zaskarżyli opisaną wyżej decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Postanowieniem z dnia 8 marca 2018 r., WSA w Szczecinie zawiesił postępowanie sądowe do czasu ostatecznego zakończenia postępowania administracyjnego w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości należących do skarżących.
W dniu 19 lutego 2019 r. do Sądu wpłynął wniosek skarżących o podjęcie zawieszonego postępowania z uwagi na wydanie przez Wojewodę Zachodniopomorskiego w dniu 20 stycznia 2020 r. decyzji uchylającej decyzję Starosty Choszczeńskiego z dnia 28 sierpnia 2014 r. w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości stanowiących działki oznaczone nr [...] oraz [...] obr. R. i umarzającej postępowanie pierwszej instancji.
WSA w Szczecinie, postanowieniem z dnia 8 kwietnia 2020 r. podjął zawieszone postępowanie.
Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a."), uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji przypomniał, że decyzja o pozwoleniu na budowę ma charakter związany, a ustawodawca w przepisach prawa budowlanego przewiduje szereg wymogów, jakie musi spełnić wniosek o wydanie pozwolenia na budowę oraz określa kompetencje organów w zakresie weryfikacji przedłożonej dokumentacji. Niewątpliwie dla oceny legalności decyzji o pozwoleniu na budowę istotne znaczenie ma m.in. to, czy inwestor złożył oświadczenie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Pojęcie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane określone zostało w art. 3 pkt 11 Pr. bud. i definiuje się je jako tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Co prawda oświadczenie potwierdzające to prawo korzysta z domniemania, że dane zawarte w tym oświadczeniu są zgodne z rzeczywistością, jednakże nie oznacza to, że nie może skutecznie zostać zakwestionowane. W przypadku bowiem, gdy oświadczenie wnioskodawcy złożone we wskazanym przedmiocie może budzić wątpliwości, organ administracji wydający pozwolenie na budowę zobligowany jest do żądania od inwestora wykazania spełnienia przesłanki warunkującej uzyskanie pozytywnej decyzji – tj. wykazania, że posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Istotne jest bowiem to, czy złożone oświadczenie znajduje oparcie w stosownych dokumentach.
W rozpoznawanej sprawie organy, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego zgodnie uznały, że inwestor legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością skarżących na cele budowlane. Stanowisko to oparły o ustalenia, z których wynikało, że inwestor załączył do wniosku o pozwolenie na budowę wymagane prawem oświadczenie, a następnie w celu wykazania swojego prawa do dysponowania nieruchomości na cele budowlane przedłożył kolejne oświadczenia z dnia 30 marca 2017 r., 7 lipca 2017 i 25 września 2017 r. wraz z dodatkowymi wyjaśnieniami i uwierzytelnionymi kserokopiami decyzji wydanymi na podstawie u.g.n., w tym:
1. decyzji Starosty Choszczeńskiego z dnia 28 sierpnia 2014 r., orzekającą o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości stanowiących działki nr [...] i [...] poprzez zezwolenie na założenie i przeprowadzenie przez część nieruchomości napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji C. II- R., w tym na dz. nr [...] podwieszenie napowietrznych przewodów linii o długości 130 m oraz na dz. nr [...] podwieszenie napowietrznych linii o długości 50 m, a także funkcjonowanie linii po wybudowaniu na części nieruchomości w pasie technologicznym o szerokości 2x4,2 m (8,4 m) i powierzchni odpowiednio dla działek [...] m2 i [...] m2;
2. decyzję Starosty Choszczeńskiego z dnia 25 września 2014 r., zezwalającą Spółce na niezwłoczne zajęcie nieruchomości stanowiących dz. nr [...] oraz dz. nr [...] obręb R., gm. R., w celu udzielenia zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przez te nieruchomości napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji C. II – R., której to decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.
Sąd I instancji wyjaśnił, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., mimo że bezpośrednio nie należy do żadnej z kategorii wymienionych w art. 3 pkt 11 Pr. bud., jest źródłem uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Także zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, wydane na podstawie art. 124 ust. 1a u.g.n., stanowi źródło uprawnienia inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jako że jest pochodną zezwolenia wydanego na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. i służy wykonaniu tego zezwolenia. Natomiast nadanie tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności ma to znaczenie, że jest ona źródłem tego uprawnienia już od chwili wydania, a nie dopiero po upływie terminu do wniesienia odwołania. W judykaturze podkreśla się również, że to rozstrzygnięcie o niezwłocznym zajęciu daje możliwość rozpoczęcia procedury mającej na celu przeprowadzenie prac inwestycyjnych, ale tylko w zakresie rozstrzygniętym w decyzji o ograniczeniu i ma znaczenie jedynie w przypadku, gdy decyzja z art. 124 ust. 1 u.g.n. jest nieostateczna lub nie uzyskała jeszcze przymiotu wykonalności. Sąd pierwszej instancji poglądy te podzielił z zastrzeżeniem, że decyzja zezwalająca na niezwłoczne zajęcie nieruchomości może stanowić dowód, o jakim mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Pr. bud., o ile w obrocie prawnym pozostaje decyzja ograniczająca sposób korzystania z tej nieruchomości. Uwaga ta jest o tyle istotna, że organ odwoławczy ze względu na brak ostateczności decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, jako tytułu prawnego do dysponowania działkami nr [...] i [...] na cele budowlane upatrywał właśnie w decyzji z dnia 25 września 2014 r. o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Podobnie zresztą uczynił organ I instancji. Faktem jest, że w dacie składania wniosku o pozwolenie na budowę, jak i wydania zaskarżonej decyzji w obrocie prawnym funkcjonowała zarówno decyzja z dnia 28 sierpnia 2014 r. jak i decyzja z dnia 25 września 2014 r. Jednakże stan ten uległ zmianie, gdyż Wojewoda Zachodniopomorski decyzją z dnia 20 stycznia 2020 r., nr GN-2.7536.32.2019.JD, uchylił decyzję Starosty Choszczeńskiego z dnia 28 sierpnia 2014 r. ograniczającą sposób korzystania z części nieruchomości stanowiących działki oznaczone nr [...] oraz nr [...] obr. R. i umorzył postępowanie pierwszej instancji, wskazując na jego bezprzedmiotowość z uwagi na to, że inwestycja została już zrealizowana. Z informacji uzyskanych od organu wynika, że decyzja ta nie została zaskarżona przez którąkolwiek ze stron, co oznacza, że jest ostateczna. W tej sytuacji nie ulega wątpliwości, że decyzja ograniczająca nie jest już dla inwestora źródłem żadnych uprawnień. Ze względu na określone w art. 124 u.g.n. wzajemne relacje pomiędzy obiema decyzjami, nie sposób także przyjąć, aby decyzja zezwalająca na niezwłoczne zajęcie nieruchomości mogła stanowić samodzielne źródło prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
W świetle zacytowanych przepisów nie ulega wątpliwości, że decyzja o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości ma charakter subsydiarny i zależny względem decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Jej subsydiarny charakter powoduje, że taka decyzja traci rację bytu w przypadku wyeliminowania z obrotu prawnego poprzedzającej ją decyzji o ograniczeniu prawa do nieruchomości. A skoro zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, stanowi o uprawnieniu inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ale tylko w zakresie rozstrzygniętym decyzją ograniczającą sposób korzystania z tej nieruchomości, to wyeliminowanie z obrotu prawnego tej ostatniej powoduje, że żadna z tych decyzji nie może być dla inwestora źródłem tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oznacza to, że w realiach niniejszej sprawy stanowisko organów w zakresie spełnienia przesłanki, o jakiej mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Pr. bud. straciło na swej aktualności.
Sąd przyznał rację Wojewodzie Zachodniopomorskiemu, że przepisy prawa nie ograniczają możliwości podzielenia inwestycji na etapy w sytuacji możliwości samodzielnego jej funkcjonowania zgodnie z przeznaczeniem. Na taką możliwość wskazuje wprost art. 33 ust. 1 Pr. bud. stanowiąc, że w przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Z charakteru wnioskowanej inwestycji wynika, że napowietrzna linia elektroenergetyczna jest obiektem liniowym, który składa się z szeregu odcinków łączących różne miejsca i mogących samodzielnie funkcjonować. Stąd zarzut naruszenia art. 33 ust. 1 Pr. bud. okazał się chybiony.
W ocenie Sądu, nie doszło również do uchybienia art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. W przypadku realizowania inwestycji etapami, dla każdego z tych etapów wydawana jest oddzielna decyzja o pozwoleniu na budowę, w rezultacie czego jest tyle spraw, ile wniosków złoży inwestor. W każdej z tych spraw, w sytuacji gdy wydana została decyzja lokalizacyjna, organ zobowiązany jest do zbadania zgodności projektu budowlanego z ustaleniami tej decyzji. Dopuszczalne jest zatem uzyskanie jednej decyzji lokalizacyjnej dla całości inwestycji i kilku pozwoleń na budowę obejmujących poszczególne jej etapy. W konsekwencji zatem, brak jest podstaw do wywodzenia, że projekt obejmujący dany etap inwestycji jest niezgodny z decyzją lokalizacyjną tylko z tego względu, że dotyczy ona całości zamierzenia inwestycyjnego, a nie tylko odcinka napowietrznej linii 110 kV relacji GPZ C.-GPZ R. Mając zatem na uwadze okoliczność utraty bytu prawnego przez decyzję ograniczającą sposób korzystania z nieruchomości skarżących, WSA w Szczecinie doszedł do przekonania, że pozwolenie na budowę zostało wydane z naruszeniem prawa, dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.
Z powyższym wyrokiem nie zgodziła się Spółka, wnosząc skargę kasacyjną i domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznania skargi, a w konsekwencji jej oddalenie; zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
1. art. 4 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2, w zw. z art. 35 ust. 1 i 4 w zw. z art. 3 pkt. 11 Pr. bud., w zw. z art. 124 ust. 1 i 1a u.g.n. poprzez przyjęcie, że zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, stanowi o uprawnieniu inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ale tylko w zakresie rozstrzygniętym decyzją ograniczającą sposób korzystania z nieruchomości, to wyeliminowanie z obrotu prawnego tej ostatniej powoduje, że żadna z tych decyzji nie może być dla inwestora źródłem tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, podczas gdy w obrocie prawnym pozostaje decyzja zezwalająca na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, stanowiąca skuteczne źródło dysponowania przez inwestora gruntem na cele budowlane;
2. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. "a" w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 2 listopada 2017 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Choszczeńskiego z dnia 11 lipca 2017 r. będące skutkiem błędnej wykładni prawa materialnego prowadzącego do przyjęcia, że zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, stanowi o uprawnieniu inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ale tylko w zakresie rozstrzygniętym decyzją ograniczającą sposób korzystania z nieruchomości, to wyeliminowanie z obrotu prawnego tej ostatniej powoduje, że żadna z tych decyzji nie może być dla inwestora źródłem tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, podczas gdy w obrocie prawnym pozostaje decyzja zezwalająca na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, stanowiąca skuteczne źródło dysponowania przez inwestora gruntem na cele budowlane;
3. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. "a" w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 2 listopada 2017 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Choszczeńskiego z dnia 11 lipca 2017 r., podczas gdy zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, zarówno sądowych, jak i administracyjnych. Oznacza to, że sąd orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu lub podjęcia zaskarżonej czynności, a wynikającego z akt sprawy. W niniejszej sprawie, WSA w Szczecinie, rozstrzygając skargę M. i R.S. błędnie wziął pod uwagę stan faktyczny powstały po wydaniu decyzji przez Wojewodę Zachodniopomorskiego, polegający na uchyleniu decyzji Starosty Choszczeńskiego w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną M.S. oraz R.S. wnieśli o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do regulacji art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna zawiera uzasadnione podstawy.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, rację ma skarżąca kasacyjnie, że Sąd powinien przy ocenie zaskarżonej decyzji uwzględnić stan prawny oraz faktyczny obowiązujący na dzień wydania zaskarżonej decyzji. Innymi słowy, w postępowaniu przed sądem administracyjnym obowiązuje zasada tempus regit actum, która oznacza, że dla rozstrzygnięcia sądu istotne są okoliczności prawne i faktyczne istniejące w chwili podjęcia zaskarżonego aktu (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2341/18, CBOSA). Oznacza to, że sąd administracyjny przy ocenie legalności zaskarżonego aktu bierze pod uwagę okoliczności wynikające z akt sprawy, które stanowiły podstawę wydania tego aktu, co oznacza również, że zasadniczo nie podlega uwzględnieniu zmiana stanu faktycznego i prawnego, która nastąpiła po wydaniu kontrolowanego aktu (por. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2022 r. sygn. akt II OSK 1761/21, LEX nr 3512972). Zasada ta wywodzona jest m.in. z art. 3 § 1 p.p.s.a. (kontrolna funkcja sądownictwa administracyjnego) oraz powołanego w zarzucie kasacyjnym art. 133 § 1 p.p.s.a. (orzekanie na podstawie akt sprawy), a także można ją wyprowadzić z art. 145 p.p.s.a., w którym wskazano okoliczności, których wystąpienie może uzasadniać uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie. Te zasady, charakteryzujące model kasacyjny sądownictwa administracyjnego.
W tej sytuacji przyjąć należało, że w czasie wydania zaskarżonej decyzji w obrocie prawnym pozostawała zarówno decyzja zezwalająca na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości (art. 124 ust. 1 u.g.n.), chociaż nieprawomocna i nieostateczna, jak i decyzja zezwalająca na niezwłoczne zajęcie nieruchomości (art. 124 ust. 1a u.g.n.). Późniejsze wyeliminowanie pierwszej z tych decyzji z obrotu prawnego nie może skutkować przyjęciem, że inwestor w chwili wydania zaskarżonej decyzji, nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Należy również zauważyć, że nawet sama decyzja z art. 124 ust. 1 a u.g.n. może stanowić podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę, bez względu na to czy poprzedzająca ją decyzja z art. 124 ust. 1 u.g.n. jest prawomocna i czy jest wykonalna. Należy podzielić prezentowane w orzecznictwie stanowisko, iż decyzja zezwalająca na niezwłoczne zajęcie nieruchomości spełnia funkcję dowodu wymaganego przepisem art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, tj. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i może stanowić samodzielną podstawę nadania inwestorowi prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por: wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2681/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Instytucja prawna przewidziana w art. 124 ust. 1a u.g.n. ma na celu przyśpieszenie procesu inwestycyjnego, bowiem ustawodawca nie wprowadził wobec decyzji wydanej w oparciu o ww. przepis wymogu ostateczności. Powyższa regulacja ma na celu zapewnienie inwestorowi możliwości sprawnego i szybkiego zrealizowania inwestycji, bez potrzeby oczekiwania na wynik kontroli instancyjnej lub sądowej decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości i nie ma do niej zastosowania art. 9 u.g.n. w zakresie wstrzymania jej wykonania. Przy czym decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1a u.g.n. może stanowić samodzielną podstawę nadania inwestorowi prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ( por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2022 r. sygn. akt I OSK 15/21, LEX nr 3392876). Przyjęcie stanowiska prezentowanego przez Sądu I instancji w tym zakresie, czyniłoby regulację zawartą w art. 124 ust. 1a u.g.n. zbędną.
Sąd I instancji uchylił decyzję organu I i II instancji, bo po wydaniu zaskarżonej decyzji została uchylona decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., a ponieważ uznał, że decyzja o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości (art. 124 ust. 1a) ma charakter subsydiarny, to zaistniała przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., przy czym z niewiadomych przyczyn nie wskazał tego przepisu, wobec czego doszło do wydania decyzji z naruszeniem prawa.
Po pierwsze, jeżeli przyjmiemy, że już sam fakt posiadania decyzji w trybie art. 124 ust. 1a u.g.n. był wystarczający do ubiegania się o pozwolenie na budowę, to wyklucza to również możliwość przyjęcia, że na skutek eliminacji decyzji z art. 124 ust. 1 u.g.n. zaistniała podstawa do wznowienia postępowania.
Po drugie do zastosowania przez Sąd I instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. nie wystarczy samo ustalenie, że zaistniała przesłanka do wznowienia postępowania administracyjnego, ale konieczne jest również wykazanie, że przesłanka wznowieniowa zaistniała na skutek naruszenia przepisów prawa przez organ administracji, a taka sytuacja w niniejszej sprawie w ogóle nie miała miejsca.
Natomiast prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji w zakresie oceny zarzutów skargi wskazujące, że przepisy prawa nie ograniczają możliwości podzielenia inwestycji na etapy w sytuacji możliwości samodzielnego ich funkcjonowania. W konsekwencji uzyskania jednej decyzji lokalizacyjnej oraz kilku pozwoleń na budowę.
Zgodnie z art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Sprawę należy przy tym uznać za dostatecznie wyjaśnioną, gdy jest ona wyjaśniona w stopniu, w jakim, uwzględniając charakter postępowania odwoławczego przed NSA, sąd ten może prawomocnie zweryfikować dokonaną przez wojewódzki sąd administracyjny kontrolę legalności zaskarżonego aktu. Taki stan wyjaśnienia sprawy ma miejsce w niniejszym przypadku. Naczelny Sąd Administracyjny uznał bowiem, że stan prawny i faktyczny sprawy został dostatecznie wyjaśniony i nie pozostawia wątpliwości. Ponadto - w świetle ocen i rozważań poczynionych wyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny - organ administracji prawidłowo zebrał, rozpatrzyły i oceniły zgromadzony materiał dowodowy.
Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga M.S.S. i R.S. jest niezasadna.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, a następnie rozpoznał skargę, uznając że podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzekając na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.