II OSK 2933/14

II OSK 2933/14 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2016-08-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2014-10-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Łuczaj
Paweł Miładowski /przewodniczący/
Robert Sawuła /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Wr 274/14 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2014-07-16
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 270
art. 153 w zw. z art. 141 par. 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Sentencja
Dnia 31 sierpnia 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 31 sierpnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 274/14 w sprawie ze skargi [...] na postanowienie Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia z urzędu postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 16 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 274/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) we Wrocławiu oddalił skargę [...] (Spółka) na postanowienie Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia z urzędu postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Wyrokiem z dnia 29 marca 2012 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 5/12 WSA we Wrocławiu oddalił skargę Spółki na decyzję Wojewody Dolnośląskiego uchylającą w całości decyzję Starosty Jaworskiego, którą odmówiono zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenie na budowę zamierzenia budowlanego pod nazwa: "Budowa elektrowni wiatrowej o wysokości wieży H=80m, łopat, fundamentu, drogi dojazdowej oraz placów montażowych na nieruchomości o nr ewid. [...] w miejscowości [...], w gminie [...]" i przekazującą sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta Jaworski decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. Nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił Spółce pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Od powyższej decyzji wniesiono odwołanie.
Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. Nr [...] Wojewoda Dolnośląski nałożył na organ I instancji obowiązek przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu wyjaśnienia stanu prawnego działki gruntu o nr ewid. [...], obręb [...]. W uzasadnieniu wskazano, że jedna ze stron postępowania zmarła przed wszczęciem postępowania w sprawie. W odpowiedzi na powyższe postanowienie Starosta Złotoryjski przedłożył pismo: Sądu Rejonowego w Złotoryi z dnia [...] maja 2013 r., w którym wskazano, że postępowanie spadkowe po zmarłej G. R. nie toczyło się przed tym sądem; pismo Wójta Gminy Męcinka z dnia [...] maja 2013 r., który udostępnił dane obejmujące krąg spadkobierców ustawowych po zmarłej G. R. należących do pierwszej grupy; pismo A. R. (współwłaściciela działki gruntu o nr ewid. [...], obręb [...]) z dnia 12 czerwca 2013 r., z którego wynikało, że w budynku znajdującym się na przedmiotowej działce zamieszkuje wspólnie z najbliższą rodziną zmarłej, a ponadto oświadczył, że postępowanie spadkowe po zmarłej G. R. nie zostało przeprowadzone.
Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. Nr [...] Wojewoda Dolnośląski uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie Starosty Jaworskiego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Na powyższą decyzję Spółka wniosła skargę do WSA we Wrocławiu, która oddalono wyrokiem z dnia 16 lipca 2014 r., II SA/Wr 90/14.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta Jaworski postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r., Nr [...] zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie do czasu ustalenia następców prawnych po zmarłej G. R. Zobowiązał również inwestora – Spółkę [...] - do wystąpienia do sądu z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłej G. R. w terminie do dnia 30 stycznia 2014 r. W uzasadnieniu wskazano, że w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę nie brała udziału strona (współwłaściciel działki gruntu o nr ewid. [...], obręb [...]).
Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła [...], zarzucając rażące naruszenie przepisów art. 97 § 1 pkt 1 i 4, art. 100 § 1 w zw. z art. 30 § 4 i 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej K.p.a.) poprzez zawieszenie postępowania administracyjnego z uwagi na konieczność ustalenia przez sąd powszechny spadkobierców po zmarłej G. R., w sytuacji, w której organ władny jest samodzielnie rozstrzygnąć kto jest spadkobiercą, posiadał wiedzę o spadkobiercach po zmarłej, zaś zgon nastąpił przed wszczęciem postępowania oraz zobowiązanie inwestora do wystąpienia do sądu powszechnego z wnioskiem o ustalenie kręgu spadkobierców po zmarłej G. R., w sytuacji w której brak jest podstawy prawnej takiego działania.
Wojewoda Dolnośląski rozpoznając powyższe zażalenie stwierdził, że w rozpatrywanym przypadku ustalenie spadkobierców G. R., współwłaścicielki nieruchomości oznaczonej jako działka gruntu o nr ewid. [...], obręb [...], jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. W konsekwencji utrzymano w mocy postanowienie o zawieszeniu postępowania.
W skardze na powyższe postanowienie [...] zarzuciła rażące naruszenie przepisów:
– prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm., dalej uPb), które miało wpływ na wynik sprawy;
– prawa procesowego, w szczególności:
a) art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej Ppsa),
b) art. 97 § 1 pkt 1 i 4 w zw. z art. 30 § 4 i § 5 K.p.a. poprzez uznanie, że wystąpiły przesłanki uzasadniające zawieszenie postępowania administracyjnego,
c) art. 100 § 1 k.p.a. poprzez zobowiązanie strony skarżącej do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłej G. R.,
d) w konsekwencji powyższego naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia organu I instancji.
Wskazując na powyższe, strona skarżąca wniosła na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 w zw. z art. 135 Ppsa o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji i zasądzenie zwrotu niezbędnych kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
Skarżąca Spółka podkreślała, że brak jest podstaw do uznania, iż orzeczenie o stwierdzeniu nabycia spadku, ewentualnie uzyskanie notarialnego poświadczenia dziedziczenia dla ustalenia legitymacji określonych podmiotów jako stron postępowania administracyjnego jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Brak wskazanych dokumentów nie stanowi bowiem przeszkody w prawidłowym ustaleniu kręgu podmiotów, które powinny brać udział w przedmiotowym postępowaniu. Organ miał nadto pełną świadomość odnośnie osób będących spadkobiercami zmarłej G. R. Istotnym jest także, że takie stanowisko wyrażone przez stronę skarżącą zostało podzielone również w wyroku WSA w Kielcach z dnia 2 lutego 2011 r. (sygn. akt II SA/Ke 282/11). W rezultacie powyższego zobowiązanie strony skarżącej przez organ do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłej G. R. do sądu powszechnego w sytuacji, w której brak jest przepisu szczególnego przyznającego stronie skarżącej legitymację procesową w tym zakresie, należy uznać – zdaniem Spółki − za całkowicie bezpodstawne.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.
W motywach wyroku oddalającego skargę WSA we Wrocławiu stwierdził, że organ I instancji zobowiązany będzie do wykonania wytycznych zawartych w wyroku Sądu z dnia 16 lipca 2014 r. (sygn. akt II SA/Wr 90/14), a następnie zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w niniejszej sprawie o wszczęciu postępowania, w tym także następców prawnych zmarłej G. R. Temu zaś ma posłużyć zawieszenie postępowania. Podkreślono, że przepis art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a. może być podstawą zawieszenia postępowania administracyjnego w razie śmierci strony lub jednej ze stron, ale gdy fakt ten wydarzy się w trakcie toczącego się postępowania, albowiem przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w razie śmierci strony. Ponieważ w niniejszej sprawie współwłaścicielka działki gruntu nr [...] zmarła przed wszczęciem postępowania administracyjnego, wobec czego – zdaniem tegoż sądu − organ zasadnie zawiesił postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., uznając prawidłowo, że ustalenie kręgu stron postępowania zależy od rozstrzygnięcia sądu powszechnego w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku.
Skargą kasacyjną − reprezentowana przez pełnomocnika − [...], zaskarżyła w całości powyższy wyrok i sądowi I instancji zarzuciła w trybie art. 174 pkt 2 Ppsa naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 145 § 1 pkt 1 Ppsa poprzez jego niezastosowanie w okolicznościach wymienionych w lit. a i c tego punktu;
- art. 153 Ppsa w zw. art. 141 § 4 Ppsa poprzez odstąpienie od własnych wskazań co do sposobu prowadzenia postępowania w danej sprawie.
W związku z powyższym skarżąca Spółka wnosi o:
1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA we Wrocławiu,
2. zasądzenie na rzecz skarżącej Spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.
W ocenie skarżącej Spółki nie można się zgodzić z wyrokiem sądu I instancji, w którego uzasadnieniu podaje się prawidłowy sposób działania organu administracji, a jednocześnie uznaje się za prawidłowy akt, który wydany został z pominięciem tego sposobu. Starosta, jak wynika z treści uzasadnienia wydanego przez niego postanowienia, zawiesił postępowanie nie po tym jak ustalił obszar oddziaływania obiektu – które to ustalenie jest wyjściowe dla ustalenia stron postępowania, tylko zaraz po tym, jak sprawa trafiła do niego do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie wątpliwe jest zobowiązywanie do ustalenia spadkobierców po zmarłej współwłaścicielce działki, skoro nie wiadomo w ogóle, czy działka ta znajduje się w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia. Gdyby sąd wojewódzki uchylił zaskarżone postanowienie, to Starosta Jaworski powinien dojść do wniosku, że przy prawidłowym użytkowaniu obiektu nie doszłoby do ograniczenia w zagospodarowaniu terenu nieruchomości, która wchodzi w skład masy spadkowej. Tak samo rzecz by się miała, gdy sąd I instancji "trzymał się własnych tym względzie wskazań, wyrażonych we wcześniej wydanym w danej sprawie wyroku".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej Ppsa), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).
W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.
Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia przepisu art. 153 Ppsa w zw. art. 141 § 4 Ppsa poprzez odstąpienie od własnych wskazań WSA we Wrocławiu co do sposobu prowadzenia postępowania w danej sprawie. Zarzut ten Autor skargi kasacyjnej formułuje w ten sposób, że sporządzenie przez sąd wojewódzki uzasadnienia wyroku, w którym podaje się, iż organ nie przeprowadził prawidłowo postępowania wyjaśniającego w sprawie ustalenia obszaru oddziaływania obiektu oraz zamieszcza – za wydanym wcześniej w granicach sprawy wyrokiem – wskazania o potrzebie dokonania takiego ustalenia, w tym o sposobie tego ustalenia i jednocześnie argumentuje się zasadność wydania postanowienia zawieszającego postępowanie bez tego ustalenia. Z motywów skargi kasacyjnej nie wynika jednoznacznie, o jakim uprzednio wydanym wyroku skarżącej Spółce chodzi, biorąc pod uwagę ustalony przez sąd wojewódzki stan faktyczny przyjdzie uznać, że chodzi tu o wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 29 marca 2012 r. (sygn. akt II SA/Wr 5/12). Niesporne w sprawie jest, że powyższym wyrokiem oddalono skargę Spółki [...] na decyzję Wojewody Dolnośląskiego uchylającą w całości decyzję Starosty Jaworskiego, którą odmówiono zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenie na budowę zamierzenia budowlanego pod nazwą: "Budowa elektrowni wiatrowej o wysokości wieży H=80m, łopat, fundamentu, drogi dojazdowej oraz placów montażowych na nieruchomości o nr ewid. [...] w miejscowości [...], w gminie [...]" i przekazującą sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zauważyć jednak należy, że wyrokiem z dnia 16 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 90/14 WSA we Wrocławiu oddalił skargę [...] na decyzję kasacyjną z dnia [...] listopada 2013 r. Nr [...], którą Wojewoda Dolnośląski uchylił decyzję Starosty Jaworskiego z dnia [...] stycznia 2013 r., Nr [...], o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu [...] pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej o wysokości wieży H=80m, łopat, fundamentu drogi dojazdowej oraz placów montażowych na nieruchomości o numerze ewidencyjnym [...] w miejscowości [...], w gminie [...], stanowiącego I etap inwestycji, oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Sąd wojewódzki podzielając stanowisko organu odwoławczego, stwierdził w uzasadnieniu tego wyroku m. in., że po przesłaniu zapadłego wyroku w sprawie II SA/Wr 5/12 i akt sprawy Starosta Jaworski w istocie nie wywiązał się ze wskazanych w tym wyroku wytycznych w zakresie ustalenia kręgu stron postępowania. Ponadto wskazano, że w dalszym ciągu podejmowane w postępowaniu administracyjnym zawiadomienia i akty były doręczane – wbrew twierdzeniu strony skarżącej − wobec zmarłej G. R. bez ustalenia, czy wszyscy aktualni właściciele działki nr [...] położonej w miejscowości [...] uczestniczą w postępowaniu jako strony.
Nie można podzielić zarzutu naruszenia przepisu art. 153 w zw. z art. 141 § 4 Ppsa. Pierwszy z nich statuuje zasadę związania organów oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, drugi odnosi się do obowiązków sądu w zakresie uzasadnienia podejmowanych rozstrzygnięć. Stosownie do art. 141 § 4 Ppsa uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 Ppsa może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa). Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby być skuteczny wówczas, gdyby sąd I instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. W przedmiotowej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 Ppsa. Sąd I instancji wskazał podstawę prawną wyroku (art. 151 Ppsa) i wyjaśnił w dostateczny i jednoznaczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku jest zrozumiałe i nawiązuje do podstawy zaskarżonego postanowienia.
Nie ulega wątpliwości, że działka nr [...] została zaliczona do obszaru oddziaływania obiektu, skoro tak orzekł Starosta Jaworski w decyzji o udzieleniu Spółce pozwolenia na budowę z dnia [...] stycznia 2013 r. Takiego stwierdzenie inwestor nie kwestionował, skoro od tej decyzji nie wnosił odwołania. Działka powyższa znajduje się ponadto w obrębie oddziaływania planowanej inwestycji, skoro – jak wynikać to ma z mapy przedstawionej w toku postępowania przez Spółkę, położona jest w obrębie tzw. izofony 40 dB. Sąd I instancji obszernie przywołując w uzasadnieniu swego wyroku motywy zawarte z kolei w uzasadnieniu wyroku II SA/Wr 5/12 w aspekcie legitymacji stron postępowania, trafnie doszedł do przekonania, że zawieszenie postępowania administracyjnego w celu ustalenia następców prawnych zmarłej współwłaścicielki działki nr [...], znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji, nie narusza – z uwagi na ocenę prawną zawartą w wyroku II SA/Wr 5/12 – przepisu art. 153 Ppsa.
W przedmiotowej sprawie administracyjnej zachodzi związek między jej rozpatrzeniem i wydaniem decyzji, a zagadnieniem wstępnym, jakim jest ustalenie spadkobierców współwłaścicielki nieruchomości oznaczonej jako działka gruntu o nr ewid. [...], obręb [...]. To właśnie od uprzedniego ustalenia spadkobierców współwłaścicielki nieruchomości, która znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji objętej wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę, uzależnione jest bowiem zarówno prawidłowe prowadzenie postępowania jak i wydanie stosownej decyzji. Wobec powyższego stwierdzić należy, że w rozpatrywanej sprawie ustalenie spadkobierców G. R. jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Jest to także konsekwencja nakazu uwzględnienia zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu, nie może wszak w nim brać udziału osoba zmarła, albowiem jej zdolność prawna wygasła. Oznacza to, że nie można orzec wobec osoby zmarłej o jej prawach oraz obowiązkach w postępowaniu administracyjnym. Tym samym charakter strony, przysługujący osobie fizycznej wygasa wraz z jej śmiercią, a więc nie tylko nie można wszcząć ani wydać w stosunku do osoby zmarłej decyzji, ale także nie może ona z powodu braku możliwości fizycznego doręczenia takiej decyzji, wywołać odpowiednich skutków prawnych (por. wyrok NSA z dnia 11 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1959/06; wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1429/08 wraz z powołanym tam orzecznictwem; wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 1071/09, wyrok z dnia 26 października 2011 r., I OSK 1875/10 - wszystkie publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Słusznie zatem WSA we Wrocławiu stwierdził, że organ I instancji zobowiązany będzie do wykonania wytycznych zawartych w wyroku tegoż sądu z dnia 16 lipca 2014 r. (sygn. akt II SA/Wr 90/14), a następnie zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w niniejszej sprawie o wszczęciu postępowania, w tym także następców prawnych zmarłej G. R. Temu zaś miało posłużyć zawieszenie postępowania. Należy zatem zgodzić się z sądem I instancji, że ponieważ w niniejszej sprawie współwłaścicielka działki gruntu nr [...] zmarła przed wszczęciem postępowania administracyjnego, wobec czego organ zasadnie zawiesił to postępowanie, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., uznając prawidłowo, że ustalenie kręgu stron postępowania zależy od rozstrzygnięcia sądu powszechnego w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku. W literaturze trafnie wskazuje się na cztery istotne elementy składające się na konstrukcję zagadnienia wstępnego: po pierwsze, zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego; po wtóre, jego rozstrzygniecie należy do innego organu lub sądu; po trzecie, wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji; po czwarte, istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji (por. G. Łaszczyca, Zawieszenie ogólnego postępowania administracyjnego, Zakamycze 2005, s. 89).
Ubocznie wypadnie zauważyć, że powoływanie się w skardze skierowanej do WSA we Wrocławiu na wsparcie stanowiska Spółki, gdy chodzi o powyższy problem proceduralny, na motywy zawarte w wyroku WSA w Kielcach w sprawie o sygn. II SA/Ke 282/11 było o tyle chybione, że powyższy wyrok został uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2013 r., I OSK 1531/11 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W konsekwencji poprzednich uwag za nietrafny przyjdzie uznać zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 Ppsa poprzez jego niezastosowanie w okolicznościach wymienionych w lit. a i c tego punktu.
W rozpoznawanej sprawie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa został nietrafnie sformułowany. Można sądowi I instancji zarzucić naruszenie powołanych przepisów, gdy sąd ten stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie uwzględni skargi i nie uchyli zaskarżonej decyzji, jak i wtedy, gdy sąd ten nie dopatrzy się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2012, s. 377). Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, bowiem wyczerpuje zbiór możliwych naruszeń prawa materialnego czy przepisów postępowania administracyjnego poprzez generalne ujęcie wszystkich tych naruszeń, które nie zostały wskazane w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i pkt 2 Ppsa, tj. dających podstawę do wznowienia postępowania oraz stwierdzenia nieważności (por. motywy wyroku NSA z dnia 23 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 596/12, LEX nr 1291395). Warunkiem zastosowania powołanego w skardze kasacyjnej przepisu jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia czy nie stwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Naruszenie tych przepisów jest zawsze następstwem złamania innych przepisów i nie może być samoistną podstawą skargi kasacyjnej.
Zatem sformułowany w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa nie mógł zostać uznany za usprawiedliwiony.
Nawet gdyby w wyniku analizy uzasadnienia skargi kasacyjnej przyjąć, że zarzut naruszenia powołanego wyżej przepisu strona skarżąca kasacyjnie wiąże z zarzutami naruszenia pozostałych przepisów wskazanych w zarzutach kasacyjnych, bowiem łącznie przedstawia argumentację mającą uzasadniać wszystkie te zarzuty, to zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 Ppsa poprzez jego niezastosowanie w okolicznościach wymienionych w lit. a i c tego punktu, mógłby okazać się skuteczny wtedy, gdyby skuteczne okazały się zarzuty naruszenia pozostałych przepisów wskazanych w podstawach kasacyjnych, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, to podlega ona oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.