II OSK 293/23

II OSK 293/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński
Paweł Miładowski /przewodniczący/
Roman Ciąglewicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Gd 308/22 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2022-10-26
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 35 ust. 1 pkt. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2021 poz 777
art. 46 ust. 1, 1a i 2, art. 46 ust. 3
Ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych - t.j.
Dz.U. 2019 poz 1065
§ 14 ust. 1 i 2
Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
Dz.U. 2021 poz 741
art. 61 ust. 3
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Dz.U. 2005 nr 219 poz 1864
§ 3 pkt. 2 i pkt. 9
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać  telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie.
Dz.U. 2021 poz 1899
art. 6 i art. 143 ust. 2
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 października 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 308/22 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 22 lutego 2022 r. nr WI-I.7840.3.205.2021.KM w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty Gdańskiego z dnia 3 września 2021 r., nr 1008/2021; II. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 1587 (jeden tysiąc pięćset osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Uzasadnienie.
Wyrokiem z dnia 26 października 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 308/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę [...] Spółki z o.o. z siedzibą w W., dalej także: "Spółka", "skarżąca", na decyzję Wojewody Pomorskiego, dalej także: "Wojewoda", z dnia 22 lutego 2022 r. nr Wl-I.7840.3.205.2021.KM, w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
Decyzją z dnia 3 września 2021 r. Starosta Gdański, dalej: "Starosta", odmówił spółce zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] (wieża typu MONOMOT M-24 skrócona 5,3 m o wysokości całkowitej 19,95 m n.p.t.) wraz z infrastrukturą zasilającą w miejscowości J., gm. P. na działce nr [...] jednostka ewidencyjna [...], P., obręb ewidencyjny [...].
Starosta uznał, że pomimo złożonych przez inwestora wyjaśnień i uzupełnień, nie usunięto nieprawidłowości wskazanych w postanowieniu nr AB.6740.886.2021.PT z 7 lipca 2021 r., którym Starosta zobowiązał inwestora do dostarczenia brakujących dokumentów w terminie do 1 września 2021 r. Uzupełniona została część wskazanych w postanowieniu braków. Nie zostały usunięte uchybienia w zakresie dostępu działki nr [...] do drogi publicznej przez działkę nr [...], sporządzenia dokumentu zaktualizowanej "kwalifikacji przedsięwzięcia" przez osobę nie posiadającą uprawnień w specjalności telekomunikacyjnej, a także braku zgodności projektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr XXXII/178/2005 Rady Gminy Pruszcz Gdański z 10 sierpnia 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Pruszcz Gdański - część wyżynna (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego nr 88, poz. 1814). Uzasadniało to wydanie decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Zgodnie bowiem z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, przedstawiony przez inwestora projekt budowlany musi być zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w tej sprawie taka zgodność nie ma miejsca.
Spółka wniosła odwołanie. Podniosła, że w odpowiedzi na postanowienie z dnia 7 lipca 2021 r. przesłała odpowiedź na wszystkie stwierdzone przez organ nieprawidłowości oraz dodatkowo wyjaśnienia dotyczące kwestii dostępu do drogi publicznej. Odnośnie do nałożonego na inwestora obowiązku doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (§ 43 ust. 6) wyjaśniono, że zapisy dotyczące obszarów wyłączonych z lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej, w tym m.in. obszary chronionego krajobrazu, strefy konserwatorskie, korytarze ekologiczne i inne zostały poddane analizie i wyjaśnione w dodatkowym załączniku do projektu budowlanego na stronach 102-115. Skarżąca stwierdziła, że zgodnie z art. 46 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, plan miejscowy nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączność publicznej. Dodała, że lokalizowanie stacji bazowych telefonii komórkowych nie jest sprzeczne z przeznaczeniem na terenie oznaczonym w planie miejscowym jako zabudowa mieszkaniowo-usługowa.
Wojewoda Pomorski, decyzją z 22 lutego 2022 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że uznaje zaskarżoną decyzję Starosty za prawidłową, gdyż ww. inwestycja w zaplanowanym kształcie i miejscu nie może zostać zrealizowana na wnioskowanym terenie. W kwestii oceny prawidłowości inwestycji takiej jak planowana, organy administracji publicznej zobowiązane są uwzględniać unormowania zawarte w art. 46 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 777 ze zm.) i to również przy wykładni miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które obowiązywały już w dniu wejścia w życie ww. ustawy, tj. przed 17 lipca 2010 r., jako, że zgodnie z treścią art. 75 ust. 1 tej ustawy, przepis art. 46 i art. 48 stosuje się także do planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy.
Analizując treść planu miejscowego, w szczególności jego § 43 ust. 6, Wojewoda stwierdził, że Plan ten nie zakazuje lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej całkowicie, a wręcz przeciwnie. Akt ten wprost dopuszcza takie inwestycje, a jedynie przewiduje określone zasady ich lokalizacji, przy czym ograniczenia w tym zakresie są podyktowane ochroną takich wartości jak: środowisko, czy zdrowie i bezpieczeństwo mieszkańców. Zdaniem Wojewody, dopuszczalność lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności, która na mocy art. 46 ust. 1 i ust. 1a ustawy telekomunikacyjnej zyskuje szeroki zakres, nie może jednak być rozumiana w sposób nieograniczony. Należy więc zaakceptować wyznaczenie przez Gminę terenów niedostępnych dla rozwoju sieci i usług telekomunikacyjnych, jeżeli wynika to z innego ważnego interesu publicznego, takiego właśnie jak ochrona środowiska naturalnego, szczególnie na terenach wprost objętych ochroną prawną, jak Obszary Chronionego Krajobrazu czy korytarze ekologiczne. Podobne uwagi należy odnieść do stref konserwatorskich. Na akceptację zasługuje także ograniczenie lokalizacji masztów polegające na wyznaczeniu pasów, gdzie nie mogą być one realizowane, w zależności od kategorii drogi, tj. minimum 200 m od dróg krajowych i wojewódzkich oraz 100 m od dróg powiatowych i lokalnych. Takie ustalenia nie mogą więc świadczyć o całkowitym zakazie lokalizacji inwestycji z zakresu łączności publicznej, a jedynie o wyznaczeniu zasad takiej lokalizacji, zgodnie z koncepcją planistyczną gminy. Wojewoda zauważył, że ww. Plan miejscowy dotyczy tylko fragmentu gminy - części wyżynnej, a więc mimo wskazań strony, że uwzględnienie zawartych w § 43 ust. 6 Planu ograniczeń znacznie zawęża obszar, gdzie możliwe jest posadowienie masztów, to jednak ograniczenie to odnosi się tylko do jednej części gminy, a nie jej całości.
Odnośnie do kwestii dostępu do drogi publicznej, Wojewoda stwierdził, że działka nr [...], obręb [...], na której planowana jest inwestycja, niewątpliwie nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej - w tym przypadku ul. [...], działki nr [...]. Jak wynika z projektu zagospodarowania terenu, dojazd do tej drogi przewidziano przez działkę nr [...], stanowiącą drogę wewnętrzną. W ocenie Wojewody, rację należy jednak przyznać skarżącej spółce, że zobowiązanie Starosty Gdańskiego do udokumentowania dostępu do drogi publicznej, wskazane w punkcie 2 postanowienia z 7 lipca 2021 r., jest bezpodstawne. Zdaniem organu odwoławczego działka nr [...] ma zapewniony dostęp do drogi publicznej ulicy [...], poprzez działkę nr [...], pełniącą funkcję drogi wewnętrznej dojazdowej do okolicznych nieruchomości.
Jednak, zdaniem Wojewody, organ I instancji nie uwzględnił okoliczności, że działka nr [...], obręb [...] nie spełnia wymogów stawianym drogom dojazdowym do działek budowlanych. W myśl bowiem § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dopuszcza się zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego, pod warunkiem że ma on szerokość nie mniejszą niż 5 m, umożliwiającą ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów. Jak wynika zaś z pomiarów dokonanych przez organ odwoławczy na rysunku projektu zagospodarowania terenu (rys. nr PZT 01, str. 19) szerokość działki nr [...] wynosi jedynie około 4 m. Zatem działka ta nie spełnia podstawowego warunku dla uznania jej za odpowiedni dojazd do okolicznych działek budowlanych, w tym działki inwestycyjnej nr [...], (przeznaczonych przede wszystkim w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę mieszkalno- usługową) do drogi publicznej. Z tej też przyczyny realizacja inwestycji bez istnienia odpowiedniego i zgodnego z przepisami techniczno-budowlanymi szlaku komunikacyjnego, umożliwiającego swobodny dostęp do nieruchomości objętej inwestycją zarówno pieszym i pojazdom mechanicznym z drogi publicznej, nie może zostać zaakceptowana, gdyż projekt budowlany nie spełnia wymogów § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a to stanowi o niespełnieniu przesłanek, od których uzależnione jest wydanie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej pozwolenia na budowę. Zdaniem organu odwoławczego, brak zapewnienia prawidłowego dostępu do drogi publicznej świadczy także o naruszeniu przez inwestycję przepisów odrębnych, o których mowa w art. 46 ust. 1a ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych.
Wojewoda wskazał, że zgodnie z § 43 ust. 6 ww. obowiązującego Planu, dotyczącym zasad funkcjonowania telekomunikacji "Maszty telefonii komórkowej, z uwzględnieniem § 30, mogą być lokalizowane poza następującymi terenami: Obszarem Chronionego Krajobrazu Rzeki R., Obszarem Chronionego Krajobrazu Ż., wszystkimi rodzajami zabudowy mieszkaniowej, wszystkimi strefami konserwatorskimi i minimum 200 m od ich granic, korytarzami ekologicznymi, w pasach minimum 200 m od dróg krajowych i wojewódzkich, 100 m od dróg powiatowych i lokalnych oraz poza korytarzami infrastruktury technicznej i radiolinii". Niezgodność inwestycji z tym przepisem wiąże się przede wszystkim z jej bezpośrednią lokalizacją na terenie objętym Obszarem Chronionego Krajobrazu Rzeki R., Obszarem Chronionego Krajobrazu Ż., a także w pasach minimum 200 m od dróg krajowych i wojewódzkich oraz 100 m od dróg powiatowych i lokalnych. Jak wynika z analizy projektu zagospodarowania terenu, treści dołączonej analizy miejscowego planu oraz mapy dostępnej pod adresem internetowym https://pruszczgdanski.e-mapa.net/ (System Informacji Przestrzennej gminy Pruszcz Gdański) inwestycja zaplanowana została w odległości jedynie ok. 62 m od drogi lokalnej ul. [...] (tj. minimalna odległość od granicy działki drogowej nr [...]), 32,5 m od krawędzi jezdni drogi lokalnej ul. [...] (22 m od granicy działki drogowej nr [...]) i 58 m od granicy drogi ekspresowej S.- Al. [...] (ok 50 m do granicy działki drogowej nr [...]), zatem w odległościach mniejszych niż określone w przepisie odpowiednio 100 m i 200 m.
W rezultacie, zdaniem Wojewody, organ I instancji zasadnie zastosował powołany § 43 ust. 6 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do ww. inwestycji i wezwał Spółkę do dostosowania przedsięwzięcia do przepisów w nim zawartych. Wobec niewykonania przez skarżącego inwestora obowiązku nałożonego na niego postanowieniem, w którym zobowiązano go do doprowadzenia do zgodności projektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ zobligowany był do wydania decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę, na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Zgodnie bowiem z przepisem art. 35 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 Prawa budowlanego, przedstawiony przez inwestora projekt budowlany musi być zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz z przepisami techniczno-budowlanymi, a w tej sprawie, jak wykazano powyżej, takiej zgodność nie ma.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniesiono o uchylenie w całości decyzji organu odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty z dnia 3 września 2021 r. Zaskarżonej decyzji [...] spółka z o.o. w W. zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego:
1. art. 35 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w związku z art. 46 ust. 1,1 a i 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych w zw. z art. 62 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i § 43 ust. 6 Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego - uchwały Rady Gminy Pruszcz Gdański Nr XXXII/178/2005 z dnia 10 sierpnia 2005 r. - poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepisy ww. Planu miejscowego uniemożliwiają realizację inwestycji skarżącej;
2. § 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - poprzez bezpodstawne przyjęcie, że dostęp do bezobsługowego obiektu infrastruktury technicznej, zlokalizowanego na nieruchomości prywatnej, wymaga dostępu poprzez drogę o szerokości 5 metrów (§ 14 ust 2), a nie 3 metrów (przewidzianej w § 14 ust 1).
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, regulacje uchwały planistycznej odnoszące się do telekomunikacji, a więc także do planowanej inwestycji, nie naruszają ww. przepisu ustawy telekomunikacyjnej.
Analizując bowiem treść § 43 ust. 6 Planu, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że nie zakazuje on lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, lecz ustala dla nich ramy lokalizacyjne. Akt ten bowiem dopuszcza takie inwestycje, a jedynie przewiduje określone zasady ich lokalizacji, przy czym ograniczenia w tym zakresie są podyktowane ochroną istotnych, podlegających konstytucyjnej ochronie wartości, takich jak środowisko, czy zdrowie i bezpieczeństwo mieszkańców. Sąd zauważył, że wyłączenie z lokalizacji masztów telefonii komórkowej dotyczy przede wszystkim wskazanych obszarów chronionego krajobrazu, co należy w pełni zaakceptować. Zdaniem Sądu, dopuszczalność lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności, która na mocy art. 46 ust. 1 i ust. 1a ustawy telekomunikacyjnej zyskuje szeroki zakres, nie może jednak być rozumiana w sposób nieograniczony. Należy więc zaakceptować wyznaczenie przez gminę terenów niedostępnych dla rozwoju sieci i usług telekomunikacyjnych, jeżeli wynika to z innego ważnego interesu publicznego, takiego właśnie jak ochrona środowiska naturalnego, szczególnie na terenach wprost objętych ochroną prawną, jak obszary chronionego krajobrazu czy korytarze ekologiczne. Podobne uwagi należy, według WSA, odnieść do stref konserwatorskich. Sąd pierwszej instancji zaakceptował także ograniczenie lokalizacji masztów polegające na wyznaczeniu pasów, gdzie nie mogą być one realizowane, w zależności od kategorii drogi, tj. minimum 200 m od dróg krajowych i wojewódzkich oraz 100 m od dróg powiatowych i lokalnych.
Takie ustalenia nie mogą, w ocenie Sądu pierwszej instancji, świadczyć o całkowitym zakazie lokalizacji inwestycji z zakresu łączności publicznej, a jedynie o wyznaczeniu zasad takiej lokalizacji, zgodnie z koncepcją planistyczną gminy. WSA zauważył, że ww. Plan dotyczy tylko fragmentu gminy – części wyżynnej, a więc mimo wskazań strony, że uwzględnienie zawartych w § 43 ust. 6 Planu ograniczeń znacznie zawęża obszar, gdzie możliwe jest posadowienie masztów, to jednak ograniczenie to odnosi się tylko do jednej części gminy, a nie jej całości. Ponadto, przeanalizowany przez inwestora obszar, na którym jego zdaniem zastosowanie ustaleń planu powoduje praktycznie zupełny brak możliwości lokalizacji masztu, obejmuje tylko powierzchnię 250 000 m2 w okolicy planowanego posadowienia stacji, a nie cały obszar objęty Planem. Uwzględnienie zaś całego terenu objętego Planem nr XXXII/178/2005 powoduje, że zakres ograniczenia ulega zmniejszeniu, a obszar, na którym możliwa jest realizacja masztu znacznie się powiększa. Sąd podzielił w zakresie powyższej oceny w całości stanowisko przyjęte na gruncie analogicznego stanu faktycznego w wyroku tut. Sądu z 23 czerwca 2021 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 21/21.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca. Wyrok zaskarżyła w całości. Zarzuciła naruszenie przepisów:
I. prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię:
1. art. 35 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (dalej zwanej w skardze kasacyjnej "PrBud"), w związku z art. 46 ust. 1, la i 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (zwanej dalej Konstytucją RP), w zw. z § 43 ust. 6 Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego - uchwały Rady Gminy Pruszcz Gdański Nr XXXII/178/2005 z dnia 10 sierpnia 2005 r. (dalej zwanej "mpzp" lub "Miejscowym planem") - poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zapisy przedmiotowego Miejscowego planu uniemożliwiają realizację inwestycji skarżącej;
2. § 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w zw. z art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - poprzez bezpodstawne przyjęcie, że dostęp do bezobsługowego obiektu infrastruktury technicznej, zlokalizowanego na nieruchomości prywatnej, wymaga dostępu poprzez drogę o szerokości 5 metrów (§ 14 ust 2), a nie 3 metrów (przewidzianej w § 14 ust 1);
3. § 3 pkt. 2 i pkt. 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie, w zw. z art. 2 pkt. 8) ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne, w zw. z art. 6 i art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w zw. z art. 2 ust. 5 i art. 61 ust 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w zw. z art. 46 ust. 3 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych – poprzez bezpodstawne uznanie, że przedmiotowe przedsięwzięcie nie jest obiektem infrastruktury technicznej i inwestycją celu publicznego, do której zastosowanie mają między innymi przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami lub ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych;
II. naruszenie prawa procesowego:
4. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) P.p.s.a. w związku z ww. przytoczonymi przepisami prawa materialnego poprzez niezastosowanie określonego w ustawie środka kontroli legalności i odmowę uchylenie zaskarżonych decyzji organów administracji budowlanej na zasadzie art. 145 § 1 pkt. 1 lit a) i c), mimo zaistnienia przesłanki do ich uchylenia.
Skarżąca wniosła o:
1. uchylenie w całości zaskarżonego wyroku,
2. uchylenie w całości decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 22 lutego 2022 r. oraz uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji Starosty Gdańskiego z dnia 03 września 2021 r. ,
3. rozpatrzenie skargi na rozprawie,
4. zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej.
Zasadny jest zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w związku z art. 46 ust. 1, 1a i 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej w zw. z § 43 ust. 6 Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego - uchwały Rady Gminy Pruszcz Gdański Nr XXXII/178/2005 z dnia 10 sierpnia 2005 r. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zapisy przedmiotowego Miejscowego planu uniemożliwiają realizację inwestycji skarżącej.
Najpierw zauważyć można, że w opisie naruszenia analizowanego zarzutu zakwestionowano nie tylko błędną wykładnię, ale także, a nawet przede wszystkim, zastosowanie § 46 ust. 3 Planu miejscowego w związku z art. 46 ust. 1, 1a i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych.
Zasadnicze znaczenie ma zagadnienie uniemożliwienia lub ograniczenia lokalizowania inwestycji z zakresu łączności na obszarze stosowanego Planu miejscowego.
Przed dalszymi uwagami, w związku z powoływaniem się przez Sąd pierwszej instancji na wyrok WSA w Gdańsku z dnia 23 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 21/21, oraz powoływaniem się przez skarżącą na wydany w tej samej sprawie wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2024 r., sygn. akt II OSK 2396/21, dostrzegając, że wyroki te dotyczą także zastosowania § 43 ust. 6 Planu miejscowego stosowanego w niniejszej sprawie, podkreślić trzeba, że nie można utożsamiać wskazanych spraw, z uwagi na odmienne uwarunkowania, tj. różną lokalizację planowanych inwestycji.
Jest oczywiste, że o rozstrzygnięciu wniosku o pozwolenie na budowę decydują przepisy prawa materialnego, w tym przypadku norma art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w związku z ustaleniem zawartym w § 43 ust. 6 Planu miejscowego, stosowane w indywidualnych okoliczności sprawy.
Działka nr [...], jednostka ewidencyjna [...], obręb ewidencyjny [...], objęta wnioskiem, znajduje się na terenie oznaczonym w uchwale Rady Gminy Pruszcz nr XXXII/178/2005 Gdański z dnia 10 sierpnia 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Pruszcz Gdański – część wyżynna (Dz. Urz. Woj. Pom. nr 88 z dnia 20 września 2005 r. poz. 1814), symbolem MU – zabudowa mieszkaniowo-usługowa. Zgodnie z § 43 ust. 6 Planu, dotyczącym zasad funkcjonowania telekomunikacji, maszty telefonii komórkowej, z uwzględnieniem § 30, mogą być lokalizowane poza następującymi terenami: Obszarem Chronionego Krajobrazu Rzeki R., Obszarem Chronionego Krajobrazu Ż., wszystkimi rodzajami zabudowy mieszkaniowej, wszystkimi strefami konserwatorskimi i minimum 200 m od ich granic, korytarzami ekologicznymi, w pasach minimum 200 m od dróg krajowych i wojewódzkich, 100 m od dróg powiatowych i lokalnych oraz poza korytarzami infrastruktury technicznej i radiolinii.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że niezgodność inwestycji z przepisem § 43 ust. 6 Planu miejscowego wiąże się z jej bezpośrednią lokalizacją na terenie objętym Obszarem Chronionego Krajobrazu Rzeki R., Obszarem Chronionego Krajobrazu Ż., a także w pasach minimum 200 m od dróg krajowych i wojewódzkich oraz 100 m od dróg powiatowych i lokalnych.
Zauważyć jednak trzeba, ze w myśl § 26 ust. 1 Planu, określa się na rysunkach granice Obszaru Chronionego Krajobrazu Rzeki R., obejmującego centralną część obrębów S. i J. oraz granice Obszaru Chronionego Krajobrazu Ż. obejmującego część obrębów C. i Ł.
Skoro działka położona jest w obrębie J. to z przywołanego ustalenia wynika, że położona jest w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu Rzeki R. Organ i Sąd pierwszej instancji nie wytłumaczyli powodu przyjęcia, że działka nr [...] została przezeń zaliczona także do Obszaru Chronionego Krajobrazu Ż., który nie obejmuje J., ale część obrębów C. i Ł.
W myśl art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Stosownie zaś do art. 46 ust. 1a, nie stosuje się ustaleń planu miejscowego w zakresie ustanowionych zakazów lub przyjętych w nim rozwiązań, o których mowa w ust. 1, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Nie jest sporne, że unormowania ustawy stosuje się w niniejszej sprawie, mimo, że Plan został uchwalony 10 sierpnia 2005 r.
Rozważania merytoryczne w zakresie zgodności inwestycji z ustaleniami Planu rozpocząć można od uwagi, że § 43 ust. 6 Planu nie ustanawia zakazu lokalizowania inwestycji z zakresu łączności publicznej w rozumieniu art. 46 ust. 1 ustawy. Ten przepis Planu nie wyłącza lokalizacji masztów telefonii komórkowej.
Istotne jest jednak również to, czy § 43 ust. 6 Planu może być zastosowany do inwestycji [...] sp. z o.o. na działce [...] w świetle drugiej dyspozycji zawartej w art. 46 ust. 1, według której, przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej.
Przypomnieć trzeba, że działka objęta wnioskiem znajduje się na terenie oznaczonym symbolem MU – zabudowa mieszkaniowo-usługowa. Z uwagi na unormowanie § 43 ust. 6, dopuszczające lokalizowanie masztów telefonii komórkowej poza "wszystkimi rodzajami zabudowy mieszkaniowej".
Konieczne jest więc odnotowanie art. 46 ust. 2 zdanie drugie ustawy o wspieraniu rozwoju sieci i usług telekomunikacyjnych. Zgodnie z tym przepisem, przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu.
Do ograniczeń wynikających z położenia działki inwestycyjnej, a co za tym idzie lokalizacji stacji bazowej, w Obszarze Chronionego Krajobrazu Rzeki R. oraz w obszarze MU – zabudowa mieszkaniowo-usługowa, dodać należy ograniczenia wynikające z położenia w pasach minimum 200 m od drogi krajowej i 100 m od dróg powiatowych i lokalnych.
Okoliczności te uprawniają do przyjęcia, podobnie jak uznano w wyroku NSA z dnia 18 czerwca 2024 r., sygn. akt II OSK 2396/21, że ograniczenia w zakresie lokalizacji masztów telefonii komórkowej mogą realnie uniemożliwiać efektywne pokrycie terenu sygnałem telefonii komórkowej w zakresie odpowiadającym racjonalnym potrzebom. W tym zakresie należałoby zatem, stosując ograniczenia przewiedziane w Planie, kierować się dyspozycją art. 46 ust. 1.
Konieczne jest podkreślenie, że obszerną analizę w zakresie możliwości lokalizacji przedmiotowej stacji bazowej, a co za tym idzie możliwości efektywnego pokrycia sygnałem telefonii komórkowej terenu części obrębu J. inwestorka przedstawiła uzupełniając Projekt budowalny. Z przedstawionego tekstu i rysunków dotyczących ograniczeń wynika, że w odniesieniu do spornego terenu spełniona jest dyspozycja art. 46 ust. 1 ustawy o rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Przyjęte w § 43 ust. 6 Planu rozwiązania uniemożliwiają, na spornym terenie, lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
Do przedstawionej Analizy Starosta bezpośrednio nie odniósł się. Wskazał jedynie, że inwestor nie doprowadził do zgodności z § 43 ust. 6. Odesłał inwestora na drogę kwestionowania procedury planistycznej w trybie art. 48 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Uchylił się zatem w omawianym zakresie od zajęcia własnego stanowiska co do możliwości zastosowania dyspozycji z art. 46 ust. 1a ustawy.
Organ odwoławczy natomiast odniósł się do przedstawionej Analizy. Zgodził się ze skarżącą, że istotnie plan miejscowy nie zezwala na lokalizację stacji bazowych na analizowanym – wybranym przez inwestora obszarze, a na pozostałym budowa masztów telefonii komórkowej jest znacznie ograniczona. Jednak, co podkreślił Wojewoda, nie jest niemożliwa, gdyż są miejsca, w których można je lokalizować.
Wojewoda i WSA nie podważyli jednak zasadniczego wniosku wynikającego z okoliczności niniejszej sprawy. Istota problemu tkwi zaś w tym, że ograniczenia mogą realnie uniemożliwić pokrycie terenu sygnałem telefonii komórkowej, w zakresie odpowiadającym racjonalnym potrzebom. Podobnie, w odniesieniu do tego zagadnienia wypowiedziano się w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 18 czerwca 2024 r., sygn. akt II OSK 2396/21. Jak na wstępie niniejszych rozważań zastrzeżono, nie można okoliczności niniejszej sprawy utożsamiać z okolicznościami faktycznymi sprawy II OSK 2396/21 – inna jest lokalizacja inwestycji. Jednak stanowisko odnoszące się do tego samego przepisu, mające walor abstrakcyjny, należy w okolicznościach niniejszej sprawy w pełni zaaprobować. Taki walor ogólny ma zaś konstatacja, że z punktu widzenia art. 46 ust. 1 i ust. 1a istotne jest umożliwienie pokrycia terenu sygnałem telefonii komórkowej.
W niniejszej sprawie nie ma podstaw do zastosowania wprost przepisu § 14 ust. 1 lub 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
W myśl § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki mi ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.), przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 135 ust. 10 oraz § 207 ust. 2.
Stacja bazowa nie jest obiektem, o którym mowa w przywołanym przepisie. Przepisy techniczne dotyczące telekomunikacyjnych obiektów budowlanych, w dacie wydania zaskarżonej decyzji, były zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 219, poz. 1864 ze zm.). W rozporządzeniu tym nie ma przepisu określającego wymogi techniczne dostępu stacji bazowej telefonii komórkowej do drogi publicznej.
W zakresie tego dostępu, w niniejszej sprawie, nie ma znaczenia art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przywołany w zarzucie kasacji oznaczonym numerem 3. Lokalizacja inwestycji była przecież oceniana w odniesieniu do ustaleń Planu miejscowego.
Z uwagi na unormowanie art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, obiekt powinien mieć zapewniony dostęp do drogi publicznej. Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że taki dostęp projektowana inwestycja posiada. Natomiast realna możliwość skomunikowania stacji bazowej z drogą publiczną powinna być oceniona nie tyle w aspekcie z wymogami przepisów § 14 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ile w odniesieniu do funkcji obiektu oraz potrzeb w zakresie jego utrzymania. Ocena ta należy do organu, w ramach kontroli zgodności projektu zagospodarowania terenu z przepisami techniczno-budowlanymi.
W świetle tych rozważań, brak zgodności z wymogiem określonym w § 14 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie mógł stanowić podstawy do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty. Koszty postępowania sądowego zasądzono na postawie art. 203 pkt 1 oraz art. 200 P.p.s.a.