II OSK 2925/20

II OSK 2925/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-08-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-11-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Leszek Kiermaszek /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Broda
Tomasz Bąkowski
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Sygn. powiązane
II SA/Ke 244/20 - Wyrok WSA w Kielcach z 2020-07-01
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 1 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Ke 244/20 w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 16 stycznia 2020 r. nr IR.I.7840.13.11.2019 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 1 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 244/20 oddalił skargę M. B. (dalej powoływanego jako inwestor) na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 16 stycznia 2020 r., znak IR.I.7840.13.11.2019 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy.
Inwestor w dniu 14 czerwca 2019 r. złożył wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego (kurnik 59DJP) z wewnętrznymi instalacjami: elektryczną, wodno-kanalizacyjną, wentylacyjną oraz towarzyszącą infrastrukturą techniczną i zbiornika na ścieki bytowe na działkach nr [...] w [...], gm. [...].
Starosta [...] postanowieniem z dnia 12 lipca 2019 r., na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 682, ze zm.; dalej zwanej ustawą), nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym, w terminie do dnia 20 września 2019 r., poprzez:
1) przedłożenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia lub postanowienia stwierdzającego brak konieczności wydania decyzji środowiskowej;
2) przedłożenie zaświadczenia o aktualnej średniej wielkości gospodarstwa rolnego w gminie [...] oraz dokumentu potwierdzającego prowadzenie gospodarstwa rolnego przez inwestora;
3) wykazanie, czy przedmiotowa inwestycja posiada uzbrojenie terenu wystarczające dla zamierzenia budowlanego (w tym dostęp do drogi publicznej),
4) określenie kolorystyki budynku;
5) doprowadzenie do zgodności w zakresie działki drogowej nr [...] przedłożonego wniosku, oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz projektu budowlanego;
6) sporządzenie spisu treści oraz ponumerowanie stron w projekcie budowlanym;
7) zaznaczenie na projekcie zagospodarowania terenu projektowanych dwóch miejsc postojowych;
8) określenie, czy zbiorniki paszowe oznaczone na projekcie zagospodarowania terenu i na rzucie przyziemia podlegają opracowaniu, jeśli tak - dołączenie stosownego opracowania;
9) uzupełnienie projektu o część sanitarną dla części budynku (hala kurnika).
Po uzyskaniu odpowiedzi Starosta [...] decyzją z dnia 21 października 2019 r., na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy, odmówił inwestorowi zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę podając, że nie przedłożył decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.
Inwestor wniósł odwołanie od tej decyzji do Wojewody Świętokrzyskiego, który powołaną na wstępie decyzją z dnia 16 stycznia 2020 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.
Organ odwoławczy z uwagi na treść art. 59 ust. 1 i art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r. poz. 2081, ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 1094, ze zm.; dalej zwanej ustawą z 2008 r.) oraz § 2 ust. 1 pkt 51, § 3 ust. 1 pkt 102 i 103, § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71; zwanego dalej rozporządzeniem z 2010 r.) zgodził się z potrzebą nałożenia na inwestora obowiązku dostarczenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach lub postanowienia stwierdzającego brak konieczności wydania decyzji środowiskowej. Stwierdził, że przedmiotowy kurnik ma być przeznaczony dla 14.750 sztuk kur, tj. 59 DJP, powierzchnia hali kurnika wynosi 1.474,80 m2, powierzchnia zabudowy budynku 2.368,87 m2, a kubatura 12.662,01 m3. Obsługę budynku będzie wykonywał inwestor oraz członkowie jego rodziny lub zatrudnieni pracownicy w ogólnej liczbie 2-4 osób. W budynku zaprojektowano instalacje: elektroenergetyczną, wodociągową, kanalizację sanitarną do projektowanego zbiornika na ścieki, wentylację grawitacyjną, wentylację grawitacyjną wspomaganą mechanicznie i mechaniczną w hali kurnika. Dojazd zaprojektowano poprzez istniejący zjazd z drogi oznaczonej w planie miejscowym symbolem KD-Z na działkę nr [...], następnie poprzez część działki nr [...] w kierunku działki nr [...], która stanowi użytek drogowy o charakterze ogólnodostępnym.
Następnie organ odwoławczy nawiązał do odrębnych wniosków z dnia 14 czerwca 2019 r. o pozwolenie na budowę:
1. drugiego kurnika inwestora o obsadzie 59DJP, zlokalizowanego na działkach nr [...];
2. kurnika P. G. o obsadzie 59 DJP (identycznego pod względem gabarytów) zlokalizowanego na działkach nr [...];
3. kurnika P. G. o obsadzie 39 DJP, zlokalizowanego na działkach nr [...];
4. kurnika E. G. o obsadzie 59DJP, zlokalizowanego na działkach nr [...];
5. kurnika E. G. o obsadzie 59DJP, zlokalizowanego na działkach nr [...];
6. kurnika M. P. o obsadzie 59 DJP, zlokalizowanego na działkach nr [...];
7. kurnika M. P. o obsadzie 59 DJP, zlokalizowanego na działkach nr [...];
8. kurnika S. G. o obsadzie 59 DJP, zlokalizowanego na działkach nr [...];
9. kurnika S. G. o obsadzie 59 DJP, zlokalizowanego na działkach nr [...].
Biorąc to pod uwagę stwierdził, że łączna obsada wszystkich kurników wynosi 570 DJP. Sporna inwestycja inwestora, realizowana jest na tych samych nieruchomościach, co inwestycje E. G. i M. P., wszystkie inwestycje mają wspólny zjazd z drogi publicznej, przez działkę nr [...] (grunty rolne), co pozwala zakwalifikować je jako jeden obiekt o obsadzie 177 DJP. Inwestycja będzie realizowana w odległości mniejszej niż 210 m od innych przedsięwzięć chowu zwierząt w liczbie mniejszej niż 40 DJP. Kurniki inwestora będą obsługiwane przez te same osoby.
Uznał zatem, że dla oceny oddziaływania inwestycji na środowisko niezbędne jest określenie nie tylko obsady poszczególnych kurników, ale również kumulowania się zapachów z wentylacji mechanicznej i hałasu pochodzących z tych kurników w związku z ich skupieniem na określonym terenie w bezpośrednim sąsiedztwie. Z uwagi na realizację przedsięwzięcia w odległości mniejszej niż 210 m od innych przedsięwzięć chowu zwierząt w liczbie nie mniejszej niż 40 DJP przedmiotowa budowa wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, co wynika z § 3 ust. 1 pkt 104 obecnie obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839, ze zm.; dalej zwanego rozporządzeniem z 2019 r.).
Inwestor złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na tę decyzję. W jego ocenie realizacja inwestycji nie wymaga przeprowadzenia postępowania we wskazanym przedmiocie i uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.
W odpowiedzi na skargę organ, którego działanie zaskarżono, wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 1 lipca 2020 r. na wstępie za trafne uznał stanowisko inwestora, że dla oceny, czy przedsięwzięcie, którego dotyczył wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, wymagało uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, właściwe było rozporządzenie z 2010 r., nie zaś rozporządzenie z 2019 r. Ten ostatni akt wszedł w życie w dniu 11 października 2019 r., a zatem przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji. Jednak zgodnie z § 4 tegoż rozporządzenia do przedsięwzięć, w przypadku których przed dniem wejścia w życie rozporządzenia wszczęto i nie zakończono przynajmniej jednego z postępowań w sprawie decyzji, zgłoszeń lub uchwał, o których mowa w art. 71 ust. 1 i art. 72 ust. 1-1b ustawy z 2008 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Dyspozycja tego przepisu powoduje, że w niniejszym przypadku zastosowanie mają przepisy rozporządzenia z 9 listopada 2010 r.
Nie doprowadziło to jednak Sądu do odmiennego niż organy przyjęcia, że ocena dokonana na podstawie przepisów rozporządzenia z 2010 r. prowadzi do wniosku, że przedmiotowe przedsięwzięcie należy do tych mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Zauważył, że odwołanie się do treści § 3 ust. 1 pkt 104 rozporządzenia z 2019 r. i wskazanych tam wielkości miało jedynie potwierdzać, że przedsięwzięcie wymaga wydania decyzji środowiskowej. Tego rodzaju zabieg, zdaniem Sądu, nie wpływa w sposób istotny na konieczność ewentualnego uchylenia zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy co do istoty jej rozstrzygnięcie jest prawidłowe.
Powołał § 2 ust. 1 pkt 51 oraz § 3 ust. 1 pkt 102 i 103 rozporządzenia z 2010 r. i stwierdził, że choć w świetle tych przepisów przedsięwzięcie nie byłoby kwalifikowane jako mogące choćby potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, to istotne znaczenie ma fakt, że w tym samym czasie wpłynęły do organu wnioski o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę dotyczące dziewięciu analogicznych inwestycji, zlokalizowanych w bliskim jej sąsiedztwie. Łączna obsada wszystkich kurników wynosi 570 DJP, a już zsumowanie parametrów dwóch sąsiadujących kurników prowadzi do przekroczenia progu wskazanego w § 3 ust. 1 pkt 102 rozporządzenia z 2010 r.
Sąd podzielił stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroków w sprawach ze skarg E. G. o sygn. akt II SA/Ke 237/20 i II SA/Ke 238/20, że organy zasadnie odwołały się w tym przypadku do § 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z 2010 r. Argumentował, że wszystkie wnioskowane inwestycje mają być położone na działkach należących do jednej osoby - E. G. Odległość od najbliżej położonego kurnika wynosi 146,31 m, zaś odległość pomiędzy kurnikami objętymi wnioskami samego skarżącego wynosi ponad 450m. Wszystkie planowane przedsięwzięcia znajdują się w jednym skupisku, mają korzystać ze wspólnego wodociągu, komunikacja istniejącym zjazdem z drogi KD-Z ma się odbywać poprzez działkę [...], część działki [...] oraz działkę [...], wnioski dotyczą po części tych samych działek. Sąd zaznaczył, że nawet jeśli z pozoru każdy z kurników może funkcjonować samodzielnie, istotne znaczenie w kontekście przytoczonego przepisu ma możliwość kumulowania się oddziaływań na środowisko pochodzących z poszczególnych inwestycji o identycznym profilu. Z tego względu dla oceny dokonywanej na gruncie § 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z 2010 r. nie ma znaczenia fakt, że inwestorami w przypadku poszczególnych par wniosków są różne osoby.
Wyjaśnił przy tym, że pojęcie zakładu zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 48 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r. poz. 1219, ze zm., obecnie Dz. U. z 2022 r. poz. 2556, ze zm.; dalej zwanej P.o.ś.), a dokonując kwalifikacji tego pojęcia należy uwzględniać wykładnię celowościową przez pryzmat wymagań ochrony środowiska (w szczególności przed zanieczyszczeniem). Na poparcie tego zapatrywania powołał regulacje dyrektywy Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne (Dz.U. L 175 z 5 lipca 1985 r., s. 40), której wersję ujednoliconą stanowi dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/EU z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywoływanych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz. Urz. UE L 26 z 28 stycznia 2012 r. s. 1). Podkreślił, że na ich gruncie w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej wskazuje się, że cechy przedsięwzięcia należy ocenić w szczególności w kontekście skumulowanych skutków wywieranych łącznie z innymi przedsięwzięciami w sytuacji, w której brak uwzględnienia skutków skumulowanych mógłby w praktyce prowadzić do ominięcia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.
Rozwijając ten wątek wskazał, że dla oceny, czy dane przedsięwzięcie wymaga uzyskania decyzji środowiskowej, w pierwszym rzędzie znaczenie powinno mieć nie tyle literalne brzmienie § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 2010 r., w tym pojęć zakładu lub obiektu, a także kwestia powiązań technologicznych pomiędzy poszczególnymi inwestycjami, co dążenie do realizacji celów powołanej dyrektywy, która zmierza do zagwarantowania, aby żadne przedsięwzięcie, które może wywierać znaczące skutki środowiskowe, nie zostało wyłączone spod oceny jego wpływu na środowisko. Dlatego też poszczególne inwestycje nie mogą być w tym przypadku oceniane w oderwaniu od pozostałych. Ich skutki wywierane na środowisko, w tym jeśli chodzi o generowany łącznie hałas czy zapach, będą bowiem wynikiem tożsamych przedsięwzięć funkcjonujących na niewielkim obszarze. Określeniu warunków dla m.in. takich sytuacji służyć ma postępowanie prowadzące do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w tym - o ile okaże się to konieczne - po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.
W efekcie Sąd uznał, że niewypełnienie przez inwestora nałożonego na niego w trybie art. 35 ust. 3 ustawy obowiązku musiało skutkować wydaniem decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Oddalił zatem skargę na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm.; dalej zwanej P.p.s.a.).
Inwestor, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł skargę kasacyjną od wskazanego wyroku, zaskarżając go w całości. Skarga kasacyjna zawiera tylko zarzuty materialnoprawe.
Podniesiono niewłaściwe zastosowanie § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 2010 r. w związku z art. 59 ust. 1 ustawy z 2008 r. oraz art. 3 pkt 48 i art. 3 pkt 6, pkt 31 i pkt 41 P.o.ś. polegające na uznaniu, że planowana przez inwestora inwestycja wraz z pozostałymi planowanymi dziewięcioma innymi inwestycjami (budowa przez pięciu różnych inwestorów kurników dla kur niosek o obsadach: jeden o obsadzie 39 DJP oraz osiem po 59 DJP) na nieruchomości stanowiącej własność E. G. położone będą na terenie jednego zakładu, wobec czego należy zsumować ich obsady, co oznaczać będzie, iż wspólnie inwestycje klasyfikowane będą jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko o łącznej obsadzie 570 DJP. Wobec powyższego inwestor przed złożeniem wniosku o pozwolenie na budowę swojej inwestycji (budowa kurnika 59 DJP) zobowiązany był uzyskać od Wójta Gminy [...] decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, wobec czego organ słusznie odmówił uchylenia decyzji z dnia 21 października 2019 r. Zdaniem pełnomocnika w ustalonym stanie faktycznym brak jest podstaw do przyjęcia, że wszystkie wskazane wyżej planowane kurniki położone będą na terenie jednego zakładu, o którym mowa w § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 2010 r., bowiem do kurników tych różni inwestorzy posiadać będą różne (niezależne od siebie) tytuły prawne. W świetle zaś wykładni pojęcia zakład zawartego w art. 3 pkt 48 P.o.ś. (przy uwzględnieniu definicji i wykładni pojęć użytych jako składowe definicji zakładu, tj.: instalacja - art. 3 pkt 6 P.o.ś., prowadzący instalację - art. 3 pkt 31 P.o.ś. oraz tytuł prawny - art. 3 pkt 41 P.o.ś.) warunkiem uznania tego rodzaju obiektów za zakład jest, aby zarówno prawo do nieruchomości, na których będą one posadowione, jak i do każdego z obiektów z osobna posiadał ten sam podmiot, co dopiero implikowałoby możliwość sumowania obsad tych kurników na podstawie § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 2010 r. Dodał, że § 3 ust. 2 pkt 3 tego rozporządzenia jest przepisem normującym zasady sumowania oddziaływań (na terenie jednego obiektu lub zakładu) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, nie zaś przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Tymczasem Sąd w wyniku zastosowania tego przepisu uznał, iż wszystkie przedmiotowe dziesięć inwestycji stanowić będzie przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko.
Zarzucono również niewłaściwe zastosowanie § 3 ust. 1 pkt 103 lit. a rozporządzenia z 2010 r. przez uznanie, że planowana przez skarżącego inwestycja jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko z uwagi na fakt, że mimo występowania formalne pięciu różnych inwestorów (dla dziesięciu przedsięwzięć) de facto wszyscy oni będą prowadzili działalność na terenie jednego gospodarstwa rolnego. Tymczasem w ustalonym stanie faktycznym sprawy brak jest podstaw do uznania, że wszystkie dziesięć inwestycji będą stanowiły wspólnie jedno gospodarstwo, bowiem każde prowadzone będzie niezależnie przez inne osoby, mające różne tytuły prawne do każdego z kurników, wobec czego nie stanowią jednego gospodarstwa.
W oparciu o te zarzuty pełnomocnik wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz rozpoznanie skargi w taki sposób, aby uchylić w całości decyzję Wojewody Świętokrzyskiego, a nadto - w razie uchylenia powyższej decyzji - uchylić w całości decyzję Starosty [...], ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oraz zasądzenie od organu na rzecz inwestora zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego, według norm przepisanych. Wniesiono także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W jej uzasadnieniu pełnomocnik nie zgodził się z zaprezentowanym przez sąd poglądem, w szczególności z przyznaniem prymatu wykładni celowościowej nad wykładnią literalną powołanych przepisów prawa. Sąd pierwszej instancji nie dokonał bowiem prawidłowej wykładni pojęcia zakład, gdyż nie rozważył w ogóle znaczenia i definicji pojęć, których ustawodawca użył w celu zbudowania terminu zakład. Wyraził pogląd, że warunkiem uznania kilku instalacji za zakład jest to, aby zarówno do gruntu, na którym będą one położone, jak i do każdej z nich z osobna tytuły prawne posiadał jeden i ten sam podmiot. Oznacza to więc, że w świetle wykładni pojęcia zakład, wnioskowane dziesięć kurników, jako dziesięć instalacji w rozumieniu P.o.ś. mogłoby być jednym zakładem, ale pod warunkiem, że inwestorem byłby jeden podmiot, który po ich wybudowaniu stałby się "prowadzącym instalację". W tym miejscu powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 624/14, w którym podkreślono, że aby mówić o zakładzie jeden i ten sam podmiot powinien posiadać tytuł prawny zarówno do instalacji, jak i terenu, na którym one się znajdują. Zdaniem pełnomocnika nie jest zatem możliwe sumowanie przedsięwzięć na terenach, do których różne podmioty mają tytuł prawny.
Wskazał także, że w sytuacji w jakiej znajduje się inwestor, który złożył wniosek pod rządami przepisów rozporządzenia z 2010 r., brak jest prawnej możliwości sumowania oddziaływania jego przedsięwzięcia z pozostałymi przedsięwzięciami planowanymi do realizacji na należącej do E. G. nieruchomości gruntowej, a co za tym idzie nie ma podstaw do tego, aby wymagać od niego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Taka bowiem możliwość i konieczność zaistniała dopiero z dniem wejścia w życie przepisów nowego rozporządzenia z 2019 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Przystępując do jej rozpoznania, w pierwszej kolejności odnotować trzeba, że zaskarżony nią wyrok nie jest jedynym orzeczeniem wydanym w sprawie dotyczącej odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego z wewnętrznymi instalacjami i towarzyszącą infrastrukturą techniczną, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach rozpoznając skargi pięciu osób, w tym inwestora, na dziesięć decyzji odmownych organu skargi te oddalił, podobnie jak w zaskarżonym wyroku. We wszystkich tych sprawach inwestorzy wnieśli skargi kasacyjne, sześć z nich zostało już rozpoznanych przez Naczelny Sąd Administracyjny. W sprawach dotyczących trzech innych inwestorów M. P. (II OSK 2681/20 i II OSK 2682/20), P. G. (II OSK 2756/20 i II OSK 2757/20) i E. G. (II OSK 2923/20 i II OSK 2924/20) Naczelny Sąd Administracyjny wyrokami odpowiednio z 19 lipca 2023 r., 24 sierpnia 2023 r. i 30 sierpnia 2023 r. skargi kasacyjne oddalił.
Wszystkie sprawy są analogiczne nie tylko pod względem ich przebiegu, równoległego do czasu wszczęcia i zakończenia postępowań, ale przede wszystkim jeśli chodzi o powstały w nich problem prawny. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym nawiąże do argumentacji zawartej w tamtych prawomocnych orzeczeniach, przede wszystkim pierwszym z nich, podzielając zresztą racje w nich zawarte. Przemawia za tym potrzeba zachowania jednolitości orzeczniczej, jaką można wywieść z art. 170 P.p.s.a., co w praktyce orzeczniczej wyklucza dokonywanie ocen prawnych sprzecznych z prawomocnie osądzoną sprawą czy też stanem prawnym, jaki wynika z prawomocnego wyroku, rozstrzygającym poszczególne kwestie prawne (zob. np. wyrok NSA z 28 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 252/21, OSP 2022, nr 9, poz. 80, LEX nr 3188015).
W niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została wyłącznie o podstawę naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), co sprawia, że zawarte w niej zarzuty należało rozpoznać mając na uwadze stan faktyczny sprawy przyjęty w orzeczeniu Sądu pierwszej instancji. Zaskarżoną decyzją, wydaną na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy (przepis ten znalazł się poza podstawą kasacyjną), odmówiono inwestorowi zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę planowanego zamierzenia budowlanego z uwagi na nieusunięcie wskazanych przez organ nieprawidłowości, m.in. wobec nieprzedłożenia przez niego w wyznaczonym terminie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z 2008 r. lub postanowienia stwierdzającego brak konieczności wydania takiej decyzji. Jest to kluczowe zagadnienie i wokół niego ogniskuje się spór między stronami.
Przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne dotyczyło budowy budynku inwentarskiego (kurnika), o deklarowanej obsadzie 59 DJP, z wewnętrznymi instalacjami i towarzyszącą infrastrukturą techniczną. Jak już wskazano, do organu wniesiono w tym samym czasie dziewięć innych wniosków dotyczących takiej samej inwestycji. Niewielkie, nieistotne różnice odnoszą się do projektowanego usytuowania budynków na działkach sąsiednich i odległości między nimi oraz - w jednej sprawie - mniejszej liczbie dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP). Progi obsady dla kurników zostały wyznaczone w liczbie mniejszej niż 60 DJP, określonej w § 3 ust. 1 pkt 102 rozporządzenia Rady Ministrów z 2010 r. Lokalizacja wszystkich budynków inwentarskich (kurników) została zaprojektowana w bliskim sąsiedztwie, na nieruchomości, której właścicielem jest E. G. (jest również jedną z inwestorów), ze wspólną drogą dojazdową i wspólnym wodociągiem. Łączna zaś obsada wszystkich kurników ma wynosić 570 DJP.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w tak ustalonym stanie faktycznym Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że organ przed zatwierdzeniem projektu budowlanego i udzieleniem pozwolenia na budowę dla tego przedsięwzięcia inwestycyjnego był uprawiony do żądania od inwestora przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy, w brzmieniu jaki miał w sprawie zastosowanie, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego m.in. z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z 2008 r. W razie stwierdzenia naruszeń w tym zakresie organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 3 ustawy).
Zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy z 2008 r. uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko i mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Wydanie takiej decyzji następuje przed wydaniem m.in. decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z 2008 r.). Rozporządzenie z 2010 r., wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 60 ustawy z 2008 r., określa w § 2 ust. 1 i § 3 ust. 1 rodzaje przedsięwzięć odpowiednio mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko i mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Stosownie do § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w ust. 1 (w przypadku chowu lub hodowli zwierząt progów i wskaźników określonych w pkt 102 i 103), jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1; przy czym przez planowane przedsięwzięcie rozumie się w tym przypadku przedsięwzięcie, w stosunku do którego zostało wszczęte postępowanie w sprawie wydania jednej z decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 ustawy z 2008 r. lub dokonano zgłoszenia, o którym mowa w art. 72 ust. 1a tej ustawy.
Pełnomocnik wnoszącego skargę kasacyjną zwalcza stanowisko Sądu pierwszej instancji o potrzebie uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego zamierzenia znaczeniem pojęć "instalacja" "prowadzący instalację" i "zakład", zdefiniowanych w art. 3 odpowiednio pkt 6, 31 i 48 wywodząc, że norma prawna wypływająca z zestawienia ich treści nie pozwala na przyjęcie kumulowania oddziaływania zamierzenia budowlanego z pozostałymi, takimi samymi zamierzeniami planowanymi do realizacji przez różnych inwestorów na terenie, do którego posiadają oddzielne tytuły prawne. Istotnie, literalna wykładnia tych pojęć mogłaby prowadzić do takiego wniosku. Jednakże w procesie ustalania, czy realizacja takich zamierzeń inwestycyjnych podlega kumulacji oddziaływań nie można pominąć pojęcia "przedsięwzięcia", zdefiniowanego w art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy z 2008 r., a jego rozumienie powinno stanowić podstawę do dalszych wywodów w zakresie możliwości kumulacji oddziaływań przedsięwzięć. Według definicji ustawowej zawartej w powołanym przepisie "przedsięwzięcie" oznacza zamierzenie budowlane lub inną ingerencję w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin; przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty. Ustawodawca nie określił jednak, czy powinny to być przedsięwzięcia powiązane technologicznie czy też nie. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1071/17, LEX nr 2449157 skumulowanie dotyczy oddziaływań, a nie samych przedsięwzięć, które są ich źródłem. Dlatego dla oceny, czy dochodzi do kumulowania się oddziaływań uprzednio wydzielonych przedsięwzięć na oznaczonym obszarze, na który będzie oddziaływać podzielone w sposób "sztuczny" dane przedsięwzięcie, konieczne jest uwzględnienie treści normatywnej definicji ustawowej przedsięwzięcia. W definicji tego pojęcia wyraźnie zaś wskazano, że przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno, również jeżeli są one realizowane przez różne podmioty. Istotne jest bowiem, że chodzi o taki związek pomiędzy przedsięwzięciami, także realizowanymi przez różne podmioty na danym terenie, który powoduje, że wspólnie tworząc zorganizowaną całość ukierunkowaną na ten sam cel gospodarczy oddziałują w taki sposób na środowisko. Przedsięwzięcia mieszczą się w ramach tak sformułowanej definicji, jeżeli stanowią spójną całość oraz są przeznaczone do realizacji jednego celu (por. wyrok NSA z 11 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 1736/19, LEX nr 3365655). Zgodnie z zasadą prewencji konieczne jest zbadanie oddziaływań na środowisko przedsięwzięć projektowanych, a więc tych, które dopiero będą realizowane, a badanie oddziaływań skumulowanych powinno także obejmować oddziaływanie potencjalne i z tej przyczyny powinno być prowadzone już przed rozpoczęciem realizacji przedsięwzięcia. Tzw. "sztuczne" dzielenie przedsięwzięć winno być postrzegane jako obejście prawa.
Celem wsparcia trafności wniosku wyprowadzonego z analizy powołanych przepisów można i należy odwołać się do postanowień Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/EU z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz. Urz. UE L 26 z 28 stycznia 2012 r. s. 1). Zgodnie z art. 2 ust. 1 "Państwa Członkowskie przyjmują wszelkie niezbędne środki, aby zapewnić podleganie przedsięwzięć mogących powodować znaczące skutki w środowisku, między innymi z powodu ich charakteru, rozmiarów lub lokalizacji podlegają wymogowi uzyskania zezwolenia na inwestycję i oceny w odniesieniu do ich skutków, przed udzieleniem zezwolenia". W orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości UE na kanwie postanowień tej dyrektywy przyjmuje się, że cechy przedsięwzięcia należy ocenić w szczególności w kontekście skumulowanych skutków wywieranych łącznie z innymi przedsięwzięciami w sytuacji, w której brak uwzględnienia skutków skumulowanych mógłby w praktyce prowadzić do ominięcia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (zob. wyrok z 11 lutego 2015 r. w sprawie C-531/13 z glosą E. Florkiewicz, LEX/el. 2015). Także w orzecznictwie ETS na kanwie Dyrektywy Rady 85/337/EWG, której wersję ujednoliconą stanowi powołana na wstępie dyrektywa, wskazywano, że niedopuszczalny jest podział przedsięwzięcia na mniejsze części i brak uwzględnienia skumulowanego oddziaływania przedsięwzięć powstałych w wyniku podziału co spowoduje, że cel dyrektywy nie zostanie zrealizowany. Ponadto przedsięwzięcia takie unikną obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, chociaż jeżeli byłyby oceniane łącznie jest to w istocie przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko. Zakaz "dzielenia tych przedsięwzięć" jest niedopuszczalny, jeżeli podział takiego przedsięwzięcia na mniejsze części doprowadzi do tego, że chociaż jedna z wydzielonych w ten sposób części uniknie przeprowadzenia oceny, m.in. z powodu, że będzie poniżej progu wielkościowego określonego w przepisach (wyrok ETS z 25 lipca 2008 r. w sprawie C-142/07, LEX nr 421757). Przywołane orzeczenia dotyczą dzielenia przedsiębiorstw, zawierają jednak uniwersalny przekaz co do konieczności zagwarantowania, aby żadne przedsięwzięcie, które może oddziaływać na środowiskowo, nie zostało wyłączone spod oceny takiego oddziaływania. Z tego względu poszczególne inwestycje nie mogą być w tym przypadku oceniane w oderwaniu od tożsamych przedsięwzięć funkcjonujących czy mających funkcjonować obok, chociaż inwestorami są różne podmioty. Przy ocenie kumulowania oddziaływań przedsięwzięć, należy uwzględnić nie tylko treść normatywną definicji ustawowej przedsięwzięcia, a także, na co już wskazano, uwzględnić oddziaływanie na środowisko przedsięwzięć planowanych, czyli takich, które dopiero będą realizowane.
Skoro więc planowane przez inwestora przedsięwzięcie polegające na budowie budynku inwentarskiego realizowane ma być, obok dziewięciu innych takich budynków, na nieruchomości stanowiącej własność jednego z inwestorów, wszystkie budynki mają znajdować się w bliskiej odległości od siebie, korzystać ze wspólnego wodociągu i wspólnego zjazdu, to nie do podważenia jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że możliwość kumulowania się oddziaływań na środowisko pochodzących z poszczególnych przedsięwzięć inwestycyjnych, o identycznym lub zbliżonym profilu, wymagała decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Nie może więc odnieść skutku argument pełnomocnika inwestora, że skoro dysponuje odrębnym tytułem prawnym do terenu objętego wnioskiem, podobnie jak każdy z pozostałych inwestorów, to brak jest podstaw do uznania, że poszczególne przedsięwzięcia nie będą ze sobą powiązane technologicznie i tym samym w taki sposób oddziaływać na środowisko.
Z tych powodów za nieusprawiedliwione należało uznać postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia wymienionych w niej przepisów.
Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 184 P.p.s.a., oddalił więc skargę kasacyjną.