II OSK 292/22

II OSK 292/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-11-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-02-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /sprawozdawca/
Grzegorz Czerwiński /przewodniczący/
Paweł Miładowski
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Sygn. powiązane
II SA/Bd 440/21 - Wyrok WSA w Bydgoszczy z 2021-08-10
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia NSA Paweł Miładowski Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej X sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 10 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 440/21 w sprawie ze skargi X sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...] na postanowienie Kujawsko - Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia 4 stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, wyrokiem z 10 sierpnia 2021 r., II SA/Bd 440/21, oddalił skargę X sp. z o.o. sp. k. w [...] na postanowienie Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia 4 stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (PINB) wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie budowy ciągu pieszo-jezdnego, zlokalizowanego na terenie działki o nr ew. [...] położonej w miejscowości [...]. Następnie postanowieniem z 16 listopada 2020 r., znak: [...], na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, polegających na budowie ciągu pieszo-jezdnego na terenie działki nr [...], zlokalizowanej w miejscowości [...] przy ul. [...], w warunkach samowoli budowlanej.
Postanowieniem z dnia 4 stycznia 2021 r. znak [...] Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (KPWINB), na podstawie art. 123 w zw. z art. 144 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 48 ust. 1 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. 2020r., poz.1333, dalej: P.b.) i art. 25 ustawy z dnia 13.02.2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U z 2020 r. poz.471 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia X sp. z o.o. sp. k. w [...] utrzymał w mocy ww. postanowienie PINB.
KPWINB stwierdził, że przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie nie narusza przepisów prawa materialnego, ani też nie zawiera istotnych uchybień formalno-prawnych mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Z ustaleń poczynionych przez organ I instancji w sprawie wynika, że na terenie działki nr [...] położonej w miejscowości [...] inwestor wykonał ciąg pieszo-jezdny. W wyniku wykonanych robót budowlanych powstała ulica o szerokości 5,10 m wraz z chodnikiem o szerokości 1,10 m służący jako ciąg komunikacyjny do 20 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej. Obiekt wykonano na długości ok. 101 m z kostki betonowej zakończonej krawężnikami. Powyższe roboty budowlane zostały zgłoszone do organu administracji architektoniczno-budowlanej (Starosta [...]), który decyzją z dnia 24.07.2020 r., znak: [...], wniósł sprzeciw do zgłoszenia ww. inwestycji z uwagi na konieczność uzyskania przez inwestora pozwolenia na jej budowę. Decyzja Starosty [...] stała się ostateczna, a co za tym idzie wiążąca dla skarżącego oraz innych organów.
Zdaniem organu odwoławczego bezsprzecznym jest, że na przeprowadzone roboty budowlane polegające na budowie ciągu pieszo-jezdnego na terenie działki nr [...], zlokalizowanej w miejscowości [...] przy ul. [...], inwestor winien był uzyskać pozwolenie na budowę właściwego organu architektoniczno-budowlanego, co wynika z art. 28 ust. 1 Prawo budowlane. Z pisma Starosty [...] z dnia 01.10.2020 r., znak: [...] wynika, że inwestor złożył wniosek o wydanie pozwolenia na budowę ciągu pieszo-jezdnego do 20 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej przy ul. [...] w [...], jednakże w związku z wycofaniem przez skarżącego ww. wniosku Starosta [...] w dniu 01.10.2020 r. umorzył postępowanie w tej sprawie. Jednakże w wyniku przeprowadzonej kontroli zarówno przez Starostę [...] w dniu 16.09.2020 r., jak i PINB w [...] 27.10.2020 r. stwierdzono wykonanie przedmiotowych robót budowlanych pomimo wniesionego sprzeciwu przez Starostę [...] z dnia 24.07.2020 r., znak: [...] oraz wycofania przez inwestora wniosku o wydanie pozwolenia na budowę.
Organ odwoławczy zauważył, że decyzja Starosty [...] z dnia 28 lipca 2017 r., nr [...] znak: [...] o pozwoleniu na budowę 10 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej (etap I) przy ul. [...], na terenie działki nr [...], obręb ewidencyjny nr [...], miasta [...], na którą powołuje się skarżący w odwołaniu obejmuje jedynie 10 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej i nie obejmowała infrastruktury drogowej. Faktem jest, że w części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu ujęty jest ciąg pieszo-jezdny, jednakże w projekcie budowlanym zagospodarowania terenu dla 10 budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej brak jest projektu i opisu inwestycji polegającej na budowie ciągu pieszo-jezdnego. Ponadto fakt zamieszczenia układu komunikacyjnego w planie zagospodarowania terenu wynika wprost z przepisów Prawa budowlanego, o czym stanowi art. 34 ust. 3 pkt 1 lit. d, a więc samo ujęcie ciągu pieszo-jezdnego w zatwierdzonym przez Starostę [...] projekcie budowlanym nie stanowi pozwolenia na budowę tego obiektu. W przedmiotowej sprawie ustalony stan faktyczny, tj. wykonanie ciągu pieszo-jezdnego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej wyczerpuje przesłanki do zastosowania trybu legalizacyjnego wynikającego z art. 48 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy stwierdził zatem, że organ nadzoru budowlanego I instancji przeprowadził wyczerpujące postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy, które wykazało, iż przedmiotowa budowa została zrealizowana w warunkach samowoli budowlanej, gdyż inwestor nie legitymował się wymaganą decyzją o pozwoleniu na jej realizację.
Skargą X sp. z o.o. sp. k. w [...] zaskarżyła powyższe postanowienie, zarzucając mu naruszenie: art. 6, 7 i 77 k.p.a.; art. 80 k.p.a.; art. 107 § 3 k.p.a.; art. 83 ust 1 i 48 ust 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.
W odpowiedzi na skargę KPWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku oddalającego skargę stwierdził, że zasadniczą kwestią sporną w okolicznościach niniejszej sprawy pozostaje to czy przedmiotowy ciąg pieszo-jezdny został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej - bez wymaganego pozwolenia na budowę – jak twierdzą organy nadzoru budowlanego, czy też powstał jako utwardzenie terenu wykonane zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia 28 lipca 2017 r. udzielającą pozwolenia na budowę – jak zarzuca strona skarżąca.
Sąd podkreślił, że to inwestor decyduje w związku z jakim zamierzeniem budowlanym ubiega się o uzyskanie koniecznych decyzji i zgód właściwych organów. Określa zatem przedmiot postępowania występując z wnioskiem o wydanie czy to decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, czy to w dalszej kolejności np. decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. W ocenie Sądu, istotne znaczenie dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy ma chronologia zdarzeń i treść rozstrzygnięć różnych organów administracji publicznej, wydawanych na skutek wniosków inwestora na poszczególnych etapach realizacji przedmiotowego zamierzenia. Wskazał, że jak wynika z analizy akt administracyjnych sprawy: decyzją z 22 maja 2017 r. ([...]) Burmistrz Miasta [...] ustalił, na wniosek Y sp. z o.o. w [...], warunki zabudowy dla zamierzenia polegającego na budowie trzydziestu pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w obrębie ewid. [...] w [...]; decyzją z 30 czerwca 2017 r. ([...]) Burmistrza Miasta [...] przeniósł ww. decyzję na rzecz skarżącego; decyzją z 28 lipca 2017 r. nr [...]Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla X sp. z o.o. sp. k. w [...] obejmujące "budowę 10 sztuk budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej (etap I) przy ul. [...], na terenie działki nr [...] obręb ewid. nr [...] miasta [...]. Określono rodzaj zabudowy: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, funkcja zabudowy: dziesięć budynków mieszkalnych jednorodzinnych; decyzją z 20 września 2017 r. nr [...], na wniosek inwestora, Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił ww. Spółce pozwolenia na budowę obejmującego "budowę 10 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej (etap II) przy ul. [...] na terenie działki nr [...] w mieście [...]; uchwałą nr [...] z dnia 24 października 2018 r. Rada Miejska w [...] nadała istniejącej drodze wewnętrznej, zlokalizowanej na działkach nr [...] i [...] obręb [...], stanowiącej odgałęzienie zasadniczego ciągu ulicy [...] nazwę [...]; 7 lipca 2020 r. skarżąca Spółka dokonała zgłoszenia zamiaru budowy lub wykonania robót budowlanych m.in. w zakresie "budowy ciągu pieszo-jezdnego do 20 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej przy ul. [...] w [...]; decyzją z 24 lipca 2020 r. znak [...] Starosta [...] zgłosił sprzeciw wobec zamiaru przystąpienia do wykonania tych robót wskazując, że na wybudowanie drogi wewnętrznej jako obiektu liniowego konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę; 30 lipca 2020 r. inwestor złożył do organu administracji architektoniczno-budowlanej wniosek o wydanie pozwolenia na budowę ciągu pieszo-jezdnego do 20 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej przy ul. [...] w [...] na działce nr [...], następnie 25 września 2020 r. wniosek został wycofany; 25 września 2020 r. inwestor zawiadomił PINB w [...] o zakończeniu w dniu 10 lipca 2020 r. budowy 10 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej pry ul. [...] działka nr [...] ETAP I zlokalizowane na działkach o nr ew. [...] – [...], (zrealizowanej na podstawie decyzji [...]z 28.07.2017 r.) oraz 10 budynków mieszkalnych jednorodzinnych ETAP II zlokalizowane na działkach o nr ew. [...] – [...], (zrealizowanej na podstawie decyzji [...] z 20.09.2017 r.) – wobec obu zawiadomień PINB nie zgłosił sprzeciwu (vide zaświadczenia z 21 października 2020 r. [...] i [...]). Zdaniem Sądu już tylko z treści powyższych dokumentów wynika, że pierwotne zamierzenie inwestycyjne obejmowało w istocie realizację na 1 niezabudownej działce ewidencyjnej nr [...] (o pow. 14884 m²) w [...] przy ul. [...] osiedla (zespołu) 35 domów jednorodzinnych w zabudowie szeregowej wraz z infrastrukturą. Dostęp do drogi publicznej dla realizacji tej inwestycji (jako całości) przewidziany był od ul. [...] - drogi publicznej, do której działka ta przylegała. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało przez organ nadzoru wszczęte z urzędu 27 października 2020 r. wobec wybudowanego już ciągu pieszo-jezdnego na działce nr [...] przy ul. [...]. Obiekt ten z pewnością był już wybudowany w dacie podjęcia uchwały Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia 24 października 2018 r., którą nadano istniejącej drodze wewnętrznej, zlokalizowanej na działkach nr [...] i [...] obręb [...], nazwę [...]. Nie budzi również wątpliwości, że tego typu obiekt budowlany – budowla – obiekt liniowy wymagał uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę.
W ocenie Sądu, organy nadzoru budowlanego zgodnie z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. dokonały prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i na tej podstawie ustaliły, że inwestor nie dysponuje pozwoleniem na budowę tego obiektu budowlanego – ciągu pieszo- jezdnego wybudowanego na działce nr ewid. [...]. Inwestor nie wykazał, aby uzyskał pozwolenie na budowę tej budowli. Nie wynika to w szczególności z treści decyzji Starosty [...] nr [...] z 28 lipca 2017 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę 10 sztuk budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej (etap I) przy ul. [...] na terenie działki nr [...] w [...]. Podkreślenia zdaniem Sądu wymaga, że w tym przypadku, wobec zamiaru wybudowania inwestycji wieloetapowej, składającej się z wielu obiektów mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem, to inwestor składając konkretny wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę określił we wniosku jakich obiektów budowlanych dany wniosek dotyczy. Organ administracji architektoniczno-budowlanej był związany treścią wniosku inwestora. Postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę może być wszczęte wyłącznie na wniosek inwestora. Oznacza to, że organ orzekający jest związany treścią wniosku i nie może we własnym zakresie wykroczyć poza treść żądania znajdującego się we wniosku, bowiem stanowiłoby to rażące naruszenie art. 34 ust. 4 pkt 1 jak również art. 33 ust. 1 P.b. W brzmieniu obowiązującym w dacie wydania pozwoleń – w przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego.
Sąd podkreślił, że we wniosku o pozwolenie na budowę inwestor decyduje, jakie jest faktycznie jego zamierzenie budowlane w rozumieniu prawa budowlanego, zaś zadaniem organu jest wyłącznie sprawdzenie czy jest ono zgodne z przepisami prawa. Wniosek ten powinien między innymi określać zakres zamierzonego przedsięwzięcia inwestycyjnego (inwestycji). Etapowanie inwestycji budowlanej jest zatem możliwe tylko i wyłącznie na wyraźny wniosek inwestora, a zatem to on decyduje, że będzie realizował określone zamierzenie budowlane w częściach oraz w jakich częściach. Niezasadne są zatem zdaniem Sądu zarzuty skargi dotyczące ewentualnego wezwania przez organ udzielający pozwolenia na budowę do uzupełnienia braków. Decydujący dla zakresu udzielonego pozwolenia na budowę był wniosek inwestora. Strona skarżąca nie twierdzi i nie wykazała, iżby składała wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę 10 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej oraz budowę ciągu pieszo-jezdnego (w I lub II etapie inwestycji). Bez wpływu na powyższe pozostaje ustawowy obowiązek dołączenia do projektu budowanego przy pierwszym wniosku dotyczącym wieloetapowej inwestycji projektu zagospodarowania działki obejmującego całe zamierzenie. Jest to jedynie obligatoryjny element projektu budowlanego, który nie wyznacza w tym przypadku treści decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie stanowi on części projektu budowlanego w znaczeniu fragmentu, który może być wyodrębniony i funkcjonować samodzielnie. Także sposób opisu realizacji poszczególnych elementów – obiektów budowlanych w projekcie budowlanym nie określa zakresu udzielonego pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego. Z treści dokumentów w sprawie - także projektu budowlanego zatwierdzonego ww. decyzją nie wynika nadto, aby obejmował on również budowę ciągu pieszo- jezdnego.
Sąd zwrócił uwagę, że na zasadność powyższej interpretacji wskazując działania inwestora, w tym dokonanie w 2020 r. najpierw zgłoszenia, a następnie wniosku o pozwolenie na budowę dla przedmiotowego ciągu pieszo-jezdnego. Zasady logiki i doświadczenia życiowego prowadzą do wniosku, że profesjonalny deweloper, jakim jest skarżąca Spółka nie dokonywałby tych czynności celem zalegalizowania obiektu budowlanego, gdyby dysponował już od 2017 r. pozwoleniem na jego budowę.
Ponadto Sąd dodał, że po uzyskaniu przez inwestora, w ramach wieloetapowej inwestycji, w 2017 r. dwóch pozwoleń na budowę po 10 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej na działce nr [...] nastąpiły istotne zmiany stanu faktycznego oraz prawnego. W aktach sprawy nie znajduje się co prawda decyzja podziałowa tej nieruchomości, ale z treści pozostałych dokumentów wynika bezsprzecznie, że nieruchomość obejmująca działkę nr [...] została podzielona, w związku z realizacją przedmiotowej inwestycji. W konsekwencji skoro w czasie realizacji inwestycji powstały nowe działki budowlane, z pewnością odpowiadające poszczególnym budynkom mieszkalnym jednorodzinnym, przy zatwierdzeniu podziału konieczne było zapewnienie dostępu każdej z tych działek do drogi publicznej. Zgodnie bowiem z art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. W myśl art. 99 ww. ustawy, jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, o których mowa w art. 93 ust. 3, podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną one ustanowione. Za spełnienie warunku uważa się także sprzedaż wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Podział pierwotnej nieruchomości na odrębne działki budowlane zmienił zatem sytuację w zakresie możliwych prawnych form zapewnienia dostępu dla każdej z tych działek do drogi publicznej, w rozumieniu obowiązujących przepisów prawa. W ramach podziału działki pierwotnej z pewnością została zatem wydzielona działka z przeznaczeniem pod drogę wewnętrzną dz. nr [...]. Zwrócić bowiem należy zdaniem Sądu uwagę, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, nadać nazwę drodze wewnętrznej można tylko wówczas, gdy spełnia warunki takiej drogi. Przede wszystkim musi być to pas terenu wydzielony geodezyjnie pod drogę.
Sąd wskazał również, że jak wynika z powyższych dokumentów na działkach nr [...] i [...] wybudowano drogę wewnętrzną, której nazwę [...], za zgodą właściciela nieruchomości, nadano uchwałą rady gminy. Pojęcie ciągu pieszo-jezdnego nie zostało zdefiniowane w ustawie o drogach publicznych. Pojęcie to pojawia się w § 14 ust. 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422), a zawarta tam norma prawa przede wszystkim skierowana jest do inwestorów, którzy mają zapewnić działkom budowlanym oraz budynkom i urządzeniom z nimi związanym dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej. Jest to więc obowiązek inwestorów.
Z tych powodów prawidłowo w ocenie Sądu organy stwierdziły, że wykonane przez skarżącą Spółkę roboty budowlane stanowią budowę obiektu liniowego drogi w rozumieniu art. 3 pkt 3 i 3a i 6 P.b., i art. 4 pkt 17 ustawy o drogach publicznych, na której wykonanie konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę. Wbrew zarzutom skargi organy przeprowadziły postępowanie w oparciu o prawidłowo zebrany i wszechstronnie oceniony materiał dowodowy, na podstawie którego ustaliły, że skarżąca realizując sporny obiekt budowlany bez pozwolenia na budowę dopuściła się samowoli budowlanej, co skutkowało koniecznością przeprowadzenia postępowania w oparciu o art. 48 P.b.
Zdaniem Sądu niezasadne okazały się wobec powyższego zarzuty skargi, w szczególności naruszania wskazanych przepisów Prawa budowlanego, jak również przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w tym art. 6, art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. Z tych powodów Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.
Skargą kasacyjną X sp. z o.o. sp. k. w [...] zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie art. 83 ust 1 i 48 ust 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez ich zastosowanie w odniesieniu do przedsięwzięcia objętego prawomocnym pozwoleniem na budowę.
Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o jej rozpoznanie na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżony nią wyrok Sądu pierwszej instancji w pełni odpowiada prawu.
Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę Spółki na ostateczne postanowienie Kujawsko-Pomorskiego WINB w Bydgoszczy z dnia 4 stycznia 2021 r. w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych słusznie zastosował konstrukcję prawną jej oddalenia na podstawie art. 151 p.p.s.a. albowiem zaskarżone postanowienie nie naruszało prawa.
Skarżąc wniesionym środkiem odwoławczym zaskarżony wyrok podniesiono w nim zarzut naruszenia przepisów art. 83 ust.1 i art. 48 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez ich zastosowanie w sprawie w odniesieniu do przedsięwzięcia objętego prawomocnym pozwoleniem na budowę. Jak wyjaśniono w motywach skargi kasacyjnej przedmiotowy ciąg pieszo-jezdny na terenie działki nr [...] w miejscowości [...] przy ul. [...] objęty był zarówno decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia 28 lipca 2017 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę 10 sztuk budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej (etap I) przy ul. [...] na terenie działki nr [...] w [...] jak i poprzedzającym ją wnioskiem skarżącej o wydanie tej decyzji, obejmującym również ciąg pieszo-jezdny. Zdaniem skarżącej "sporny ciąg pieszo jezdny był bowiem elementem projektu budowlanego stanowiącego podstawę wydanej decyzji, był ujęty w złożonej dokumentacji w części graficznej, która nie wskazywała, że zostanie wykonane w tym zakresie odrębne opracowanie".
Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia złożonej kasacji zauważyć należy, iż przepis art. 48. ust. 1 pkt 1 P.b., w brzmieniu mającym zastosowanie w tej sprawie stanowi, iż organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę.
Zatem przy uwzględnieniu tej normy przesłanką wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy z art. 48 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy pozostaje stwierdzenie, że obiekt budowlany lub jego część wykonano bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, przy czym postanowienie takie wydaje się zarówno w przypadku obiektu będącego w budowie, jak również do obiektu już wybudowanego.
Podstawowe znaczenie, wobec zgłoszonego zarzutu skargi kasacyjnej, ma odpowiedź na pytanie czy przedmiotowy ciąg pieszo jezdny na terenie działki nr [...] (w chwili wydawania pozwolenia na budowę I etapu inwestycji posiadającej nr [...]) położonej w miejscowości [...], powstał, jak wskazuje to organ nadzoru budowlanego, w ramach samowoli budowlanej czy też objęty był, jak wskazuje skarżąca Spółka, decyzją nr [...] z dnia 28 lipca 2017 r. o pozwoleniu na budowę.
Przede wszystkim powołana wyżej decyzja z 28 lipca 2017 r. Starosty [...] zatwierdzała projekt budowlany i udzielała pozwolenia na budowę dla Spółki X w [...] na inwestycję oznaczoną jako budowa 10 sztuk budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej (etap I) przy ul. [...] na terenie dz. [...] - określono rodzaj zabudowy jako zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, funkcja zabudowy 10 budynków mieszkalnych. Z decyzji tej, przede wszystkim jej rozstrzygnięcia a także uzasadnienia, nie wynika by w pierwszym etapie większej inwestycji mieszkaniowej przedmiotem pozwolenia na budowę była także infrastruktura drogowa w postaci ciągu pieszo-jezdnego.
Rozstrzygnięcie decyzji musi być sformułowane w taki sposób, ażeby możliwe było następnie wykonanie decyzji i by nie było wątpliwości, nawet po latach, czego ono dotyczyło. Sporna inwestycja dot. 10 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w I etapie spornej inwestycji nie obejmowała infrastruktury drogowej niezależnie od tego, iż w projekcie zagospodarowania terenu taki obiekt budowlany jak ciąg pieszo-jezdny został umieszczony.
Rozstrzygnięcie określane mianem osnowy decyzji, stanowi o ustaleniu prawa, o usunięciu sporu co do niego - patrz wyrok NSA z dnia 12 maja 2016 r. I OSK 3210/15. Rozstrzygnięcie jest kwintesencją decyzji, gdyż wyraża rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego przypadku, w kontekście konkretnych okoliczności faktycznych i materiału dowodowego. Prawidłowe rozstrzygnięcie jako element decyzji administracyjnej musi być zredagowane w sposób jasny i zrozumiały dla adresata decyzji i niewymagający dodatkowych wyjaśnień ze strony organu. Tak postąpiono w tej sprawie wydając decyzję z 28 lipca 2017 r. Starosty [...], która obejmuje co wyżej wykazano wyłącznie 10 sztuk budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej I etap.
Należy w tym miejscu zaznaczyć, iż trafnie Sąd I instancji podniósł kwestię etapowania spornej inwestycji wyjaśniając, iż art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, w dacie uzyskania powyższej decyzji, określał, iż co do zasady pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego. Tak właśnie w I etapie projekt zagospodarowania działki został przedstawiony by spełnić wymogi art. 33 ust.1 w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego.
Jednakże zasadnie podkreślono w motywach zaskarżonego wyroku, iż ustawowy obowiązek przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia, nie konsumuje treści wniosku inwestora co do uzyskania pozwolenia na budowę dla poszczególnych obiektów budowlanych. Niewątpliwie jak wynika z akt sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] pismem z dnia 7 października 2020 r. zwrócił się do Starosty [...] o wyjaśnienie wydanego pozwolenia na budowę z dnia 28 lipca 2017 r. Nr [...] bowiem w sentencji decyzji jest mowa wyłącznie o budynkach mieszkalnych. Wyjaśnienie treści decyzji nie jest tożsame z oceną prawidłowości tej decyzji, lecz ma jedynie służyć jednoznacznemu określeniu woli organu wyrażanej w decyzji.
W odpowiedzi na powyższe pismem z dnia 14 października 2020 r. organ architektoniczno-budowlany udzielił informacji, wyjaśniając w sposób niebudzący wątpliwości, że decyzja z 28 lipca 2017 r. zgodnie z wnioskiem o pozwolenie na budowę dotyczyła 10 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej (I etap) przy ul. [...] na terenie [...] obręb nr [...], miasta [...] i nie obejmowała infrastruktury drogowej.
Twierdzenie powyższe nie zostało obalone przez skarżącą Spółkę mimo, iż w skardze kasacyjnej zawarto odmienne twierdzenie, lecz w realiach tej sprawy nie zasługuje ono na uwzględnienie. Z analizy akt sprawy wynika, iż na realizację ciągu pieszo-jezdnego nie uzyskano pozwolenia na budowę bowiem nie objęto tego obiektu budowlanego zarówno decyzją Starosty [...] z 28 lipca 2017 r. jak i kolejną decyzją Starosty [...] z 20 września 2017 r. nr [...] w przedmiocie budowy kolejnych 10 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej (etap II). Przy czym z analizy projektu zagospodarowania terenu właśnie dla etapu II –budowy 10 budynków mieszkalnych jednorodzinnych, na rysunku Z1 przy wskazywanym tam ciągu pieszo-jezdnym, widnieje odręczny dopisek wg odrębnego opracowania. Nie można bowiem domniemywać zakresu udzielonego pozwolenia na budowę, wbrew sentencji decyzji w tym zakresie, wyprowadzając go z ujawnionych w projekcie budowlanym poszczególnych (pojedynczych) jego zapisów , w szczególności gdy nie były przedmiotem właściwej weryfikacji (oceny) przez organ architektoniczno-budowlany, a przede wszystkim gdy brak było wymaganego opisu tego ciągu pieszo-jezdnego.
Zdaniem NSA również i kolejne działania skarżącej Spółki, na które wskazał Sąd I instancji przedstawiając chronologię działań inwestora już po wybudowaniu przedmiotowego ciągu pieszo-jezdnego, świadczą o tym, że pierwotne zamierzenie obejmowało wyłącznie budowę 10 domów jednorodzinnych w zabudowie szeregowej (I etap) bez przedmiotowego ciągu pieszo-jezdnego, którego jednak nie obejmował wniosek inwestora o wydanie tej decyzji. Jednocześnie wskazuje na to przede wszystkim treść decyzji Starosty [...] z dnia 28 lipca 2017 r. jak i kolejna z dnia 20 września 2017 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę na dalsze 10 domów jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, jak i dokonanie w dniu 7 lipca 2020 r. zgłoszenia zamiaru przystąpienia do wykonania robót budowlanych w postaci budowy ciągu pieszo-jezdnego do organu administracji architektoniczno-budowlanej, skutkiem którego Starosta [...] decyzją z dnia 24.07.2020 r., nr [...] wniósł sprzeciw do zgłoszenia ww. inwestycji z uwagi na konieczność uzyskania przez inwestora pozwolenia na jej budowę. Z kolei dalsze czynności, a to złożenie dnia 30 lipca 2020 r. przez inwestora wniosku o wydanie pozwolenia na budowę ciągu pieszo-jezdnego do 20 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej przy ul. [...] w [...] a następnie jego wycofanie, co doprowadziło do podjęcia przez Starostę [...] w dniu 1 października 2020 r. decyzji nr [...] o umorzeniu tego postępowania, potwierdzają ujawniony brak wymaganego pozwolenia na budowę dla spornego ciągu pieszo-jezdnego. Trudno uznać, by mając wcześniej wydaną decyzję o pozwoleniu na budowę ciągu pieszo-jezdnego następnie inwestor podejmował działania zmierzające w istocie do zalegalizowania samowolnie zrealizowanej inwestycji.
Tym samym podniesiony zarzut niewłaściwego zastosowania art. 83 ust.1 i art. 48 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego jawi się w okolicznościach tej sprawy nieusprawiedliwionym.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.