II OSK 2912/18

II OSK 2912/18 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2019-11-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-10-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Miron
Marzenna Linska - Wawrzon /przewodniczący sprawozdawca/
Mirosław Gdesz
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Kr 9/18 - Wyrok WSA w Krakowie z 2018-04-20
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2017 poz 1073
art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
Dz.U. 2017 poz 1073
art. 11 ust. 3 praz art. 30 ust. 2 art. 75 ust. 6
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Polskiego Związku Działkowców [...]i w K. oraz [...] Spółki Komandytowej w likwidacji z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 9/18 w sprawie ze skarg Polskiego Związków Działkowców [...] w K. oraz Towarzystwa [...] w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargi kasacyjne.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 9/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 50 § 1 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) odrzucił skargę Polskiego [...] oraz uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] października 2017 r. i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] czerwca 2016 r., którą na wniosek [...] S.A. w K., ustalono warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących i bliźniaczych z wbudowanymi garażami, zagospodarowaniem terenu, infrastrukturą techniczną i drogową oraz naziemnymi miejscami postojowymi na działce nr [...] oraz częściach działek nr [...],[...]obr. [...] jedn. ewid. [...] wraz z infrastrukturą techniczną i komunikacyjną, w tym wjazdami z drogi publicznej na częściach działek nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] przy ul. [...] w K.".
Skargi kasacyjne od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł Polski [...] w K. oraz [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w K. Sp. Komandytowa w likwidacji.
W skardze kasacyjnej Polskiego [...] w K. zaskarżono wyrok w części co do pkt I odrzucającego jego skargę.
I. Na zasadzie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a to:
1) art. 75 ust. 6 w związku z art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych przez ich pominięcie przez Sąd I instancji, co doprowadziło do błędnej oceny, że strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała jakichkolwiek praw rzeczowych odnośnie przedmiotowej nieruchomości, podczas gdy brak decyzji o likwidacji Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" w K. wydanej w terminie 24 miesięcy od dnia wejścia w życie tej ustawy spowodował, że z dniem 19 stycznia 2016 r. Polski [...] nabył prawo użytkowania nieruchomości zajmowanych przez Rodzinny Ogród Działkowy "[...]" w K., co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia, że strona skarżąca kasacyjnie nie posiada interesu strony w rozumieniu art. 28 kpa w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, pomimo że w przepisach prawa materialnego istnieje podstawa prawna do wywiedzenia użytkowania Polskiego [...];
2) art. 76 ust. 2 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że dopóki stowarzyszenie ogrodowe nie uzyska decyzji stwierdzającej nabycie prawa użytkowania z dniem 19 stycznia 2014 r., nie może skutecznie powoływać się na antycypowane prawo użytkowania ani oczekiwać jego uwzględnienia w obrocie prawnym, podczas gdy samo nabycie użytkowania jako ograniczonego prawa rzeczowego przez Polski Związek Działkowców stowarzyszenie ogrodowe w Warszawie nastąpiło z mocy samego prawa z chwilą wejścia w życie ustawy, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia, że brak było podstaw do zawieszenia postępowania przez organy administracji publicznej w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a także nieprawidłowego ustalenia, że skarżący kasacyjnie nie wykazał interesu prawnego w postępowaniu o ustaleniu warunków zabudowy;
3) art. 11 ust. 3 oraz art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych przez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że skarżący kasacyjnie nie może się skutecznie powoływać na własność infrastruktury ogrodowej i własność nasadzeń, urządzeń i obiektów należących do działkowców, podczas gdy ustawa wprost określa komu przysługuje prawo własności wymienionych wyżej rzeczy, a zatem skoro decyzja o warunkach zabudowy obejmuje nieruchomość zagospodarowaną pod Rodzinny Ogród Działkowy, to tym samym narusza prawa właścicieli tychże rzeczy;
4) art. 6 ust. 2 pkt 1 oraz art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.) przez błędną wykładnię prowadzącą do ustalenia, że przepisy te jedynie określają sposób ochrony interesu prawnego w procedurze ustalania warunków zabudowy, a nie są ich źródłem, podczas gdy decyzja o warunkach zabudowy narusza interesy osób trzecich, to jest działkowców i Polskiego [...].
II. Na zasadzie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, których naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a to:
1) art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez niezawieszenie niniejszego postępowania do czasu prawomocnego zakończenia sprawy prowadzonej przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie pod sygn. akt II SA/Kr 1383/17 w przedmiocie rozstrzygnięcia kwestii dopuszczalności odwołania skarżącego kasacyjnie od decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r. Prezydenta Miasta Krakowa ustalającej warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego;
2) art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. przez odrzucenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał interes prawny do udziału w postępowaniu, a w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało uchylenie zaskarżonych decyzji w całości;
3) art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez odrzucenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał interes prawny do udziału w sprawie, a postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie; co uzasadniało uchylenie zaskarżonych decyzji w całości.
Wobec powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie pkt I oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W skardze kasacyjnej [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w K. Sp. Komandytowa w likwidacji wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie pkt II i zarzucono:
I. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności:
1) art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1073; dalej: u.p.z.p.) przez ich błędną wykładnię polegająca na rozszerzeniu wymogów co do zakresu wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w zakresie podania ilości planowanych budynków;
2) art. 54 w zw. z art. 64 ust. u.p.z.p. przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. uznanie za wadliwe postanowień decyzji o warunkach zabudowy, w której w sposób zgodny z przepisami ustalono parametry nowej zabudowy;
3) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez jego niewłaściwą wykładnię, tj. uznanie, iż kluczowa dla badania tzw. dobrego sąsiedztwa jest ilość projektowanych przez inwestora budynków;
4) § 4 i § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588; dalej: rozporządzenie) przez ich błędną wykładnię, prowadzącą do uznanie za wadliwe postanowień decyzji o warunkach zabudowy, w której w sposób zgodny z przepisami ustalono parametry nowej zabudowy;
5) art. 53 ust. 4 u.p.z.p. przez jego błędną wykładnię wskazującą na obowiązek wielokrotnego uzgadniania tych samych postanowień projektu decyzji.
II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 przez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. przez uwzględnienie skargi na decyzję organu II instancji, która została wydana z zgodnie z przepisami prawa materialnego i Kodeksu postępowania administracyjnego,
2) art. 151 p.p.s.a. przez jego bezzasadne niezastosowanie.
W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i na podstawie art. 188 p.p.s.a. oddalenie skargi Towarzystwa [...], ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Polskiego [...] – [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w K. Sp. Komandytowa w likwidacji wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w K. Sp. Komandytowa w likwidacji – Polski [...] wniósł o umorzenie postępowania z uwagi na podjęcie uchwały nr CVII/2737/18 Rady Miasta Krakowa z dnia 4 lipca 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Stary Bieżanów" (Dz.Urz. Województwa Małopolskiego z dnia 24 lipca 2018 r. poz. 5308, która weszła w życie z dniem 8 sierpnia 2018 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skarg kasacyjnych (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a.
W pierwszej kolejności należało rozpoznać skargę kasacyjną Polskiego [...] i ocenić podstawę odrzucenia skargi przez Sąd Wojewódzki, który przyjął w niniejszej sprawie niedopuszczalność skargi Polskiego [...] z uwagi na brak legitymacji procesowej w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a.
Odnosząc się do tego zagadnienia należy zaznaczyć, że Skład orzekający w niniejszej sprawie miał obowiązek uwzględnić wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 1605/18, wiążący na mocy art. 170 p.p.s.a. Wymienionym wyrokiem oddalono skargę kasacyjną od wyroku WSA w Krakowie z dnia 12 stycznia 2018 r. II SA/Kr 1383/17, którym oddalono skargę Polskiego [...] wniesioną na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] sierpnia 2017 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] czerwca 2016 r. ustalającej warunki zabudowy, a więc tej samej decyzji, której dotyczy wyrok kontrolowany w niniejszej sprawie. Z przebiegu obu spraw wynika, że odwołanie od decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r. wniesione przez Towarzystwo [...] zostało rozpoznane merytorycznie decyzją SKO z [...] października 2017 r., natomiast co do odwołania Polskiego [...] wydało postanowienie z dnia [...] sierpnia 2017 r. stwierdzające jego niedopuszczalność. Z kolei w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowił odrzucić skargę Polskiego [...] złożoną na decyzję SKO z [...] października 2017 r.
Skoro wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 czerwca 2019 r. zawiera ocenę w zakresie statusu procesowego Polskiego [...] w sprawie dotyczącej decyzji o warunkach zabudowy z dnia 2 czerwca 2016 r., a więc w sprawie tożsamej z tą, która była przedmiotem wyroku WSA II SA/Kr 9/18, ocena Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w niniejszym postępowaniu zgodnie z art. 171 p.p.s.a. Z wymienionego przepisu wynika, że wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Zarówno w niniejszej sprawie, jak też w postępowaniu zakończonym wyrokiem NSA II OSK 1605/18 przedmiotem oceny stała się legitymacja Polskiego [...] do działania w charakterze strony w sprawie warunków zabudowy, określonych decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z [...] czerwca 2016 r. oraz decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] października 2017 r.
Podkreślić należy, że w obu sprawach występuje tożsamy stan faktyczny i prawny. Dlatego należy powtórzyć za wyrokiem NSA z 26 czerwca 2019 r., że przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.) nie wskazują kręgu podmiotów będących stronami postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W takiej sytuacji zastosowanie znajduje przepis art. 28 k.p.a., który stanowi, że stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Co do zasady w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że stroną postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy może być właściciel (użytkownik wieczysty) działki bezpośrednio graniczącej z działką, której dotyczy postępowanie w sprawie warunków zabudowy, ale również innej działki znajdującej się w granicach obszaru analizowanego w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy (por. m.in. wyroki NSA: z 12 maja 2015 r., II OSK 2413/13; z 7 lipca 2011 r., II OSK 172/11, z 12 grudnia 2009 r., II OSK 1880/08; z 19 maja 2010 r., II OSK 917/09). W niektórych przypadkach stronami postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy mogą być również podmioty, którym przysługuje inne prawo rzeczowe do nieruchomości sąsiedniej np. prawo użytkowania, gdyż prawa rzeczowe są trwałe i skuteczne erga omnes. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jednolicie, że stronami tego postępowania nie są natomiast podmioty, którym przysługuje jedynie prawo obligacyjne do nieruchomości sąsiedniej, np. prawo dzierżawy czy użyczenie (por. wyroki NSA z 21 lutego 2012 r., II OSK 2300/12; z 30 listopada 2016 r., II OSK 1026/16; z 27 stycznia 2015 r., II OSK 1529/13; z 4 grudnia 2008 r., II OSK 1529/07).
Z powyższych rozważań wynika, że źródłem interesu prawnego w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy mogą być przepisy prawa cywilnego dotyczące własności, użytkowania wieczystego lub ograniczonych praw rzeczowych. Źródłem takiego interesu nie są przepisy art. 6 ust. 2 pkt 1 i art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pierwszy z nich stanowi, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Przepis ten określa granice prawa do zabudowy (zagospodarowania terenu), które jest jednym z elementów prawa własności. Prawo to może być realizowane, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Ochrona interesów osób trzecich jest natomiast uzasadniona tylko w przypadku, gdy tym osobom interes taki przysługuje, a jego źródła należy poszukiwać przede wszystkim w przepisach prawa cywilnego. W myśl art. 63 ust. 2 ustawy decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Z przepisu tego wynika, że sama decyzja o warunkach zabudowy ani nie rodzi po stronie inwestora żadnego prawa do nieruchomości, ani nie ma mocy ograniczenia cudzych praw do nieruchomości. Ograniczenie to może nastąpić dopiero na etapie wydania pozwolenia na budowę (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. 8, Warszawa 2015, s. 546).
Ponadto strona skarżąca niezasadnie wywodzi z przepisów art. 75 ust. 6 w związku z art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych nabycie ex lege z dniem 19 stycznia 2016 r. prawa użytkowania działki nr [...]. Zgodnie z art. 75 ust. 1 wskazanej ustawy w stosunku do rodzinnego ogrodu działkowego, zlokalizowanego na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, do której stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nie może wykazać tytułu prawnego, właściciel nieruchomości w terminie 24 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy może wydać decyzję o likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego. W myśl art. 75 ust. 6 ustawy w przypadku zaniechania wydania decyzji, o której mowa w ust. 1, z upływem 24 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nabywa prawo użytkowania – w rozumieniu ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny – nieruchomości zajmowanej przez ten rodzinny ogród działkowy. Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] maja 2014 r. o nabyciu z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez przedsiębiorstwo państwowe Przedsiębiorstwo [...] w W. prawa użytkowania wieczystego niezabudowanego gruntu Skarbu Państwa, położonego w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...], oznaczonego w ewidencji gruntów jako działki nr [...], nr [...] i nr [...], które powstały w wyniku kolejnych podziałów działki nr [...]. Przedsiębiorstwo to zostało przekształcone aktem komercjalizacji z dnia [...] września 1998 r. w jednoosobową spółkę akcyjną Skarbu Państwa pod nazwą [...] w K. Oznacza to, że spółka [...] w K. jest użytkownikiem wieczystym m.in. działki nr [...]. W wyroku z dnia 21 października 2016 r., I OSK 1546/16 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że [...]nie miał do spornej nieruchomości żadnego prawa, a ewentualna jego ekspektatywa powstała dopiero po dniu 5 grudnia 1990 r. na gruncie ustaw z 1995 r. i 2013 r. Bezsporne jest, że działka nr [...] pozostaje w użytkowaniu wieczystym inwestora. W konsekwencji wskazano, że skarżące stowarzyszenie ogrodowe nie ma interesu prawnego, który dawałby mu przymiot strony w tym postępowaniu, gdyż sama ekspektatywa nabycia prawa użytkowania nieruchomości nie może być źródłem takiego interesu.
Za niezasadny uznano także zarzut naruszenia art. 11 ust. 3 oraz art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych. Pierwszy z tych przepisów stanowi, iż infrastruktura ogrodowa stanowi własność stowarzyszenia ogrodowego, z zastrzeżeniem art. 49 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2017 r. poz. 459, 933 i 1132), a drugi, że nasadzenia, urządzenia i obiekty znajdujące się na działce, wykonane lub nabyte ze środków finansowych działkowca, stanowią jego własność. Prawa te stanowią wyjątek od zasady superficies solo cedit (art. 48 i 191 k.c.), zgodnie z którą własność nieruchomości rozciąga się na rzecz ruchomą, która została połączona z nieruchomością w taki sposób, że stała się jej częścią składową. Jako prawidłowe uznał Naczelny Sąd Administracyjny stanowisko, że z prawa własności infrastruktury ogrodowej stowarzyszenie ogrodowe nie może skutecznie wywodzić interesu prawnego w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Interes taki musi wynikać z praw rzeczowych do gruntu, a nie do infrastruktury ogrodowej. Stowarzyszenie ogrodowe nie może zatem wywodzić interesu prawnego z prawa własności nasadzeń, urządzeń i obiektów znajdujących się na działce, wykonanych lub nabytych ze środków finansowych działkowca, gdyż stanowią one własność poszczególnych działkowców, a poza tym nie są to prawa do gruntu, lecz do obiektów i roślin z gruntem związanych (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2019 r. II OSK 1605/18).
Z tych wszystkich względów należało przyjąć, że również w niniejszej sprawie skarżące Stowarzyszenie nie wykazało interesu prawnego do udziału w postępowaniu, dlatego też zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. nie zasługiwały na uwzględnienie.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. należy wskazać, iż przepis ten ma zastosowanie wyłącznie wówczas, gdy sąd orzekający nie jest władny samodzielnie rozstrzygnąć zagadnienia wstępnego, jakie wyłoniło się lub powstało w toku postępowania sądowego. Rozstrzygnięcie tego zagadnienia musi być istotne z punktu widzenia realizacji celu postępowania sądowoadministracyjnego oraz powinno mieć bezpośredni wpływ na wynik tego postępowania. Merytoryczne powiązanie rozpoznawanej sprawy jak i sprawy dotyczącej prowadzonej przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie pod sygn. akt: II SA/Kr 1383/17 w przedmiocie rozstrzygnięcia kwestii dopuszczalności odwołania skarżącego kasacyjnie Stowarzyszenia od decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r. Prezydent Miasta Krakowa nie oznaczało automatycznie zasadności wniosku o zawieszenie postępowania sądowego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zastosowanie przez sąd art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ma charakter fakultatywny. Ocena jego zasadności pozostawiona została do uznania sądu, który wydając postanowienie w tej kwestii powinien rozważyć, czy w danym przypadku celowe jest wstrzymanie biegu sprawy. Niezawieszenie postępowania przez Sąd pierwszej instancji skutkowało tym, że należało uwzględnić w postępowaniu kasacyjnym wyrok NSA z 26 czerwca 2019 r. II OSK 1605/18, co zostało omówione na wstępie.
W konsekwencji skarga kasacyjna Polskiego [...] okazała się niezasadna.
Na uwzględnienie nie zasługiwała również skarga kasacyjna uczestnika [...] Spółki z o.o. spółki komandytowej w likwidacji.
Skarżąca Spółka zakwestionowała ocenę Sądu Wojewódzkiego, zgodnie z którą wadliwość kontrolowanych decyzji polegała na tym, że:
1. decyzja ustalająca warunki zabudowy dla przedmiotowej decyzji wydana została bez należytego wyjaśnienia rodzaju planowanego przedsięwzięcia (tj. braku wskazania ilości planowanych budynków);
2. rozstrzygnięcie wydane zostało w sposób niezgodny z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – w zakresie określenia powierzchni zabudowy oraz wyznaczenia w decyzji trzech linii zabudowy od strony trzech przyległych ulic;
3. wydanie decyzji nastąpiło bez uzyskania aktualnych opinii uzgadniających projekt decyzji.
Przede wszystkim zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów naruszenia przepisów art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wiążą się z kwestią obowiązku określenia we wniosku oraz decyzji ilości planowanych do realizacji budynków jednorodzinnych w ramach zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących i bliźniaczych z garażami i infrastrukturą.
Według skarżącej Spółki wymienione wyżej przepisy nie zobowiązują inwestora do podania dokładnej ilości projektowanych budynków, lecz posługują się pojęciem "inwestycji" lub "planowanego sposobu zagospodarowania terenu", którym może być zespół budynków, którego szczegółowe parametry w tym ilość, zostaną ustalone na etapie projektowania w oparciu o parametry zabudowy wyznaczone właśnie w decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto okoliczność, że inwestor nie wskazał we wniosku ilości projektowanych budynków nie ma znaczenia dla ustalenia, czy proponowane zamierzenie inwestycyjne będzie możliwe do realizacji w ramach kontynuacji funkcji i formy zabudowy istniejącej na obszarze analizowanym, a zatem czy został spełniony warunek tzw. dobrego sąsiedztwa.
Wbrew powyższym twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej Sąd Wojewódzki zajął w zaskarżonym wyroku prawidłowe stanowisko, że określenie przedmiotowego przedsięwzięcia we wniosku oraz decyzji było niewystarczające.
Uzasadniając wyrażoną ocenę Sąd Wojewódzki przedstawił trafną argumentację wyprowadzoną z wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., ustanawiającego tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, która ma m.in. na celu zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych zabudowy już istniejącej na danym terenie.
Zgodnie z wymogami tego przepisu projektowane przedsięwzięcie mieścić się musi w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów. W tym celu przeprowadza się analizę urbanistyczno-architektoniczną. Zadaniem organu w takiej sprawie jest ustalenie, czy nowa zabudowa będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją istniejącej zabudowy a także, czy charakter nowej zabudowy nie ograniczy w przyszłości zastanego sposobu użytkowania sąsiedniego terenu.
Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, że w opisie charakterystyki inwestycji dołączonej do korekty wniosku z 20 listopada 2014 r. wskazano, że będzie ona obejmowała od 60 do 72 budynków, z kolei w korekcie z 24 czerwca 2015 r. wnioskowane przedsięwzięcie w części kubaturowej zostało określone jako budowa zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących i bliźniaczych, przy czym w załączonej charakterystyce podano planowaną ilość budynków od 39 do 49.
W takim przypadku zasadne było wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego, że w decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu powinna być określona inwestycja przez podanie ilości zaplanowanych budynków. Ustalenie bowiem warunków zabudowy ma na celu dostosowanie wnioskowanego przedsięwzięcia do wymagań istniejącego ładu przestrzennego w tym urbanistyki i architektury. Konieczność zachowania istniejącego ładu przestrzennego i wymagania zasady dobrego sąsiedztwa nakładają na inwestora liczne ograniczenia sformułowane w art. 61 ust. 1 pkt 1–5, art. 53 ust. 3, art. 54 u.p.z.p. oraz przepisach odrębnych. Dlatego wniosek inwestora musi być na tyle precyzyjny i uszczegółowiony aby można było ustalić czy planowana inwestycja wkomponuje się w zastany ład architektoniczno-budowlany. W przypadku ustalenia warunków zabudowy dla tak rozległego terenu, jak w niniejszej sprawie (18.680 m2), ilość budynków jednorodzinnych i rodzaj zabudowy (wolnostojące, bliźniacze) ma istotne znaczenie dla oceny, czy wnioskowane przedsięwzięcie spełnia warunek adekwatności do istniejącego ukształtowania przestrzeni. Zgodzić się należało z Sądem Wojewódzkim, że przy braku jednoznacznego określenia wnioskowanego przedsięwzięcia, a więc bez podania ilości oraz rodzaju budynków, nie było możliwe prawidłowe wyznaczenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych oraz intensywności wykorzystania terenu. W tym kontekście słusznie zauważył Sąd Wojewódzki, że występujący w decyzji brak określenia inwestycji w zakresie ilości budynków nie mógł być sanowany poprzez określenie powierzchni zabudowy budynków mieszkalnych jednorodzinnych i bliźniaczych.
Trafnie zaznaczył Sąd Wojewódzki, że wzgląd na zasadę dobrego sąsiedztwa nie wymaga tylko aby nowa, wnioskowana zabudowa była kontynuację zastanej funkcji, lecz aby także tworzyła urbanistyczną całość z zagospodarowaniem istniejącym.
Należy ponadto zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać charakterystykę inwestycji, obejmującą m.in. (pkt 2 lit. b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu. Stosownie zaś do art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzja o ustaleniu warunków zabudowy powinna m.in. określać rodzaj inwestycji (pkt 1) oraz warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych (pkt 2).
W orzecznictwie ukształtowane zostało stanowisko, że dla prawidłowego wypełnienia wymogów ustanowionych w wymienionych przepisach niezbędne jest wskazanie we wniosku i decyzji ilości budynków mieszkalnych bądź innych zaplanowanych do realizacji w ramach zespołu budynków lub osiedla mieszkaniowego. Niewątpliwie obowiązek zawarcia we wniosku charakterystyki inwestycji oznacza, że w razie planowanego przedsięwzięcia obejmującego zespół budynków niezbędne jest określenie ilości i przeznaczenia budynków.
W konsekwencji przyjmuje się, że niedopuszczalne jest pominięcie w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ilości budynków planowanych w ramach zespołu budynków lub osiedla mieszkaniowego (por. wyroki NSA: z 21 listopada 2017 r., II OSK 493/16; z 24 lutego 2017 r., II OSK 1581/15; z 15 października 2019 r., II OSK 2852/17).
Wobec powyższego w niniejszej sprawie Sąd Wojewódzki zasadnie stwierdził, że nie została w sposób wystarczający wyjaśniona kwestia dostosowania wnioskowanego przedsięwzięcia do zastanego sposobu zagospodarowania terenu, przy czym brak jednoznacznego określenia ilości budynków objętych zamierzoną inwestycją uniemożliwił prawidłowe określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych oraz intensywności wykorzystania terenu.
Z tych zasadniczo względów zachodziła potrzeba uchylenia kontrolowanych decyzji, o czym orzekł Sąd Wojewódzki na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.
W takim stanie sprawy drugorzędne znaczenie miały wskazane przez Sąd Wojewódzki pozostałe uchybienia, w tym co do wymogu uzyskania aktualnych uzgodnień i opinii.
Natomiast zgodzić się należało ze stroną skarżącą, że stanowisko Sądu Wojewódzkiego w przedmiocie ustaleń dotyczących linii nowej zabudowy nie jest przekonujące. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu decyzji przedstawiło szczegółową analizę w tym zakresie, wykazując zasadność przyjętego sposobu wyznaczenia linii zabudowy na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r.
Z przyczyn wyżej omówionych skarga kasacyjna nie podlegała uwzględnieniu z uwagi na niezasadność wszystkich zarzutów, z wyjątkiem zarzutu dotyczącego przepisu § 4 cyt. rozporządzenia, co jednak nie miało wpływu na wynik sprawy.
Odnosząc się do wniosku Polskiego [...] o umorzenie postępowania, należało stwierdzić brak podstaw do jego uwzględnienia. Wprawdzie podjęcie uchwały z dnia 4 lipca 2018 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego niewątpliwie powoduje bezprzedmiotowość postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, lecz okoliczność ta nie miała wpływu na toczące się postępowanie kasacyjne. Zaznaczyć należy, że przedmiotem kontroli kasacyjnej jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który wydany został przed uchwaleniem planu miejscowego i odnosił się do legalności decyzji istniejących w obrocie prawnym. Uchwalenie planu miejscowego obejmującego teren przedmiotowej inwestycji ma znaczenie dla dalszego toku sprawy, w związku z kasacyjnym rozstrzygnięciem Sądu Wojewódzkiego. Jednak nie zachodziła przesłanka do umorzenia postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, skoro skargi kasacyjne nie zostały cofnięte.
W konsekwencji orzeczono o oddaleniu obu skarg kasacyjnych na podstawie art. 184 p.p.s.a.