II OSK 2905/20

II OSK 2905/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-08-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-11-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Rząsa /sprawozdawca/
Roman Ciąglewicz
Zdzisław Kostka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Bk 236/20 - Wyrok WSA w Białymstoku z 2020-07-16
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1945
art. 61 ust. 1 i 7
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
§ 4 ust. 4
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Zdzisław Kostka, Sędzia NSA Roman Ciąglewicz, Sędzia WSA (del.) Grzegorz Rząsa (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel, po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 16 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Bk 236/20 w sprawie ze skargi A. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 23 grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
1. Wyrokiem z 16 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 236/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku (dalej: "WSA w Białymstoku") oddalił skargę A. I. (dalej: "skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku (dalej: "SKO w Białymstoku" lub "Kolegium") z 23 grudnia 2019 r., nr [...]. Decyzją tą Kolegium utrzymało w mocy decyzję Burmistrza X. (dalej: "Burmistrz") z 23 października 2019 r., znak: [...], którą ustalono na wniosek skarżącej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku domu opieki dla osób starszych, tj. domu dziennego pobytu z częścią mieszkalną, z niezbędną infrastrukturą techniczną, w zabudowie usługowej, na części działki nr [...] w obrębie geodezyjnym X., gm. X.
2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła A. I., zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 p.p.s.a. ww. wyrokowi zarzucono naruszenie:
I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie zaskarżonej decyzji pomimo naruszenia art. 7, 8, 11, 77, 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, że prawidłowym jest ustalenie 26 m nieprzekraczalnej linii zabudowy na działce skarżącej w oparciu o najbliżej fizycznie położoną działkę o nr [...]:
1) błędne zaakceptowanie wniosku Kolegium, że nieprzekraczalna linia zabudowy na działce skarżącej może być wyznaczona wyłącznie w oparciu o linię zabudowy znajdującą się na działce nr [...], podczas gdy:
a) działka nr [...] nie jest działką graniczącą z działką skarżącej po tej samej stronie ulicy, wobec czego niezasadnym jest ustalenie linii nowej zabudowy wprost według zasad wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm.; dalej: "u.p.z.p."),
b) na ustalonym obszarze analizowanym znajduje się zabudowa pozwalająca na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu w szczególności zabudowania na działkach o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],
c) pozostałe wymagania na działce skarżącej, tj. dotyczące gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych oraz intensywności wykorzystania terenu organ ustalił na podstawie zabudowań znajdujących się w całym obszarze analizowanym, a nie wyłącznie na podstawie zabudowań na działce nr [...], a zatem niewłaściwym było oparcie się przez organ administracji oraz WSA w Białymstoku wyłącznie na stanie zabudowy na działce nr [...] w zakresie ustalania linii zabudowy na działce skarżącej z pominięciem analizy innych działek z obszaru analizowanego, podczas gdy ustalając wymagania dotyczące nowej zabudowy organ ma obowiązek wziąć pod uwagę zabudowania na całym obszarze analizowanym zgodnie z § 5 ust. 1 i § 6 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.; dalej: "Rozporządzenie"), zwłaszcza że w zakresie gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych oraz intensywności wykorzystania terenu organ brał pod uwagę cały obszar analizowany, a nie tylko działkę nr [...],
2) błędne przyjęcie, że określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w szczególności linii zabudowy nie może nastąpić w oparciu o zabudowania znajdujące się w oddaleniu o kilkaset metrów od działki skarżącej, podczas gdy zabudowania te znajdują się na ustalonym obszarze analizowanym i na ich podstawie określono możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy na działce skarżącej oraz określono wymagania dotyczące gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych oraz intensywności wykorzystania terenu, a przy tym zabudowania te znajdują się po tej samej stronie ulicy, co nieruchomość skarżącej,
3) zaniechanie ustalenia, że po tej samej stronie ulicy, co działka skarżącej, znajduje się działka zabudowana z linią zabudowy 6,6 m w stosunku do planowanej drogi, wobec czego linia zabudowy nowej zabudowy na niezabudowanych działkach znajdujących się między ww. działką a działką skarżącej zostanie określona na ok. 6-7 m na podstawie "art. 61 ust. 1 pkt" u.p.z.p., co spowoduje znaczne dysproporcje z linią zabudowy na działce skarżącej o wartości 20 m, zaburzając w ten sposób ład przestrzenny,
4) brak wskazania podstaw przyjęcia, że działki położone kilkaset metrów dalej od działki skarżącej na obszarze analizowanym nie mogą być brane pod uwagę przy określeniu linii nowej zabudowy, w sytuacji jednoczesnego wykorzystania tych działek celem ustalenia pozostałych wymagań dla nowej zabudowy, co stanowi rażące naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie wymogu uzasadnienia faktycznego decyzji,
powyższe w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady uwzględniania przez organy administracji publicznej interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz innych stron w rozumieniu art. 28 k.p.a., naruszenia jednej z elementarnych zasad postępowania administracyjnego, a mianowicie zasady prawdy obiektywnej, naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, a także miały istotny wpływ na treść wyroku, albowiem doprowadziły do błędnego ustalenia na działce skarżącej linii nieprzekraczalnej zabudowy o wartości 26 m, zamiast linii np. 12 m (6 m planowanej drogi + 6 m) która to linia nadmiernie i bez żadnego uzasadnienia prawnego czy faktycznego znacznie ogranicza prawo własności skarżącej;
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję Kolegium pomimo naruszenia w postępowaniu administracyjnym, poprzedzającym wydanie zaskarżonego wyroku, przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 54 pkt 2 lit. a-e w zw. z art. 61 ust. 1 i 6-7, art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 i § 4 Rozporządzenia poprzez:
1) wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy bez dokonania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, a ograniczenia się przy ustalaniu linii zabudowy dla działki nr [...] wyłącznie do porównania położenia najbliższej położonego obiektu, tj. obiektu położonego po drugiej stronie ulicy, tj. na działce nr [...] z pominięciem różnic cech zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr [...] oraz działki [...], w tym zwłaszcza z pominięciem tego, że działka nr [...] stanowi część planu inwestycyjnego przewidzianego na działkach nr [...], [...] i [...], działka ta miała zostać zabudowana wieloma obiektami, w tym obiektami generującymi hałas ([...]wraz z obiektem usługowym, garażami, parkingami), zaś dom opieki dla osób starszych (dom dziennego pobytu z częścią mieszkalną) jest obiektem o całkowicie innych funkcjach i cechach i nie będzie miał takiego wpływu na środowisko, w tym na działki sąsiednie i sąsiadujące, a przy tym działka nr [...] ma ukształtowanie terenu, które realnie utrudnia bliższe posadowienie budynków,
2) wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy bez dokonania analizy jakichkolwiek funkcji/cech zabudowy i zagospodarowania całego terenu sąsiedniego, który winien być uznany za obszar analizowany i w rzeczywistości ograniczenie obszaru analizowanego wyłącznie do jednej nieruchomości – działki nr [...] – położonej po przeciwległej stronie ulicy, w sytuacji gdy w pobliżu znajdują się również inne działki zabudowane, w tym również działki zabudowane obiektami z innymi funkcjami niż wyłącznie usługowe,
3) ustalenie linii zabudowy w sposób utrudniający zabudowę nieruchomości i skutkujący wyłączeniem spod możliwości zabudowy znacznej jej części;
Każde ze wskazanych powyżej uchybień mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem prawidłowe ustalenie, że naruszenie poszczególnych przepisów, lub że łączne naruszenie ww. przepisów ma charakter rażący, musiałoby skutkować uchyleniem decyzji SKO.
3. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia, polegającą na wskazaniu z jednej strony, że działki oddalone od działki skarżącej o kilkaset metrów (położone na obszarze analizowanym) stanowią architektoniczną i funkcjonalną całość z działką skarżącej, na podstawie której możliwe jest wydanie na działce skarżącej decyzji o warunkach zabudowy oraz określenie wymagań nowej zabudowy co do gabarytów, formy architektonicznej i intensywności wykorzystania terenów, a z drugiej strony uznanie, że te same działki nie stanowią z działką skarżącej architektonicznej i funkcjonalnej całości, wobec czego nie mogą być podstawą ustalenia nowej linii zabudowy, co stanowi dwie różne wykluczające się podstawy rozstrzygnięcia determinujące odmienny sposób tego rozstrzygnięcia,
4. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędną ocenę stanu faktycznego i przyjęcie, że działki oddalone od działki skarżącej o kilkaset metrów (położone na obszarze analizowanym) nie mogą być analizowane w zakresie ustalania nowej linii zabudowy na działce skarżącej z uwagi na to, że z powodu odległości nie stanowią z działką skarżącej architektonicznej i funkcjonalnej całości, podczas gdy działki te znajdują się na obszarze analizowanym i stanowią architektoniczną i funkcjonalną całość, a w oparciu o analizę zagospodarowania tych działek ustalone zostały warunki zabudowy w zakresie innych wymagań nowej zabudowy na działce skarżącej;
II. przepisów prawa materialnego, tj.:
1. art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 w zw. z art. 54 pkt 2 lit.a i art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędną interpretację pojęcia "ładu przestrzennego" polegającego na uznaniu, że ład przestrzenny może być zachowany na terenie, gdzie znajduje się działka skarżącej tylko i wyłącznie w przypadku, gdy linia zabudowy na działce skarżącej zostanie ustalona na 20 m od planowanej drogi, aby zabudowania na działce skarżącej były symetrycznie w takiej samej odległości od planowanej drogi, w jakiej znajduje się budynek na najbliższej działce nr [...], po drugiej stronie ulicy, która to błędna interpretacja prowadzi do nieuzasadnionego ograniczenia terenu analizowanego pod względem ładu przestrzennego wyłącznie do działki najbliższej fizycznie, podczas gdy ład przestrzenny określa się na podstawie analizy zabudowań na całym obszarze analizowanym tworzącym architektoniczno-urbanistyczną całość,
które to naruszenie w konsekwencji doprowadziło do błędnego zastosowania ww. przepisów i błędnego uznania, że zabudowa na działce skarżącej będzie tworzyć urbanistyczną i przestrzenną całość zabudowy na tym odcinku ul. [...] wyłącznie z działką nr [...] po drugiej stronie ulicy z ustaloną linią zabudowy 20 m od projektowanej drogi, zapoczątkowując nowe zasady zabudowy na tym terenie, pomijając całkowicie fakt, że przy tej samej ulicy kilkaset metrów dalej znajdują się zabudowania z linią zabudowy ok. 6 m od projektowanej drogi, co w przypadku dalszej rozbudowy terenów obecnie niezabudowanych doprowadzi do naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa oraz nieuwzględnienia wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz walorów architektonicznych i krajobrazowych, poprzez znaczne zróżnicowanie linii zabudowy – 20 m w stosunku do 6 m,
2. § 4 ust. 4 w zw. z § 3 ust. 1 Rozporządzenia w zw. z art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędne zastosowanie polegające na pominięciu funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze analizowanym w zakresie wyznaczenia linii nowej zabudowy na działce skarżącej, w szczególności pominięcie przedłużenia linii zabudowy działek znajdujących się po tej samej stronie ulicy i ograniczenie się w tym zakresie wyłącznie do fizycznie najbliższej działki nr [...], co doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia terenu analizowanego w zakresie określenia ładu przestrzennego wyłącznie do działki nr [...], podczas gdy przepis ten obliguje organ do przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. na całym terenie analizowanym,
3. stanowiące konsekwencję opisanych powyżej zarzutów, naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. poprzez błędne zastosowanie i naruszenie interesów skarżącej polegające na ograniczeniu skarżącej prawa zagospodarowania na działce stanowiącej jej własność, poprzez określenie niezwykle szerokiej nieprzekraczalnej linii zabudowy (26 m) uniemożliwiającej zabudowanie działek na znacznym obszarze, bez potrzeby ochrony interesu publicznego oraz osób trzecich.
Na podstawie przywołanych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi w trybie art. 188 p.p.s.a. oraz zasądzenie na zwrotu kosztów postępowania.
3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
3.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
3.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.
3.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i prowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko co do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 10 sierpnia 2022 r., sygn. akt I GSK 2736/18 oraz wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA).
3.4. Bezzasadny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie kontrolowanego wyroku nie zawiera obligatoryjnych elementów, wskazanych w tym przepisie albo zostało sporządzone w ten sposób, że nie pozwala na kasacyjną kontrolę orzeczenia (por. np. wyrok NSA z 15 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 2688/18 oraz wyrok NSA z 11 października 2022, sygn. akt II OSK 1462/21, CBOSA). Równocześnie należy podkreślić, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować ocen prawnych zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W szczególności, okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej (por. np. wyrok NSA z 23 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 3514/19 oraz wyrok NSA z 20 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2315/21, CBOSA). Przenosząc te uwagi na grunt niniejszej sprawy należy po pierwsze stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku WSA w Białymstoku zawiera wszystkie obligatoryjne elementy, wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a. Po drugie, na podstawie uzasadnienia tego wyroku można ustalić, czym kierował się WSA w Białymstoku, oddalając skargę. Spełniona została zatem podstawowa funkcja, jaką ma pełnić uzasadnienie wyroku (por. np. wyrok NSA z 17 października 2022 r., sygn. akt II GSK 2505/21, CBOSA). W szczególności, WSA Białymstoku w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sposób obszerny i wnikliwy odniósł do kwestii wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy (s. 14 – 21 uzasadnienia). Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, rozważania WSA w Białymstoku nie są również obarczone wewnętrzną sprzecznością. Ten zarzut skargi kasacyjnej dotyczy w istocie zagadnień materialnoprawnych, związanych z ustaleniem kryteriów, jakie należy brać pod uwagę przy wyznaczaniu nieprzekraczalnej linii zabudowy w kontekście art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 Rozporządzenia.
3.5. W obszernym petitum skargi kasacyjnej przytoczono wiele zarzutów (przywołanych wyżej), ale wszystkie te zarzuty koncertują się w istocie wokół jednego zagadnienia, tj. wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 26 m od linii rozgraniczającej z drogą gminną (ul. [...], dz. ew. nr [...]). Równocześnie należy zaznaczyć, że w świetle przywołanej wyżej zasady związania granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), poza zakresem rozważań musi pozostać kwestia dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy z przyjęciem jednego z parametrów urbanistycznych lub architektonicznych wbrew jednoznacznej woli inwestora w kontekście zasady, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest wszczynane na wniosek inwestora (art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.; zob. np. wyrok NSA z 22 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2810/20, CBOSA).
3.6. W powołanym w skardze kasacyjnej art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie określono szczegółowych zasad, według których należy ustalać linie zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy. Z przepisu tego wynika, że parametr urbanistyczny dotyczący linii zabudowy jest jednym z istotnych elementów uwzględnianych przy ocenie zachowania zasady dobrego sąsiedztwa. Szczegółowe zasady dotyczące wyznaczania linii zabudowy zostały określone, zgodnie z delegacją zawartą w art. 61 ust. 7 pkt 1 u.p.z.p., w § 4 Rozporządzenia. Zgodnie z § 4 ust. 1 Rozporządzenia (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania kwestionowanej decyzji Kolegium), obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Z kolei w § 4 ust. 2 i 3 Rozporządzenia uregulowano odpowiednio zasady ustalania obowiązującej linii zabudowy w przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi oraz w sytuacji, gdy linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok. Równocześnie, w § 4 ust. 4 Rozporządzenia przewidziano, że dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 Rozporządzenia. W realiach niniejszej sprawy to właśnie § 4 ust. 4 stanowił podstawę wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy. Równocześnie należy zauważyć, że chociaż przywołane przepisy Rozporządzenia odwołują się do "obowiązującej linii zabudowy", to względy wykładni systemowej oraz funkcjonalnej nakazują przyjąć, że pod pojęciem "linii zabudowy", którym posługuje się art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 7 pkt 1 u.p.z.p., mieszczą się zarówno "obowiązujące linie zabudowy", jak i "nieprzekraczalne linie zabudowy" (por. np. wyrok NSA z 17 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2931/14; wyrok NSA z 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2627/17 wyrok NSA z 16 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 383/22 - CBOSA). Innymi słowy, w świetle wykładni systemowej oraz funkcjonalnej, wyznaczenie w odniesieniu do danej inwestycji nieprzekraczalnej, a nie obwiązującej, linii zabudowy, nie stanowi per se naruszenia prawa. Ustalenie, czy w decyzji o warunkach zabudowy wyznaczona powinna być obowiązująca, czy też nieprzekraczalna linia zabudowy, zależy od okoliczności konkretnej sprawy (por. np. wyrok NSA z 8 listopada 2022 r. sygn. akt II OSK 751/20 oraz wyrok NSA z 18 lipca 2023 r. sygn. akt II OSK 2726/20 – CBOSA).
3.7. Dokonując oceny legalności wyznaczenia linii zabudowy, czy to obowiązującej, czy też nieprzekraczalnej (jak to miało miejsce w realiach niniejszej sprawy) należy odwołać się do funkcji, jakie pełnią linie zabudowy w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Otóż ten parametr urbanistyczny ma na celu nie tylko zapewnienie zachowania, określonych w przepisach odrębnych, minimalnych odległości planowanej zabudowy od zewnętrznej krawędzi jezdni (zob. np. art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 645 z późn. zm.). Równie istotna jest funkcja linii zabudowy związana z realizacją takich wartości jak ład przestrzenny oraz zrównoważony rozwój, czyli podstawowych wartości uwzględnianych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 1 ust. 1 in fine u.p.z.p.). Z kolei ocena legalności decyzji z punktu realizacja tych wartości nie jest możliwa bez odniesienia się do realiów konkretnej sprawy. Takiemu dostosowaniu parametru urbanistycznego w postaci linii zabudowy do warunków lokalnych służy właśnie przywołany wyżej § 4 ust. 4 Rozporządzenia.
3.8. W niniejszej sprawie organ pierwotnie wyznaczył nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 55 m (zob. k. i 128 i 133 akt administracyjnych). Takie wyznaczenie linii zabudowy organ uzasadnił wymogiem zachowania tożsamej odległości od najbliższej zabudowy położonej po tej samej stronie ul. [...] (dz. ew. nr [...], zob. załącznik nr 3 do analizy). Na skutek wniosku skarżącej, organ, odstępując od zasady wyrażonej w § 4 ust. 1 Rozporządzenia, wyznaczył linią zabudowy w odległości 26 m, powołując się na § 4 ust. 4 oraz zabudowę na działce ew. nr [...] (k. 152 akt administracyjnych). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, tak wyznaczona nieprzekraczalna linia zabudowy nie naruszała prawa. Po pierwsze, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, w przypadku takiego parametru jak linia zabudowy, nie mają istotnego znaczenia wartości średnie obowiązujące na danym obszarze analizowanym. Rozporządzenie do takich wartości zresztą, w odniesieniu do linii zabudowy, nie odsyła. Z punktu widzenia wymogów ładu przestrzennego, gdzie istotną rolę odgrywa zapewnienie takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.), parametr linii zabudowy winien co do zasady zagwarantować, że budynki są sytuowane w równej odległości od drogi publicznej. Dotyczy to przede wszystkim zabudowy po tej samej stronie drogi, ale istotna może okazać się również zabudowa po przeciwnej stronie drogi. Na takim też ogólnym założeniu oparty jest przywołany wyżej § 4 ust. 1 Rozporządzenia. Zabudowa w jednej linii realizuje wymóg zachowania ładu przestrzennego przede wszystkim w przypadku zwartej zabudowy. W przypadku zabudowy rozporoszonej, tak jak to miało miejsce w realiach niniejszej sprawy, gdzie działki zabudowane po tej samej stronie drogi znajdują się w znacznej odległości od terenu inwestycji i nie tworzą z nim spójnej urbanistycznej całości, odwołanie się do zabudowy położonej po tej samej stronie ul. [...] nie było zasadne. Trafnie w takim stanie sprawy organy odwołały się do lokalizacji najbliższej zabudowy po sąsiedniej stronie wspominanej ulicy [...], czyli zabudowy na działce nr ew. nr [...]. Takie działanie organu nie było dowolne, ale uzasadnione przywołanymi wyżej wymogami ładu przestrzennego. Po drugie, cech dowolności nie nosiło również uwzględnienie, przy wyznaczaniu nieprzekraczalnej linii zabudowy, pasa 6 m przeznaczonego na planowane poszerzenie ul. [...]. Trafnie odwołano się w tym kontekście w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (s. 17) do postanowień zawartych na s. 49 Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Wasilków, a także załącznika nr 3 do analizy, gdzie uwidoczniony jest już proces wydzielania działek pod drogę. Po trzecie, w realiach niniejszej sprawy odsunięcie planowanej zabudowy o 26 m od linii rozgraniczającej z drogą gminną ma również swoje uzasadnienie w takiej wartości, jak zrównoważony rozwój (art. 1 ust. 1 in fine oraz art. 2 pkt 2 u.p.z.p. w zw. art. 3 pkt 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, Dz. U. z 2021 r. poz. 1973, w zw. z art. 5 Konstytucji RP). W tym kontekście należy przypomnieć, że rzeczywista poprawa jakości życia to jeden z podstawowych celów zasady zrównoważonego rozwoju (por. np. wyrok NSA z 15 czerwca 2023 r. sygn. akt II OSK 2140/20; P. Korzeniowski, Zasady prawne ochrony środowiska, Łódź 2010, s. 280). W realiach niniejszej sprawy planowana inwestycja ma polegać na budowie domu opieki dla osób starszych, tj. domu dziennego pobytu z częścią mieszkalną. Znaczne odsunięcie tej zabudowy od ruchliwej ulicy, a także sąsiedniej zabudowy usługowej (ośrodek szkolenia kierowców) stanowi przejaw właściwego wyważenia interesów inwestora oraz interesów przyszłych pensjonariuszy domu opieki dla osób starszych.
3.9. Bezzasadne okazały się również zarzuty dotyczące naruszenia zasad prowadzenia postępowania dowodowego oraz wymogów uzasadnienia decyzji administracyjnej (art. 7, 8, 11, 77, 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.). Stan faktyczny sprawy był bezsporny, a analiza uzasadnienia wspominanych zarzutów skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że mają one w istocie charakter wtórny wobec przyjętej przez skarżącą wykładni przepisów prawa materialnego. Innymi słowy, podniesione w tych zarzutach kwestie dotyczące ustaleń faktycznych nie miały znaczenia w razie podzielnia wykładni przepisów prawa materialnego przyjętej przez organy oraz WSA w Białymstoku w odniesieniu do zasad wyznaczenia linii zabudowy. Ponadto, uzasadnienie decyzji Kolegium zawiera wszystkie wymagane przez art. 107 § 3 k.p.a. (w zw. z art. 140 k.p.a.) elementy. Z uzasadnienia tego w sposób jednoznaczny wynika, dlaczego odwołanie skarżącej nie zasługiwało na uwzględnienie.
3.10. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.