II OSK 2905/12

II OSK 2905/12 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2014-04-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2012-11-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Gliniecki
Grzegorz Czerwiński
Zofia Flasińska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6016 Ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Sz 652/12 - Wyrok WSA w Szczecinie z 2012-09-26
Skarżony organ
Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
art. 6 ust. 1, art. 127 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity
Dz.U. 2009 nr 178 poz 1380
art. 1, art. 3, art. 13 ust. 1
Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej - tekst jednolity.
Dz.U. 2010 nr 109 poz 719
par. 38 ust. 1 i 2
Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych  obiektów budowlanych i terenów.
Dz.U. 2006 nr 80 poz 563
par. 34 ust. 3 pkt 2
ROZPORZĄDZENIE MINISTRA SPRAW WEWNĘTRZNYCH I ADMINISTRACJI z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony  przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów
Dz.U. 2007 nr 16 poz 94
art. 17 ust. 1, art. 55
Ustawa z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym - tekst jednolity.
Dz.U. 2011 nr 12 poz 59
art. 9 ust. 1 i art. 13
Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach - tekst jednolity
Dz.U. 2006 nr 58 poz 405
par. 10 ust. 1
Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r.  w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska /spr./ Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej "[...]" Spółka Akcyjna w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 26 września 2012 r. sygn. akt II SA/Sz 652/12 w sprawie ze skargi "[...]" Spółka Akcyjna w W. na decyzję Zachodniopomorskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Szczecinie z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ochrony przeciwpożarowej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 26 września 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 652/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę spółki [...] S.A. w W. na decyzję Zachodniopomorskiego Komendanta Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej w Szczecinie z dnia [...] kwietnia 2012 r. w przedmiocie ochrony przeciwpożarowej.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w D. P. nakazał [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w W. wykonanie i utrzymanie pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowej nr [...] (teren powiatu drawskiego Nadleśnictwo K. P.) w terminie do dnia 31 stycznia 2012 r. Jako podstawę prawną nałożonego obowiązku wskazano na § 38 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 109, poz. 719), w związku art. 17 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz art. 55 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94 ze zm.).
Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. Zachodniopomorski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania wskazując w uzasadnieniu, że zachodzi konieczność prawidłowego ustalenia podmiotu będącego stroną postępowania, co dotyczy w szczególności zawiadomienia o wszczęciu postępowania oraz zawiadomienia o możliwości zapoznania się strony z zebranymi dowodami i materiałami oraz zgłoszonymi żądaniami, ponieważ organ administracji publicznej nie jest uprawniony do swobodnego ustalania jaki podmiot jest stroną postępowania.
Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w D. P. ponownie nakazał [...] S.A. w W. dokonanie mineralizacji pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowej nr [...] (P.-U. od km 68,2 do km 75,5) na obszarach leśnych Nadleśnictwa K. P. w terminie do dnia 20 maja 2012 r. W uzasadnieniu prawnym i faktycznym tej decyzji, zawarł te same argumenty co w uzasadnieniu swojej wcześniejszej decyzji.
Po rozpatrzeniu odwołania spółki [...] S.A. w W., Zachodniopomorski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej, decyzją z dnia [..] kwietnia 2012 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że w art. 17 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym nałożono na zarządców i przewoźników kolejowych obowiązek bezpiecznego prowadzenia ruchu kolejowego oraz spełnienia warunków technicznych i organizacyjnych na szlakach kolejowych i bocznicach w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Obowiązek zarządcy urządzenia i utrzymania pasów przeciwpożarowych (obok obowiązku ustawiania zasłon odśnieżnych, zakładania żywopłotów) wynika z art. 55 ustawy i ma ścisły związek z możliwością prowadzenia ruchu kolejowego w sposób bezpieczny. Z tym obowiązkiem łączy się uprawnienie zarządcy szlaków kolejowych do możliwości korzystania z gruntów sąsiadujących z linią kolejową celem prowadzenia niezbędnych dla ruchu pociągów prac. Za utrzymanie i urządzenie pasów przeciwpożarowych przysługuje właścicielom gruntów odszkodowanie ustalone w drodze umowy chyba, że posadzenie drzew lub krzewów po wybudowaniu linii kolejowej spowodowało potrzebę wykonania pasów przeciwpożarowych wówczas – zgodnie z ust. 3 - koszty obciążają właścicieli gruntów. Wyjątek opisany w art. 55 ust. 3 ustawy, dotyczący wskazania, kto ponosi faktycznie koszty wykonania pasów przeciwpożarowych, świadczy o tym, że podmiotem zobowiązanym do wykonania tych pasów jest zarządca linii kolejowej, który na podstawie umowy cywilnoprawnej może domagać się ich poniesienia przez właścicieli gruntów.
W ocenie organu, przyjęcie sugerowanej przez stronę interpretacji § 38 rozporządzenia z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów w kontekście art. 55 ustawy o transporcie kolejowym prowadziłoby do wniosku, iż to spółka powinna domagać się odszkodowania od właścicieli gruntów za wykonanie czynności związanych z prowadzeniem bezpiecznego ruchu kolejowego. Organ podkreślił ponadto, że źródłem zagrożenia pożarowego dla obszarów leśnych, położonych wzdłuż szlaków kolejowych, jest ruch kolejowy, a w szczególności proces hamowania pociągu. W związku z tym art. 9 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (D. U. z 2011 r. Nr 12, poz. 59 ze zm.) w przedmiotowym przypadku nie mają zastosowania.
[...] Spółka Akcyjna w W. [...] wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając organom naruszenie art. 7 k.p.a. przez zaniechanie obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz całkowite pominięcie art. 55 ust. 3 ustawy o transporcie kolejowym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, iż skarga jest niezasadna.
Sąd wskazał, iż istotą sporu w rozpoznawanej sprawie jest kwestia ustalenia podmiotu, na którym ciąży obowiązek mineralizacji pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych, a tym samym ustalenie adresata zaskarżonej decyzji. Zdaniem strony skarżącej, obowiązek ten powinien zostać nałożony na właściciela lasów. Natomiast zdaniem organów orzekających w sprawie, powyższy obowiązek ciąży na [...] S.A. jako zarządcy infrastruktury kolejowej.
Sąd podał, że zaskarżone decyzje wydane zostały między innymi w oparciu o art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68 ze zm.), zgodnie z którym Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w razie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych, uprawniony jest w drodze decyzji administracyjnej do: nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie, wstrzymania robót (prac), zakazania używania maszyn, urządzeń lub środków transportowych oraz eksploatacji pomieszczeń, obiektów lub ich części, jeżeli stwierdzone uchybienia mogą powodować zagrożenie życia ludzi lub bezpośrednie niebezpieczeństwo powstania pożaru. Postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte z urzędu przez organ I instancji - Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w D. P. w związku z zagrożeniem pożarowym, jakie stwarza dla obszaru leśnego ruch kolejowy.
Sąd wskazał, że wydane na podstawie art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1229 ze zm.) rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 80, poz. 563) w § 34 ust. 3 określało wprost podmioty zobowiązane do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych, w przypadku linii kolejowych, wskazując jako podmiot odpowiedzialny właścicieli tych linii. Rozporządzenie to jednak utraciło moc obowiązującą, a wydane w jego miejsce nowe rozporządzenie z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 109, poz. 719) nie zawiera już dokonanego wprost wyliczenia podmiotów zobowiązanych, odsyłając w kwestii obowiązku urządzania i utrzymywania pasów bezpośrednio do wyliczonych ustaw, w tym ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. Nr 16, poz. 94 ze zm.). Z faktu utraty mocy obowiązującej rozporządzenia z 2006 r. skarżąca spółka wywiodła, iż zarządca infrastruktury kolejowej nie jest już podmiotem odpowiedzialnym za urządzanie i utrzymywanie pasów przeciwpożarowych w sąsiedztwie linii kolejowych, skoro obecnie obowiązujące rozporządzenie, ani też żaden przepis ustawy wyraźnie go nie wskazuje.
W ocenie Sądu I instancji, pogląd ten nie jest trafny, gdyż ciążący na [...] S.A. obowiązek urządzania i utrzymywania pasów przy liniach kolejowych wynika wprost z przepisów ustawy o transporcie kolejowym, do której w tej mierze odsyła rozporządzenie z 2010 r. Stosownie bowiem do treści art. 17 ust. 1 pkt 3 tej ustawy zarządcy i przewoźnicy kolejowi zobowiązani są spełniać warunki techniczne i organizacyjne zapewniające między innymi ochronę przeciwpożarową. Ochrona ta obejmuje wszystkie te działania, których podejmowanie w związku z istnieniem linii kolejowych jest konieczne w celu zabezpieczenia zarówno samej linii, jak i terenów przyległych, przed zagrożeniem pożarowym. Niewątpliwym jest zatem, że obowiązek sformułowany w art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy obejmuje także powinność urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych w sąsiedztwie linii kolejowej, niezależnie od tego przez jaki teren linia przebiega, w tym również na terenie lasów.
Dodatkowym potwierdzeniem obowiązków spółki (a nie jak twierdzi strona skarżąca ich zaprzeczeniem) jest art. 55 przywołanej ustawy przewidujący w ust. 1 pkt 3, że zarządca linii kolejowej ma prawo na sąsiadujących z linią kolejową gruntach, za odszkodowaniem urządzać i utrzymywać pasy przeciwpożarowe. To dodatkowe uprawnienie, zezwalające w trybie wyjątkowym na naruszenie prawa własności przysługującego właścicielowi gruntu poprzez wejście na jego teren i urządzenie na nim pasów (a następnie ich utrzymywanie), w ocenie Sądu I instancji, jest kolejnym potwierdzeniem obowiązku ciążącego na wskazanym w ustawie o transporcie kolejowym zarządcy. Oczywistym jest bowiem, że uprawnienia do wejścia na cudzy grunt i urządzania na nim pasów bez zgody właściciela gruntu nie posiadają i nie mogą posiadać podmioty, w przypadku których urządzanie pasów i ich utrzymywanie nie stanowi ich ustawowego zadania.
Sąd podkreślił ponadto, że kwestie dotyczące koniecznych parametrów pasów przeciwpożarowych w sąsiedztwie linii kolejowej, na której prowadzony jest ruch, uregulowane są w § 9 rozporządzenia wykonawczego Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz. U. Nr 153, poz. 955). Rozporządzenie to wydane zostało na podstawie zawierającego stosowną delegację art. 54 ustawy o transporcie kolejowym, co również przemawia za tym, że obowiązki, które reguluje odnoszą się do zarządców linii kolejowych, nie zaś do właścicieli lasów, których obowiązki regulowane są innymi aktami prawnymi (ustawą o lasach i wydanymi na jej podstawie aktami wykonawczymi).
Zdaniem Sądu I instancji, stanowisko strony skarżącej, zgodnie z którym za podmiot zobowiązany do wykonania pasa przeciwpożarowego oddzielającego las od linii kolejowej, na gruncie ustawy o lasach, uznać należałoby właściciela, bądź zarządcę lasu, nie znajduje umocowania w przepisach prawa. Wprawdzie art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o lasach nakłada na właściciela lasu obowiązek ochrony przeciwpożarowej, to jednak wydane na podstawie art. 9 ust. 3 tej ustawy rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów (Dz. U. Nr 58, poz. 405 ze zm.), określając w § 10 cztery podstawowe rodzaje pasów przeciwpożarowych, nie wskazuje wśród nich pasa przeciwpożarowego oddzielającego las od linii kolejowej. Ten bowiem rodzaj pasów znajduje szczegółowe uregulowanie co do zasad jego urządzania w cytowanym wyżej rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r., wydanym na podstawie ustawy o transporcie kolejowym. Oznacza to, że z ustawy o lasach wynika dla ich właścicieli obowiązek wykonania pasów określonych w § 10 rozporządzenia z dnia 22 marca 2006 r., natomiast w zakresie pasów przeciwpożarowych w sąsiedztwie linii kolejowych, o których mowa w § 38 ust. 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 7 czerwca 2010 r., kwestia podmiotów obowiązanych do ich wykonania uregulowana została w ustawie z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym i wydanym na jej podstawie przywołanym wyżej rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie podzielił stanowisko organów obydwu instancji, że obowiązki w zakresie ochrony przeciwpożarowej linii kolejowych poprzez tworzenie i utrzymanie pasów przeciwpożarowych, z mocy art. 17 ust. 1 w zw. z art. 55 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym, należą do zarządców infrastruktury kolejowej, zaś właściciele lasów nie mogą przeciwstawić się uprawnieniom zarządców, które wykonywane są w pewnych przypadkach za odszkodowaniem, bądź też na koszt właścicieli lasów.
Sąd podkreślił, że pogląd ten znajduje dodatkowe oparcie w argumentach płynących z wykładni systemowej i funkcjonalnej, w tym celowościowej. Źródłem zagrożenia pożarowego dla obszarów leśnych położonych wzdłuż szlaków kolejowych, w większości przypadków, jest niewątpliwie ruch kolejowy, a w szczególności proces hamowania pociągu. Skoro zatem to ruch kolejowy stwarza zagrożenie pożarowe, to logicznym jest, że na podmiocie odpowiedzialnym za ten ruch i infrastrukturę z nim związaną – a zarazem czerpiącym zyski z tej działalności – spoczywa obowiązek podjęcia czynności mających na celu zapewnienie właściwej ochrony przeciwpożarowej.
W odniesieniu do zarzutu nieustalenia przez organy orzekające w sprawie faktu kiedy została wybudowana linia kolejowa, a kiedy urządzono las w jej sąsiedztwie (w kontekście treści art. 55 ustawy o transporcie kolejowym) Sąd I instancji zauważył, że okoliczności te nie były podnoszone w trakcie postępowania administracyjnego i nie podlegały badaniu i ocenie. Nadto, wbrew twierdzeniu strony skarżącej, pozostają one bez wpływu na wynik sprawy. Art. 55 ust. 3 ustawy o transporcie kolejowym, która to norma odnosi się do sytuacji, w której las został posadzony dopiero po wybudowaniu linii kolejowej, w ogóle nie dotyczy bowiem kwestii ustalenia podmiotu, na którym ciąży obowiązek urządzenia pasów, lecz rozliczeń pomiędzy podmiotem urządzającym pas, a właścicielem gruntu. Przepis art. 55 ust. 3 ustawy stanowi bowiem, że w przypadku gdy posadzenie drzew lub krzewów, powodujące potrzebę urządzenia pasów przeciwpożarowych, nastąpiło po wybudowaniu linii kolejowej, koszty związane z urządzeniem i utrzymaniem tych pasów obciążają właścicieli gruntów. Przepis ten traktuje zatem nie o podmiocie zobowiązanym do urządzenia pasów, lecz o podmiocie, który w tej wyjątkowej sytuacji powinien ponieść koszty urządzenia i utrzymywania pasów.
Sąd dodał ponadto, że właściwe ustalenie w zaskarżonej decyzji podmiotu odpowiedzialnego za wykonanie pasów przeciwpożarowych, jak słusznie zauważył organ odwoławczy, znajduje swe potwierdzenie także w dalszych regulacjach ustawy o transporcie kolejowym, w tym w jej art. 56. Przepis ten stanowi, że w razie potrzeby usunięcia drzew lub krzewów utrudniających widoczność sygnałów i pociągów lub eksploatację urządzeń kolejowych albo powodujących zaspy śnieżne, starosta, na wniosek zarządcy, wydaje decyzję o usunięciu drzew lub krzewów. Decyzję wykonuje zarządca. Z powyższego wynika zatem wyraźnie, że to zarządca infrastruktury kolejowej wykonuje decyzję innego organu (starosty) o usunięciu drzewa, stanowiącego przeszkodę w ruchu pociągu, a rosnącego na gruncie nienależącym do zarządcy. Jednocześnie zarządca infrastruktury płaci odszkodowanie za wycinane drzewa, chyba że są spełnione przesłanki opisane w art. 56 ust. 4 ustawy o transporcie kolejowym.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła spółka [...] S.A. w W. [...], opierając ją na podstawach:
1. naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.):
- przez niewłaściwe zastosowanie art. 17 ust. 1 i art. 55 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym i bezpodstawne uznanie, że wymienione przepisy prawa obligują skarżącą spółkę do wykonywania pasów przeciwpożarowych, a całkowite pominięcie przepisów art. 9 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1 ustawy o lasach, które jednoznacznie zobowiązują właścicieli lasów do wykonywania zabiegów profilaktycznych i ochronnych, zapobiegających powstawaniu i rozprzestrzenianiu się pożarów,
- przez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 i art. 55 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym, niezgodnie z literalnym brzmieniem tych przepisów i niezgodnie z zasadami wykładni funkcjonalnej, a w szczególności pojęcia "ochrona przeciwpożarowa", które występuje w niemalże wszystkich aktach prawnych regulujących sferę produkcyjną i socjalną podmiotów, w tym w kodeksie pracy i absolutnie nie może przesądzać o obowiązku urządzenia i utrzymywania pasów przeciwpożarowych, a ponadto przyjęcie, że określone prawo, jak w przypadku art. 55 stanowi jednocześnie obowiązek nałożony przez ustawodawcę, podczas gdy prawa nie można utożsamiać z obowiązkiem,
3. przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.):
- art. 233 § 1 k.p.c. w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a. przez całkowite pominięcie dowodów przedłożonych przez skarżącego na okoliczność braku zagrożenia pożarowego ze strony zestawów do hamowania w wagonach osobowych, towarowych i pojazdach trakcyjnych i zupełnie dowolne przyjęcie istnienia tego zagrożenia i występowania z tego tytułu pożarów lasu,
- art. 33 p.p.s.a. poprzez pominięcie właściciela lasów jako uczestnika, który w postępowaniu powinien występować na prawach strony, bowiem obowiązek urządzenia pasów przeciwpożarowych, a w każdym razie ich koszt - przypadku pozostania w obrocie prawnym zaskarżonych decyzji - będzie ponosił właściciel lasów,
- art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. przez jego bezpodstawne niezastosowanie wobec faktu, iż decyzja Zachodniopomorskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Szczecinie i decyzja Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w D. P. narusza prawo materialne i przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.
Powołując się na powyższe zarzuty, skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, a także uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że spółka [...] S.A. jako zarządca infrastruktury kolejowej miała obowiązek utrzymywania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych na podstawie § 34 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dni 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 80, poz. 563). Uregulowanie to zostało zakwestionowane przez Ministerstwo Infrastruktury oraz Rządowe Centrum Legislacji podczas uzgadniania obecnie obowiązującego rozporządzenia z dnia 7 czerwca 2010 r., ponieważ określało podmioty obowiązane do utrzymywania pasów przeciwpożarowych, co stanowiło przekroczenie delegacji ustawowej z art. 13 ust. 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej. Obecnie obowiązujące rozporządzenie nie określa podmiotów obowiązanych do utrzymywania pasów przeciwpożarowych w lasach.
Takich podmiotów nie wskazuje też ustawa z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym. Przepisy art. 54 i 55 tej ustawy statuują zasadę ochrony ruchu kolejowego przed sytuowaniem drzew i krzewów. Mają one na celu ochronę ruchu kolejowego przed zagrożeniem pożarowym ze strony lasów, a nie odwrotnie. Przepis art. 55 ust. 3 ustawy stanowi, że koszty związane z urządzeniem i utrzymaniem pasów przeciwpożarowych obciążają właścicieli gruntów, jeżeli posadzenie drzew lub krzewów, powodujące potrzebę urządzenia pasów przeciwpożarowych nastąpiło po wybudowaniu linii kolejowej. Strona skarżąca podniosła, że linie kolejowe będące przedmiotem decyzji organu zostały wybudowane przed posadzeniem drzew.
Zdaniem skarżącej spółki, wyrok Sądu I instancji został wydany także z naruszeniem art. 9 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy o lasach, z których to przepisów jednoznacznie wynika obowiązek właścicieli lasów do wykonywania zabiegów profilaktycznych i ochronnych zapobiegających powstawaniu i rozprzestrzenianiu się pożarów. Z art. 29 ustawy o lasach wynika, że zarządca infrastruktury kolejowej nie może nawet poruszać się pojazdami silnikowymi po lesie.
Skarżąca spółka podniosła ponadto, że Sąd I instancji pominął przedstawione przez nią dowody na okoliczność montowania w taborach kolejowych zestawów do hamowania, które nie stanowią już źródła zagrożenia pożarowego, jak również dotyczące wprowadzania systemów wykrywania stanów awaryjnych taboru kolejowego podczas jazdy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Kwestią sporną w tej sprawie jest to, czy obowiązek urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych oddzielających linie kolejowe od terenów leśnych spoczywa na zarządcy infrastruktury kolejowej, czy na właścicielu lasu.
Rozstrzygając ten problem, na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z art. 86 Konstytucji RP każdy jest obowiązany do dbałości o stan środowiska i ponosi odpowiedzialność za spowodowane przez siebie jego pogorszenie. Zasady tej odpowiedzialności określa ustawa. W art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 ze zm.) wyrażona została jedna z zasad ogólnych prawa ochrony środowiska, tzw. zasada zapobiegania. Przepis ten stanowi, że kto podejmuje działalność mogącą negatywnie oddziaływać na środowisko, jest obowiązany do zapobiegania temu oddziaływaniu. Z zasady tej wynika przykładowo obowiązek zarządcy drogi czy lotniska wykonania izolacji akustycznych wokół tego rodzaju inwestycji. Na tej samej zasadzie na zarządcy linii kolejowej przebiegającej przez tereny leśne, której użytkowanie może spowodować pożar lasu ciąży obowiązek zapobiegania tego rodzaju klęsce żywiołowej w sposób szczegółowo przewidziany prawem, czyli poprzez urządzenie i utrzymywanie pasów przeciwpożarowych.
Szczegółowe regulacje dotyczące ochrony roślin i zwierząt zawiera art. 127 Prawa ochrony środowiska, który w ust. 1 pkt 3 stanowi, że ochrona zwierząt oraz roślin polega na zapobieganiu lub ograniczaniu negatywnych oddziaływań na środowisko, które mogłyby niekorzystnie wpływać na zasoby oraz stan zwierząt oraz roślin. Ochrona ta jest realizowana w szczególności poprzez zabezpieczanie lasów i zadrzewień przed zanieczyszczeniem i pożarami (art. 127 ust. 2 pkt 5 Prawa ochrony środowiska). Podmiotami szczególnie obowiązanymi do zapewnienia tej ochrony – zgodnie z zasadą zapobiegania – są podmioty, których działalność może negatywnie oddziaływać na rośliny i zwierzęta w lasach.
Te ogólne regulacje z zakresu prawa ochrony środowiska korelują z przepisami o ochronie przeciwpożarowej zawartymi w ustawie z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (tekst jedn. Dz. U. Nr 178, poz. 1380 ze zm.). W myśl art. 1 tej ustawy ochrona przeciwpożarowa polega na realizacji przedsięwzięć mających na celu ochronę życia, zdrowia, mienia lub środowiska przed pożarem, klęską żywiołową lub innym miejscowym zagrożeniem. Nie budzi wątpliwości, że linia kolejowa jako obiekt liniowy w rozumieniu art. 3 pkt 3 a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010, Nr 243, poz. 1623 ze zm.) jest obiektem budowlanym (art. 3 pkt 1 b w zw. z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego). Przepis art. 3 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej stanowi, iż osoba fizyczna, osoba prawna, organizacja lub instytucja korzystające ze środowiska, budynku, obiektu lub terenu są obowiązane zabezpieczyć je przed zagrożeniem pożarowym lub innym miejscowym zagrożeniem. Właściciel, zarządca lub użytkownik budynku, obiektu lub terenu, a także podmioty, o których mowa w ust. 1, ponoszą odpowiedzialność za naruszenie przepisów przeciwpożarowych, w trybie i na zasadach określonych w innych przepisach (art. 3 ust. 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej). Z przepisów tych wynika, że właściciel, zarządca lub użytkownik obiektu budowlanego ma obowiązek tak zabezpieczyć ten obiekt, aby nie stał się on źródłem zagrożenia pożarowego. Należy również zauważyć, że osoba fizyczna, osoba prawna, organizacja lub instytucja, korzystając ze środowiska, ma obowiązek zabezpieczyć je przed zagrożeniem pożarowym (art. 3 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej). Jednym z celów podlegających ochronie na podstawie ustawy o ochronie przeciwpożarowej jest więc także środowisko, dlatego w ustawie tej przewidziano środki ochrony m.in. lasów, aby zapobiegać powstawaniu i rozprzestrzenianiu się w nich pożarów. Przepis art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej zawiera delegację dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych do określenia, w drodze rozporządzenia, sposobów i warunków ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, które powinno uwzględnić również sposoby zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów. Na podstawie tej delegacji ustawowej wydane zostało rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 109, poz. 719). W myśl § 38 ust. 1 tego rozporządzenia lasy położone przy obiektach mogących stanowić zagrożenie pożarowe dla lasu oddziela się od tych obiektów pasami przeciwpożarowymi, utrzymywanymi w stanie zapewniającym ich użyteczność przez cały rok. Przepis § 38 ust. 2 rozporządzenia stanowi, że rodzaje oraz sposoby wykonywania pasów przeciwpożarowych przez podmioty określone jako właściwe do ich wykonania i utrzymywania w: ustawie z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435, z późn. zm.), ustawie z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94, z późn. zm.) oraz ustawie z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej określają:
1) rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów (Dz. U. Nr 58, poz. 405 i Nr 82, poz. 573);
2) rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz. U. Nr 153, poz. 955).
Z przepisu tego wynika, że w tych trzech wskazanych ustawach, tj. ustawie o lasach, w ustawie o transporcie kolejowym oraz ustawie o ochronie przeciwpożarowej wymienione zostały podmioty, na których ciąży obowiązek wykonywania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych. Natomiast rodzaje i sposób wykonania tych pasów określają przepisy dwóch rozporządzeń, z których pierwsze zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 9 ust. 3 ustawy o lasach, a drugie – na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 54 ustawy o transporcie kolejowym.
Podkreślenia wymaga, że przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 80, poz. 563), które obowiązywało przed wejściem w życie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. wskazywały wprost, że obowiązek urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych ciąży m.in. na właścicielach linii kolejowych (§ 34 ust. 3 pkt 2) czy też na właścicielach lub zarządcach lasów położonych przy drogach publicznych (§ 34 ust. 3 pkt 4). Jak wynika z twierdzeń strony skarżącej uregulowanie to zostało zakwestionowane przez Ministerstwo Infrastruktury oraz Rządowe Centrum Legislacji podczas uzgadniania projektu obecnie obowiązującego rozporządzenia z dnia 7 czerwca 2010 r., ponieważ wskazywało ono wprost podmioty obowiązane do utrzymywania pasów przeciwpożarowych, co stanowiło przekroczenie delegacji ustawowej z art. 13 ust. 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej. Obecnie obowiązujące rozporządzenie z dnia 7 czerwca 2010 r. nie określa podmiotów obowiązanych do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych w lasach, lecz odwołuje się w tym zakresie do przepisów wskazanych trzech ustaw (o lasach, o transporcie kolejowym i o ochronie przeciwpożarowej). Już sama treść tych przepisów przeczy twierdzeniom strony skarżącej, że przepisy ustawy o transporcie kolejowym nie określają podmiotów obowiązanych do utrzymywania pasów przeciwpożarowych. Podmioty te wymienia bowiem art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94, ze. zm.), stanowiąc, że zarządcy i przewoźnicy kolejowi oraz użytkownicy bocznic kolejowych są zobowiązani spełniać warunki techniczne i organizacyjne zapewniające: bezpieczne prowadzenie ruchu kolejowego (pkt 1); bezpieczną eksploatację pojazdów kolejowych (pkt 2); ochronę przeciwpożarową i ochronę środowiska (pkt 3). Realizację tego obowiązku podmiotom wymienionym w art. 17 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym umożliwia regulacja zawarta w art. 55 ust. 1 tej ustawy. Przepis ten stanowi, że zarządca infrastruktury kolejowej ma prawo na sąsiadujących z linią kolejową gruntach, za odszkodowaniem: ustawiać zasłony odśnieżne (pkt 1), zakładać żywopłoty (pkt 2), urządzać i utrzymywać pasy przeciwpożarowe (pkt 3). Ustalenie odszkodowania za urządzanie i utrzymywanie pasów przeciwpożarowych następuje w drodze umowy stron (art. 55 ust. 2). Błędne jest stanowisko strony skarżącej, że z przepisu tego wynika jedynie prawo, a nie obowiązek zarządcy infrastruktury kolejowej do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych. Przepis ten daje zarządcy infrastruktury kolejowej ustawowe prawo, ale do wejścia na cudzy grunt w celu wykonania ciążącego na nim obowiązku urządzenia lub utrzymywania pasów przeciwpożarowych. Jest to uprawnienie o charakterze cywilnoprawnym do korzystania z nieruchomości innego podmiotu za odszkodowaniem. Prawo to zostało przyznane zarządcy infrastruktury kolejowej właśnie w celu umożliwienia mu wykonania ciążącego na nim obowiązku wskazanego w art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym. Wykładnia celowościowa art. 55 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym potwierdza więc istnienie po stronie zarządcy infrastruktury kolejowej obowiązku urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych. Przepis art. 55 ust. 3 wskazanej ustawy stanowi, że jeżeli posadzenie drzew lub krzewów, powodujące potrzebę urządzenia pasów przeciwpożarowych, nastąpiło po wybudowaniu linii kolejowej, koszty związane z urządzeniem i utrzymaniem tych pasów obciążają właścicieli gruntów (art. 55 ust. 3). Przepis ten nie wyłącza obowiązku zarządcy infrastruktury kolejowej urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych, lecz zmienia jedynie zasadę ponoszenia kosztów urządzenia i utrzymywania tych pasów, które w takiej sytuacji obciążają właścicieli gruntów.
Reasumując, stwierdzić należy, iż przedstawiona argumentacja prawna przemawia za uznaniem, że to na zarządcy infrastruktury kolejowej ciąży obowiązek urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych przebiegających przez tereny leśne. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutów strony skarżącej, iż jest to obowiązek domniemany, niewynikający wprost z przepisów ustawy. Obowiązek ten wynika zarówno z wykładni systemowej wskazanych wyżej przepisów ogólnych Prawa ochrony środowiska, jak i ustawy o ochronie przeciwpożarowej, jak również z treści art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym oraz z wykładni celowościowej art. 55 ust. 1 tej ustawy. W związku z powyższym niezasadne są podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji tych przepisów.
Nietrafne są również zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 9 ust. 1 i art. 13 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. Nr 12, poz. 59 ze zm.). W myśl art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy o lasach w celu zapewnienia powszechnej ochrony lasów właściciele lasów są obowiązani do kształtowania równowagi w ekosystemach leśnych, podnoszenia naturalnej odporności drzewostanów, a w szczególności do wykonywania zabiegów profilaktycznych i ochronnych zapobiegających powstawaniu i rozprzestrzenianiu się pożarów. Przepis art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o lasach stanowi natomiast, że właściciele lasów są obowiązani do trwałego utrzymywania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania, a w szczególności do pielęgnowania i ochrony lasu, w tym również ochrony przeciwpożarowej. Naczelny Sąd Administracyjny nie neguje obowiązku właścicieli lasów w zakresie ochrony przeciwpożarowej lasów, lecz są to obowiązki wynikające z powszechnej ochrony lasów, niezastrzeżone przez przepisy szczególne dla innych podmiotów m.in. dla zarządców linii kolejowych.
Zauważyć należy, iż na podstawie delegacji zawartej w art. 9 ust. 3 ustawy o lasach zostało wydane rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów (Dz. U. Nr 58, poz. 405 ze zm.), które zostało powołane również we wspomnianym § 38 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów. Przepis § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. wyróżnia cztery podstawowe rodzaje pasów przeciwpożarowych: typu A, oddzielający las od dróg publicznych dróg dojazdowych niebędących drogami publicznymi do zakładu przemysłowego lub magazynowego, obiektów magazynowych i użyteczności publicznej; typu B, oddzielający las od parkingów, zakładów przemysłowych i dróg poligonowych; typu C, oddzielający las od obiektów na terenach poligonów wojskowych oraz typu D, rozdzielający duże zwarte obszary leśne. W rozporządzeniu tym nie wymieniono pasów przeciwpożarowych oddzielających las od linii kolejowych, co świadczy o tym, że obowiązek ich urządzania nie ciąży na właścicielach lasów.
Kwestie dotyczące pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych reguluje natomiast rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz. U. Nr 153, poz. 955) wydane na podstawie art. 54 ustawy o transporcie kolejowym. Ten akt prawny reguluje wprawdzie jednie kwestie techniczne dotyczące sposobu urządzania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych, ale – jak słusznie wskazał Sąd I instancji - poprzez powiązanie kompetencyjne z ustawą o transporcie kolejowym pośrednio wskazuje krąg podmiotów, na których obowiązek wykonania takich pasów spoczywa.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, niezasadne są również podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. poprzez pominięcie przez Sąd I instancji dowodów przedłożonych przez skarżącą spółkę na okoliczność braku zagrożenia pożarowego ze strony zestawów do hamowania w wagonach osobowych, towarowych i pojazdach trakcyjnych i zupełnie dowolne przyjęcie istnienia tego zagrożenia i występowania z tego tytułu pożarów lasu. Sąd I instancji prawidłowo uznał, że dowody te nie miały istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy. Fakt, iż zarządca infrastruktury kolejowej – [...] S.A. w W. wprowadza nowe rozwiązania techniczne w taborach kolejowych mające w celu zmniejszenie zagrożenia pożarowego ze strony pociągów nie wyłącza ciążącego na nim ustawowego obowiązku urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych w lasach. Ruch kolejowy, a w szczególności proces hamowania pociągu jest nadal istotnym źródłem zagrożenia pożarowego dla obszarów leśnych położonych wzdłuż szlaków kolejowych, o czym świadczy Informacja o wynikach kontroli przeprowadzonej przez Najwyższą Izbę Kontroli z dnia 8 marca 2013 r. dotyczącej "Funkcjonowania ratownictwa technicznego i ochrony przeciwpożarowej na kolei" (nr kontroli P/12/077, dostępna na stronie internetowej www.nik.gov.pl). Z Informacji tej wynika (str. 34), że liczba pożarów w lasach w 2012 r. (do września) wzrosła czterokrotnie w stosunku do roku 2010, w którym Spółka [...] wykonywała obowiązek mineralizacji pasów.
W odniesieniu do zarzutów strony skarżącej dotyczących wcześniejszego wybudowania linii kolejowej, której dotyczy zaskarżona decyzja od posadzenia drzew wzdłuż tej linii, wskazać należy, iż okoliczność ta nie ma znaczenia dla istnienia obowiązku zarządcy infrastruktury kolejowej utrzymywania pasów przeciwpożarowych wzdłuż tej linii. Jak już wskazano powyżej, w przypadku, gdy posadzenie drzew lub krzewów, powodujące potrzebę urządzenia pasów przeciwpożarowych, nastąpiło po wybudowaniu linii kolejowej, koszty związane z urządzeniem i utrzymaniem tych pasów obciążają właścicieli gruntów (art. 55 ust. 3). Przepis ten nie wyłącza obowiązku zarządcy infrastruktury kolejowej przewidzianego w art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym, lecz przenosi jedynie obowiązek poniesienia kosztów urządzenia i utrzymywania pasów przeciwpożarowych na właścicieli gruntów.
Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 33 p.p.s.a. poprzez pominięcie właściciela lasu jako uczestnika postępowania, albowiem skarżąca spółka nie jest uprawniona do podnoszenia tego rodzaju zarzutu w imieniu właściciela lasu.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji