II OSK 2461/25

II OSK 2461/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-12-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-10-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Masternak - Kubiak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6369 Inne o symbolu podstawowym 636
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1571/25 - Postanowienie WSA w Warszawie z 2025-07-30
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 58 § 1 pkt 5
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy Nadarzyn od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 lipca 2025 r. sygn. akt VII SA/Wa 1571/25 w sprawie ze skargi Rady Gminy Nadarzyn na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia 8 kwietnia 2025 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 30 lipca 2025 r., sygn. akt VII SA/Wa 1571/25, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 i § 3 P.p.s.a. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935) - dalej: "P.p.s.a.", odrzucił skargę Rady Gminy Nadarzyn na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia 8 kwietnia 2025 r., znak [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały.
Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, stosownie do treści art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1465 ze zm.) – dalej: "u.s.g.", wójt kieruje bieżącymi sprawami rady gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Zatem to uprawnieniem wójta gminy, nie zaś rady gminy, (czy jej przewodniczącego) jest reprezentowanie gminy, w tym występowanie w jej imieniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym jako strona. Gmina bowiem, zgodnie z art. 2 ust. 2 u.s.g., posiada osobowość prawną. W przywoływanej ustawie brak jest natomiast przepisów wskazujących na posiadanie przez radę gminy osobowości prawnej.
To gmina jest zatem organem administracji publicznej mającym zdolność sądową (art. 25 § 1 P.p.s.a.) i procesową (art. 26 § 1 P.p.s.a.) i to ona (reprezentowana przez wójta, burmistrza czy prezydenta miasta) jest upoważniona do złożenia skargi. Powyższe potwierdza uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. I OPS 3/12.
Niezależnie od powyższego, zgodnie z art. 98 ust. 1 u.s.g. rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Stosownie do art. 98 ust. 3 u.s.g. do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia ze skargą na rozstrzygnięcie nadzorcze w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Nr X.197.2025 Rady Gminy Nadarzyn z dnia 27 lutego 2025 r. w sprawie zmiany statutu Nadarzyńskiego Ośrodka Kultury. Sprawa ta, zgodnie z art. 98 ust. 1 u.s.g., dotyczy gminy i jako taka powinna być wniesiona po podjęciu uchwały organu, który podjął uchwałę, tj. rady gminy. Słusznie zatem Rada Gminy Nadarzyn podjęła uchwałę Nr XII.227.2025 z dnia 30 kwietnia 2025 r. w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego i prawidłowo w § 2 powierzyła jej wykonanie Wójtowi Gminy Nadarzyn. Skarga z dnia 8 maja 2025 r. została jednak wniesiona przez Radę Gminy Nadarzyn oraz podpisana przez przewodniczącego Rady Gminy Nadarzyn. Mając to na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji postanowienia.
Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia wniosła Rada Gminy Nadarzyn. Zaskarżając postanowienie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciła naruszenie:
1) art. 58 § 1 pkt 5 w zw. z art. 25 § 1 oraz 26 § 1 P.p.s.a oraz art. 98 ust. 3 zd. 1 u.s.g., poprzez błędne uznanie, iż Rada Gminy Nadarzyn nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia spornej skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody w trybie art. 98 u.s.g. (ze względu na brak zdolności sądowej i procesowej) i w konsekwencji odrzucenie skargi organu stanowiącego,
a także - z ostrożności procesowej,
2) art. 58 § 1 pkt 5 w zw. z art. art. 58 § 2 P.p.s.a. poprzez niewystosowanie przez Sąd pierwszej instancji do skarżącej Rady Gminy wezwania do uzupełnienia braku skargi poprzez podpisanie jej przez Wójta Gminy Nadarzyn, względnie nieskierowanie do Rady Gminy Nadarzyn wezwania o udzielenie w wyznaczonym terminie odpowiedzi, czy potwierdza wniesienie skargi.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie skarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od strony skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesionej w niej zarzuty zawierają usprawiedliwione podstawy.
Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego postanowienia jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za częściowo zasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 98 ust. 3 u.s.g.
Stroną postępowania nadzorczego jest gmina, w tej sprawie Gmina Nadarzyn. W tego rodzaju sprawach organy gminy nie działają we własnym imieniu, lecz na rzecz gminy. Też tak należało potraktować skargę skierowaną do Sądu Administracyjnego, zaś oznaczenie podmiotu skarżącego w nagłówku skargi należało rozpatrywać wyłącznie w kategoriach błędu semantycznego, który nie mógł mieć decydującego wpływu dla prawidłowego oznaczenia podmiotu skarżącego, tj. Gminy Nadarzyn. Ponieważ zaskarżony akt nadzoru dotyczy uchwały organu stanowiącego gminy, w procedurze wniesienia skargi do sądu administracyjnego powinny brać udział dwa organy gminy. Po pierwsze, wniesienie skargi do sądu administracyjnego wymagało podjęcia przez radę gminy stosownej uchwały w sprawie zaskarżenia do sądu administracyjnego rozstrzygnięcia nadzorczego, co w tej sprawie nastąpiło. Po drugie, w sytuacji gdy nie zachodziły szczególne okoliczności, rada gminy powinna upoważnić organ wykonawczy gminy (w tej sprawie Wójta) do wykonania tej uchwały. Wynika to z tego, że co do zasady to organ wykonawczy gminy posiada zdolność sądową – a nie jak wskazano w skardze kasacyjnej organ stanowiący gminy (choć z wyjątkami). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi najmniejszych wątpliwości pogląd, że podmiotem władzy publicznej jest gmina, mająca osobowość prawną (por. w szczególności uchwały składu siedmiu sędziów NSA: z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. I OPS 3/12, ONSAiWSA 2013, nr 2, poz. 21 i z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. I OPS 2/15, ONSAiWSA 2016, nr 4, poz. 54). Ma ona zatem zdolność sądową, dokonuje czynności w postępowaniu sądowym przez organy albo osoby upoważnione do dokonywania czynności w jej imieniu. W strukturze gminy organami są rada jako organ stanowiący i wójt (burmistrz, prezydent) jako organ wykonawczy, zadania i kompetencje tych organów są ustawowo określone oraz rozdzielone i nie powinny być, bez szczególnego uzasadnienia, przenoszone między nimi. Z przepisów u.s.g. wynika, że organem, który reprezentuje gminę na zewnątrz, w sferze publiczno i cywilnoprawnej, jest wójt (burmistrz, prezydent), a jego kompetencje w tym zakresie nie są zawężone ani ograniczone. Pogląd, że gmina nie ma jednego organu, który reprezentuje ją na zewnątrz nie jest uprawniony.
Niemniej jednak, w postępowaniu sądowoadministracyjnym – w szczególnych sytuacjach, na gruncie konkretnej sprawy – w sprawach ze skarg na uchwały rady gminy, gmina może być reprezentowana w postępowaniu sądowym przez przewodniczącego rady (w sytuacji konfliktu między radą gminy, a jej organem wykonawczym). Podkreślić jednak należy, że ta szczególna sytuacja nie zachodzi na gruncie rozpoznawanej sprawy, ponieważ akt nadzoru dotyczy uchwały, której przedmiotem jest zmiana statutu instytucji kultury. W tej sytuacji nie było nawet konieczne dokonywanie przez Sąd pierwszej instancji ustalania, jaki podmiot wnosi skargę, ponieważ z uwagi na treść art. 98 ust. 3 u.s.g. skargę na akt nadzoru, należało potraktować jako wniesioną przez gminę. Zatem nawet jeżeli jako podmiot wnoszący wskazano radę gminy to taka wada może być usunięta w toku postępowania (por. postanowienie z dnia 6 października 2016 r., sygn. II OSK 1700/16, LEX nr 2169046).
Natomiast wymagane było ustalenie, czy wniesiona skarga obarczona jest brakami formalnymi, w tym, czy została prawidłowo podpisana. Brak właściwej reprezentacji gminy przed sądem administracyjnym, jako usuwalny, podlega uzupełnieniu na wezwanie sądu (por. postanowienie NSA z dnia 26 listopada 2014 r., sygn. II FSK 2972/14, LEX nr 1545397). W tej sprawie pod skargą podpisał się przewodniczący Rady Gminy Nadarzyn, który co do zasady nie posiada uprawnienia do reprezentacji Gminy przed Sądami Administracyjnymi. Dlatego Sąd pierwszej instancji, dysponując stosowną uchwałą Rady Gminy powierzającą Wójtowi wykonanie uchwały w przedmiocie wniesienia skargi do sądu administracyjnego, powinien wezwać Wójta Gminy Nadarzyn do uzupełnienia braków formalnych skargi przez podpisanie jej przez podmiot uprawniony, tj. Wójta.
Nie wystarczyło zatem w okolicznościach tej sprawy proste stwierdzenie, że skarga na akt nadzoru została wniesiona przez Radę Gminy jako podmiot, który nie jest stroną postępowania nadzorczego. Jak bowiem wynika z powyższego, realizacja prawa do sądu należy wyłącznie do rady gminy (miasta), a gwarancją prawidłowej realizacji tego prawa powinno być zapewnienie gminie prawidłowej reprezentacji przed sądem administracyjnym, co także wymagało od Sądu I instancji ewentualnego wezwania do uzupełnienia braków formalnych skargi. W tych warunkach pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.
Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji postanowienia.
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, nie zaś na rozprawie, o co wnioskowała strona skarżąca kasacyjnie, bowiem zgodnie z art. 182 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Taka sytuacja ma miejsce w tej sprawie, albowiem skarga kasacyjna została wniesiona od postanowienia odrzucającego skargę. O tym, czy skarga kasacyjna zostanie rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, czy na rozprawie decyduje Sąd. Kierując się zasadą szybkości postępowania, wyrażoną w art. 7 P.p.s.a., a także uwzględniając okoliczności przytoczone w skardze kasacyjnej, zdaniem NSA w składzie orzekającym, nie zaistniała konieczność rozpoznania sprawy na rozprawie.
Odnosząc się zaś do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku o zasądzenie kosztów postępowania należy stwierdzić, że zgodnie z treścią art. 209 P.p.s.a. w związku z art. 203 P.p.s.a. w postępowaniu kasacyjnym nie zasądza się zwrotu kosztów postępowania w przypadku skarg kasacyjnych na postanowienia wojewódzkich sądów administracyjnych kończących postępowanie (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008/2/23).