II OSK 29/06

II OSK 29/06 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2006-05-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-01-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Danuta Tryniszewska - Bytys
Jacek Chlebny /sprawozdawca/
Włodzimierz Ryms /przewodniczący/
Symbol z opisem
6053 Obywatelstwo
Hasła tematyczne
Obywatelstwo
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 1962 nr 10 poz 49
art. 13 ust. 1
Ustawa z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Włodzimierz Ryms, Sędziowie NSA Jacek Chlebny (spr.), Danuta Tryniszewska – Bytys, Protokolant Anna Wieczorek, po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lipca 2005r., sygn. akt IV SA/Wa 560/05 w sprawie ze skargi D. O. na decyzję Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców z dnia [...] stycznia 2005r., nr [...] w przedmiocie odmowy poświadczenia posiadania obywatelstwa polskiego 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [...] września 2004r. nr [...], 3. zasądza od Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców na rzecz skarżącego D. O. kwotę 620 (słownie: sześćset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, w tym 280 (słownie: dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
II OSK 29/06
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 lipca 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. O. na decyzję Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców z dnia [...] stycznia 2005 r. w przedmiocie odmowy poświadczenia posiadania obywatelstwa polskiego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Prezes Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [...] września 2004 r. odmawiającą stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego przez D. O. Organ wskazał, że skarżący w 1965 r. wystąpił do Rady Państwa z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego na niemieckie w związku z zamiarem wyjazdu na stałe do Niemiec. Następnie skarżący wyjechał na pobyt stały do RFN. Wyjazd nastąpił na podstawie dokumentu podróży wystawionego w dniu 23 stycznia 1965 r., z prawem jednokrotnego przekroczenia granicy. Po wyjeździe skarżący nabył obywatelstwo niemieckie. Zdaniem organów, zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. Nr 10, poz. 49 ze zm.), warunek uzyskania zezwolenia na zmianę obywatelstwa został spełniony, ponieważ skarżący otrzymał dokument podróży, wydany na podstawie uchwały nr 37/56 Rady Państwa z dnia 16 maja 1956 r. w sprawie zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego repatriantom niemieckim.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił stanowisko organu, iż w przypadku strony skarżącej spełnione zostały obie przesłanki utraty obywatelstwa, o których mowa w art. 13 ust. 1 ustawy o obywatelstwie polskim z 1962 r., co prowadziło do odmowy stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego. Sąd podkreślił, iż warunkiem utraty obywatelstwa, w świetle ustawy o obywatelstwie polskim z 1962 r. w jej brzmieniu obowiązującym w czasie wyjazdu skarżącego z Polski, było łączne spełnienie dwóch warunków : wydanie wymaganego zezwolenia przez Radę Państwa oraz uzyskanie obywatelstwa obcego. Skarżący niewątpliwie został objęty generalnym zezwoleniem Rady Państwa na zmianę obywatelstwa przez osoby opuszczające Polskę w ramach akcji repatriacyjnej (uchwała 37/56). W ocenie Sądu obecnych standardów stosowania prawa nie należy odnosić do okresu, w którym system prawny ukształtowany był według odmiennych zasad. Osoba składająca wniosek o zezwolenie na zmianę obywatelstwa nie mogła mieć wątpliwości, iż otrzymanie dokumentu podróży wiąże się jednocześnie z uzyskaniem zezwolenia na zmianę obywatelstwa, przy czym nie miało znaczenia to, czy zgoda została wyrażona aktem indywidualnym, czy też generalnym. Uchwała nr 37/56 Rady Państwa stanowiła generalny akt stosowania prawa, który stanowił pod względem podmiotowym generalne zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego przez osoby, które opuszczały Polskę jako repatrianci, o ile wyrażały one chęć zmiany obywatelstwa. Zdaniem Sądu nie miał też znaczenia fakt, że uchwała nr 37/56 nie była opublikowana, skoro w ówczesnych przepisach prawa brak było obowiązku publikacji tego typu aktów.
W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego orzeczenia skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 13 ust. 1 oraz art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim, w brzmieniu obowiązującym na dzień 26 marca 1965 r. Skarżący podniósł, że nie utracił obywatelstwa polskiego, ponieważ nie uzyskał stosownego zezwolenia na zmianę tego obywatelstwa. Uchwała nr 37/56 Rady Państwa jako akt normatywny niższego rzędu nie mogła zmieniać bezwzględnie obowiązujących przepisów ustawy o obywatelstwie polskim, zaś zezwolenie na zmianę obywatelstwa musiało mieć charakter indywidualnego i skierowanego do określonego adresata aktu Rady Państwa, którego nie mogła zastąpić uchwała Rady Państwa. Niedopuszczalne było zatem udzielenie zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego na podstawie generalnego aktu stosowania prawa. Zdaniem skarżącego, dokument podróży został wydany z rażącym naruszeniem procedury, bez formalnego wszczęcia postępowania, jako że skarżący uzyskał go w styczniu 1965 r., przed złożeniem przez niego wniosku o wydanie zezwolenia na zmianę obywatelstwa (marzec 1965 r.). Skarżący podniósł także, że uchwała nr 37/56 Rady Państwa była aktem wykonawczym do ustawy z dnia 8 stycznia 1951 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. Nr 4, poz. 25 ze zm.) , która utraciła swą moc prawną wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim. Z powołanych wyżej względów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna jest uzasadniona.
W stanie faktycznym tej sprawy, ustalonym przez organy administracji i przyjętym przez Sąd w zaskarżonym wyroku, przytoczona w skardze kasacyjnej podstawa kasacyjna i jej uzasadnienie sprowadza się do oceny, czy skarżący uzyskał zezwolenie władzy polskiej na zmianę obywatelstwa w rozumieniu art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim, w brzmieniu na dzień 26 marca 1965 r. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż rozpoznając sprawę w przedmiocie stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego przez określoną osobę, na podstawie art. 17 ust. 4 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim, trzeba odnieść się do zdarzeń, których skutkiem jest nabycie i utrata obywatelstwa polskiego. Takim zdarzeniem, które w ocenie organów spowodowało utratę obywatelstwa polskiego przez skarżącego było wystąpienie o zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego w związku z wyjazdem do Republiki Federalnej Niemiec oraz uzyskanie obywatelstwa niemieckiego, a także uzyskanie takiego zezwolenia w drodze uchwały Nr 37/56 Rady Państwa z dnia 16 maja 1956 r. w sprawie zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego repatriantom niemieckim. Tak więc w okolicznościach tej sprawy problem polega na tym, czy w czasie obowiązywania przepisów ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim, powołana uchwała Rady Państwa z dnia 16 maja 1956 r. w sprawie udzielenia zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego repatriantom niemieckim (niepubl.) mogła stanowić zezwolenie na zmianę obywatelstwa skarżącego, wywołując skutek w postaci utraty przez skarżącego obywatelstwa polskiego.
Ustawa z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim przewidywała możliwość utraty obywatelstwa polskiego na skutek nabycia obywatelstwa obcego jedynie po uzyskaniu zezwolenia właściwego organu polskiego na zmianę obywatelstwa, z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych (art. 13). Zgodnie z treścią art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r., o zezwoleniu na zmianę obywatelstwa polskiego orzekała Rada Państwa, przy czym zezwolenie następowało na wniosek Ministra Spraw Wewnętrznych. Z przepisów tych wynika, iż orzekanie o zezwoleniu na zmianę obywatelstwa polskiego, ze skutkiem w postaci utraty obywatelstwa polskiego z chwilą nabycia obywatelstwa obcego, odnosiło się do określonej osoby – obywatela polskiego, który wystąpił o uzyskanie zezwolenia na zmianę obywatelstwa. Użycie określeń "zezwolenie na zmianę" i zwrot o "zezwoleniu na zmianę (...) orzeka Rada Państwa" wskazuje, iż ustawa o obywatelstwie polskim z 1962 r. traktowała zezwolenie na zmianę obywatelstwa jako akt stosowania prawa rozumiany w ten sposób, że określony w ustawie organ (Rada Państwa), z powołaniem się na określoną w ustawie podstawę prawną, orzeka w sprawie określonych osób o zezwoleniu tym osobom na zmianę obywatelstwa polskiego.
Tak rozumiana ówczesna regulacja ustawowa nie wskazywała jednak w jakiej formie i w jakim trybie postępowania jest załatwiana przez Radę Państwa sprawa o zezwolenie na zmianę obywatelstwa. Należy zgodzić się z poglądem, że nie jest to sprawa rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej w postępowaniu regulowanym przepisami rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. z 1928 r. Nr 36, poz. 341 ze zm.), a później Kodeksu postępowania administracyjnego (postanowienie NSA z dnia 18 kwietnia 1985r., III SA 404/05, ONSA z 1985 r. z. 1, poz. 23). Oznacza to, że ustawa o obywatelstwie polskim samodzielnie określała tryb wydawania przez Radę Państwa orzeczeń w przedmiocie zezwolenia na zmianę obywatelstwa.
Stanowisko, iż zezwolenie na zmianę obywatelstwa jest aktem stosowania prawa w sprawie dotyczącej określonej osoby jest przyjmowane zarówno w orzecznictwie sądowym, jak i w doktrynie. Przykładowo można wskazać wyrok Sądu Najwyższego z dnia 17 września 2001 r., III RN 56/01 (OSNAPiUS z 2002 r. nr 13, poz. 299), w którym przyjęto, iż zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego jako przesłanka utraty obywatelstwa polskiego musi mieć charakter indywidualnego i skierowanego do określonego adresata aktu Rady Państwa. Stanowisko takie zostało wyrażone również w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2005 r., II OSK 267/05 i z dnia 27 października 2005 r., II OSK 1001/05. W doktrynie odnośnie udzielania zezwolenia na zmianę obywatelstwa również prezentowany jest pogląd, że zezwolenia dotyczące zmiany obywatelstwa mają indywidualny charakter (J. Jagielski, Obywatelstwo polskie, Warszawa 1998, str. 123; W. Ramus, Instytucje prawa o obywatelstwie polskim, Warszawa 1980, str. 248), z tym że W. Ramus dopuszcza możliwość udzielenia generalnego zezwolenia na zmianę obywatelstwa, gdy zmiana obywatelstwa dotyczy większej liczby osób. Stanowisko to uzasadnione jest tym, że zezwolenie dotyczące zmiany obywatelstwa wywoływało skutek prawny tylko wobec oznaczonej osoby i tylko w odniesieniu do nabycia obywatelstwa obcego konkretnie określonego w orzeczeniu Rady Państwa o zmianie.
W ówcześnie obowiązującym porządku prawnym nie było podstaw do wydania przez Radę Państwa aktu normatywnego określającego zasady i tryb orzekania w sprawach o zezwolenie na zmianę obywatelstwa. Ustawa o obywatelstwie polskim z 1962 r. nie zawierała bowiem przepisu upoważniającego Radę Państwa do wydania aktu normatywnego wykonawczego. W systemie źródeł prawa PRL przyjmowano, że w dziedzinach objętych wyłącznością ustawy oraz w sferze ustawowo uregulowanej Rada Państwa może podejmować uchwały o charakterze normatywnym jako akty normatywne o charakterze wykonawczym tylko na podstawie upoważnienia ustawowego. W tych dziedzinach nie mogły być więc podejmowane uchwały samoistne Rady Państwa (S. Rozmaryn, Ustawa w Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, PWN 1964, s. 282). Oznacza to, że zasady i tryb załatwiania spraw o zezwolenie na zmianę obywatelstwa określała wyłącznie ustawa z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim.
Przenosząc przedstawione wyżej rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy zasadniczy problem sprowadza się do oceny, czy uchwała Nr 37/56 Rady Państwa z dnia 16 maja 1956 r. w sprawie zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego repatriantom niemieckim może być uznana za zezwolenie na zmianę obywatelstwa skarżącego ze skutkiem utraty obywatelstwa polskiego. Organy administracji powołując się na tę uchwałę przyjęły, że był to generalny akt stosowania prawa, podjęty na podstawie art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 stycznia 1951 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. Nr 4, poz. 25 ze zm.), obowiązujący także pod rządem ustawy o obywatelstwie polskim z 1962 r., który wiązał organy administracji i stanowił zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego na obywatelstwo Republiki Federalnej Niemiec zarówno w stosunku do osób, które złożyły prośbę o zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego i opuściły Polskę, jak i w stosunku do osób, które złożą prośbę o zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego i opuszczą Polskę (uchwała z dnia 16 maja 1956 r. została uchylona uchwałą Nr 26/28 Rady Państwa z dnia 8 marca 1984 r.). Również w ocenie Sądu pierwszej instancji powołana uchwała Rady Państwa z dnia 16 maja 1956 r. może być traktowana jako zezwolenie na zmianę obywatelstwa ze skutkiem powodującym utratę obywatelstwa polskiego.
W wyroku NSA z dnia 14 października 2005 r. II OSK 267/05 ( ONSA i WSA z 2006r. z.2, poz. 66) wyrażono stanowisko, iż uchwała Nr 5/58 Rady Państwa z dnia 23 stycznia 1958 r. w sprawie zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego osobom wyjeżdżającym na stały pobyt do państwa Izrael nie mogła stanowić zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego w stosunku do osób, które do daty jej podjęcia nie występowały o zezwolenie na zmianę obywatelstwa, gdyż nie sposób mówić o udzieleniu zezwolenia osobie, która o takie zezwolenie nie występowała. Nie można przyjąć, że zezwolenie może dotyczyć wniosków jeszcze nie złożonych i mieć charakter generalnej zgody udzielanej na przyszłość. Pogląd powyższy pozostaje odpowiednio aktualny odnośnie do uchwały Nr 37/56 Rady Państwa z dnia 16 maja 1956 r. Z art. 16 ustawy o obywatelstwie polskim z 1962 r. wynika wyraźnie następująca kolejność zdarzeń: najpierw złożenie podania przez zainteresowaną osobę do właściwego organu, następnie przedstawienie wniosku przez właściwego ministra i dopiero wówczas Rada Państwa orzeka w sprawie zezwolenia na zmianę obywatelstwa określonej osoby. Nie można kolejności tej odwrócić, gdyż naruszałoby to istotne wymagania wprowadzone przez ustawę, od których spełnienia zależy utrata obywatelstwa polskiego. Uchwała z dnia 16 maja 1956 r., w stosunku do podań złożonych po podjęciu tej uchwały, mogła być traktowana jedynie jako zapowiedź udzielenia zezwolenia na zmianę obywatelstwa. Reasumując, gdyby podzielić stanowisko, iż możliwe jest udzielenie zezwolenia osobom, które nie zostały wymienione z imienia i nazwiska w uchwale, to w żadnym razie zezwolenie to nie mogło odnosić się do osób, które wniosku nie złożyły, a więc w dacie podejmowania tej uchwały nie występowały o zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz rozpoznania skargi i jej uwzględnienia poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody Opolskiego, z powodu naruszenia art.13 ust. 1 i art. 17 ust. 4 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim ( art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.