II OSK 289/12

II OSK 289/12 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2013-05-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2012-02-01
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński /sprawozdawca/
Jolanta Rudnicka /przewodniczący/
Małgorzata Dałkowska - Szary
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1179/11 - Wyrok WSA w Warszawie z 2011-11-15
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
art. 28 ust. 2
Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 28
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2012 poz 270
art. 133 par 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Protokolant asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Komendanta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1179/11 w sprawie ze skargi Komendanta [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 15 listopada 2011 roku sygn. akt VII SA/Wa 1179/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Komendanta [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego.
Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. w związku z odwołaniem Komendanta [...], umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2010 r. Nr [...] odmawiającej stwierdzenia z urzędu nieważności decyzji Starosty W. z [...] października 2007 r. Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] S.A. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...], na działce nr ew. [...] w H., gm. I..
Organ przytoczył art. 28 K.p.a. i wyjaśnił, że w sprawie pozwolenia na budowę interes prawny ustala się w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623). Zgodnie bowiem z utrwalonym w orzecznictwie stanowiskiem w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowlę, nie zmienia się zasadniczy przedmiot tego postępowania, jakim pozostaje pozwolenie budowlane.
Organ ustalił, że C. jest użytkownikiem działki o nr ew. [...], będącej własnością Skarbu Państwa, która pozostaje w trwałym zarządzie Stołecznego Zarządu Infrastruktury.
W konsekwencji stwierdził, że skoro powołane przepisy nie legitymują, jako stron podmiotów posiadających do nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu ograniczone prawa rzeczowe, to C., jako użytkownik nieruchomości, nie jest stroną w rozpatrywanej sprawie, nie może zatem skutecznie złożyć odwołania.
Jako pozostające bez wpływu na treść rozstrzygnięcia organ uznał więc zarzuty odwołania. W ocenie organu, nieuzasadnione było również stanowisko, że kwestionowanie interesu prawnego C. do udziału w postępowaniu nieważnościwomym było sprzeczne z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 25 listopada 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 395/09. Sąd nie analizował bowiem interesu prawnego ww. podmiotu, gdyż oceniał wyłącznie prawidłowość decyzji uchylającej, z przyczyn proceduralnych, decyzję Starosty Powiatu W. z [...] września 2008 r. Co więcej, jedną z przyczyn wydania ww. decyzji była konieczność wyjaśnienia statusu, jaki w sprawie o pozwoleniu na budowę spornego obiektu ma Dowództwo Sił Powietrznych, któremu podlega C.. Organ wojewódzki w przywołanej decyzji stwierdził, z czym zgodził się Sąd, że Dowództwo Sił Powietrznych nie jest stroną postępowania, może natomiast być organem współdziałającym przy wydaniu decyzji.
Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożył Komendant [...] i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji zarzucając naruszenie:
1. art. 28 i 29 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie i niewłaściwą interpretację tych przepisów,
2. art. 7 i art. 136 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2. art. 3 pkt 11 i 20 Prawa budowlanego, art. 5 ust. 1 pkt 9 i art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U z 2010 r., Nr 90, poz. 593 ze zm.), art. 3 ust. 5 i art. 3a ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2004 r., Nr 241, poz. 2416) poprzez błędną jego interpretację.
Skarżący wskazał, że art. 28 ust 2 Prawa budowlanego określa krąg stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Nie dotyczy to strony w rozumieniu art. 28 i art. 29 K.p.a. w postępowaniu dot. stwierdzenia nieważności. Stwierdził, że wg orzecznictwa NSA, w postępowaniu nieważnościowym stronami mogą być nie tylko podmioty uznane za strony w postępowaniu zwykłym, lecz każdy podmiot, czyjego interesu prawnego bądź obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji, a więc np. osoby niesłusznie pominięte w postępowaniu zwykłym.
Art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, nie determinuje bezwzględnie kręgu stron w sprawach o wznowienie postępowania, czy stwierdzenie nieważności pozwolenia budowlanego, w rozumieniu art. 28 i 29 K.p.a. Są to bowiem nowe sprawy i organ ma obowiązek samodzielnie ustalić ich strony. Legitymację do wniesienia odwołania należy oceniać zgodnie z art. 28, 29 i 30 K.p.a. Zgodnie z art. 28 K.p.a., stroną będzie osoba (jednostka organizacyjna) wymieniona w art. 29 K.p.a. lub przepisach odrębnych.
Wbrew twierdzeniu organu, C. jest jednostką wojskową w rozumieniu art. 6 ust 2 pkt 1 ustawy z 1 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, jak i art. 3 ust 5 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z art. 3a cyt. ustawy Minister Obrony Narodowej określił w akcie powołania i powierzył C. na wyposażenie obiekt wojskowy tj. maszt antenowy i powołał na pełnienie funkcji dowódcy Komendanta [...].
Wskazując na powyższe oraz specyfikę przepisów dotyczących jednostek wojskowych Komendant [...] stwierdził, że jest stroną niniejszego postępowania w rozumieniu art. 28 i 29 K.p.a. Na dowód powołał protokół rozprawy z 25 listopada 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 395/09.
W ocenie skarżącego organ odwoławczy nie dokonał wnikliwej oceny materiału dowodowego przy uwzględnieniu ww. szczególnych uregulowań dot. jednostek wojskowych w zakresie powierzenia wykonywania zadań, obronności Państwa w związku z wyposażeniem C., jako jednostki wojskowej w bazę sprzętową, a tym samym wykonywaniem faktycznym, a nie formalnym uprawnień i praw zarządcy nieruchomości.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.
Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpłynęło też pismo procesowe z 4 listopada 2011 r., w którym skarżący wskazał, że wznowiono postępowanie administracyjne zakończone decyzją z dnia [...] października 2007 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. i Dowództwo Sił Powietrznych, podmiot nadrzędny nad skarżącym, uznano za stronę. Ponadto, w sprawie zakończonej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 25 listopada 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 395/09 dopuszczono do udziału w charakterze uczestnika postępowania C.. Zdaniem skarżącego nie jest więc racjonalne i zgodne z prawem działanie organów, które w postępowaniach nadzwyczajnych dotyczących tej samej decyzji, różnie oceniają przymiot strony tego samego podmiotu. Takie działanie narusza rażąco art. 6 K.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji.
Skarżący dodał, że organy administracji naruszyły art. 7 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Działka inwestycyjna sąsiaduje z nieruchomością, na której znajdują się urządzenia radiolokacyjne Dowództwa Sił Powietrznych. Z tego względu § 21 planu miejscowego wprowadza nakaz każdorazowego uzgodnienia z Szefem Infrastruktury Wojsk Lotniczych i Obrony Powietrznej takich inwestycji. Skarżący podkreślił, że inwestycja oddalona jest o [...] m od ogrodzenia kompleksu wojskowego, w bezpośrednim sąsiedztwie urządzeń radiolokacyjnych wojsk Sił Powietrznych. Może zatem utrudniać i zakłócać prawidłową pracę wojskowych środków radioliniowych oraz stwarza ryzyko obserwacji terenów wojskowych.
Skarżący poinformował, że protokołem z dnia 14 kwietnia 2011 r. działka nr [...] została przekazana w użytkowanie Jednostce Wojskowej nr [...], wydzielonej z C.
Wyrokiem z dnia 15 listopada 2011 roku sygn. akt VII SA/Wa 1179/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest prawidłowe. Sąd wskazał, że zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie i piśmiennictwie stanowiskiem, w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę zastosowanie znajduje art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (w zw. z art. 3 pkt 20 cyt. ustawy), będący przepisem szczególnym wobec art. 28 K.p.a. Postępowanie nadzwyczajne w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę stanowi bowiem jedynie odrębną sprawę procesową w stosunku do postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Tak więc w obu tych postępowaniach przepisem na podstawie którego należy określać krąg stron pozostaje art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.
W ocenie Sądu nie można zatem podzielić argumentacji przedstawionej w skardze, jak i pismach procesowych skarżącego, że krąg podmiotów uznawanych za strony postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę określa się na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, zaś taki krąg w sprawie o stwierdzenie nieważności udzielonego pozwolenia na budowę należy ustalać na podstawie art. 28 K.p.a., czy art. 29 K.p.a. z pominięciem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.
W związku z powyższym, skoro art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez wskazanie konkretnych podmiotów oraz wprowadzenie pojęcia obszaru oddziaływania obiektu zawęził krąg osób, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, to brak spełnienia którejkolwiek z przesłanek w nim wymienionych oznacza, że dany podmiot nie jest stroną takiego postępowania.
W ocenie Sądu taka sytuacja miała miejsce w kontrolowanej sprawie. Nie było bowiem wątpliwości, że Komendant [...], jest tylko użytkownikiem sąsiadującej z działką inwestycyjną nieruchomości o nr ew. [...], będącej własnością Skarbu Państwa, a pozostającej w zarządzie Stołecznego Zarządu Infrastruktury. Skarżący nie mieści się zatem w katalogu podmiotów wymienionych w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który wskazuje jednoznacznie, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujący się w obszarze oddziaływania obiektu.
W związku z powyższym, nie mogła odnieść zamierzonego skutku argumentacja przedstawiona w skardze, a w konsekwencji także zarzuty dotyczące rażącego naruszenia przez organ odwoławczy art. 7, art. 77 i art. 136 oraz art. 28 K.p.a. i art. 29 K.p.a. w związku z przepisami Prawa budowlanego i powołanymi przepisami dotyczącymi Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej.
W świetle przedstawionego stanowiska Sądu, bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostawał również fakt dopuszczenia innego podmiotu, to jest Dowództwa Sił Powietrznych do udziału w postępowaniu wznowieniowym zakończonym decyzją ostateczną z dnia [...] października 2007 r.
Odnośnie do argumentacji dotyczącej dopuszczenia Komendanta [...] do udziału w postępowaniu sądowym, w sprawie zakończonej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 25 listopada 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 395/09, Sąd wyjaśnił, że związanie prawomocnym orzeczeniem sądu, o którym mowa w art. 170 p.p.s.a., dotyczy każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy. Moc wiążąca rozstrzygnięcia jest zatem związana z tożsamością stosunku prawnego będącego przedmiotem tej sprawy. Oznacza to, że zmiana choćby jednego z elementów stosunku prawnego stwarza inną sprawę. Nie ma zatem podstaw do nadania mocy obowiązującej prawomocnemu orzeczeniu w innych sprawach, choć tożsamych co do przedmiotu wykonywania administracji publicznej. Organy orzekające w trybie stwierdzenia nieważności decyzji nie były zatem związane ww. postanowieniem Sądu, który kontrolował decyzje wydane w postępowaniu toczącym się w trybie wznowieniowym.
Zdaniem Sądu organ odwoławczy, po ustaleniu, że podmiot który wniósł odwołanie nie jest stroną postępowania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., prawidłowo umorzył postępowanie odwoławcze.
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną wniósł Komendant [...] podnosząc zarzuty naruszenia:
1. art. 28 K.p.a. poprzez przyjęcie, że skarżący nie jest uprawniony do skutecznego złożenia odwołania od decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r.
2. art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że skarżący nie jest stroną w postępowaniu o pozwolenie na budowę i tym samym nie jest stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę dotyczącego nieruchomości sąsiedniej,
3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 28 K.p.a. poprzez zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji na skutek aprobaty stanowiska naruszającego art. 28 K.p.a., przyjmującego, że Komendantowi [...] nie przysługiwał przymiot strony,
4. art 133 § 1 P.p.s.a. poprzez podjęcie zaskarżonego orzeczenia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym i sądowym w związku z art. 6, 7 i 8 K.p.a.
Skarżący kasacyjnie podniósł, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 156 K.p.a. stosuje się art. 28 K.p.a. i art. 64 K.p.a., a stroną jest nie tylko podmiot biorący udział w postępowaniu zwykłym, ale zgodnie z art. 28 K.p.a. stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W tym zakresie orzecznictwo administracyjne nie ma wątpliwości. Przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest przepisem szczególnym, co do przepisu art. 28 K.p.a., ale nie wyłączającym jego stosowanie w postępowaniu oceniającym legalność decyzji pozwolenie na budowę. Podobne stanowisko wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 24 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/GI 250/11.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie należy mieć na uwadze, że nieruchomość sąsiednia, będąca własnością Skarbu Państwa znajduje się w użytkowaniu Komendanta [...] i pozostaje w zarządzie Stołecznego Zarządu Infrastruktury.
W ocenie skarżącego kasacyjnie należy rozważyć w świetle przedstawionego poglądu legitymację Komendanta [...] w kontekście regulacji zawartej w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.
Skarżący kasacyjnie wskazał, że zgodnie z tym przepisem w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę stronami są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w sferze oddziaływania obiektu. C.jest użytkownikiem działki sąsiadującej z nieruchomością, co do której udzielono pozwolenia na budowę masztu telefonii komórkowej wraz z antenami nadawczymi GSM, UMTS oraz radiolinii zakresu mikrofalowego o wysokości 40 m. Lokalizacja tego masztu w bezpośrednim sąsiedztwie urządzeń radiolokacyjnych wojsk Sił Powietrznych może wpływać i utrudniać działanie całego systemu łączności radiowej wojsk powietrznych i może stanowić zagrożenie całego sąsiadującego z nieruchomością kompleksu wojskowego. Powyższe oznacza, że spełniona jest przesłanka nieruchomości znajdującej się w sferze oddziaływania obiektu.
Skarżący kasacyjnie powołał wyrok z dnia 24 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 713/11, w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że przy ustalaniu, czy dany podmiot posiada przymiot strony w postępowaniu o udzieleniu pozwolenia na budowę należy mieć na uwadze kategorie podmiotów wyszczególnionych w art. 28 Prawa budowlanego oraz właściwie rozumiany obszar oddziaływania obiektu.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie, w sytuacji, gdy z przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego wynikają ograniczenia w zagospodarowaniu, a zatem również w zabudowie sąsiednich nieruchomości, należy uznać, że dana nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. A zatem prowadząc postępowanie o pozwolenie na budowę Starosta W. winien był ustalić jego strony. Tymczasem w decyzji z dnia [...] października 2007 r. organ nie uczynił zadość powyższym wymaganiom, podobnie jak organy nadzoru oceniające tę decyzję i Sąd I instancji. W przekonaniu strony skarżącej skoro nieruchomość sąsiadująca znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, a nieruchomość stanowi własność Skarbu Państwa, to organ winien, zgodnie z art. 61 § 4 K.p.a. poinformować o prowadzonym postępowaniu właściwe statio fisci Skarbu Państwa. Sam bowiem fakt położenia nieruchomości w prawidłowo wyznaczonym obszarze oddziaływania obiektu przesądza o przymiocie strony postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane.
W ocenie skarżącego kasacyjnie, tym właściwym podmiotem jest Komendant [...], w którego użytkowaniu znajduje się nieruchomość sąsiadująca położona w obszarze oddziaływania obiektu, co wynika chociażby z faktu, że zgodnie z zapisem w planie zagospodarowania przestrzennego, wszelkie kwestie związane z planowaniem i zagospodarowaniem terenu winny być uzgodnione z właściwym organem wojskowym.
Skarżący kasacyjnie powołał wyrok z dnia 30 września 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 588/10, w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że dla określenia obszaru oddziaływania inwestycji i stąd wywodzonego przymiotu strony postępowania zasadne jest uwzględnienie nie tylko indywidualnych cech samego obiektu budowlanego, ale też jego przeznaczenia, a w szczególności sposobu zagospodarowania terenu. Przy czym nie ma znaczenia, czy działki objęte oddziaływaniem inwestycji, graniczą bezpośrednio z działką, na której zaprojektowano budowę obiektu budowlanego, bowiem obszar oddziaływania obiektu może obejmować dalej położone tereny, nie graniczące ze sobą, ale pozostające w zasięgu swoich wpływów lub w związku gospodarczym.
W przekonaniu skarżącego kasacyjnie taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, biorąc pod uwagę charakter inwestycji i charakter zagospodarowania nieruchomości sąsiedniej. Z powyższego wynika, zdaniem skarżącego, przymiot strony Skarbu Państwa reprezentowanego w niniejszym postępowaniu przez Komendanta [...].
Mając na uwadze powyższe okoliczności Komendant [...] wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia sądowi, który wydał orzeczenie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i uchylenie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U z 2012 r., poz. 270; dalej: P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna wniesiona przez Komendanta [...] nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 28 K.p.a. oraz art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 roku Nr 243, poz. 1623 j.t. ze zm.).
Z art. 28 K.p.a. wynika, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
Z kolei art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.
Definicja "obszaru oddziaływania obiektu" zawarta została w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Przez "obszar oddziaływania obiektu" należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.
Abstrahując od tego, czy definicja strony postępowania zawarta art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane ma zastosowanie w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę stwierdzić należy, że skarżącemu kasacyjnie nie przysługiwał status strony postępowania, gdyż nie jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną o nr [...]. Nawet gdyby w postępowaniu o stwierdzenie nieważności Starosty W. z [...] października 2007 r. Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] S.A. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej oceniać dopuszczalność uznania skarżącego za stronę postępowania w świetle wymogów wynikających z art. 28 K.p.a., to wymogi te nie zostały przez skarżącego kasacyjnie spełnione.
Jak to zostało już wcześniej wskazane stroną postępowania jest podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes lub obowiązek prawny, to interes lub obowiązek wynikający z przepisu prawnego. Skarżący kasacyjnie nie powołuje się na żaden przepis prawa, który dawałby mu jakieś uprawnienie w związku z budową stacji bazowej telefonii komórkowej lub nakładałby na skarżącego kasacyjnie w związku z tą budową obowiązek.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że w przypadku zastosowania w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę art. 28 K.p.a. za podmioty mające interes prawny uznać należy właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością, na której realizowana ma być inwestycja. Stronami mogą też być właściciele, użytkownicy lub zarządcy nieruchomości, które nie sąsiadują bezpośrednio z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja, jeśli wykażą, że inwestycja może niekorzystnie oddziaływać na ich nieruchomości. Podmiot, który nie jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą może mieć interes faktyczny, by uczestniczyć w postępowaniu, które nie daje mu jednak uprawnienia do bycia stroną tego postępowania.
Dopuszczenie możliwości udziału w postępowaniu administracyjnym użytkownika nieruchomości obok właściciela nieruchomości mogłoby prowadzić do sytuacji, że podmiot mający słabsze prawo do nieruchomości miałby np. możliwość kwestionowania decyzji, która byłaby korzystna dla właściciela nieruchomości. Możliwości powstawania tego rodzaju sytuacji, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można akceptować.
Skarżący jest użytkownikiem działki o nr ew. [...]. Jeśli budowa stacji telefonii komórkowej godzi w wykonywanie prawa użytkowania, to skarżący kasacyjnie może zwrócić się do właściciela nieruchomości lub jej zarządcy o podjęcie stosownych działań, które zabezpieczą wykonywanie tego prawa.
Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 28 K.p.a. jest w istocie powtórzeniem zarzutu naruszenia art. 28 K.p.a. Jak to zostało wyżej wskazane zarzut ten jest niezasadny. Ponowne przytaczanie argumentacji w tej kwestii jest niecelowe.
Za niezasadny uznać należy również zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 6 K.p.a., art. 7 K.p.a. i art. 8 K.p.a. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji wydając wyrok wziął pod uwagę całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i okoliczności sprawy. Dla rozstrzygnięcia sprawy istotne było ustalenie, że skarżący kasacyjnie nie jest właścicielem lub użytkownikiem wieczystym działki o nr ew. [...]. Okoliczność ta była okolicznością przesądzającą o tym, że skarżący kasacyjnie nie mógł być uznany za stronę postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji Starosty W. z [...] października 2007 r. Nr [...]. Wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy zostały przez organy administracjo oraz Sąd I instancji wyjaśnione.
Z powyższych względów, na podstawie art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.