II OSK 2889/13

II OSK 2889/13 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2015-07-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2013-11-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Joanna Brzezińska
Maciej Dybowski /przewodniczący sprawozdawca/
Zbigniew Ślusarczyk
Symbol z opisem
6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Hasła tematyczne
Inspekcja weterynaryjna
Sygn. powiązane
II SA/Gd 309/13 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2013-09-11
Skarżony organ
Lekarz Weterynarii
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 270
art. 3 par. 1, art. 145 pkt 1 lit c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2013 poz 267
art. 6, 7, 8, 10 par. 1, art. 77, art. 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2006 nr 17 poz 127
art. 6 ust. 1
Ustawa z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego.
M.P. 2013 poz 1024 art. 15
Uchwała Nr 221 Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2013 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w  zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020
Sentencja
Dnia 1 lipca 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski /spr./ sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Joanna Brzezińska Protokolant asystent sędziego Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 września 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 309/13 w sprawie ze skargi A. T. na decyzję [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w [...] z dnia [...] 2013 r. nr [...] w przedmiocie zakazu wprowadzenia do obrotu zwierząt I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od A. T. na rzecz [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w [...] kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 11 września 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 309/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę A.T. na decyzję [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w [...] z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zakazu wprowadzenia do obrotu zwierząt.
Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] stycznia 2013 r.) Powiatowy Lekarz Weterynarii w [...] (dalej Powiatowy Lekarz bądź organ I instancji), na podstawie art. 54 ust. 1 i 2 lit. b Rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (dalej rozporządzenie 882/2004) i art. 7 ust. 1 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 999/2001 z dnia 22 maja 2001 r. ustanawiające zasady dotyczące zapobiegania, kontroli i zwalczania niektórych przenośnych gąbczastych encefalopatii (dalej rozporządzenie 999/2001), art. 7 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy z dnia 22 lipca 2006 r. o paszach [Dz. U. nr 144, poz. 1045 ze zm., dalej uop], art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego [Dz. U. z 2006 r. nr 17, poz. 127 ze zm., dalej uppz] i § 3 pkt 1 rozporządzania Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 grudnia 2006 r. w sprawie określenia spraw rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych przez powiatowego lekarza weterynarii [Dz. U. z 2007 r. nr 2, poz. 20 ze zm., dalej rozporządzenie z 2005 r.], zakazał A.T." [winno być "T."] właścicielowi gospodarstwa rolnego w miejscowości L., [...], wprowadzania do obrotu zwierząt z gatunku bydło zidentyfikowanych za pomocą numerów kolczyków wskazanych w załączniku do decyzji i produktów pochodzących od tych zwierząt lub ze zwierząt skarmianych paszą, w której stwierdzono obecność niedozwolonych białek pochodzenia zwierzęcego. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.
Uzasadniając rozstrzygnięcie, organ I instancji wyjaśnił, że badanie próbek paszy dla bydła, wytworzonej w gospodarstwie rolnym A.T., przeprowadzone dnia 9 stycznia 2013 r. wykazało obecność składników pochodzących z ryb (ości rybie). Sprawozdanie z badań nr [...] Powiatowy Lekarz otrzymał dnia 14 stycznia 2013 r. Kolejna kontrola z 15 stycznia 2013 r., w trakcie której zinwentaryzowano i zidentyfikowano bydło i pobrano 7 próbek pasz bezpośrednio z koryt dla każdej grupy technologicznej, ujawniła obecność w dwu z tych 7 próbek mączki rybnej, tj. w próbce o nr protokołów [...] z dnia 15.01.2013 dla grupy byki opasowe w ilości 16 sztuk o numerach kolczyków wskazanych w złączniku do decyzji oraz nr [...] z dnia 15.01.2013 r. cielęta 34 sztuk o numerach kolczyków wskazanych w załączniku do decyzji. Sprawozdanie z tych badań organ I instancji otrzymał dnia 16 stycznia 2013 r. Zgodnie z art. 7 ust. 1 oraz załącznikiem IV rozporządzenia 999/2001, pasza z zawartością składników pochodzenia od zwierząt jest zakazana w żywieniu bydła, a w myśl art. 9 ust. 1 pkt 2 uppz, produkty pochodzenia zwierzęcego mogą być wprowadzane na rynek, jeżeli zostały pozyskane od zwierząt lub ze zwierząt lub są zwierzętami, które były karmione paszami spełniającymi wymagania określone w przepisach o paszach. Organ I instancji w oparciu o przebadane próbki pobrane z gospodarstwa stwierdził, że mieszanki paszowe w korytach, z których pobrano próbki do badania, nie spełniały wymagań z art. 7 ust. 2 zał. IV pkt I lit. a rozporządzenia 999/2001 i art. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1292/2005 z dnia 5 sierpnia 2005 r. zmieniającego załącznik IV Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) 999/2001 w zakresie żywienia zwierząt, zawierają zakazane w żywieniu zwierząt hodowlanych przetworzone białko zwierzęce. W związku z powyższym, z uwagi na ochronę zdrowia ludzi, szczególnie w aspekcie możliwych zakażeń prionowych, decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł A.T..
Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] marca 2013 r.) [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii (dalej Wojewódzki Lekarz, organ odwoławczy bądź organ II instancji) utrzymał w mocy decyzję z [...] stycznia 2013 r. W uzasadnieniu organ II instancji wyjaśnił, że podstawę prawną wydanych decyzji stanowią art. 54 ust. 1 i 2 lit. b i lit. h rozporządzenia 882/2004 (Dz.U.L. 165 z 30.4.2004, str. 1 - 141); zał. IV pkt I lit. a rozporządzania 999/2001 z dnia 22 maja 2001 r. (Dz.U. I. z 31.5.2001, str. 1 - 40 ze zm.), art. 7 ust. 1 i 2 pkt 2 uop i art. 9 ust. 1 pkt 2 uppz.
Odnosząc się do pierwszego zarzutu, organ odwoławczy stwierdził, że skarżący brał udział w postępowaniu na każdym jego etapie. Materiał dowodowy był gromadzony w trakcie czynności kontrolnych w obecności odwołującego się, a badania były wykonywane przez specjalistyczną jednostkę, jaką jest Wojewódzki Inspektorat Weterynarii w [...]. Odwołujący składał w toku postępowania wyjaśnienia i był zapoznawany z aktami sprawy, w tym z wynikami badań nr [...] i otrzymał sprawozdanie z badań potwierdzające obecność składników pochodzących od ryb w próbkach [...] i [...] z 15 stycznia 2013 r. Odwołujący został zapoznany także z protokołami kontroli [...] z "[...] " [winno być "[...]"] stycznia 2013 r. i [...] z 16 stycznia 2013 r.
W odniesieniu do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego zastosowanych w niniejszej sprawie, sformułowanych w punktach 2–4 odwołania, organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 7 ust. 1 i załącznikiem IV do rozporządzenia 999/2001, pasza z zawartością składników pochodzących od zwierząt jest zakazana w żywieniu bydła, a zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 2 uppz, produkty pochodzenia zwierzęcego mogą być wprowadzane na rynek, jeżeli zostały pozyskane od zwierząt lub ze zwierząt lub są zwierzętami, które były karmione paszami spełniającymi wymagania określone w przepisach o paszach.
W przedmiotowym przypadku próbki pasz pobranych z karmideł dla zwierząt były zanieczyszczone białkiem, co oznacza, że źródłem zanieczyszczenia była pasza przeznaczona do karmienia zwierząt. Próbki pasz pobrane zostały do badań z karmideł dla zwierząt - z miejsca, w którym występowało karmienie. Karmienie zwierząt zostało zdefiniowane w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 767/2009 z dnia 22 maja 2001 r. w sprawie wprowadzania na rynek i stosowania pasz (...; dalej rozporządzenie 767/2009), zgodnie z którym przez "doustne karmienie zwierząt" rozumie się wprowadzenie paszy przez otwór gębowy do przewodu pokarmowego w celu zapewnienia potrzeb żywieniowych zwierzęcia lub podtrzymania wydajności zdrowych zwierząt. W ocenie organu, wbrew twierdzeniom odwołującego, zacytowany art. 9 ust. 1 pkt 2 uppz i pozostałe przepisy prawa europejskiego mają uzasadnione zastosowanie w analizowanej sprawie. Przepisy te mówią bowiem o karmieniu zwierząt hodowlanych paszami spełniającymi wymagania określone w przepisach o paszach.
Zgodnie z art. 7 ust. 1 i załącznikiem IV do rozporządzenia 999/2001, zabrania się karmienia przeżuwaczy paszami zawierającymi białka pochodzenia zwierzęcego. Jedyne odstępstwo jakie przewiduje art. 7 ww. rozporządzenia dotyczy, zgodnie z załącznikiem IV, karmienia przeżuwaczy i stosowania w karmieniu mleka, produktów na bazie mleka i siary, jaj i produktów jajecznych, żelatyny od zwierząt innych niż przeżuwacze, hydrolizatów białkowych pochodzących od zwierząt innych niż przeżuwacze i otrzymanych ze skór i skórek przeżuwaczy. Oznacza to bezwzględny wymóg zapewnienia by pasze przeznaczone do karmienia zwierząt były wolne od jakichkolwiek innych niż dozwolone zanieczyszczeń białkiem. Sformułowany zakaz nie definiuje przy tym stopnia zanieczyszczenia paszy. Bez znaczenia pozostaje stopień i wpływ zanieczyszczenia na wystąpienie ryzyk. W ocenie organu, każdy, nawet minimalny stopień zanieczyszczenia powoduje naruszenie zakazu zdefiniowanego w ww. rozporządzeniu. Odstępstwo w zakresie czystości paszy dotyczące dopuszczalności karmienia zwierząt hodowlanych paszami, po wykryciu w nich obecności nieznacznych ilości drzazg kostnych, o ile dozwoli na to Państwo Członkowskie, w przypadku gdy ocena ryzyka dała korzystny wynik, nie dotyczy przedmiotowego przypadku. Czym innym są bowiem zanieczyszczenia drzazgami kostnymi, a czym innym zanieczyszczenia mączką rybną. Powyższe potwierdza, że nie zachodziła obligatoryjność przeprowadzenia przez organ I instancji wnioskowania w tym kierunku.
W ocenie organu odwoławczego rozporządzenie (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z 28 stycznia 2002 r., ustanawiające ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające produkty w zakresie bezpieczeństwa żywności, nakłada na podmiot działający na rynku spożywczym i pasz obowiązek zapewnienia, by na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji w przedsiębiorstwach będących pod ich kontrolą występowała zgodność żywności lub pasz z wymaganiami prawa żywnościowego właściwymi dla ich działalności i kontrolowania przetwarzania tych wymogów. Oznacza to, że to na podmiocie działającym na rynku pasz spoczywa pełne ryzyko zapewnienia zgodności żywności lub pasz z wymaganiami prawa żywnościowego właściwymi dla ich działalności, w tym także ryzyko związane z przypadkowym zanieczyszczeniem paszy niedozwolonymi białkami pochodzenia zwierzęcego.
Pobrana dnia 9 stycznia 2013 r. w gospodarstwie rolnym skarżącego próbka paszy bydła do badania w kierunku przetworzonego białka pochodzenia zwierzęcego w ramach monitoringu pasz. Dnia 14 stycznia 2013 r. otrzymano sprawozdanie z badań nr [...], stwierdzające w badanej próbce składniki pochodzące z ryb (ości rybie). Dnia 15 stycznia 2013 r. w ramach postępowania wyjaśniającego pobrano z koryt do badań 7 próbek w celu identyfikacji zwierząt, które skarmiane były paszą zawierającą mączkę rybną. Dokonano inwentaryzacji i identyfikacji zwierząt z gatunku bydło przebywających w gospodarstwie. Dnia 16 stycznia 2013 r. organ I instancji otrzymał sprawozdanie z badań potwierdzające obecność składników pochodzących z ryb w dwu próbkach pobranych dnia 15 stycznia 2013 r. - [...] i [...]. Organ II instancji podkreślił, że próbki badań paszy bydła pobierane były w odstępach kilkudniowych. Otrzymane wyniki zatem są wiarygodne, a występowanie zanieczyszczeń paszy białkiem w tych wypadkach stanowi o powtarzalności zjawiska i wyklucza argument przypadkowego zanieczyszczenia pasz. W wyniku powyższych działań ustalono, że mieszanki paszowe w korytach, w których zostały pobrane próbki do badania dla dwu grup technologicznych nie spełniają wymogów z art. 7 ust. 2 zał. IV pkt 1 lit. a rozporządzenia 999/2001 i art. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1292/2005 z dnia 5 sierpnia 2005 r. zmieniającego załącznik IV rozporządzenia nr 999/2001 w zakresie żywienia zwierząt.
Zdaniem organu odwoławczego chybiony był także zarzut naruszenia przez organ I instancji rozporządzenia 882/2004, a w szczególności jego art. 54. Odwołujący nie wskazał jakie przepisy ww. rozporządzenia zostały naruszone przez organ I instancji. Z kolei, w przedmiocie zgłoszonych przez odwołującego wniosków dowodowych organ II instancji wskazał, że w tym przedmiocie wydał oddzielne postanowienie.
Wojewódzki Lekarz podkreślił, że próbki pasz pobiera się zgodnie z Załącznikiem I rozporządzenia Komisji nr 152/2009 ustanawiającego metody pobierania próbek i dokonywania analiz do celów urzędowej kontroli pasz (dalej rozporządzenie 152/2009). W przedmiotowym przypadku w każdym protokole z pobrania próbek jest zaznaczone, że próbki zostały pobrane zgodnie z wymaganiami w/w rozporządzenia, a odwołujący osobiście uczestniczył w każdym pobieraniu próbek i na każdym z protokołów złożył swój podpis jako osoba obecna przy pobraniu próbek. Organ odwoławczy zakwestionował wiarygodność przestawionego przez odwołującego dowodu pod nazwą "ekspertyza zawartości paszy", który nie został oznaczony podpisem osoby wykonującej badania lub potwierdzającej wynik dokonanego badania, nie wskazuje metody jaką wykonano badanie, brak w nim oceny stanu próbki w chwili dostarczenia jej do laboratorium. W ocenie organu II instancji z tych względów ów dowód nie może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy.
W skardze na decyzję z [...] marca 2013 r. A.T. domagał się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z [...] stycznia 2013 r. Skarżący sformułował następujące zarzuty w stosunku do zaskarżonej decyzji naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
1. art. 107 § 3 w zw. z art. 140 kpa przez zaniechanie merytorycznego odniesienia się do wszystkich zarzutów skarżącego podniesionych w odwołaniu;
2. art. 8, 10 § 1 kpa przez uniemożliwienie skarżącemu rzeczywistego wzięcia czynnego udziału w postępowaniu oraz wprowadzenie go w błąd w odniesieniu do możliwości składania wniosków dowodowych i zapoznania się z aktami w terminie 14 dni, w sytuacji w której w tym samym dniu, w którym pouczenie zostało przekazane stronie, została wydana decyzja z [...] stycznia 2013 r.;
3. art. 107 § 1 i 3 kpa w zw. z pkt 5.A.2 załącznika nr I do rozporządzenia Komisji (WE) nr 152/2009 z dnia 27 stycznia 2009 r. ustanawiającego metody pobierania próbek i dokonywania analiz do celów urzędowej kontroli pasz przez zaniechanie wyjaśnienia ilości i sposobu pobrania próbek pierwotnych, zbiorczych i końcowych, oraz dokładnego określenia ilości pobranej próbki końcowej; przechowanie próbek w workach foliowych (do których bez trudu można wprowadzić ość rybną) zamiast odpornych na podobną ingerencję naczyń plastikowych;
4. art. 75 § 1 i art. 77 § 1 w zw. z art. 136 kpa przez bezpodstawne oddalenie wniosków dowodowych powołanych przez skarżącego w piśmie z 4 lutego 2013 r.;
5. art. 6, 7, 8 art., 10 § 1, art. 77, art. 107 § 3 kpa w związku z art. 9 ust. 1 pkt 2 uppz, w związku z art. 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia 999/2001, przez niewłaściwe zastosowanie ww. przepisów, polegające na:
a) nierozważeniu wszystkich okoliczności wynikających z materiału dowodowego, w szczególności pominięcie okoliczności wynikających z protokołu nr [...] z 23 stycznia 2013 r., skutkujące wadliwym przyjęciem, że cielęta były karmione paszą pobraną do badań, w której wykryto elementy ości rybnych;
b) zaniechaniu ustalenia, czy nie doszło do incydentalnego, przypadkowego zanieczyszczenia komponentu roślinnego paszy (tj. wysłodek buraczanych);
c) zaniechaniu dokładnego zbadania komponentów paszy, w tym ustalenia ilości ości, które zostały wykryte w roślinnym komponencie paszy;
d) zaniechanie ustalenia, czy ilość ości rybnych, która została stwierdzona w komponencie roślinnym paszy mogła mieć jakikolwiek wpływ na stan bydła;
e) zaniechaniu wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji przyczyn, z których organ uznał, że skoro w dwu z siedmiu próbek roślinnego komponentu paszy znalazły się ości, oznacza to, że zwierzęta były karmione mączką rybną;
6. art. 9 ust. 1 pkt 2 uppz, w związku z art. 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia 999/2001 przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na:
a) błędnym przyjęciu, że art. 9 ust. 1 pkt 2 i art. 7 ust. 1 rozporządzenia 999/2001 obejmuje również incydentalne spożycie zanieczyszczonej paszy;
b) zaniechaniu rozważenia znaczenia pojęcia karmienie użytego w ww przepisach oraz tego jakie było ratio legis wprowadzenia ograniczeń objętych w/w rozporządzeniem;
7. Naruszenia przepisów rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1292/2005 z dnia 5 sierpnia 2005 r. zmieniającego załącznik IV do rozporządzenia (WE) nr 999/2001 PE i Rady w zakresie żywienia zwierząt, w szczególności naruszenie pkt II A d) załącznika nr IV do rozporządzenia 999/2001 w brzmieniu nadanym w/w rozporządzeniem, polegające na jego błędnym niezastosowaniu mimo tego, że okoliczności sprawy wskazywały na przypadkowe zanieczyszczenie roślin bulwiastych elementem pochodzenia zwierzęcego oraz niezbadaniu ryzyka, o którym mowa w w/w przepisie;
8. naruszenia przepisów rozporządzenia 882/2004, a to jest naruszenie art. 54 ust. 2 w zw. z art. 55 ust. 1 ww rozporządzenia, polegające na zastosowaniu środków nieproporcjonalnych w stosunku do zakresu stwierdzonych nieprawidłowości.
Skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodów z ekspertyzy zawartości paszy (próbek tożsamych z poddanymi badaniu przez organ I instancji) przeprowadzonej przez akredytowane Laboratorium w [...] - znajduje się w aktach sprawy na okoliczność wyników badań, metodologii przeprowadzonych badań, braku składników rybnych w paszy, dokumentu w postaci wydruku informacji znajdującej się na stronie internetowej podmiotu transportującego paszę na okoliczność tego, że do przypadkowego zanieczyszczenia paszy mogło dojść w trakcie transportu oraz protokołu kontroli nr [...] z 23 stycznia 2013 r. - znajduje się w aktach sprawy na okoliczność tego, że cielęta nie były karmione paszą zawierającą wysłodki buraczane.
W uzasadnieniu skargi obszernie uzasadniono sformułowane zarzuty. Skarżący oświadczył, że kwestionuje ustalenie, jakoby produkty pochodzenia rybnego stanowiły w jakimkolwiek zakresie składnik paszy stosowanej w jego gospodarstwie. Temu ustaleniu przeczy szereg okoliczności, jak m.in. ekspertyza wydana przez niezależne, zewnętrzne w stosunku do służb weterynaryjnych, Laboratorium w [...], czy złamanie procedur w pobieraniu i zabezpieczeniu próbek.
Odnosząc się do pierwszego z zarzutów – zaniechania odniesienia się do wszystkich zarzutów odwołania - skarżący podniósł, że organ odwoławczy ograniczył się do przywołania zarzutów skarżącego i niejednokrotnie skwitował je jednym zdaniem, które w ogóle nie odnosiło się do istotny problemu podnoszonego przez skarżącego. Tak rzecz się miała choćby w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 10 kpa, które polegało na tym, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało wydane i doręczone skarżącemu w tym samym dniu, w którym została wydana decyzja administracyjna i nie wyjaśnił jak w świetle tych faktów można twierdzić, że czynny udział był stronie zapewniony. Zdaniem skarżącego, brak prawidłowego odniesienia się przez organ do zarzutów zawartych w odwołaniu stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonego aktu.
Uzasadniając szerzej zarzut naruszenia art. 10 kpa skarżący wskazał, że z akt sprawy wynika, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania z 16 stycznia 2013 r. zostało doręczone skarżącemu w tym samym dniu. W zawiadomieniu tym strona została pouczona o tym, że ma 14 dni na zaznajomienie się z aktami oraz składanie wniosków dowodowych. W aktach sprawy brak jest końcowego oświadczenia strony, że zapoznała się z aktami lub by strona z takiego uprawnienia zrezygnowała. To samo dotyczy skorzystania z możliwości składania wniosków dowodowych. Jest to tym bardziej znamienne, że organ pouczając stronę o możliwości skorzystania z tych uprawnień w tym samym dniu, tj. 16 stycznia 2013 r., wydał decyzję kończącą postępowanie w sprawie. Oznacza to, że strona nie tylko nie miała realnej możliwości zapoznania się z aktami, ale również w istocie została wprowadzona przez organ w błąd, bowiem pomimo pouczenia o sprawie do składania wniosków dowodowych i zapoznania się z aktami w terminie 14 dni od 16 stycznia 2013 r., jeszcze tego samego dnia została wydana decyzja administracyjna. W tych okolicznościach, pouczenie o możliwości wpływania przez stronę na przebieg postępowania w terminie 14 dni można zakwalifikować, jako jedynie jako pozór udzielenia stronie przewidzianej w prawie gwarancji. Takie działanie organu uniemożliwiło stronie składanie wniosków dowodowych, w tym np. wykazanie tego, że cielęta nie były skarmiane paszą, w której skład wchodziły wysłodki buraczane (składnik, w którym znalezione zostały fragmenty ości), czy też wykazywanie nieprawidłowości w zakresie pobrania próbek pierwotnych. Skarżący został także pozbawiony możliwości wykonania kontrekspertyzy.
W kwestii naruszenia procedury poboru próbek skarżący podniósł, że warunkiem koniecznym do uznania, że dana kontrola została przeprowadzona w prawidłowy sposób było m. in. spełnienie odpowiednich wymagań formalnych w zakresie sporządzania próbek końcowych. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika jednak, że wymagania te zostały spełnione w wystarczającym stopniu. Z żadnego z protokołów znajdujących się w aktach sprawy nie wynika, ani ile było worków, w których była przechowywana pasza stanowiąca przedmiot badań, ani to czy została pobrana zgodna z rozporządzeniem ilość próbek pierwotnych, czy była pobrana próbka zbiorcza oraz czy odpowiadała ona wymogom w/w przepisów. Zdaniem skarżącego, z uwagi na nienależyte zabezpieczenie próbek (woreczki foliowe, zamiast naczyń plastikowych) mogło dojść do złośliwego lub przypadkowego wprowadzenia ości do materiału badawczego. Skarżący wobec szeregu okoliczności, które przekraczają przedmiot niniejszej skargi złożył do prokuratury zawiadomienie o możliwości popełnienia przestępstwa urzędniczego.
Odnośnie kwestii bezpodstawnego oddalenia wniosków dowodowych skarżącego wskazano, nie można zgodzić się z argumentacją organu, jakoby powołany przez skarżącego dokument "kontrekspertyzy" nie mógł doprowadzić do podważenia prawidłowości przeprowadzenia badań przez WZHW w [...]. Okoliczność, że sprawozdanie z badań zostało sporządzone przez akredytowane laboratorium nie oznacza, że wyniki te nie mogą być przez stronę podważane. Skarżący nadmienił, że do przeprowadzenia analizy, której wyniki stanowiły załącznik do pisma z 4 lutego 2013 r., przesłał próbki pobrane z tych samych mieszanek paszowych, które badał organ. Z treści dokumentu załączonego do pisma z 4 lutego 2013 r. wynika jasno, że w próbkach nie stwierdzono występowania ości rybnych (dokument stanowił wydruk, ale na potwierdzenie wyniku badań, materiału porównawczego, metodologii zostały powołane dowody ze źródeł osobowych). Powyższe oraz sposób i cel przeprowadzonych badań miało być zweryfikowane zeznaniami strony oraz świadka powołanego w piśmie z 4 lutego 2013 r., laboranta przeprowadzającego badania.
W kwestii wadliwego ustalenia, że cielęta były karmione paszą pobraną do badań, w której wykryto elementy ości rybnych skarżący podkreślił, co zostało pomięte przez organ II instancji, że cielęta, które były jedną z dwu grup zwierząt objętych zakazem, nie spożywały mieszanki paszowej zawierającej wysłodki buraczane, tj. komponentu, w którym według danych zgromadzonych w aktach sprawy, znalezione zostały fragmenty ości. Wynika to z tego, że na tym etapie rozwoju, cielęta z przyczyn fizjologicznych nie spożywają takiego pokarmu. W pierwszej kolejności są one karmione siarą, następnie mlekiem. W protokole kontroli nr [...] z 23 stycznia 2013 r. - a więc sporządzonym już po wydaniu decyzji przez organ I instancji i po ustaleniu przez organ komponentu, zanieczyszczonego przez fragmenty ości (co nastąpiło dopiero po wydaniu decyzji) - skarżący wyraźnie podkreśla, że paszą z wysłodkami skarmiane bydło opasowe i maciory, skarżący nie karmił tą paszę cieląt. Organ odwoławczy całkowicie pominął w/w okoliczność.
W odniesieniu do zarzutu zaniechania ustalenia, czy doszło do incydentalnego zanieczyszczenia jednego z komponentów paszy, tj. wysłodek buraczanych skarżący argumentował, że to organ winien był ustalić, czy elementy pochodzące od ryb były którymkolwiek komponentem paszy podawanej bydłu, czy znalazły się tam w sposób przypadkowy. Materiał dowodowy wskazuje, zdaniem strony, że ości rybne w wysłodkach buraczanych nie były ani zamierzonym, ani planowanym komponentem paszy dla zwierząt, zwierzęta nie były karmione paszą zawierającą elementy pochodzenia zwierzęcego, a jedynie na skutek zanieczyszczenia paszy (na nieznanym skarżącemu etapie, być może przy transporcie) doszło do przypadkowego pojawienia się śladowych ilości ości w tym komponencie. Zdaniem skarżącego, organ winien uwzględnić fakt, że podmiot dokonujący transport wysłodek na jego zlecenie - tj. firma [...], który to podmiot w zakresie swojej podstawowej działalności świadczy nie tylko usługi transportowe, ale również trudni się sprzedażą nawozów. Do nawozów organicznych należą z kolei komponenty pochodzące z ryb, mączka rybna. W konsekwencji organ winien był ustalić, czy do zanieczyszczenia tego komponentu paszy nie doszło w sposób przypadkowy w czasie transportu dokonywanego przez tę właśnie firmę.
Odnosząc się do zarzutu zaniechania ustalenia, czy ilość ości rybnych stwierdzonych w komponencie paszy mogła mieć wpływ na bydło skarżący podniósł, że organ nie ustalił ile ości rzeczywiście było w paszy, co było konieczne w świetle obowiązku zweryfikowania tego, czy ości były komponentem paszy, czy przypadkowym zanieczyszczeniem. Organ wbrew obowiązkom wynikającym z kpa i przepisów rozporządzenia 999/2001, nie zbadał ani ryzyka wiążącego się ze znalezieniem ości w paszy, ani też nie weryfikował tego, czy incydentalne spożycie takich ilości ości może mieć jakiekolwiek przełożenie na zdrowie zwierząt. Takie postępowanie organów narusza zasadę demokratycznego państwa prawa i dopuszcza kierowanie wobec podmiotów prawa sankcji nieadekwatnych w żaden sposób do ewentualnych uchybień.
Skarżący argumentował, że przepisy rozporządzeń UE regulujących kwestie dotyczące dopuszczalnych składników pasz dla zwierząt, jak również art. 9 ust. 1 pkt 2 uppz mówią o "karmieniu zwierząt" paszami zgodnymi z przepisami, a nie o incydentalnym połknięciu przez zwierzę ości czy odłamka kości. Nie ulega wątpliwości, że ratio legis powołanych regulacji obejmuje sytuacje, w których zwierzęta są na co dzień karmione paszą, której elementem składowym było białko pochodzenia zwierzęcego (czyli standardowo, przez dłuższy czas ją spożywają), a nie przypadkowe zanieczyszczenie paszy śladowymi ilościami ości jak w tym wypadku. W jego ocenie, zastosowane wobec niego zakazy godzą w istotę omawianych uregulowań i mają charakter sankcji całkowicie nieproporcjonalnych do wagi naruszeń.
Argumentując w kwestii tego ostatniego zarzutu, skarżący stwierdził, że każda sankcja administracyjna o charakterze represyjnym winna być nakładana rozważnie, nie tylko po drobiazgowym ustaleniu stanu faktycznego w sprawie, ale przede wszystkim w sposób proporcjonalny do stwierdzonego naruszenia. Na powyższe zwrócił uwagę również ustawodawca europejski wskazując w art. 55 ust. 1 rozporządzenia 882/2004, że sankcje stosowane przez organy winny być proporcjonalne. Orzeczony przez organ zakaz wprowadzania do obrotu bydła objętego decyzją wyrządzi mu znaczną szkodę majątkową. Stanie się tak mimo tego, że skarżący karmił hodowane przez siebie bydło wyłącznie dozwolonymi paszami, a z przyczyn niezależnych od niego doszło do nieznacznego zanieczyszczenia jednego z elementów paszy.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, ustosunkowując się w jej treści szczegółowo do wszystkich sformułowanych w skardze zarzutów. W piśmie z dnia 14 maja 2013 r. skarżący ustosunkował się do stwierdzeń zawartych w odpowiedzi organu odwoławczego na skargę.
Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie wywiódł A.T. reprezentowany przez adw. L.S., zarzucając naruszenie:
I. przepisów postępowania, w szczególności:
1. art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa przez:
a) zaakceptowanie naruszenia przez organ art. 6, 7, 8, art. 10 § 1, art. 77 i art. 107 § 3 kpa w związku z art. 9 ust. 1 pkt 2 uppz, w związku z art. 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia 999/2001 przez niewłaściwe zastosowanie ww. przepisów, polegające na nierozważeniu wszystkich okoliczności wynikających z materiału dowodowego, w szczególności pominięcie okoliczności wynikających z protokołu nr [...] z 23.01.2013 r., skutkujące wadliwym przyjęciem przez organ, że cielęta były karmione paszą pobraną do badań, w której wykryto elementy ości rybnych;
b) przyjęcie, że oddalenie wniosków dowodowych przez organ dokonane z naruszeniem art. 75 § 1, art. 77 § 1 w zw. z art. 136 kpa nie miało wpływu na wynik sprawy;
c) zaakceptowanie przez Sąd I instancji naruszenia przez organ art. 8 i art. 10 § 1 kpa przez uniemożliwienie skarżącemu rzeczywistego wzięcia czynnego udziału w postępowaniu oraz wprowadzenie go w błąd w odniesieniu do możliwości składania wniosków dowodowych i zapoznania się z aktami w terminie 14 dni, w sytuacji, w której w tym samym dniu, w którym pouczenie zostało przekazane stronie, została wydana decyzja organu;
2. art. 141 § 4 ppsa, polegające na braku przeanalizowania wszystkich zarzutów przedstawionych w skardze, w szczególności:
a. nie wskazanie podstawy prawnej przyjęcia przez Sąd I instancji, że bez znaczenia jest czy zanieczyszczenie komponentu paszy białkiem zwierzęcym miało charakter incydentalny;
b. nie uzasadnienie przyczyn, dla których Sąd przyjął, że jeżeli w dwu z siedmiu próbek roślinnego komponentu paszy znalazły się ości, oznacza to, że zwierzęta, a w szczególności cielaki, były karmione mączką rybną;
c. nie odniesienia się w uzasadnieniu do zarzutu naruszenia przez organ przepisów postępowania, to jest art. 107 § 1 i 3 kpa w zw. z pkt 5.A.2 załącznika nr I do rozporządzenia 152/2009 z dnia 27 stycznia 2009 r. ustanawiającego metody pobierania próbek i dokonywania analiz do celów urzędowej kontroli pasz przez zaniechanie wyjaśnienia ilości i sposobu pobrania próbek pierwotnych, zbiorczych i końcowych, oraz dokładnego określenia ilości pobranej próbki końcowej;
II. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię w szczególności:
1. z art. 9 ust. 1 pkt 2 uppz w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia 999/2001 przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na:
a. błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że art. 9 ust. 1 pkt 2 uppz i art. 7 ust. 1 rozporządzenia 999/2001 obejmuje również incydentalne spożycie zanieczyszczonej paszy;
b. zaniechaniu rozważenia znaczenia pojęcia karmienie użytego w tych przepisach i tego jakie było ratio legis wprowadzenia ograniczeń objętych w/w rozporządzeniem;
c. nierozważenie wszystkich okoliczności wynikających z materiału dowodowego, w szczególności pominięcie okoliczności wynikających z protokołu nr [...] z dnia 23.01.2013 r., skutkujące wadliwym przyjęciem, że cielęta były karmione paszą pobraną do badań, w której wykryto elementy ości rybnych;
d. przyjęcie, że przepisy w/w rozporządzenia mają zastosowanie niezależnie od ilości zanieczyszczenia w postaci ości rybnych, która została stwierdzona w komponencie roślinnym paszy oraz niezależnie od tego czy mogła mieć jakikolwiek wpływ na stan bydła;
2. przepisów rozporządzenia Komisji (WE) nr 1292/2005 z dnia 5 sierpnia 2005 r. zmieniającego załącznik IV do rozporządzenia (WE) nr 999/2001 PE i Rady w zakresie żywienia zwierząt, w szczególności naruszenie pkt II A d) załącznika nr IV do rozporządzenia 999/2001 w brzmieniu nadanym w/w rozporządzeniem, polegające na jego błędnym niezastosowaniu mimo tego, że okoliczności sprawy wskazywały na przypadkowe zanieczyszczenie roślin bulwiastych elementem pochodzenia zwierzęcego oraz niezbadaniu ryzyka, o którym mowa w w/w przepisie;
3. przepisów rozporządzenia (WE) Parlamentu Europejskiego i Rady nr 882/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt, a to jest naruszenie art. 54 ust. 2 w zw. z art. 55 ust. 1 w/w rozporządzenia, polegające na przyjęciu, że zastosowane środki były proporcjonalne w stosunku do zakresu stwierdzonych nieprawidłowości;
4. przepisów rozporządzenia Komisji (WE) z dnia 27 stycznia 2009 r. ustanawiającego metody pobierania próbek i dokonywania analiz do celów urzędowej kontroli pasz przez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że próbki zostały pobrane w sposób prawidłowy.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o :
- uchylenie w całości zaskarżonego wyroku;
- zasądzenie na rzecz skarżącego: kosztów postępowania kasacyjnego według norm przypisanych i kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii w [...], reprezentowany przez radcę pr. B.S., wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie na rzecz organu od skarżącego kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1, dalej uchwała I OPS 10/09).
W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.
Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych to dokładne wskazanie podstawy kasacyjnej i dokładne określenie tych przepisów prawa, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie (J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2015, s. 688-689, nb 12, 14, 15). Zwrot "w szczególności", używany powszechnie w praktyce adwokacko-radcowskiej przy opisywaniu podstaw kasacyjnych przed wymienieniem przepisów uznawanych przez skarżącego za naruszone (w punkcie 1, 3 i lit. b skargi kasacyjnej – s. 2 i 3) jest semantycznie pusty, co oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę uwzględnia tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wymienione w skardze kasacyjnej jako naruszone (wyrok NSA z 14.3.2008 r., II FSK 1797/06, Lex 471419).
Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 6, 7, 8, 9, 10 § 1, art. 77 i art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 9 ust. 1 pkt 2 uppz, w związku z art. 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia 999/2001 przez niewłaściwe zastosowanie ww. przepisów, okazał się być nieusprawiedliwiony. Zarzut naruszenia wskazanej jako norma dopełnienia, art. 6 kpa (cz. III.2 uzasadnienia uchwały I OPS 10/09), wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 176 ppsa, w ogóle przez autora skargi kasacyjnej nie został uzasadniony. Zaskarżony wyrok nie narusza zasady praworządności (art. 6 kpa). W istocie organy administracji publicznej działały w kontrolowanym postępowaniu na podstawie przepisów prawa – zarówno polskiego, jak i europejskiego, a Sąd I instancji trafnie owo działanie na podstawie właściwych norm aprobował. Wyrok I instancji nie narusza art. 7 (zasady prawdy obiektywnej) i 8 (zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej) kpa. Kognicję organu administracji publicznej określa norma prawa materialnego, wskazująca na fakty istotne z punktu widzenia dyspozycji normy materialnoprawnej (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2014 s. 369 nb 2). W tak określonym zakresie badania faktów istotnych dla rozstrzygnięcia danej sprawy, normy procesowe (w szczególności art. 7 i 77 § 1 kpa), wpływają na konkretyzację zakresu faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, które należy ustalić w konkretnej sprawie. W orzecznictwie Sądu Najwyższego utrwalonym jest pogląd, że o tym, jakie okoliczności – jako istotne (art. 227, 316 § 1 kpc) – wymagają wyjaśnienia, decydują przepisy prawa materialnego, które winny być zastosowane w rozpoznawanej sprawie (uzasadnienie wyroku SN z 30.8.1990 r., IV CR 236/90, OSNC 1991/10-12/ 125, akceptowane przez J. Gudowskiego, Kodeks postępowania cywilnego, tekst, orzecznictwo, piśmiennictwo, W. Pr. 1998 t. 1 s. 227 uw. 6; przykładowo - wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4.4.2012 r., II OSK 2097/10, cbosa). Wojewódzki Sąd trafnie uznał, że organy obu instancji wyczerpująco zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, dokładnie wyjaśniając stan faktyczny sprawy, w zakresie faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, wyznaczonych prawidłowo dekodowanymi normami materialnoprawnymi. Przepis art. 77 kpa dzieli się na 4 paragrafy, o zróżnicowanej treści normatywnej. Autor skargi kasacyjnej ani w zarzucie I.1.a, ani w jego uzasadnieniu nie wskazuje, naruszenia którego z 4 paragrafów art. 77 kpa się dopatruje, mimo że obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe wskazanie jednostki redakcyjnej, której naruszenie zarzuca (J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz – op. cit. s. 690, nb 16).
W Gospodarstwie Rolnym A.T. L. [...], inspektorzy PIW przeprowadzili kontrole (w których osobiście uczestniczył A.T.): dnia 9 stycznia 2013 r. w ramach monitoringu pasz, pobierając próbkę pasz (protokół z 9 stycznia 2013 r. nr [...] pobrania próbek pasz); dnia 15 stycznia 2013 r. - w wyniku otrzymania wyniku dodatniego próbki pobranej dnia 9 stycznia 2013 r., potwierdzającej obecność w paszy podanej bydłu elementów charakterystycznych pochodzących z ryb – ości rybich. Próbka pobrana dnia 9 stycznia 2013 r. potwierdziła obecność w badanej próbce ości rybich. Dwie spośród siedmiu próbek pasz pobranych dnia 15 stycznia 2013 r. bezpośrednio z koryt (protokoły z 15 stycznia 2013 r. nr: [...] i [...] pobrania próbek pasz), w wyniku urzędowego badania, potwierdziły obecność mączki rybnej w pobranej paszy.
Wojewódzki Sąd trafnie uznał za częściowo uzasadniony zarzut naruszenia art. 10 § 1 kpa przez zamieszczenie w zawiadomieniu z 16 stycznia 2013 r. (tego dnia doręczonego skarżącemu) błędnego pouczenia skarżącego o możliwości składania wniosków dowodowych i zastrzeżeń w terminie 14 dni. Wydanie decyzji I instancji dnia [...] stycznia 2013 r. pozbawiło skarżącego możliwości składania wniosków dowodowych i zastrzeżeń, lecz wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie, nie pozbawiło go udziału w postępowaniu. W istocie skarżący uczestniczył osobiście w pobieraniu próbki dnia 9 stycznia 2013 r., wszystkich 7 próbek dnia 15 stycznia 2013 r., co za każdym razem potwierdził swymi podpisami w każdym z protokołów, dokumentujących te czynności. Skarżący złożył oświadczenia do protokołu kontroli z 15 stycznia 2013 r. (nr [...] ), z 16 stycznia 2013 r. (nr [...] ), z 17 stycznia 2013 r. (nr [...] ), z 23 stycznia 2013 r. (nr [...] ). Skarżący został też zapoznany z wynikami badań z 14 stycznia 2013 r. nr [...] i otrzymał sprawozdanie z badań z 16 stycznia 2013 r. nr [...] , [...]. Słusznie Sąd I instancji ocenił, że uchybienie ze strony organu I instancji co do zakresu pouczenia zawartego w zawiadomieniu z 16 stycznia 2013 r., nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Zastosowane środki były adekwatne do najwyższych dóbr chronionych prawem – życia i zdrowia ludzi, realnie zagrożonych chorobami TSE. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, ocena Sądu I instancji, że Powiatowy Lekarz miał podstawę do odstąpienia od zasady określonej w § 1 art. 10 kpa, gdy załatwienie sprawy nie cierpiało zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego (art. 10 § 2 kpa), była w kontrolowanej sprawie w pełni usprawiedliwiona (B. Adamiak – op. cit. s. 79, nb 7).
Sąd I instancji nie pominął okoliczności wynikających z protokołu z 23 stycznia 2013 r. nr [...] – przeciwnie – szczegółowo się doń odniósł, wskazując że z protokołu z 23 stycznia 2013 r. nie wynika, że wskazane w decyzji z [...] stycznia 2013 r. bydło nie było karmione paszą zawierającą wysłodki buraczane. Trafnie Wojewódzki Sąd wskazał, że w protokole z 17 stycznia 2013 r. nr [...] skarżący wyjaśnił, że paszą zawierającą wysłodki buraczane karmiono zarówno bydło, jak i cielęta; co najmniej tydzień przed pobraniem próbek cielętom nie podawano preparatów mlekozastępczych (w aktach administracyjnych; s. 19 uzasadnienia wyroku II SA/Gd 309/13). Skarżący ani w petitum skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu, nie stawia zarzutu naruszenia art. 80 kpa jako normy dopełnienia, co czyni zastrzeżenia skarżącego co do oceny dowodów, aprobowanych zaskarżonym wyrokiem, nieskutecznymi.
Przepis art. 9 ust. 1 pkt 2 uppz w związku z art. 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia 999/2001 są przepisami materialnoprawnymi i zarzut naruszenia norm zawartych w tych przepisach może być przedmiotem zarzutu jedynie w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 ppsa). W doktrynie trafnie wskazuje się, że art. 174 ppsa stauuje dwie odrębne podstawy wniesienia skargi kasacyjnej. Nie jest dopuszczalne przemienne (bez zachowania koniecznej odrębności obu podstaw skargi kasacyjnej) przytaczanie ich na poparcie argumentacji pomijającej rozdzielność tych podstaw (wyrok NSA z 21.2.2005 r., GSK 1310/04, akceptowany przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza – op. cit., s. 672, nb 5, 6).
Zarzut naruszenia art. 8 oraz art. 10 § 1 kpa w istocie pokrywa się z odpowiednią częścią zarzutu I.1.a, przeto dla uniknięcia zbędnych powtórzeń, należy odwołać się do wyżej przedstawionych argumentów.
Akceptowanie zaskarżonym wyrokiem oddalenia wniosków dowodowych postanowieniem z [...] marca 2013 r. nr [...] , nie naruszało art. 75 § 1, art. 77 § 1 w zw. z art. 136 kpa. Mimo że Kodeks postępowania administracyjnego dopuszcza jako dowód wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 kpa), to szczególnie traktuje dowód z opinii biegłego (art. 84 § 1 kpa).
Art. 84 § 1 kpa wzorowany jest na art. 278 § 1 kpc, choć regulacja normatywna dowodu z opinii biegłego w kpa (art. 84 § 1 i 2), jest znacznie uboższa niż w kpc. (odpowiednio - art. 278-291). Tym niemniej dorobek orzecznictwa i piśmiennictwa na tle kpc, jako element kultury prawnej, pozostaje użyteczny dla oceny dowodu z opinii biegłego w postępowaniu regulowanym przez kpa (B. Adamiak – op. cit., s. 380-381 nb 1, 3; Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W. Pr. PWN 1999 s. 245 uw. 1).
Istotne dla oceny, że dany dokument jest opinią biegłego, jest powołanie biegłego przez decydenta procesowego (Sąd powszechny w postępowaniu toczącym się wg kpc; orzeczenie SN z 29 września 1956 r., 3 Cr 121/56, OSN 1958/1/16, akceptowane przez T. Erecińskiego, Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, LexisNexis 2012 t. 1, s. 1183 uw. 18; organ administracji publicznej w postępowaniu toczącym się wg kpa; B. Adamiak - op. cit. s. 338 nb 1; Z. Janowicz - op. cit. s. 246 uw. 6).
W istocie w doktrynie trafnie wskazuje się, że choć kpa nie ma przepisów o dowodzie z opinii instytutu naukowego (art. 290 i n. kpc), to dowód z opinii instytutu "jest swoistą opinią biegłego" (W. Siedlecki, Postępowanie cywilne. Zarys wykładu, Wwa 1987 s. 276; glosa do orzeczenie SN z 24 czerwca 1981 r., IV CR 215/81, OSPiKA 1982/7-8/121; Z. Janowicz - op. cit. s. 246 uw. 4). We współczesnej doktrynie prawa procesowego opinia instytutu naukowego jest obecnie odmianą dowodu z biegłych, prowadzonego zwłaszcza wówczas, gdy zachodzi konieczność przeprowadzenia skomplikowanych badań laboratoryjnych lub doświadczalnych, gdy konieczne jest wykorzystanie najnowszych wyników badań naukowych (T. Ereciński - op. cit. s. 1202-1204, uw. 1, 6, 8). Sprawozdania z wyników badań z 14 stycznia 2013 r. nr [...] i 16 stycznia 2013 r. nr [...] , [...], Zakładu Higieny Weterynaryjnej w [...] – upoważnionego do prowadzenia badań pasz oraz pasz leczniczych w ramach urzędowej kontroli (rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 17 maja 2007 r. w sprawie wykazu laboratoriów upoważnionych do prowadzenia badań pasz oraz pasz leczniczych w ramach urzędowej kontroli – Dz. U. nr 98, poz. 653; zm. z 2009 r. nr 25, poz. 152), spełniają wymogi opinii instytutu w rozumieniu art. 84 § 1 kpa i wiązało się z rzeczywistą koniecznością przeprowadzenia szczegółowych badań laboratoryjnych, mając na względzie zapewnienie rzetelności i obiektywności przeprowadzanych badań (art. 44 pkt 3 uop). Laboratorium w [...] nie zostało zaliczone ww rozporządzeniem do 20 laboratoriów urzędowych, spełniających owe wymogi.
Mimo, że w aktach Powiatowego Lekarza brak charakterystycznego dla kpc postanowienia (art. 279, 290 § 1 kpc) wskazującego na dopuszczenie dowodu z opinii Zakładu Higieny Weterynaryjnej w [...], to powołane dokumenty i fakt ekspediowania próbek do ZHW w [...] wskazują, że dowód z opinii instytutu został przeprowadzony z urzędu przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...], dla ustalenia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem wymagane były wiadomości specjalne w celu zapewnienia ochrony zdrowia publicznego, dla ustalenia, czy 8 próbek pasz, pobranych protokolarnie przez pracowników PIW, nie wskazuje na stosowanie przez skarżącego pasz zagrażających zdrowiu publicznemu (verba legis – art. 3 ust. 1 i 2 pkt 1 uIW w zw. z art. 84 § 1 kpa).
Nie ulega wątpliwości, że przedstawienie prywatnej opinii biegłego przez stronę jest w rzeczywistości przedstawieniem własnego poglądu strony przy zaakcentowaniu, że pogląd ten odpowiada stanowisku rzeczoznawcy. Prywatny biegły może, nawet bez złej woli, informowany tylko przez jedną ze stron, eksponować momenty korzystne dla swego zleceniodawcy i jednocześnie pomijać, nawet nieświadomie, okoliczności mniej korzystne (K. Muller "Der Sachversdtandige im gerichtlichen Verfahren" Frankfurt a.M. 1973 s. 42, 43; M. Lipczyńska "O tzw. "opinii prywatnej" biegłych w procesie karnym" Pal. 1976/3/51-52; K. Knoppek "Dokument w procesie cywilnym" Poznań 1993 s. 107-108; T. Ereciński – op. cit. uw. 18 do art. 278). Załączony do pisma z 4 lutego 2013 r., nie podpisany wydruk z 1 lutego 2013 r. zatytułowany Świadectwo analizy nr [...], stanowi jedynie początek dowodu z dokumentu prywatnego (Z. Janowicz - op. cit. s. 246 uw. 4, 5) i tylko w tym trybie może być oceniany. Nie ulega bowiem wątpliwości, że wobec braku przepisów szczególnych (np. art. 7 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Prawo bankowe – Dz. U. z 2012 r., poz. 1376 ze zm.), nie podpisany wydruk nie jest dokumentem w rozumieniu kpa. Nawet nazwanie niektórych z dokumentów przez rzeczoznawców (którzy nie są biegłymi) "Opinią", nie nadaje prywatnym ekspertyzom przymiotu opinii w rozumieniu art. 84 § 1 kpa. Z tychże względów, mimo że przedłożony przez skarżącego, nie może zastąpić opinii instytutu.
Zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa należy uznać za niezasadny. W judykaturze podkreśla się, że do naruszenia art. 141 § 4 ppsa może dojść wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich istotnych elementów i w związku z tym zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej (wyrok NSA z 24.4.2014 r., I GSK 938/12, Lex 1480826). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera zarówno zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska organu odwoławczego, podstawę prawną rozstrzygnięcia, jej wyjaśnienie i wbrew stanowisku zawartemu w skardze kasacyjnej, zawiera odniesienie się do wszystkich istotnych zagadnień dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy. Nietrafnie autor skargi kasacyjnej wskazuje na "brak przeanalizowania wszystkich zarzutów podniesionych w skardze" (pkt I.2 lit. a, b, c; s. 2 skargi kasacyjnej), skoro Sąd i instancji odniósł się do każdego z tych zarzutów w stopniu pozwalającym na kontrolę instancyjną (s. 18-19, 19, 20 uzasadnienia wyroku II SA/Gd 309/13).
Skoro żaden z zarzutów naruszenia prawa procesowego nie okazał się zasadny, przeto stan faktyczny, aprobowany zaskarżonym wyrokiem, jest wiążący dla Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Zarzut naruszenia z art. 9 ust. 1 pkt 2 uppz w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia 999/2001 przez ich niewłaściwe zastosowanie, okazał się nieusprawiedliwiony. Ustawodawca wskazał, że produkty pochodzenia zwierzęcego mogą być wprowadzane na rynek, jeżeli zostały pozyskane od zwierząt lub ze zwierząt lub są zwierzętami, które: [...] 2) były karmione paszami spełniającymi wymagania określone w przepisach o paszach (art. 9 ust. 1 pkt 2 uppz). Trafnie Wojewódzki Sąd uznał, że art. 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia 999/2001, zabrania karmienia przeżuwaczy białkami pochodzenia zwierzęcego (art. 7 ust. 1), przy czym zakaz ten rozszerza się na zwierzęta inne niż przeżuwacze oraz ogranicza się, w zakresie karmienia tych zwierząt produktami pochodzenia zwierzęcego, zgodnie z załącznikiem IV pkt I a) rozporządzenia (art. 7 ust. 2), tj. na zwierzęta hodowlane, z wyjątkiem karmienia mięsożernych zwierząt futerkowych wymienionymi tam składnikami. Takimi zwierzętami hodowlanymi, objętymi zakazem karmienia białkami pochodzenia zwierzęcego w rozumieniu art. 7 ust. 1 rozporządzenia 999/2001, jest bydło.
Stosownie do treści załącznika I pkt 1a) iii) do rozporządzenia 999/2001 w związku z pkt 42 załącznika I do rozporządzenia 1774/2002 przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi "przetworzone białko zwierzęce" oznacza białko zwierzęce otrzymane całkowicie z surowca kategorii 3, poddane obróbce zgodnie z rozdziałem II załącznika VII w celu uczynienia go zdatnym do bezpośredniego użycia jako surowiec paszowy lub jakiegokolwiek innego wykorzystania w pokarmach zwierzęcych, włączając karmę dla zwierząt domowych, bądź do wykorzystania w nawozach organicznych lub dodatkach do wzbogacania gleb; jednakże nie obejmuje ono produktów z krwi, mleka, przetworów mlecznych, siary, żelatyny, hydrolizatów białkowych ani fosforanu dwuwapniowego, jaj i produktów z jaj, fosforanu trójwapniowego i kolagenu.
Prowadzi to do wniosku, że zarzuty naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego przez ich niewłaściwe zastosowanie, okazały się niezasadne.
Nietrafnie skarżący kasacyjnie zarzuca, że nie rozważono znaczenia pojęcia "karmienie" oraz jakie było ratio legis wprowadzenia ograniczeń objętych rozporządzeniem 999/2001. Sąd I instancji prawidłowo wskazał normatywną podstawę zakazu karmienia bydła paszą zawierającą elementy pochodzenia zwierzęcego i trafnie aprobował pogląd, że skoro ości rybie wykryto w próbkach pasz pobranych dnia 9 stycznia 2013 r. i dnia 15 stycznia 2013 r. (po upływie 6 dni od pierwszego pobrania próbek) – z koryt, z których bydło pobierało pokarm, to w istocie zwierzęta objęte decyzją z [...] stycznia 2013 r. były karmione paszą zawierającą niedozwolone składniki (s. 6-7, 15-19 uzasadnienia wyroku II SA/Gd 309/13). Podnoszone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumenty, dotyczące "incydentalnego połknięcia przez zwierzę ości czy odłamka kości", "zjedzeniu" czy "spożyciu" (s. 10-11 skargi kasacyjnej), stanowią jedynie przejaw zabiegów leksykalnych, nie mających żadnego oparcia w stanie faktycznym kontrolowanej sprawy ani w relewantnych przepisach prawa europejskiego czy polskiego. Ratio legis zakazu karmienia przeżuwaczy białkami pochodzenia zwierzęcego wyraźnie wynika z punktów 1, 2, 3, 10 preambuły rozporządzenia 999/2001 – jest nim bezpośrednio ochrona zdrowia publicznego.
Zarzut nierozważenia wszystkich okoliczności wynikających z materiału dowodowego, w szczególności pominięcie okoliczności wynikających z protokołu z 23 stycznia 2013 r. nr [...], jest w istocie zarzutem z drugiej podstawy kasacyjnej (pkt 2 art. 174 ppsa) i jako taki został zbadany wyżej.
Trafnie Sąd I instancji wskazał, że organ inspekcji weterynaryjnej nie miał obowiązku ustalać ilości zanieczyszczenia w postaci ości rybich czy mączki rybnej, stwierdzonej z kontrolowanej paszy (s. 18-19 uzasadnienia II SA/Gd 309/13). O wpływie białka zwierzęcego na stan bydła zadecydował normodawca europejski w rozporządzeniu 999/2001, na podstawie opinii naukowych właściwych instytucji badawczych (pkt 4, 10 preambuły rozporządzenia 999/2001).
W kontrolowanej sprawie nie zachodziły przesłanki zastosowania punktu II A d) załącznika nr IV do rozporządzenia 999/2001 w brzmieniu nadanym rozporządzeniem Komisji (WE) nr 1292/2005 z dnia 5 sierpnia 2005 r. zmieniającego załącznik IV do rozporządzenia (WE) nr 999/2001 PE i Rady w zakresie żywienia zwierząt. Wskazywana przez skarżącego norma w kontrolowanej sprawie nie ma zastosowania, bowiem pasza zawierała ości rybie i mączkę rybną, nie zaś "nieznaczną ilość drzazg kostnych pochodzących od niedozwolonych gatunków zwierząt" (verba legis). Normodawca europejski wskazał, że "Przy ocenie ryzyka uwzględnia się przynajmniej ilość i możliwe źródło zanieczyszczeń oraz ostateczne miejsce przeznaczenia danej przesyłki", gdy w kontrolowanej sprawie nie przesyłano paszy.
Zastosowane środki w kontrolowanej decyzji są proporcjonalne do zakresu stwierdzonych nieprawidłowości i nie naruszają art. 54 ust. 2 w zw. z art. 55 ust. 1 rozporządzenia 882/2004. Za proporcjonalnością sankcji przemawia w szczególności to, że to skarżący sam był producentem pasz na potrzeby własnego gospodarstwa rolnego, że zakazem z art. 54 ust. 2 lit. b rozporządzenia 882/2004 objęto wyłącznie wskazane precyzyjnie byki opasowe i cielęta, które były karmione z koryt, z których pobrano próbki, które w wyniku urzędowego badania potwierdziły karmienie tych właśnie zwierząt niedozwolonymi białkami pochodzenia zwierzęcego.
Nieusprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia przepisów rozporządzenia nr 152/2009 przez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że próbki zostały pobrane w sposób prawidłowy. Sąd I instancji trafnie uznał, że poszczególne kontrole zostały przeprowadzone prawidłowo a próbki pobrano zgodnie z rozporządzeniem 152/2009 (s. 18 uzasadnienia wyroku II SA/Gd 309/13). Za każdym razem czynności przeprowadzali doświadczeni i odpowiednio przeszkoleni inspektorzy PIW. Z kontroli z 15 stycznia sporządzono protokół, a z każdego pobrania próbek sporządzono protokoły pobrania próbek, przedstawiające przebieg czynności podejmowanych w toku każdej z kontroli. Podstawą ustaleń były właściwe dla tego typu materii badania organoleptyczne, jak również wyniki badań wyspecjalizowanego laboratorium Zakładu Higieny Weterynaryjnej w [...]. Próbki do badań laboratoryjnych zostały pobrane zgodnie z przepisami rozporządzenia 152/2009. Skarżący błędnie przyjmuje, że wyłącznie protokół stanowi podstawę ustaleń co do prawidłowości pobrania próbek. Nawet nieprecyzyjny zapis "ok. 0,5 kg", nie pozwala na przyjęcie, że pobrane próbki nie odpowiadały wymogom załącznika I do rozporządzenia 152/2009. Laboratorium w żadnym z badań prowadzonych metodami akredytowanymi nie podniosło, że dostarczone próbki pobrano bądź dostarczono nieprawidłowo, a zwłaszcza że masa pobranej substancji nie odpowiadała wymogom punktu 2 tiret 3, 4, 5, 7 i 8; punktu 6, 6.1; punktu 7 dla pasz stałych załącznika I do rozporządzenia 152/2009. Akceptowanie przez Sąd I instancji, że próbki pobrano prawidłowo, wynika z tego, że próbki pobrali wyspecjalizowani inspektorzy PIW, kierujący się przepisami rozporządzenia 152/2009; w obecności skarżącego (protokoły z 9 stycznia 2013 r. i 15 stycznia 2013 r.). Wyspecjalizowane laboratorium, posługujące się metodami akredytowanymi, w żadnym przypadku nie zakwestionowało prawidłowości pobranych i dostarczonych próbek - w sprawozdaniach z badań wskazano jednoznacznie "Stan próbki bez zastrzeżeń", "Stan próbek bez zastrzeżeń", a każda z próbek została dostarczona w odrębnej, oznakowanej bezpiecznej kopercie, co zapobiega ewentualnym uszkodzeniom próbek, które bez jakichkolwiek podstaw faktycznych sugeruje skarżący. To czy próbki umieszczono w pojemnikach plastikowych, czy w torebkach foliowych, umieszczonych w bezpiecznych kopertach, nie ma żadnego znaczenia dla bezpieczeństwa próbek. W oparciu o te fakty uprawniony był wniosek, że każda z pobranych i dostarczonych do badań laboratoryjnych próbek odpowiadała wymogom rozporządzenia 152/2009 (art. 106 § 3 i 5 ppsa w zw. z art. 231 kpc). Skarżący nie przedłożył żadnego dowodu, że którakolwiek z pobranych próbek nie odpowiadała wymogom załącznika I do rozporządzenia 152/2009.
Pasza produkowana była w gospodarstwie skarżącego, zatem dla wiarygodności badań nie miało znaczenia, ile worków było w danym dniu pobierania próbek – zwłaszcza odnośnie pobrania próbek bezpośrednio z koryt. Z wyjaśnień skarżącego, utrwalonych w protokole z 16 stycznia 2013 r. nr [...] wynika, że pasza w jego gospodarstwie produkowana jest codziennie i zużywana na bieżąco.
Skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjna oddalono. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 ppsa.