II OSK 2887/12

II OSK 2887/12 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2014-04-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2012-11-26
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak
Leszek Kamiński /przewodniczący sprawozdawca/
Małgorzata Miron
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Po 206/11 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2012-02-07
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
art. 50 ust. 1 pkt 4
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kamiński (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Małgorzata Miron Protokolant starszy asystent sędziego Anna Pośpiech-Kłak po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Po 206/11 w sprawie ze skargi D. B. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia 19 stycznia 2011 r. nr WOA-7144/518/09-11/8333 w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 7 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Po 206/11, oddalił skargę D.B. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia 19 stycznia 2011 r., nr WOA-7144/518/09-11/8333, w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych.
W motywach wyroku Sąd powołał się na następujący stan sprawy:
Ww. decyzją z dnia 19 stycznia 2011 r., nr WOA-7144/518/09-11/8333, Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania z dnia 18 października 2009 r., nr PINB/OOA/7355/5472/2008, nakładającą na właściciela budynku mieszkalnego-wielorodzinnego przy ul. ... (działka nr ..., art. 6, obręb W.) - Spółdzielnię Mieszkaniową im.... w P. obowiązek likwidacji okna w ścianie szczytowej budynku, od strony działki nr ... (ark.., obręb W.) poprzez jego zamurowanie (w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna). Decyzje te zapadły w następującym stanie faktycznym. Pismem z dnia 22 października 2008 r. ... sp. z o.o. wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania o zbadanie legalności otworu okiennego w lokalu zajmowanym przez D. B. (nr ...), wykutego w ścianie szczytowej budynku położonego w Poznaniu przy ul. .... W reakcji na zapytanie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wyznaczył kontrolę obiektu przy ul. ... oraz wystąpił do Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta Poznania o udostępnienie archiwalnych danych dotyczących zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń strychowych budynku.
Dnia 6 stycznia 2009 r. przeprowadzono kontrolę budynku przy ul... w lokalu .... Stwierdzono, że okno w budynku znajduje się w ścianie szczytowej w stronę działki nr ..., co zostało odnotowane w dokumentacji projektowej.
Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wystąpił po raz kolejny do Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta Poznania o udostępnienie dokumentacji dotyczącej pozwolenia na budowę budynku wielorodzinnego przy ul. ... Wystąpienie skierował w również do Spółdzielni Mieszkaniowej im. ...
Spółdzielnia Mieszkaniowa w piśmie z dnia 14 stycznia 2009 r. poinformowała, że nie dysponuje dokumentacją projektową budynku. Wyjaśniła, iż przejęła go 19 kwietnia 1972 r. od Poznańskiej Spółdzielni Mieszkaniowej, jednak nie nastąpiło przekazanie dokumentacji.
Pismem z dnia 30 stycznia 2009 r. Spółka ... wyjaśniła, że jej zdaniem okno w ścianie szczytowej budynku przy ul... narusza i naruszało poprzednio obowiązujące przepisy techniczno-budowlane. Wskazała, że okno wykuto nielegalnie. Zażądała też stwierdzenia nieważności decyzji, którą wyrażono zgodę na zmianę sposobu użytkowania, jeżeli okazałoby się, iż decyzją tą zezwolono na wykonanie okna.
Dnia 26 marca 2009 r. przesłuchano świadków: J. M. (autorkę projektu zmiany sposobu użytkowania lokalu ...), D. B., M. R.-A. oraz przedstawiciela Spółdzielni Mieszkaniowej im. ... A. S.. J. M. oświadczyła, że nie projektowała okna w ścianie w granicy z posesją przy ul. ... M. R.-A. stwierdziła natomiast, iż nie pamięta czy w dacie nabycia przez nią lokalu okno już się tam znajdowało czy zostało wykonane w związku z adaptacją strychu na cele mieszkalne. Z kolei F. A. podczas przesłuchania w dniu 1 kwietnia 2009 r. wskazał, że w czasie, gdy podejmował się adaptacji strychu na cele mieszkalne okno od strony nieruchomości przy ul. ... już się tam znajdowało.
Przesłuchano nadto pracowników Spółdzielni Mieszkaniowej im. ... (R. K., K. M.) oraz mieszkańców budynku (C. Ł.oraz P. N.). C. Ł. zeznała, iż data powstania okna w budynku nie jest jej znana. P. N. podał, iż w jego ocenie przed adaptacją strychu na cele mieszkalne okna w nim nie było. Od R.K. odebrano jedynie oświadczenie drogą telefoniczną - stwierdził on, iż nie zna okoliczności realizacji okna w budynku przy ul. ... Wskazał jednak, że osobą odpowiedzialną za wykonaną adaptację strychu był przedstawiciel Spółdzielni Mieszkaniowej K.M.. Z kolei K. M. wyjaśnił, że okno istniało już w trakcie wykonywania adaptacji na strychu i służyło do dostarczania materiałów remontowych. Zasugerował, że mogło się ono tam znajdować nawet od momentu wybudowania budynku.
Decyzją z dnia 13 października 2009. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, ze zm.), zw. dalej Prawem budowlanym, nałożył na Spółdzielnię Mieszkaniową im... obowiązek likwidacji okna w ścianie szczytowej budynku przy ul... od strony działki nr ew... Wskazał, że w toku postępowania dowodowego w sprawie legalności okna usytuowanego w granicy z nieruchomością sąsiednią (przesłuchania, zapytania do Spółdzielni Mieszkaniowej im. .., Poznańskiej Spółdzielni Mieszkaniowej oraz Wydziału Urbanistyki Architektury i Urzędu Miasta Poznania o udostępnienie dokumentacji i pozwoleń potwierdzających legalność wykonanego otworu okiennego) nie pozyskano żadnych dokumentów potwierdzających stan legalny kontrolowanego okna. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zaznaczył też, że obowiązek organów wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia strony od współdziałania w tym zakresie. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonej okoliczności może prowadzić do rezultatów dla niej niekorzystnych. Z treści przepisów nakładających wspomniane wyżej obowiązki (art. 7 i 77 k.p.a.) nie daje się w szczególności wyprowadzić konkluzji, iż organy zobowiązane są do poszukiwania dowodów służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy ta ostatnia - mimo wezwania - dowodów takich nie przedstawia. Nie można bowiem w takim przypadku założyć, że przy bierności strony, cały ciężar spoczywa na tych organach. Oceniając legalność wykonanych prac polegających na wykuciu okna Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał je za roboty budowlane o charakterze przebudowy. Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego przez przebudowę należy rozumieć wykonanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Zgodnie z art. 28 ust 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Przebudowa nie jest zwolniona z tego wymogu (art. 29 ust. 2 Prawa budowlanego). W przypadku wykonania robót budowlanych, w tym robót budowlanych o charakterze przebudowy, bez wymaganego pozwolenia zachodzi stan faktyczny określony w art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Zatem organ nadzoru budowlanego prowadzi postępowanie w oparciu o art. 51 Prawa Budowlanego, który przewiduje wydanie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 nakazu zaniechania dalszych robot budowlanych bądź rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 2 nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem i określenie terminu ich wykonania. W przypadku, gdy roboty budowlane zostały już wykonane zgodnie z art. 51 ust 7 Prawa budowlanego przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 mają odpowiednie zastosowanie bez wstrzymania robót budowlanych. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że wykonanie otworu okiennego w ścianie budynku, która znajduje się bezpośrednio w granicy z sąsiednią działką budowlaną narusza przepisy techniczno - budowlane zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, ze zm.). Przepis § 12 tego rozporządzenia zawiera szczegółowe zasady sytuowania budynków na działkach budowlanych, które nie dopuszczają wykonania otworów okiennych w ścianach budynków usytuowanych bezpośrednio przy granicy z sąsiednimi działkami budowlanymi. Budynki na działce budowlanej sytuuje się od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż 4 m w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej działki (§ 12 ust. 1 pkt. 1). W tej sytuacji w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem konieczne jest wydanie nakazu zamurowania istniejącego otworu okiennego. Organ zauważył, że już w rozporządzeniu Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. z 1939 r. Nr 34, poz. 216, ze zm.) zawarto przepis, stanowiący iż "Budynki ogniotrwałe, wznoszone bezpośrednio przy granicy sąsiadów, jako też budynki nieogniotrwałe, wznoszone w odległości mniejszej od 4 metrów od tej granicy, powinny być zaopatrzone od strony granicy w mur ogniochronny bez otworów i próżni, grubości równającej się co najmniej długości jednej cegły, wykonany z cegły palonej lub innego materiału ogniotrwałego, wyprowadzony od fundamentów przez wszystkie kondygnacje, wystający 30 centymetrów ponad dach" (art. 196). Następnie w zarządzeniu Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. Bud. z dnia 19 lipca 1966 r. Nr 10, poz. 44) w § 80 ust 2 pkt 3 wskazywano, że dla oddzielenia budynków sąsiadów, nie wymienionych w pkt 1 przy zachowaniu przepisu ust. 1 wystarczy na granicy nieruchomości ściana o odporności ogniowej klasy B, bez otworów i wpuszczonych w nią belek z materiałów palnych, a na poddaszach i w piwnicach, jeżeli ściana ta jest murowana - ponadto obustronnie otynkowana lub z wyrugowanymi spoinami. Oznacza to, że zarządzenie to również pod względem technicznym nie przewidywało możliwości wykonania otworu okiennego w granicy. Zdaniem organu także wszystkie następne akty prawne - rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z 1980 r., 1994 r. oraz z 2002 r. zabraniały wykonywania otworów okiennych w ścianie granicznej.
Odwołania od decyzji wnieśli D.B. oraz Spółdzielnia Mieszkaniowa im...
Pismem z dnia 10 listopada 2009 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił się z prośbą do organu pierwszej instancji o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie, czy w Archiwum Państwowym w Poznaniu znajduje się dokumentacja projektowa budynku przy ul... z lat 1897-1972, a jeśli tak, to uzyskanie kserokopii dokumentacji, oraz jednoczesne zwrócenie się do Poznańskiej Spółdzielni Mieszkaniowej o pisemne wyjaśnienie czy w związku z przekazaniem w 1972 do Spółdzielni Mieszkaniowej im... dokumentacji budynku, Spółdzielnia posiada jeszcze jakąkolwiek dokumentację związaną z budową budynku. Archiwum Państwowe w Poznaniu przesłało posiadane dokumenty. Natomiast Poznańska Spółdzielnia Mieszkaniowa pismem z dnia 19 stycznia 2010 r. wyjaśniła, iż nie posiada dokumentacji dotyczącej budynku.
Decyzją z dnia 10 lutego 2010 r., nr WOA-7144/518/09/7037, Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy nakaz zamurowania okna, jednakże wyrokiem z dnia 21 września 2010 r. sygn. akt II SA/Po 206/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził jej nieważność z powodu rozpatrzenia niepodpisanego odwołania D.B.
Ponownie utrzymując w mocy (na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.) decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że wykonane roboty budowlane, w wyniku których powstał przedmiotowy otwór okienny, należało uznać za roboty budowlane o charakterze przebudowy. Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt. 7a Prawa budowlanego przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Organ odwoławczy zaznaczył, że pomimo przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez nadzór budowlany, nie jest znana dokładna data "wybicia" kontrolowanego otworu okiennego. Z przesłuchań świadków oraz zebranych materiałów można jedynie domniemywać, iż sporne roboty budowlane zostały wykonalne przed 1995 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, iż pomimo to nie znajdą do sprawy zastosowania przepisy Prawa budowlanego z 1974 r., gdyż przepis przejściowy, który to przewiduje, dotyczy jedynie "budowy" obiektów budowlanych wybudowanych przez 1995 r. (art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego). Następnie organ odwoławczy zgodził się z Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, iż w sprawie powinien znaleźć zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, który stosuje się odpowiednio do robót wykonanych (art. 51 ust. 7 ustawy). Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił też w całości stanowisko organu pierwszej instancji, że aktualnie obowiązujące oraz wcześniejsze przepisy techniczno-budowlane nie przewidywały możliwości realizacji okna w ścianie znajdującej się w granicy działki. Podkreślił przy tym, że podstawą nałożenia na właściciela budynku obowiązku zamurowania okna nie jest brak dokumentów potwierdzających legalne wykucie okna, ale jego niezgodność z warunkami technicznymi zarówno uprzednio jaki i obecnie obowiązującymi.
W skardze D. B. powtórzył zarzuty odwołania wskazując, że jego zdaniem decyzja jest nieważna, gdyż przeczy decyzji, w której wyrażono zgodę na adaptację pomieszczeń strychowych.
W odpowiedzi na skargę Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko.
Sąd Wojewódzki wskazał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie zawiera istotnych wad, które pozwalałyby na wyeliminowanie jej z obrotu.
Sąd zgodził się z organami nadzoru budowlanego, że w sprawie należało zastosować instytucję nakazu z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 51 ust. 7 tej ustawy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Oznacza to, że nakaz określony w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem) można nałożyć w celu doprowadzenia do zgodności z prawem robót budowlanych wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę (art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). Trafnie także zauważył Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, że wyjątek nakazujący stosować ustawę z 1974 r. dotyczy jedynie budowy obiektu budowlanego wybudowanego przed dniem wejścia w życie ustawy z 1994 r. W tej sprawie spór pomiędzy D. B. (a wcześniej też Spółdzielnią Mieszkaniową im..., która także wnosiła odwołanie) dotyczy oceny prawnej wykonanych robót budowlanych związanych z wybiciem okna w ścianie szczytowej budynku przy ul. ... (działka nr ..., ark. .., obręb W.) (lokal ..). D. B. konsekwentnie twierdzi, że z materiału dowodowego można wywnioskować, a w każdym razie nie można tego wykluczyć, iż okno wykonano w trakcie prac adaptacyjnych strychu na cele mieszkalne wykonanych na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia 3 marca 2000 r., nr WUA/AA 11/7354/60/2000. Zdaniem skarżącego uwzględnienie okna w zatwierdzonym projekcie adaptacji strychu należy traktować jako zgodę na jego realizację, której nie można podważyć, bez wyeliminowania z obrotu decyzji z dnia 3 marca 2000 r. Skarżący podkreślił też, że w dacie wydania decyzji o zgodzie na zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń strychowych w budynku przy ul. ..., lok. ... przepisy dotyczące zmiany sposobu użytkowania pozwalały na objęcie taką decyzją także określonych prac w budynku (przeróbka pomieszczenia).
Sąd nie podzielił argumentacji D. B.. Jakkolwiek można się zgodzić, co jest zresztą bezsporne, że w zatwierdzonym projekcie adaptacji lokalu ... w budynku przy ul. ... wyrysowano okno w ścianie szczytowej, to jednak nie oznacza to, że projekt stanowił zgodę na jego realizację albo decyzję "legalizującą" jego wykonanie. Po pierwsze, projekt ten nie zakładał wybicia okna, co potwierdziła autorka projektu. Podczas przesłuchania w dniu 26 lutego 2009 r. J. M. oświadczyła, że okna tego nie projektowała, gdyż czyniąc to zawarłaby w projekcie pozycję konstrukcyjną dotyczącą nadproża i obliczenia konstrukcyjne. Na podstawie treści projektu i oświadczeń jego autorki nie budzi zatem wątpliwości, że przeróbka pomieszczenia nie zakładała wybicia okna w ścianie szczytowej budynku, a odzwierciedlenie okna w projekcie było tylko odzwierciedleniem stanu zastanego. Sąd podkreśla też, że jakkolwiek w stanie prawnym obowiązującym 3 marca 2000 r. zgoda na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części mogła obejmować przeróbki pomieszczenia, to jednak nie oznacza to, że zatwierdzenie projektu takiej przeróbki powoduje skutek w postaci "zalegalizowania" wszystkich elementów obiektu odzwierciedlonych w projekcie, a nie podlegających przeróbce. W postępowaniu o zmianę sposobu użytkowania nie bada się bowiem zgodności z prawem obiektu lub jego części w stanie już zastanym. Skoro z projektu zmiany sposobu użytkowania lokalu ... w budynku przy ul. ... oraz z oświadczenia jego autorki wynika, że w projekcie nie przewidziano wykucia okna w ścianie szczytowej, a jedynie je tam uwzględniono jako istniejące, to oznacza, że wykluczone jest jakoby okno to było wykonane na podstawie decyzji o zmianie sposobu użytkowania lokalu z dnia 3 marca 2000 r.
Sąd nie podzielił także stanowiska D. B., że organy nadzoru budowlanego nie zbadały w sposób wyczerpujący okoliczności związanych z wykuciem okna w budynku przy ul. .... Postępowanie dowodowe zostało w tym zakresie przeprowadzone wystarczająco wnikliwie: zapytania o udzielenie informacji i nadesłanie materiałów skierowano bowiem do wszystkich podmiotów i instytucji, w których dyspozycji mogła być jakakolwiek dokumentacja projektowa dotycząca budynku. Żaden z tych podmiotów, w tym poprzedni właściciel i Archiwum Państwowe w Poznaniu, nie udostępnił dokumentów, które wskazywałyby, że zatwierdzony projekt budynku albo jakikolwiek projekt późniejszy przewidywał wykucie okna w jego ścianie szczytowej.
Sąd Wojewódzki podkreślił, że jakkolwiek organy nadzoru budowlanego są obowiązane w sposób wnikliwy i staranny gromadzić materiał dowodowy, to jednak nie można zakładać, iż obowiązek poszukiwania materiału dowodowego obciąża wyłącznie je. W przypadku badania legalności obiektu lub jego części szczególne obowiązki ciążą też na właścicielu i zarządcy budynku. Zgodnie z art. 63 Prawa budowlanego właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany przechowywać przez okres istnienia obiektu dokumenty, o których mowa w art. 60 (dokumentację budowy i dokumentację powykonawczą oraz inne dokumenty i decyzje dotyczące obiektu, a także, w razie potrzeby, instrukcje obsługi i eksploatacji: obiektu, instalacji i urządzeń związanych z tym obiektem), oraz opracowania projektowe i dokumenty techniczne robót budowlanych wykonywanych w obiekcie w toku jego użytkowania. Skoro żaden z podmiotów, który mógłby dysponować dokumentacją projektową budynku, nie przedstawił projektu uwzględniającego wykonanie okna w ścianie szczytowej budynku przy ul. ..., w tym nie przedstawił go właściciel, to uprawniony jest wniosek, że okno to wykonano samowolnie. Wniosek ten jest tym bardziej uzasadniony, że istotnie przepisy techniczno-budowlane obowiązujące od 1928 r., tak jak przepisy obecnie obowiązujące, nie przewidywały możliwości realizacji okien w ścianach budynków znajdujących się w granicy działek.
W odwołaniu jak i w skardze skarżący konsekwentnie wskazywał, że istniała potencjalna możliwość, iż realizacja okna mogła być wykonana zgodnie z prawem, a to z uwagi na definicję działki budowlanej, przez którą w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie rozumiano wydzieloną część terenu przeznaczoną pod zabudowę. Jego zdaniem nie można z tego powodu wykluczyć, iż działka ... była traktowana łącznie z działką ..., jako teren jednego zamierzenia budowlanego - co z kolei otwierałoby drogę do realizacji okna w ścianie budynku. Hipoteza przedstawiona przez D. B. nie jest wykluczona, jednakże - zdaniem Sądu - nie rzutuje ona na rozstrzygnięcie tej sprawy. Jej istotą jest bowiem to, że właściciel ani żadne inne uprawnione podmioty nie przedstawiły wymaganej dokumentacji projektowej, która potwierdzałaby legalność spornego okna wykutego w ścianie szczytowej budynku. W takiej sytuacji konieczne jest przeprowadzenie procedury z art. 51 Prawa budowlanego, która jednak w świetle obecnie obowiązujących przepisów nie może zakończyć się uznaniem legalności robót budowlanych związanych z wykonaniem okna. Okno w ścianie znajdującej się w granicy narusza bowiem § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690, ze zm.).
Niezależnie od powyższych wywodów Sąd Wojewódzki zgodził się ze skarżącym, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszył art. 7, 77, 80 i art. 107 § 3 oraz art. 8, 9 i 11 k.p.a. W decyzji organu odwoławczego zabrakło bowiem wyczerpujących wyjaśnień co do treści i znaczenia poszczególnych elementów zebranego materiału dowodowego, a także stanowiska co do zarzutów D. B.. W okolicznościach tej konkretnej sprawy uchybienia organu odwoławczego nie polegały jednak na zaniechaniu zebrania materiału dowodowego (czynności dowodowe przeprowadzono w wystarczającym zakresie), co na braku wyczerpującego opisania go i wyjaśnienia jego znaczenia w uzasadnieniu decyzji w kontekście zarzutów skarżącego. Stąd nie miały one wpływu na wynik sprawy, tym bardziej, że zasadnicza dla sprawy okoliczność (brak pozwolenia na wykonanie okna, jego niezgodność z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi) została wyjaśniona w sposób wystarczająco przekonujący.
Skargę kasacyjną od wyroku Sądu Wojewódzkiego wniósł skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżonemu w całości wyrokowi zarzucono naruszenie:
- prawa materialnego tj. niezastosowanie przy dokonywaniu interpretacji decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia 3 marca 2000 r. art. 71 ust. 1 i 2, art. 34 ust. 2,3, i 4 w zw. z art. 28 Prawa budowlanego w wersji obowiązującej w dacie wydania decyzji Prezydenta Miasta Poznania, tj. w dniu 3 marca 2000 r., § 8, §9, § 10 i § 11 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994 r. w sprawie warunków i trybu postępowania przy rozbiórkach nie użytkowanych, zniszczonych lub nie wykończonych obiektów budowlanych oraz udzielania pozwoleń na zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części w wersji obowiązującej w dacie wydania ww. decyzji, tj. w dniu 3 marca 2000 r., art. 104 § 2, art. 100, art. 16 i art. 8 k.p.a. a w konsekwencji dokonanie błędnej interpretacji treści tej decyzji, tj. uznanie, że okno znajdujące się w ścianie szczytowej budynku przy ul. ... w P. nie było wykonane na podstawie tejże decyzji;
- art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 3 § 1, art. 151 p.p.s.a., art.145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 w zw. z art. 104 § 2, art. 100, art. 16 i art. 8 k.p.a. poprzez dokonanie błędnej interpretacji treści decyzji Prezydenta Miasta Poznania WUA/AA11/7354/60/2000 z dnia 3 marca 2000 r. o udzieleniu zgody na zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń strychowych na lokal mieszkalny, tj. uznanie, że okno znajdujące się w ścianie szczytowej budynku przy ul. ... w P. nie było wykonane na podstawie tejże decyzji, a w konsekwencji pozostawienie w obrocie prawnym decyzji PINB z 18 października 2009 r., która jest dotknięta wadą nieważności, polegającą na wydaniu decyzji w sprawie, która dotyczy sprawy poprzednio już rozstrzygniętej ostateczną decyzją;
- art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 3 § 1, art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. przejawiające się w tym, że WSA w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie (uchylenie decyzji), mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego, mogły przechylić szalę na korzyść skarżącego. Sąd Wojewódzki przyjął uzasadnienie organu oparte głównie o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść skarżącego i nie wziął pod uwagę dowodów świadczących na jego korzyść. Sąd nie dostrzegł, że materiał ten mógłby zostać uzupełniony o przesłuchanie innych mieszkańców budynku na okoliczność wyjaśnienia kiedy powstało okno w ścianie szczytowej budynku oraz, że organ nie wyjaśnił przyczyn nie przesłuchania tych osób, a także nie wyjaśnił, dlaczego nie wzięto pod uwagę zeznań świadka P. N.. W konsekwencji Sąd Wojewódzki błędne opał się na ustaleniu stanu faktycznego sprawy przez organy administracji poprzez uznanie, że okno znajdujące się w ścianie szczytowej budynku przy ul. ... w P. wykonane zostało przed wydaniem decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia 3 marca 2000 r. o zmianie sposobu użytkowania pomieszczenia strychowego na lokal mieszkalny.
Wskazując na te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi (art. 188 p.p.s.a.) poprzez uchylenie decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 stycznia 2011 r. oraz uznanie za nieważną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 października 2009 r., ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego i będąc związany granicami skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia zarzutów tej skargi.
Żaden z zarzutów skargi nie okazał się usprawiedliwiony.
Rozpoznając w pierwszej kolejności zarzut natury procesowej bo dopiero po stwierdzeniu, iż wyrok nie jest dotknięty wadami o charakterze proceduralnym można dokonać analizy ewentualnych naruszeń prawa materialnego, dojść należało do przekonania, iż zarzut ten nie jest trafny. Zarzucono bowiem naruszenie art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 3 § 1, art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd Wojewódzki w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie uchylił decyzji, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości. Wątpliwości te, zdaniem autora skargi kasacyjnej, polegały na nieustaleniu, czy okno powstało na skutek decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia 3 marca 2000 r. o zmianie sposobu użytkowania pomieszczenia strychowego na lokal mieszkalny, czy też przed tą datą. W kwestii tej nie wywiedziono jednak, jakie znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, miałoby powyższe ustalenie, a jest to warunek konieczny skuteczności zarzutu procesowego.
Nie ulega zaś wątpliwości, a organy i Sąd Wojewódzki tę kwestię naświetliły dostatecznie, że od czasu budowy tego budynku nie istniał w prawie budowlanym przepis, który dopuszczałby istnienie otworu okiennego w ścianie szczytowej budynku, położonej w granicy z inną działką budowlaną. Nie ulega więc żadnej wątpliwości, iż ono powstało w sprzeczności z przepisami prawa i wobec tego stan niezgodności z prawem musiał być usunięty, co było przedmiotem nakazu z art. 50-51 Prawa budowlanego. Przypomnieć zaś należy, że art. 50 ust 1 pkt 4 Prawa budowlanego stanowi podstawę zakwestionowania robót budowlanych wykonywanych nie tylko samowolnie, ale również w sposób odbiegający od przepisów. Kwestia ta nie ma jednak istotnego znaczenia ponieważ, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd Wojewódzki prawidłowo ocenił, że organy nadzoru budowlanego przeprowadziły postępowanie dowodowe wnikliwie i wyprowadziły z niego właściwe wnioski. W toku postępowania zasadnie oceniono, iż zeznania jednego ze świadków pozostające w sprzeczności z zeznaniami pozostałych świadków i dokumentacją sprawy nie mogły zostać uznane za wiarygodne. Istotne okazały się też wyjaśnienia projektantki przebudowy pomieszczenia, która podała, że okna tego nie projektowała, gdyż czyniąc to zawarłaby w projekcie pozycję konstrukcyjną dotyczącą nadproża i obliczenia konstrukcyjne. Sąd Wojewódzki doszedł zatem do uprawnionego wniosku, że przeróbka pomieszczenia nie zakładała wybicia okna w ścianie szczytowej budynku, a odzwierciedlenie okna w projekcie było tylko odzwierciedleniem stanu zastanego.
Jeśli chodzi o zarzuty naruszeń prawa materialnego, to nie okazały się one postawione w sposób pozwalający Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na ich ocenę.
Zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego stanowi podstawę kasacyjną, jeżeli nastąpiło przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej, natomiast uchybienie prawu materialnemu przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej albo że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej.
Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego błędna wykładnia prawa materialnego może polegać na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w przepisie, mylnym zrozumieniu jego treści lub znaczenia prawnego, bądź też na niezrozumieniu intencji ustawodawcy (por. wyrok NSA z dnia 13 września 2005 r., sygn. akt II OSK 16/05, LEX nr 192124, wyrok NSA z dnia 23 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 539/04, LEX nr 165771, czy wyrok NSA z dnia 2 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1026/04, LEX nr 171170). Skuteczność tak podniesionego zarzutu należy oceniać w oderwaniu od ustaleń faktycznych, a jedynie w odniesieniu do bezspornych okoliczności faktycznych sprawy i uzasadnienia.
Jeśli podstawę kasacji stanowi zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, to uzasadnieniem takiego zarzutu powinno być wyjaśnienie, dlaczego przepis przyjęty za podstawę prawną nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym i jaki przepis sąd powinien zastosować, zob. wyrok NSA z dnia 14 października 2005 r., sygn. akt I FSK 107/05. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może zatem nastąpić przez postawienie zarzutu naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Ewentualnie może być ona skuteczna tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2004 r., sygn. akt FSK 192/04 (ONSAiWSA 2004, nr 3, poz. 68)).
Jak z powyższego wynika, zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczenia poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych, (zob. np. wyrok NSA z dnia 22 października 2004 r., sygn. akt GSK 811/04 (ONSAiWSA 2005, nr 4, poz. 68)).
Wobec powyższego zarzut naruszenia prawa materialnego przez niezastosowanie przy dokonywaniu interpretacji decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia 3 marca 2000 r. ówcześnie obowiązujących przepisów, co miało doprowadzić do błędnej interpretacji treści tej decyzji, nie mieści się w granicach zarzutu, który można wywieść na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. ponieważ nie dotyczy ani interpretacji ani zastosowania przepisów prawa na których oparto zaskarżoną decyzję. W istocie zarzut ten odnosi się do wadliwych ustaleń stanu faktycznego, bo tylko w takim znaczeniu, jako element stanu faktycznego sprawy, można rozpatrywać treść decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia 3 marca 2000 r.
Oznacza to, że podniesiony zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego nie jest podstawą kasacyjną w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a zatem nie ma on usprawiedliwionych podstaw.
Drugi z zarzutów naruszenia prawa materialnego zawiera tę samą wadę, ponieważ zarzucono naruszenie przepisów w tym art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez dokonanie błędnej interpretacji treści tejże decyzji Prezydenta Miasta Poznania, przy czym odwołanie do elementu stanu faktycznego (tj. ww. decyzji) połączono z tezą, iż niewłaściwa interpretacja tej decyzji skutkowała tym, iż decyzja pierwszoinstancyjna PINB z 18 października 2009 r., jest dotknięta wadą nieważności, polegającą na wydaniu decyzji w sprawie, która dotyczy sprawy poprzednio już rozstrzygniętej ostateczną decyzją. Pogląd ten, nieuzasadniony szerzej w skardze kasacyjnej pomija podstawowe wymagania, które musiałaby spełniać decyzja obarczona wadą opisaną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Dla stwierdzenia, że nastąpiło naruszenie zasady "rzeczy osądzonej", istotne znaczenie ma istnienie tożsamości obu spraw. Decyzja ostateczna ma bowiem powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami. W niniejszej sprawie nie występuje ani tożsamość przedmiotowa obu spraw wynikająca chociażby z odmiennych podstaw prawnych i zakresów rozstrzygnięć obu decyzji, ani też tożsamość podmiotowa.
Z tych wszystkich względów, uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.