II OSK 2883/13

II OSK 2883/13 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2015-06-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2013-11-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Elżbieta Kremer
Katarzyna Golat /sprawozdawca/
Marzenna Linska - Wawrzon /przewodniczący/
Symbol z opisem
6050 Obowiązek meldunkowy
Hasła tematyczne
Ewidencja ludności
Sygn. powiązane
II SA/Bd 1337/11 - Wyrok WSA w Bydgoszczy z 2013-07-10
II OZ 344/13 - Postanowienie NSA z 2013-05-10
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 15 ust. 2 art. 9 ust. 2b
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Dnia 30 czerwca 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Katarzyna Golat /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 10 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 1337/11 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania z miejsca pobytu stałego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 10 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 1337/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. S. na decyzję Wojewody Kujawsko - Pomorskiego z dnia [...] października 2011 r., nr [...] w przedmiocie wymeldowania z miejsca pobytu stałego, oddalił skargę.
Stan sprawy przedstawiony w wyroku przedstawiał się następująco.
W dniu 25 listopada 2010 r. P. S. wniósł do Wójta Gminy Osielsko o wymeldowanie skarżącej J. S. spod adresu ul. [...] 30 w N.. Wnioskodawca wskazał, że skarżąca od pięciu lat nie mieszka pod tym adresem, a przebywa przy ul. [...] w Bydgoszczy. Wnioskodawca ponadto stwierdził, powołując się na załączone postanowienie Sądu Rejonowego w Bydgoszczy z dnia 6 lipca 2010 r. (sygn. akt VI RNs 386/05), że jest upoważniony do sprzedaży nieruchomości, a klient, który chce nabyć nieruchomość, nie chce żeby był tam ktoś zameldowany.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] Wójt Gminy Osielsko, na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm., zwanej w skrócie "u.e.l.d.o.") wymeldował skarżąca J. S. z miejsca pobytu stałego z lokalu położonego w N. przy ul. [...] 30.
Organ stwierdził, na podstawie przeprowadzonych oględzin i oświadczenia skarżącej, że skarżąca opuściła ww. miejsce. Ponadto Wójt Gminy Osielsko w związku z wnioskiem skarżącej o zameldowanie na tej części nieruchomości, dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą o numerze KW [...] ustalił, że Sąd Rejonowy w Bydgoszczy dla całej nieruchomości składającej się obecnie z trzech działek prowadzi jedną księgę wieczystą.
W odwołaniu skarżąca podniosła, że z postanowienia sądu zezwalającego na sprzedaż nieruchomości wynika, że ma prawo zamieszkiwać w tej nieruchomości. Stwierdziła, że nie mieszka tam od 5 lat, a mąż od 6 lat. Jej zameldowanie w Bydgoszczy jest jedynie tymczasowe. Wniosła o wyjaśnienie, dlaczego organ przeprowadził dwie wizje lokalne (28 lutego i 13 maja 2011 r.) Poinformowała, że P. S. ma zgodę sądu na sprzedaż tylko jednej części nieruchomości, tj. objętej KW [...]. W związku z tym wniosła o zameldowanie na tej części nieruchomości, która jest objęta KW Mkw [...], a nie na KW [...].
Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda Kujawsko – Pomorski decyzją z dnia [...] października 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wójta.
Wojewoda wskazał, że podstawą materialnoprawną decyzji w sprawie o wymeldowanie jest art. 15 ust. 2 u.e.l.d.o., zgodnie z którym organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Stosownie zaś do art. 10, w związku z art. 6 u.e.l.d.o. oraz w związku z art. 25 Kodeksu cywilnego – pobytem stałym jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. Wojewoda wywodził, że aby uznać pobyt danej osoby za pobyt stały należy nie tylko fizycznie zamieszkiwać pod oznaczonym adresem, ale również mieć wolę stałego w nim przebywania, czyli koncentrować sprawy życiowe.
Organ odwoławczy ustalił tymczasem, że skarżąca nie zamieszkuje przy ul. [...] 30 w N., a skarżąca tego nie kwestionuje. Ustalenia organ dokonał w oparciu o oględziny spornej nieruchomości, z których wynika, że nieruchomość jest opróżniona z mebli, urządzeń i sprzętów, brak w niej śladów zamieszkania.
Organ wskazał, że w trakcie rozprawy administracyjnej skarżąca podniosła, że nie opuściła miejsca stałego zamieszkania dobrowolnie, lecz została zmuszona do opuszczenia przez P. S.a, który znęcał się nad nią i jej rodziną za co został skazany prawomocnymi wyrokami. Skarżąca nie przedstawiła jednakże żadnych dowodów na potwierdzenie tego stanu rzeczy. Ponadto z wyjaśnienia spornych stron (skarżącej i P. S.a) wynika, że P. S. wyprowadził się z nieruchomości w lutym 2005 r., czyli przed J. S., która opuściła dom we wrześniu 2005 r. Wymiana zamków w drzwiach nastąpiła w 2006 r., już po opuszczeniu domu przez skarżącą. Od tego czasu skarżąca nie podjęła skutecznych działań prawnych zmierzających do przywrócenia utraconego stanu posiadania, co skarżąca tłumaczy brakiem środków finansowych. Skarżąca stwierdziła, że wystąpiła do Sądu Rodzinnego o nakazanie byłemu mężowi wydania jej kluczy do przedmiotowej nieruchomości oraz o "odrzucenie powództwa P. S.a w sprawie wydania zezwolenia na sprzedaż domu", jednakże Sąd nie wydał takiego nakazu, a także nie oddalił powództwa byłego męża.
Wobec tego organ ocenił, że skarżąca nie przejawia zainteresowania rzeczywistym powrotem do spornej nieruchomości, a zależy jej wyłącznie na formalnym utrzymaniu zameldowania. W trakcie rozprawy administracyjnej odwołująca zakomunikowała jedynie, że zwróci się o pomoc do stosownych organów, ale nie ujawni, jakich, z uwagi na to, że były mąż będzie zapoznany z aktami sprawy.
Organ podkreślił, że z postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r. (sygn. akt [...]) Sąd Rejonowy w Bydgoszczy zezwolił P. S. na sprzedaż nieruchomości przy ul. [...] 30 bez zgody J. S.. Z uzasadnienia tego postanowienia wyraźnie wynika, że skarżąca wraz z dziećmi opuściła przedmiotową nieruchomość jesienią 2005 r., od 2006 r. nie posiada kluczy do nieruchomości i zdecydowanie obstaje ze sprzedażą domu w N.. Znaczenie ma fakt, że zamiarem odwołującej jest sprzedaż przedmiotowej nieruchomości, a nie powrót do domu w N. z zamiarem stałego w nim pobytu.
Wobec powyższego organ stwierdził, że skarżąca od września 2005 r. nie realizuje swoich codziennych spraw życiowych w domu przy ul. [...] 30 w N.. Swoje sprawy rodzinne i mieszkaniowe skoncentrowała zaś w mieszkaniu swojej matki przy ul. [...] w Bydgoszczy, pod którym to adresem posiada zameldowanie na pobyt czasowy od 9 czerwca 2009 r. do 9 czerwca 2012 r. W ocenie organu odwoławczego zamieszkanie odwołującej od ponad 5 lat pod innym adresem to ponadto długi okres jak na uznanie owego pobytu jako pobytu czasowego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 u.e.l.d.o. Na podstawie dowodów zgromadzonych w postępowaniu Wojewoda ocenił, że skarżąca utożsamia zameldowanie w N. wyłącznie z posiadanym prawem do przedmiotowej nieruchomości. Jak bowiem zeznała do protokołu rozprawy administracyjnej dopóki dom nie zostanie sprzedany, nie wymelduje się z niego.
Wobec tego, przy braku skutecznych działań prawnych w zakresie przywrócenia stanu posiadania przedmiotowej nieruchomości oraz braku wyraźnej woli ponownego w nim zamieszkania organ odwoławczy uznał, iż decyzja Wójta jest zasadna.
W skardze do sądu administracyjnego J. S. szczegółowo opisała tok postępowania przed organami administracyjnymi. Oświadczyła, że P. S. wyprowadził się z nieruchomości w lutym 2005 r., a ona we wrześniu 2005 r. oraz że od tego czasu nieruchomość była niezamieszkała, co systematycznie osobiście sprawdzała. Czyniąc uwagi do protokołu oględzin budynku przy ul. [...] 30 z dnia 13 maja 2011 r. skarżąca oświadczyła, że od 2005 r. w budynku zdemontowano drewniane podłogi w części uprzednio zamieszkałej i - wbrew zapisom w protokole - nie były prowadzone żadne prace remontowo – budowlane. Skarżąca oświadczyła także, że w domu nie było żadnych mebli, sprzętów, urządzeń sanitarnych czy rzeczy osobistych. Jedynie na podłodze w pomieszczeniu gospodarczym leżał piec centralnego ogrzewania, który w 2005 r. wywiozła i przechowywała u znajomych wraz z meblami, sprzętami domowymi, częścią wyposażenia domu (tj. tą którą nie wywiózł P. S.), jej rzeczami osobistymi i biblioteczką odziedziczoną po ojcu. Według skarżącej wyglądało na to, że P. S. odebrał te rzeczy od znajomych, ale wbrew oczekiwaniu skarżącej te rzeczy nie znajdowały się w garażu na posesji przy ul. [...] 30 – garaż był pusty.
Skarżąca zarzuciła, że przeprowadzająca oględziny w dniu 13 maja 2011 r. nie miała stosownego upoważnienia Wójta, w istocie zatem dokonała wtargnięcia na teren prywatny.
Odnosząc się do treści decyzji Wójta skarżąca podniosła, że ma prawo zameldowania na stałe, a jednocześnie do wyprowadzenia się na jakiś czas w inne miejsce i zameldowania się tam na pobyt czasowy. Skarżąca zaprzeczyła, jakoby w trakcie oględzin w dniu 13 maja 2011 r. złożyła oświadczenie, że nie ma zamiaru powrócić na nieruchomość przy ul. [...] 30.
Skarżąca podniosła, że w dniu wydawania decyzji nie była już zameldowana na pobyt czasowy pod adresem w Bydgoszczy przy ul. T. [...] – [...] [...] – ważność tego meldunku skończyła się w dniu 9 czerwca 2012 r. Ponadto jej adres w Bydgoszczy przy ul. [...] 56/76 jest jedynie adresem korespondencyjnym – nie mieszka pod tym adresem.
Zdaniem skarżącej nie było podstaw do przeprowadzania oględzin w dniu 28 lutego 2011 r. i 13 maja 2011 r. Wójt Gminy Osielsko nie ma takich uprawnień, by upoważnić swojego pracownika do tego, by bez zgody właściciela wszedł na teren prywatnej posesji, a tym bardziej celem dokonania jakichś czynności. Skarżąca podniosła także, że dwukrotnie zwracała się o zameldowanie na nieruchomości objętej księgą wieczystą nr KW Mkw [...], a nie na nieruchomości objętej księgą wieczystą nr KW [...], jak twierdzi Wójt.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 1337/11 uznając, że skarga jest niezasadna, odwołał się do art. 6 ust. 1 u.e.l.d.o., zgodnie z którym pobytem stałym jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. Sąd podzielił akcentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko (wskazane także w zaskarżonej decyzji Wojewody), że miejsce stałego pobytu danej osoby to miejsce, w którym osoba ta stale realizuje swoje podstawowe funkcje życiowe, tj. w szczególności mieszka, nocuje, spożywa posiłki, wypoczywa, przechowuje rzeczy niezbędne do codziennego funkcjonowania (odzież, żywność, meble), przyjmuje wizyty członków rodziny lub znajomych, utrzymuje chociażby okazjonalne kontakty z sąsiadami, przyjmuje i nadaje korespondencję. Z kolei przez "zamiar" stałego przebywania należy pojmować nie tylko wolę wewnętrzną, ale wolę dającą się określić na podstawie obiektywnych, możliwych do stwierdzenia okoliczności. Dla jego oceny istotne będzie, czy okoliczności istniejące w sprawie potwierdzają wolę wewnętrzną zainteresowanego, czy też pozostają z nią w sprzeczności.
Sąd I instancji wywodził, że zgodnie z art. 15 ust. 2 u.e.l.d.o. organ gminy wydaje na wniosek właściciela lub innego podmiotu dysponującego tytułem prawnym do lokalu lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Ustawodawca mówi o "opuszczeniu" miejsca pobytu przez osobę wymeldowywaną, nie może więc być mowy o spełnieniu tej przesłanki w sytuacji, kiedy osoba została przymuszona do zmiany miejsca pobytu, gdyż wtedy należy mówić nie tyle o "opuszczeniu" miejsca pobytu, ile o "usunięciu" z tegoż miejsca. Sąd I instancji powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych stwierdził, że za równoznaczną z opuszczeniem lokalu w rozumieniu art. 15 ust. 2 u.e.l.d.o. należy uznać nie tylko dobrowolną zmianę miejsca pobytu, ale także sytuację, w której osoba dotychczas zameldowana została usunięta z lokalu, do niego nie została dopuszczona i nie skorzystała we właściwym czasie z przysługujących jej środków prawnych umożliwiających powrót do lokalu.
W świetle powyższego - zdaniem Sądu I instancji - w przedmiotowej sprawie organ prawidłowo ustalił i ocenił, iż zaszły przesłanki wymeldowania skarżącej z domu znajdującego się w N. przy ul. [...] 30.
Sąd wskazał, że zarówno z ustaleń organu jak i oświadczeń skarżącej wynika, że nie ma ona swojego centrum życiowego pod w wymienionym adresem i nie mieszka w budynku przy ul. [...] 30 (budynek ten w ogóle nie jest zamieszkały), nie ma tam swoich rzeczy osobistych. Okoliczność tą skarżąca wielokrotnie potwierdzała, tj. zarówno w toku postępowaniu przed organami administracyjnymi, jak też w skardze do sądu administracyjnego.
Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że te ustalenia organów, wbrew twierdzeniom skarżącej, zostały dokonane w oparciu o prawidłowo przeprowadzony dowód z oględzin domu przy ul. [...] 30. Jak wynika z akt organu I instancji oględziny były przeprowadzane przez pracownika organu, który posiadał stosowne upoważnienie (k. 7 i k. 14 akt administracyjnych). Wywodził, że takie upoważnienie ma umocowanie w art. 268a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267, zwanej dalej w skrócie jako "k.p.a."), zgodnie z którym organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważniać pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Ponadto wbrew przekonaniu skarżącej w przypadku, jeżeli zachodzi potrzeba przeprowadzenia oględzin przez organ administracji (art. 84 § 1 k.p.a.) na żądanie organu każdy jest prawnie zobowiązany do okazania przedmiotu oględzin (art. 84 § 2 k.p.a.), a wypełnienie tego obowiązku organ może wymóc na danej osobie nakładając na niego grzywnę (art. 88 § 1 k.p.a.).
Prawidłowe jest także ustalenie organu, iż brak jest dowodów na to, iż skarżąca została przymuszona do opuszczenia domu przy ul. [...] 30 w N.. W szczególności zasadnie wskazuje organ, iż do opuszczenia domu przez skarżącą doszło do już po tym, jak dom został opuszczony przez P. S.a. Okoliczności tej nie przeczy w istocie sama skarżąca opisując, kiedy opuściła dom pod ww. adresem i umieściła swoje rzeczy, także osobiste, u znajomych. Skarżąca nie wskazała przy tym, aby po opuszczeniu domu przedsięwzięła jakiekolwiek środki prawne umożliwiające powrót do lokalu.
Na ocenę braku pobytu stałego skarżącej pod adresem w N. nie mogła mieć też wpływu okoliczność zameldowania skarżącej na pobyt czasowy w Bydgoszczy. Jak wynika z ustaleń organu – dom w N. nie tylko obecnie jest niezamieszkały, ale także wobec pozbawienia podstawowych instalacji nie nadaje się do zamieszkania, a tym samym do pełnienia funkcji centrum życiowego skarżącej. Słusznie także organ podnosi, powołując się na treść uzasadnienia Sądu Rejonowego w Bydgoszczy z dnia [...] lipca, 2010 r. (sygn. akt [...]), iż skarżąca nie przejawia zainteresowania rzeczywistym powrotem do spornej nieruchomości, jej zamiarem jest sprzedaż nieruchomości, na której znajduje się dom przy ul. [...] 30, a nie powrót do tegoż domu z zamiarem stałego w nim pobytu.
Nie miały znaczenia dla sprawy zgłaszane przez skarżącą żądania zameldowania na nieruchomości opisanej wskazaną przez nią księgą wieczystą. Zgodnie z art. 9b ust. 1 u.e.l.d.o. zameldowanie na pobyt stały lub czasowy następuje pod oznaczonym adresem. Stosownie zaś do art. 9b ust. 2 u.e.l.d.o. adres określa się przez podanie:
1) w gminach, które uzyskały status miasta - nazwy miasta (dzielnicy), ulicy, numeru domu i lokalu, nazwy województwa oraz kodu pocztowego;
2) w innych gminach - nazwy miejscowości, numeru domu i lokalu, nazwy gminy, nazwy województwa, kodu pocztowego oraz nazwy ulicy, jeżeli w miejscowości występuje podział na ulice.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 10 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 1337/11, wniosła J. S. na zasadzie art 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2012 r. poz. 270, ze zm.), określanej dalej jako P.p.s.a., w trybie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., podnosząc mogące mieć wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania tj.: art. 141 § 4, w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a., poprzez ich niezastosowanie oraz utrzymanie w mocy decyzji organu administracji pomimo przeprowadzenia postępowania z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, w zw. z art. 75 i art. 77 § 1, art. 80 K.p.a., a tym samym niewyjaśnienie wszelkich istotnych okoliczności sprawy (tzw. prawdy materialnej), przy jednoczesnym zaniechaniu bezpośrednich czynności dowodowych mogących ku temu prowadzić, w efekcie zaś bezpodstawnym przyjęciu za udowodnione, jakoby skarżąca kasacyjnie dobrowolnie opuściła przedmiotową nieruchomość godząc się ze skutkiem, o którym mowa w art. 15 u.e.l.d.o. Opierając się o te zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie powyższego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W skardze skarżąca kasacyjnie podniosła, że podstawą wydania zaskarżonego wyroku, stało się ustalenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wedle którego skarżąca dobrowolnie opuściła miejsce pobytu stałego w N. przy ulicy [...] 30, bez dopełnienia obowiązku wymeldowania się. Zdaniem Sądu I instancji organ administracji prawidłowo ustalił i ocenił w toku postępowania administracyjnego stan faktyczny sprawy, wydając decyzję opartą na właściwych przesłankach ustawowych. Skarżąca kasacyjnie konsekwentnie w toku postępowania twierdziła, iż swój dom niegdyś faktycznie opuściła, co jednak nigdy nie pozostawało w zgodzie z jej wolą, bowiem została ona do tego przymuszona poprzez wzgląd na postawę jej byłego męża, który zamieszkiwanie w przedmiotowej nieruchomości jej utrudniał. Skarżąca kasacyjnie męża się obawiała, stąd wyprowadzenie się było najlepszym rozwiązaniem. Zaraz zaś jak tylko skarżąca nieruchomość opuściła, jej były mąż wymienił niezwłocznie zamki w drzwiach, a powrót do domu został uniemożliwiony. Kolejne podejmowane przez skarżącą kasacyjnie czynności polegające na wystąpieniu do Sądu Rodzinnego o nakazanie byłemu mężowi wydania kluczy do nieruchomości oraz wniosek o oddalenie jego roszczenia o udzielenie zgody na sprzedaż domu okazały się nieskuteczne.
Dalej skarżąca kasacyjnie podniosła, że analiza zgromadzonego w sprawie materiału pozwala – w jej ocenie - stwierdzić, że uwadze zarówno organów administracyjnych obu instancji, jak i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uszły istotne przedmiotowo elementy stanu faktycznego sprawy, na których istnienie powoływała się skarżąca, a które nie zostały następnie w toku postępowania wyjaśnione, jak np. okoliczności związane z opuszczeniem przez skarżącą kasacyjnie nieruchomości w N.. W ocenie skarżącej kasacyjnie jest to o tyle istotne, że opuszczenie miejsca stałego pobytu, jako niezbędna przesłanka wymeldowania, określona w art. 15 ust. 2 u.e.l.d.o., winno być rozumiane jako dobrowolne wyprowadzenie się wynikające z własnej woli osoby zainteresowanej, a nie z powodu bezprawnych działań lub zachowań innych osób. Na równi z dobrowolnym wyprowadzeniem się z lokalu traktuje się jednak także sytuację, w której wprawdzie dana osoba wyprowadza się pod przymusem bądź zostaje z lokalu bezprawnie usunięta, jednak godzi się z tym i nie korzysta z przysługujących jej środków prawnych, umożliwiających powrót do lokalu. Skarżąca kasacyjnie argumentowała, że uwadze organów administracji oraz WSA uszło, że skarżąca kasacyjnie nigdy nie zaakceptowała faktu bezprawnego pozbawienia jej posiadania nieruchomości, a zgłaszała także w toku postępowania fakt podejmowania przez siebie oznaczonych czynności prawnych, które - nawet jeśli nie były skuteczne - to miały na celu zmianę istniejącego w owym czasie stanu rzeczy. W ocenie skarżącej kasacyjnie organy administracji w sposób nieuprawniony oraz ponad dopuszczalną miarę obciążyły skarżącą kasacyjnie obowiązkiem dowodowym oczekując, iż wyłożone im zostaną wprost wszelkie w tym względzie istotne okoliczności sprawy, a taka postawa organów administracji pozostaje w oczywistej sprzeczności z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, jako że godzi w treść art. 7, w zw. z art. 75, art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a.. Nadto skarżąca kasacyjnie podważyła prawidłowość i wiarygodność kserokopii postanowienia Sądu Rejonowego w Bydgoszczy, który orzekając w sprawie sygn. akt [...] zezwolić miał na sprzedaż nieruchomości przy ul. [...] 30.
Końcowo podniosła, że czynność oględzin lokalu została przeprowadzona też w sposób nieprawidłowy, a w konsekwencji jej wartość dowodowa powinna być zrelatywizowana. Skoro zatem nie umożliwiono skarżącej kasacyjnie umieszczenia w protokole czynności własnych uwag i zastrzeżeń, to twierdzenia, które tam się ostatecznie znalazły nie nacechowane są też dowolnością. Mając zresztą na względzie, iż treść protokołów z wizji została przez skarżącą kasacyjnie zakwestionowana, to powinno się dalej sprawę wyjaśniać.
W piśmie procesowym z 18 czerwca 2015 r. skarżąca kasacyjnie opisała przebieg postępowania i podtrzymała zarzuty prezentowane uprzednio.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
W skardze kasacyjnej sformułowane zostały zarzuty naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego, tj. art. 141 § 4, w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a., poprzez ich niezastosowanie oraz utrzymanie w mocy decyzji organu administracji pomimo przeprowadzenia postępowania z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, w zw. z art. 75 i art. 77 § 1, art. 80 K.p.a., a tym samym niewyjaśnienie wszelkich istotnych okoliczności sprawy w świetle art. 15 u.e.l.d.o., nie są usprawiedliwione i jako takie nie dają podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku.
Stosownie do art. 15 ust. 1 u.e.l.d.o. osoba, która opuszcza miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące, jest obowiązana wymeldować się w organie gminy, właściwym ze względu na dotychczasowe miejsce jej pobytu, najpóźniej w dniu opuszczenia tego miejsca. Natomiast, jak wynika z ust. 2 art. 15 ustawy, jeśli osoba opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się, organ gminy wydaje na wniosek lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania tej osoby.
Słusznie przyjął Sąd I instancji, posiłkując się utrwaloną już linią orzeczniczą, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że opuszczenie lokalu w przedmiotowym stanie faktycznym spełnia przesłankę opuszczenia lokalu w rozumieniu art. 15 ust. 2 u.e.l.d.o., co uzasadniało rozstrzygnięcia organów administracyjnych o wymeldowaniu.
Brak możliwości podzielenia argumentacji skarżącej kasacyjnie wynika z charakterystyki prawnej regulacji zameldowania. Jej ukształtowanie przez ustawodawcę powoduje, że zameldowaniu skarżącej w spornym lokalu sprzeciwia się istota instytucji zameldowania, bowiem ma ona charakter wyłącznie ewidencyjny. Ewidencja ludności polega bowiem na rejestracji danych o rzeczywistym miejscu pobytu osób (art. 1 ust. 2 u.e.l.d.o.), służy więc jedynie zbieraniu informacji w zakresie danych o miejscu zamieszkania i pobytu osób, a więc rejestracji stanu faktycznego, a nie stanu prawnego, co oznacza, że powinna odzwierciedlać istniejący stan faktyczny poprzez wskazanie aktualnego miejsca pobytu danej osoby. Dla zapewnienia zgodności pomiędzy stanem faktycznym a wpisem z ewidencji ludności niezbędne jest aby organy meldunkowe mogły poprzez własne rozstrzygnięcia zastępować czynności, których nie podjął obywatel (por. wyrok NSA z 25 kwietnia 2003 r., sygn. akt V SA 3657/02, orzeczenia.nsa.gov.pl, publikator dalej określany jako CBOSA). Nieodłącznym elementem systemu ewidencji ludności jest mechanizm wymeldowania, tj. formalnego usuwania informacji o zameldowaniu, jeżeli informacja ta przestaje obrazować wynikający z uprzedniego zgłoszenia stan faktyczny. Instytucja zameldowania nie może służyć podtrzymywaniu fikcji przebywania w określonym lokalu. Posiadanie aktualnych informacji o miejscu zamieszkania i pobytu umożliwia bowiem racjonalizację szeregu działań należących do zadań państwa i samorządu terytorialnego. Obowiązek meldunkowy służy zarówno prawidłowemu wykonywaniu przez organy władzy publicznej ich funkcji, jak i ochronie interesów samych zainteresowanych meldunkiem oraz ochronie praw osób trzecich (zob. wyrok TK z dnia 27 maja 2002 r., K. 20/01). W konsekwencji, w sytuacji, gdy dana osoba opuszcza miejsce zamieszkania lub pobytu nie ma podstaw do podtrzymywania fikcji jej przebywania w określonym lokalu. Z drugiej jednak strony, brak opuszczenia przez daną osobę miejsca zamieszkania lub pobytu nie stanowi podstawy do wymeldowania nawet w sytuacji, gdy właściciele lokalu nie wyrażają zgody na dalsze przebywanie tej osoby w tym lokalu. Zameldowanie stanowi bowiem rejestrację pobytu, a z samego faktu zameldowania nie wypływają żadne uprawnienia do przebywania w lokalu, mogące ograniczać prawa i wolności podmiotu, który dysponuje prawem do tego lokalu. Nie rodzą żadnych uprawnień do lokalu, ani też nie przesądzają o ich utracie. Decyzje w tym przedmiocie nie mają nic wspólnego z prawem rzeczowym bądź obligatoryjnym, jakie danej osobie przysługuje do określonego lokalu. Są to zatem wyłącznie akty, których istota sprowadza się do administracyjnej rejestracji danych o miejscu pobytu oznaczonej osoby. W sytuacji, gdy prawa i wolności tego podmiotu są naruszane przez działania faktyczne osób trzecich, podmiot ten może poprzez podjęcie akcji ochronnych żądać usunięcia osób, które nie są uprawnione do przebywania w lokalu. Sprawy w tym zakresie należą jednak do właściwości sądów powszechnych (por. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 476/08, CBOSA).
Ocena, czy opuszczenie lokalu ma charakter trwały nie może być oparta na dosłownym rozumieniu trwałości jako stanu, który nie ulegnie zmianie i być pojmowana jedynie jako opuszczenie lokalu "na zawsze". Także bowiem opuszczenie lokalu na pewien okres może być uznane za trwałe jeżeli okres ten jest wystarczająco długi. Zauważyć w tym miejscu należy, iż bezsporną jest okoliczność, że skarżąca kasacyjnie opuściła miejsce stałego pobytu 6 lat przed wydaniem decyzji organu I instancji. Taki okres przebywania poza miejscem zameldowania uznany winien być za tożsamy z trwałym opuszczeniem lokalu. Pojmowanie bowiem trwałości jako synonimu określenia "na zawsze" powodowałoby niemożność wymeldowania osoby, która de facto w lokalu od lat nie przebywa. W myśl art. 9 ust. 2b u.e.l.d.o. zameldowanie w lokalu odzwierciedlać ma rzeczywisty pobyt osoby w lokalu. W żadnej mierze interpretacja okoliczności faktycznych nie może zatem prowadzić do sprzecznego z brzmieniem przepisu utrzymywania fikcji pobytu w lokalu osoby, która w rzeczywistości w mieszkaniu owym nie przebywa (tak NSA w wyroku z 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2335/13, CBOSA).
Drugą negatywną przesłankę dla uznania zawartej w skardze argumentacji stwarza brak możliwości traktowania dobrowolności opuszczenia mieszkania jako warunku sine qua non wymeldowania. Naczelny Sąd Administracyjny podziela wyrażany w orzecznictwie pogląd, że dobrowolność opuszczenia miejsca stałego pobytu nie jest ustawową przesłanką wymeldowania, dlatego nie w każdym przypadku wykazanie zaistnienia przesłanek wymeldowania będzie wymagało ustalenia, że opuszczenie miejsca pobytu stałego przez daną osobę nie nastąpiło wbrew jej woli (wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 46/10, CBOSA). W wielu przypadkach nawet przymusowe opuszczenie lokalu będzie uzasadniało wymeldowanie danej osoby z pobytu stałego w tym lokalu, gdyż zostanie spełniona podstawowa przesłanka ustawowa wymeldowania, tj. opuszczenie miejsca pobytu stałego (wyrok NSA z 18 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 46/10, lex nr 953076, wyrok NSA z 26 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2056/11, lex nr 1337318). Jednocześnie "za równoznaczną z opuszczeniem lokalu (...) należy uznać taką sytuację, gdy osoba usunięta z lokalu wbrew swojej woli i do niego nie dopuszczona nie korzysta w odpowiednim czasie z przysługujących jej środków prawnych umożliwiających powrót do lokalu" (wyrok NSA z dnia 19 lipca 2012 r., II OSK 771/11, CBOSA).
Stąd istotne jest, że skarżąca kasacyjnie podczas rozprawy administracyjnej przeprowadzonej 8 września 2011 r. (protokół z rozprawy – kart 13 i nast. akt sprawy) stwierdziła, że nie wystąpiła do sądu z powództwem cywilnym o przywrócenie naruszonego stanu posiadania z uwagi na brak środków finansowych. Zwróciła się jednak do Sądu o nakazanie P. S. wydania kluczy do nieruchomości lub oddalenie wniesionego przez niego powództwa o wydanie zezwolenia na sprzedaż nieruchomości. Co prawda skarżąca kasacyjnie konsekwentnie podnosiła, że nie wyprowadziła się dobrowolnie z zajmowanego lokalu mieszkalnego, w rzeczywistości jednak poczyniła kroki zmierzające do związania swojej bytności z innym miejscem zamieszkania.
Skarżąca kasacyjnie nie skorzystała zatem z możliwości wniesienia powództwa o przywrócenie naruszonego posiadania. Tymczasem fakt wytoczenia przez osobę wnioskowaną do wymeldowania powództwa o przywrócenie posiadania ma – w przedstawionym wyżej kontekście - znaczenie w postępowaniu meldunkowym, nie jako zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., lecz jako element stanu faktycznego, który organ administracji bierze pod uwagę oceniając zaistnienie przesłanek z art. 15 ust. 2 u.e.l.d.o. (wyrok NSA z 24 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2378/10, CBOSA).
Organ wziął pod uwagę oświadczenie skarżącej złożone do powołanego wyżej protokołu rozprawy administracyjnej, podobnie jak okoliczność nieskorzystania z powództwa posesoryjnego i prawidłowo jest kontrola Sadu I instancji dokonana w tym zakresie. Wbrew argumentacji podniesionej w skardze kasacyjnej posiadacz żądający sądowej ochrony posiadania ma obowiązek wykazania faktu samowolnego naruszenia posiadania oraz skorzystania z powództwa posesoryjnego, czego skarżąca kasacyjnie w rozpatrywanej sprawie nie dopełniła.
Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten określa niezbędne elementy uzasadnienia wyroku, których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania sądu, który doprowadził do takiego właśnie rozstrzygnięcia. Wskazuje on w swej treści na trzy elementy, które muszą się znaleźć w uzasadnieniu wyroku, czyli a) opis historyczny sprawy, zawierający prezentację jej okoliczności faktycznych, przebiegu i stanowisk stron do momentu podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia (decyzji, postanowienia bądź innej czynności administracyjnej) zaskarżonego do sądu administracyjnego, b) prezentację stanowisk stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym obejmującą w pierwszym rzędzie zarzuty skargi oraz argumenty strony przeciwnej zawarte w odpowiedzi na nią, uzupełnione ewentualnie o stanowiska innych uczestników postępowania oraz c) stanowisko sądu obejmujące wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem.
Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Pamiętać bowiem należy, że usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniała przyczynowa korelacja. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć taką, gdy uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, a taka sytuacja nie zachodzi w tej sprawie (por. wyrok NSA z 25 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 487/08, CBOSA). Znajdujące się w aktach sprawy uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 10 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 1337/11, spełnia bowiem przywołane wyżej wymogi. Zawiera w swej treści przedstawienie (zacytowanie, wymienienie czy zaprezentowanie) stanowisk stron oraz zarzutów podniesionych w skardze, jak również ustosunkowanie się do istotnych zarzutów strony oraz ich ocenę, a także jej umotywowanie.
Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w wyroku.