II OSK 646/25

II OSK 646/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-05-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-03-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Bd 661/24 - Wyrok WSA w Bydgoszczy z 2024-10-08
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 682
art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a, art. 35 ust. 5 pkt 1,
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 107 § 1 pkt 6, art. 136 § 1, art. 138 § 2,
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151a § 2, art. 182 § 2a, art. 184,art. 193
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Dnia 27 maja 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 8 października 2024 r. sygn. akt II SA/Bd 661/24 w sprawie ze sprzeciwu A. G. od decyzji Wojewody Kujawsko - Pomorskiego z dnia 24 kwietnia 2024 r., nr WIR.VIII.7840.1.177.2023.JGK w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. POSTANOWIENIE Dnia 27 maja 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku A. G. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi kasacyjnej A. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 8 października 2024 r. sygn. akt II SA/Bd 661/24 w sprawie ze sprzeciwu A. G. od decyzji Wojewody Kujawsko - Pomorskiego z dnia 24 kwietnia 2024 r., nr WIR.VIII.7840.1.177.2023.JGK w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na budowę postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 8 października 2024 r., sygn. akt II SA/Bd 661/24, na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), oddalił sprzeciw A. G. (dalej jako Skarżący) od decyzji Wojewody Kujawsko – Pomorskiego z dnia 24 kwietnia 2024 r., nr WIR.VIII.7840.1.177.2023.JGK, którą na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej jako "K.p.a." uchylono w całości decyzję Prezydenta Miasta Torunia z dnia 2 listopada 2023 r. nr 29/2023, znak: WAiB.6740.32.222.2023.WS odmawiajacą inwestorowi A. B. zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji pn. "Budowa budynku mieszklanego wielorodzinnego z usługą wbudowaną w parterze wraz z infrastrukturą towarzyszącą przy ul. [...] w T. działaka nr [...], [...] i przekazano sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
Powyższy wyrok WSA w Bydgoszczy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Prezydent Miasta Torunia decyzją z dnia 2 listopada 2023 r., nr 29/2023, znak: WAiB.6740.32.222.2023.WS, działając na podstawie art. 35 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.), orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji pn. "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługą wbudowaną w parterze wraz z towarzyszącą infrastrukturą przy ul. [...] w T." dz. nr [...], [...]. Powodem tego było uzyskanie przez organ w trakcie prowadzenia postępowania informacji Miejskiej Pracowni Urbanistycznej (RPW/76199/2023) na temat interpretacji obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "Stawki" w Toruniu, zatwierdzonego uchwałą nr 736/2001 Rady Miasta Torunia z dnia 5 kwietnia 2001 r. (publ. Dz. Urz. Woj. Kuj.- Pom. z 2001 r., poz. 570) w zakresie ilości kondygnacji projektowanego budynku, określonej w części rysunkowej przedmiotowego planu. Z informacji tej wynikało, że dla projektowanej zabudowy wielorodzinnej zlokalizowanej m. in. na terenie działki nr [...] z [...] ustala się nieprzekraczalną wysokość II kondygnacji nadziemnych, natomiast projektowany budynek ma III kondygnacje nadziemne. Wobec tej niezgodności projektowanej zabudowy z planem miejscowym organ zwrócił się do inwestora o doprowadzenie do zgodności projektu przedmiotowej inwestycji z ww. ustaleniami.
W wyniku rozpozania odwołania inwestora Wojewoda Kujawsko - Pomorski decyzją z dnia 24 kwietnia 2024 r., nr WIR.VIII.7840.1.177.2023.JGK, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej K.p.a.) orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Organ zauważył, że wyłącznie organ architektoniczno-budowlany ma prawo interpretacji zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec tego organ I instancji niesłusznie przyjął interpretację Miejskiej Pracowni Urbanistycznej. Przepisy ogólne m.p.z.p. jasno wskazują, że dla zabudowy wielorodzinnej mieszkaniowej ustala się III kondygnacje. Organ zwrócił uwagę, że załącznik graficzny dołączony do akt sprawy jest bardzo nieczytelny, w związku z czym musiał posłużyć się rysunkiem udostępnionym na stronie internetowej https://mpu-torun.pl/, w formie pdf. Przy maksymalnym zbliżeniu widać, że na przedmiotowym terenie naniesione są cyfry rzymskie II/III wskazujące według legendy mapy - ilość kondygnacji, ale nie widać samej cyfry rzymskiej II. Jeśliby nawet przyjąć, że w części terenu I.33MW od strony ulicy [...], niewyraźne oznaczenie znajdujące się kilka działek dalej od nieruchomości, na której planowana jest inwestycja, jest cyfrą rzymską II, to nie ma podstawy do stwierdzenia, że działka nr [...] objęta jest tym ustaleniem. Świadczą o tym bowiem linie rozgraniczające, które są nanoszone na rysunek planu. Linie rozgraniczające tereny o różnych funkcjach lub sposobie zagospodarowania obejmują obszar I.33MW w części północno-wschodniej, bez jego podziału, natomiast nieobowiązujące linie rozgraniczające tereny o różnych funkcjach od strony ul. [...] i ul. [...].
Organ stwierdził, że w takiej sytuacji nie można stwierdzić, że na obszarze, w którym znajduje się działka inwestycyjna, są różne ustalenia w kwestii sposobu zagospodarowania terenu i w jakim zakresie dotyczą one obszaru I.33MW. Organ podzielił stanowisko inwestora, że w żadnym miejscu planu nie pojawia się zapis mówiący o tym, iż na jakimkolwiek obszarze dopuszcza się zabudowę wielorodzinną dwukondygnacyjną. Skoro głównym przeznaczeniem obszaru jest zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna (według przepisów ogólnych m.p.z.p. III kondygnacje nadziemne) z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, to rysunek graficzny wskazuje, posługując się naniesionymi symbolami II/III, możliwość budowy zarówno budynków jednorodzinnych jak i wielorodzinnych na tym obszarze.
Organ nie zgodził się z ustaleniami organu I instancji, ze na działce nr [...] możliwa jest budowa tylko budynku dwukondygnacyjnego bowiem nie wynika to z zapisów planu ani z jego załącznika graficznego. Organ uznał, że nieczytelne oznaczenie w dolnej części obszaru I.33.MW wskazujące na możliwość wybudowania budynku dwokondygnacyjnego jest sprzeczna z zapisem § 17 ust. 3 pkt 2 m.p.z.p. Interpretacja planu powinna uwzględniać maksymalną ochronę uprawnień właścicielskich.
Organ odwoławczy stwierdził, że nie było podstaw do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę powołując się na art. 35 ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego, ponieważ inwestor uzupełnił dokumentację i usunął nieprawidłowości wskazane w postanowieniu organu I instancji z dnia 23 sierpnia 2023 r. Obowiązek usunięcia nieprawidłowości wskazanych w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego został w niniejszej sprawie spełniony, dlatego należało uznać, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisu art. 35 ust 5 pkt 1 Prawa budowlanego i jako taka podlegała uchyleniu, a przy ponownym rozpoznaniu sprawy Organ I instancji powinien jeszcze raz dokładnie przeanalizować miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla tego obszaru i dokonać jego własnej interpretacji.
Sprzeciw od powyższej decyzji wniósł skarżący, zarzucając naruszenie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane albowiem inwestor nie wykazał, że inwestycja nie narusza postanowień obowiązującego planu miejscowego w zakresie możliwych do wybudowania kondygnacji planowanego budynku. Wskazywał, że z zapisów planu dla terenów położonych przy ul. [...] wynika wprost, że możliwe jest wybudowanie wyłącznie budynków dwukondygnacyjnych. Skarżący uznał, że organ I instancji nie naruszył przepisów przyjmując i podzielając wykładnię zapisów m.p.z.p. zawartą w interpretacji Miejskiej Pracowni Urbanistycznej. Ponadto organ dowoławczy nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, nie podjął wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia sprawy i wydania rozstrzygnięcia. Pominięcie kwestii zacienienia oraz przesłaniania budynku skarżącego, na którym znajduje się instalacja fotowoltaiczna. Nie odniesienie się do konieczności zachowania na terenie inwestycji minimalnie 25% powierzchni działki jako teren przyrodniczo-aktywny. Nieuwzględnienie zakresu oddziaływania inwestychji na nieruchomość skarżącego.
W odpowiedzi na sprzeciw, organ poddtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jego oddalenie.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił sprzeciw, uznając, że w sprawie zasitniały przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.
Sąd wskazał jaki jest zakres kontroli sądowej w sprawach ze sprzeciwu, zaznaczajac, że zasadniczo nie dokonuje w tym postępowaniu wykładni prawa materialnego jednak gdy zakres postępowania wyjaśniajacego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane.
Sąd zwrócił uwagę, że tylko przy prawidłowo ustalonym stanie faktycznym możliwe jest prawidłwe zastosowanie przepisów prawa materialnego. Konieczne jest wyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w sposób nie budzący wątliwości.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że Wojewoda Kujawsko-Pomorski miał podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej, gdyż zaistniały przesłanki do jej wydania określone w art. 138 § 2 k.p.a.
Sąd stwierdził, że organ II instancji w ramach odwołania, wnikliwie przeanalizował postępowanie przed organem I instancji, wskazując na uchybienia w kwestii materialnej, dotyczącej nieprawidłowości w projekcie budowalnym pod kątem jego zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa, w tym z planem miejscowym, słusznie wskazując, że to do organu architektoniczno-budowlanego należy interpretacja miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd zwrócił uwagę, iż wykładnia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, powinna odbywać się według tych samym zasad, jakie mają zastosowanie wobec innych aktów prawnych, a podmiotami uprawnionymi do jej dokonania są organy administracji i sądy administracyjne. (Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 maja 2014 r., sygn. akt: II OSK 3020/12). Gdy zaistnieje sytuacja, w której pojawiają się wątpliwości, co do interpretacji przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ ma możliwość wystąpienia do gminy z wnioskiem o wyjaśnienie treści jego postanowień. Organy architektoniczno-budowlane są zobowiązane stosować się do zapisów planu, jako aktu prawa miejscowego, jednocześnie nie są związane ewentualną interpretacją jego norm dokonaną przez gminę, która była odpowiedzialna za jego uchwalenie (por. wyrok WSA w Warszawie sygn. akt VII SA/Wa 2558/19). W przypadku zatem, gdy interpretacja postanowień planu jest konieczna, powinna być dokonana z uwzględnieniem wykładni językowej (poprzez odkodowanie norm prawnych na podstawie znaczenia wyrazów i wyrażeń zawartych w treści aktu prawnego, przy uwzględnieniu zasad gramatyki i składni językowej oraz zasad logiki), celowościowej i systemowej, mającej na względzie cel uregulowania i analizującej znaczenie zapisu planu zagospodarowania przestrzennego z uwzględnieniem pozostałych postanowień tego aktu prawnego (Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrok z 10 listopada 2010 roku, sygn. akt: II SA/Gd 408/10).
Sąd podkreślił, że wprawdzie wykładnia przepisów prawa nie może być podstawą zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., ale w rozpoznawanej sprawie nie tylko kwestia odmiennej wykładni przepisów prawa ma rozstrzygające znaczenie lecz przynajmniej istnienie istotnych wątpliwości co do stanowiska organu urbanistycznego wymaga wyjaśnienia. Sąd wskazał, że przepisy ogólne m.p.z.p. jasno wskazują, że dla zabudowy wielorodzinnej mieszkaniowej ustala się III kondygnacje. Jednostka planistyczna I.33MW przewiduje zabudowę wielorodzinną (§ 46 planu). Działka inwestora jest w tej jednostce. Załącznik graficzny dołączony do akt sprawy jest bardzo nieczytelny. W związku z powyższym, uzasadnione są zastrzeżenia odnoszące się do stanowiska pracowni urbanistycznej jako wysoce wątpliwych, których organ I instancji nie wyjaśnił
Według Sądu, istotna jest konieczność przeprowadzenia przez organ I instancji własnej interpretacji przepisów, a nie tylko oparcie się na stanowisku pracowni urbanistycznej. Poza tym, podstawą odmowy wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, była tylko stwierdzona niezgodność projektu z planem miejscowym, bez badania istotnych przesłanek wymaganych przepisami prawa, a dotyczących oceny zasadności złożonego wniosku. W tych warunkach Sąd uznał, że w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne przeprowadzone przed organem I instancji wymaga jego uzupełnienia w znacznym zakresie poprzez dokonanie własnej wykładni przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak też oceny pozostałych przesłanek warunkujących rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, w związku z czym Sąd stwierdził, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Zdaniem Sądu, zakres stwierdzonych nieprawidłowości uniemożliwiał ich sanację na etapie postępowania odwoławczego, zwłaszcza dlatego, że naruszyłoby to fundamentalną dla polskich procedur prawnych konstytucyjną zasadę dwuinstancyjności. Regułą jest skoncentrowanie postępowania dowodowego w ramach postępowania pierwszoinstancyjnego. Organ II instancji jest uprawniony wyłącznie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego – stwierdzenie przez organ odwoławczy konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części stanowi przesłankę do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.
Sąd wyjaśnił, że gdyby – odnosząc się do stanu niniejszej sprawy – organ II instancji usiłował we własnym zakresie naprawić błędy poczynione przez organ I instancji, to naruszyłby zasadę dwuinstancyjności. Po pierwsze, naruszyłby tę zasadę pozbawiając strony postępowania dwukrotnego, najpierw na poziomie I instancji, wnikliwego i wyczerpującego zbadania materiału dowodowego, ustalenia wszystkich relewantnych dla sprawy okoliczności i wyciągnięcia z nich konsekwencji prawnych. Dopiero takie pełne, wnikliwe i wyczerpujące ustalenia mogą być podstawą wydania odpowiedniego rozstrzygnięcia.
Mając na względzie regulację zawartą w art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a. Sąd stwierdził, że jednym z elementów składowych decyzji administracyjnej jest uzasadnienie faktyczne i prawne. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym przepis art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. obliguje organ do wyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych oraz wyjaśnienia stronie przyczyn takiego, a nie innego załatwienia żądania strony. Uzasadnienie decyzji winno być sporządzone w taki sposób, by możliwym było poznanie toku rozumowania organu i kontrola prawidłowości rozstrzygnięcia. Skoro zaś decyzja nie zawiera wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności, to nie spełnia wymogów wskazanych w powołanym wyżej przepisie. Uzasadnienie decyzji winno być sporządzone w taki sposób, by możliwym było poznanie toku rozumowania organu i kontrola prawidłowości rozstrzygnięcia.
Sąd uznał, że w niniejszej sprawie uzasadnienie decyzji organu I instancji sprowadza się do przywołania przebiegu postępowania ze wskazaniem dat, zaś warstwa stricte merytoryczna ograniczona jest do stwierdzenia, że przedłożony projekt budowlany jest niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu decyzji nr 29/2023 o sygnaturze WAiB.6740.32.222.2023 WS, wydanej przez organ I instancji wskazano, że uzupełniono nieprawidłowości wskazane w postanowieniu z dnia z dnia 7 lipca 2023 roku, nr WAiB6740.222.2023WS, gdzie jako nieprawidłowości nie została podana ilość kondygnacji dla projektowanego budynku. W takiej sytuacji należałoby oczekiwać, że organ I instancji w uzasadnieniu decyzji do tej kwestii się odniesie. Są to niewątpliwie okoliczności istotne dla sprawy i uczestników postępowania, a wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy lub twierdzenia uważane przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane przez organ rozpatrujący sprawę.
W ocenie Sądu, organ I instancji powyższego warunku nie spełnił. Uzasadnienie decyzji pomija ocenę wszystkich przesłanek warunkujących rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę. Fundamentalna dla posadowienia nowej inwestycji kwestia, jak jej stosunek do istniejącej zabudowy, powinna być w uzasadnieniu decyzji wskazana i oceniona. Tymczasem organ I instancji tego zaniechał i co wynika z akt sprawy, ustalenia poczynione przez organ I instancji daleko odbiegają od zasady wyczerpującego zebrania i zbadania ważnych dla sprawy okoliczności. Zasadniczo odbiega również od standardu prawidłowego uzasadnienia, które powinno być jasne, wyczerpujące merytorycznie i nawiązujące do podstawowych motywów decyzji. Organ I instancji nie zgromadził całego materiału dowodowego, a organ II instancji przekonująco udowodnił, że naprawa tego wadliwego stanu rzeczy wykracza poza ramy uzupełnienia. Organ II instancji naruszyłby zasadę dwuinstancyjności poprzez to, że kompetencją organu odwoławczego wynikającą z art. 136 § 1 K.p.a. jest prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego i wyjaśniającego, które powinno być skoncentrowane przede wszystkim w ramach postępowania przed organem I instancji. Dlatego Wojewoda nie mógł, nie narażając się na zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności, czynić tych ustaleń i wyjaśnień, które powinny być dokonane przed organem I instancji.
A. G. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości.
Skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie:
• art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2024 r. poz. 572) kodeks stępowania administracyjnego (dalej również jako: "K.p.a.") w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. z w zw. z 85 § 1 K.p.a. poprzez brak przeprowadzenia przez Sąd dowodu z oględzin miejsca, co w sposób istotny mogłoby wpłynąć na wynik przedmiotowej sprawy poprzez powzięcie przez Sąd odpowiednich wniosków dotyczących rodzaju budynków usytuowanych na ulicy [...] w Toruniu (87-100 Toruń) oraz w efekcie przyznanie waloru wiarygodności twierdzeniom jak i wnioskom skarżącego;
• art. 7 K.p.a. w zw. z art. 75 § 1 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. w zw. z rt. 107 § 3 K.p.a. oraz w zw. z art. 140 K.p.a. polegające na braku podjęcia przez Sąd wszelkich możliwych czynności, które to doprowadziłyby do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sytuacji, gdy przeprowadzenie dowodów wnioskowanych przez skarżącego w jego sprzeciwie z dnia 3 lipca 2024 r. pozwoliłoby na dokonanie właściwej oceny sytuacji jak i okoliczności zaistniałych w przedmiotowej sprawie.
Na popdstawie tak sformułowanych zarzutów domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazania sprawy Sądowi I insytancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację majacą, w ocenie skarzącego kasacyjnie potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna A. G. nie zasługiwała na uwzględnienie.
Na wstępie zaznaczyć należy, że skarga kasacyjna została rozpatrzona na posiedzeniu niejawnym albowiem umożliwia to art. 182 § 2a P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem NSA rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym.
Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej zauważyć należy, że kontrolowana decyzja była decyzją organu odwoławczego wydaną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Charakter i zakres zaskarżonej decyzji tj. decyzji kasatoryjnej, która powoduje przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji z uwagi na dostrzeżone uchybienia w jego postępowaniu wskazuje, że decyzja ta co do zasady nie wypowiada się odnośnie do materialnoprawnych podstaw wydania decyzji. Nie mówi ona o słuszności lub jej braku wydania przez organ takiego czy innego rozstrzygnięcia, o prawach lub obowiązkach strony bowiem przeprowadzone postępowanie miało wady, a to uniemożliwiało wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia lub zakończenia postępowania w inny sposób (umorzenia postępowania). Zatem w tym postępowaniu Sąd nie bada jak powinny zostać ukształtowane określone prawem obowiązki czy prawa stron i czy organy uczyniły to prawidłowo mając na uwadze odnośne przepisy. Sąd ma ocenić wyłącznie czy zaistniały wskazane w art. 138 § 2 K.p.a. procesowe podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej tj. czy postępowanie przed organem I instancji było wadliwe pod względem przepisów procesowych, które je regulują i czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Przedmiotem rozważań Sądu pierwszej instancji powinny być wyłącznie zagadnienia dotyczące prawidłowości wydania przez organ w postępowaniu odwoławczym decyzji kasatoryjnej. Jednak w sytuacji kiedy prawidłowa wykładnia i zastosowanie przepisu materialnego określającego sposób rozstrzygnięcia sprawy wymaga poprzedenia jej prawidłowym ustaleniem w postępowaniu stanu faktycznego Sąd może a nawet powinien wskazać jakie uchybienia w tym zakresie zostały popełnione przez organ I instancji by nie zostały one powtórzone podczas ponownego wydawania rozstrzygnięcia.
Zgodnie z treścią art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Zdaniem NSA, ocena Sądu I instancji, wyrażona w zaskarżonym wyroku, że organ odwoławczy, w zaistniałych w sprawie okolicznościach, miał podstawy aby wydać decyzję kasatoryjną, była prawidłowa.
Zasadniczą wadą postępowania organu I instancji dostrzeżoną przez Wojewodę Kujawsko-Pomorskiego było to, że w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowalanego i udzielenia pozwolenia na budowę organ I instancji w zakresie ustaleń zgodności planowanej inwestycji z obowiązującym na terenie inwestycji miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego - uchwałą nr 736/2001 Rady Miasta Torunia z dnia 5 kwietnia 2001 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "Stawki" w Toruniu, będącego zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Torunia. (publ. Dz. Urz. Woj. Kuj.- Pom. z 2001 r., poz. 570) - zgodnie z wymogiem art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (teks jedn. 2023 poz. 682 ze zm.) przyjął jako swoją interpretację zapisów tego planu wyrażoną przez Miejską Pracownię Urbanistyczną (RPW/76199/2023) w piśmie z 5 października 2023 r. Wynikało z niej, że na terenie inwestycji oznaczonym symbolem I.33MW według oznaczeń na rysunku planu odnoszących się do wysokości (nieprzekraczalnej ilości kondygnacji) przewidziano na północnej części terenu wzdłuż ul. [...] II/III kondygnacje nadziemne, zaś w południowej części terenu wzdłuż ul. [...] (w tym działaka inwestycyjna nr [...]) II kondygnacje nadziemne. Stwierdzono też, że wysokość II kondygnacji odnosi się zarówno do zabudowy wielorodzinnej i jednorodzinnej. W konsekwencji organ I instancji odmówił udzielenia podwolenia na budowę wskazując na niezgodność inwestycji z przepisami miejscowego planu albowiem inwestor przewiduje budowę budynku III kondygnacyjnego. Organ odwoławczy stwierdził, że to organ I instancji był wyłączenie uprawniony do interpretacji zapisów planu miejscowego i to jego interpretacja powinna być podstawą dla wydania rozstrzygnięcia a nie przyjęcie interpretacji Miejskiej Pracowni Urbanistycznej. Organ odwoławczy dokonał wstępnej analizy zapisów planu oraz jego rysunku i doszedł do przekonania, że nie było podstaw do formułowania twierdzeń o wymogu planu wznoszenia na terenie inwestycji wyłącznie budynków dwukondygnacyjnych bez względu na to czy jerst to zabudowa miezkaniowa jednorodzinna czy wielorodzinna.
Organ odwoławczy ponadto zwrócił uwagę, że organ I instancji w ogóle nie odniósł się do pozostałych kwestii przewidzianych przepisami Prawa budowlanego warunkujących wydanie pozwolenia na budowę. Stwierdził, że nie było podstaw do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę powołując się na art. 35 ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego, ponieważ inwestor uzupełnił dokumentację i usunął nieprawidłowości wskazane w postanowieniu organu I instancji z dnia 23 sierpnia 2023 r. Obowiązek usunięcia nieprawidłowości wskazanych w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego został w niniejszej sprawie spełniony. Wobec tego organ odwoławczy uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisu art. 35 ust 5 pkt 1 Prawa budowlanego i jako taka podlegała uchyleniu, a przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji powinien jeszcze raz dokładnie przeanalizować miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla tego obszaru i dokonać jego własnej interpretacji.
W ocenie NSA, Sąd I instancji słusznie uznał, że zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. przez organ było uzasadnione i postąpił prawidłowo oddalając sprzeciw.
Zgodzić się należy z Sądem I instancji, że dokonane przez organ I instancji ustalenia stanu faktycznego były wadliwe bowiem nie dawały podstaw do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. Okoliczność ta spotkała się z prawidłową reakcją organu odwoławczego, który stwierdził, że wadliwość tych ustaleń ma istotny wpływ na wynik sprawy i świadczy o wadach postępowania, które ze swej istoty nie mogły zostać sanowane przez organ odwoławczy bowiem doszłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Sąd I instancji wskazał, że organ odwoławczy może przeprowadzić postępowanie wyjaśniajace ale tylko w zakresie uzupełnienia zgromadzonego materiału dowodowego a nie przeprowadzenia od początku oceny tego materiału. Zadanie zebrania i oceny materiału dowodowego istotnego dla załatwienia sprawy należy do wyłącznej kompetencji organu I instancji. Skoro postępowanie wyjaśniające organu I instancji miało wady, to nie zostały ustalone istotne dla wydania rozstrzygnięcia okoliczności sprawy co z kolei odpowiadało dyspozycji art. 138 § 2 K.p.a., czyli uchylemnia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.
W ocenie NSA, Sąd I instancji słusznie uznał za organem odwoławczym, że postępowanie dowodowe organu I instancji budziło uzasadnione wątpliwości i z tego powodu należało je przeprowadzić raz jeszcze. W istocie o zgodności inwestycji z zapisami planu miejscowego ma orzec organ architektoniczno-budowlany prowadzący postępowanie o udzielenie pozwolenia na budowę. Wskazuje na to jednoznacznie art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo budowlane. Zatem bezkrytyczne powielenie interpretacji zapisów planu dokonanej przez Miejską Pracownię Urbanistytczną w Toruniu jak wynika to z uzzasadnienia decyzji odmownej było naruszeniem ww. przepisu. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że przesądzająca o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji interpretacja tj. wniosek o możliwości budowy budynków wielorodzinnych wyłącznie dwukondygnacyjnych jest wątpliwa. Wątpliwość w tym zakresie budzi to, że w rozdziale 2 uchwały Rady Miasta Torunia nr 736/2001 zatytułowanym ustalenia obowiązujące na całym obszarze planu w § 17 ust. 3 wśród ustaleń dotyczących kształtowania zabudowy ustala się wysokość nadbudowy budynków istniejących i zabudowy noworealizowanej zgodnie z oznaczeniami graficznymi na rysunku planu:
1. II kondygnacje nadziemne / w tym poddasze użytkowe / - wysokość maksymalna 9,0 m ponad poziomem terenu - dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej,
2. II kondygnacje nadziemne / dach płaski /- wysokość maksymalna 8,0 m ponad poziomem terenu - dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej,
3. I kondygnacja nadziemna - wysokość maksymalna 6,0 m ponad poziomem terenu - dla zabudowy usługowej,
4. II kondygnacje nadziemne - wysokość maksymalna 9,0 m ponad poziomem terenu - dla zabudowy usługowej,
5. III kondygnacje nadziemne (w tym poddasze użytkowe) - wysokość maksymalna 13,0 m ponad poziomem terenu - dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej.
Powyższe wskazywałoby zatem na dopuszczenie na całym obszarze planu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej do III kondygnacji, zaś dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej II kondygnacji. Natomiast oznaczenia występujące na rysunku planu w obszarze I.33 MW tj. "II/III" od strony ul. [...] i ul. [...] wraz z narożnikiem ul. [...] i [...] oraz "II" wzdłuż ul. [...] bez narożnika wydzielone liniami wewnętrznymi oznaczającymi granice działek powinny zostać poddane interpretacji przez organ I instancji.
W związku z powyższym Sąd I instancji oceniajac zaistnienie przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej z art. 138 § 2 K.p.a. słusznie stwierdził, że w kwestionowanym postępowaniu organu I instancji wystąpiła istotna konieczność własnej interpretacji przepisów planu przez organ a nie posłużenie się opinią pracowni urbanistycznej. Ponadto organ powinien dokonać oceny spełnienia innych wymogów przepisów Prawa budowlanego dla wydania pozwolenia na budowę w tym oceny zasadności złożonego wniosku. W istocie zatem Sąd I instancji słusznie uznał, że organ II instancji miał podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej bowiem postępowanie organu I instancji wymagało uzupełnienia w znacznym zakresei poprzez dokonanie własnej interpretacji zapisów planu jak również zbadania pozostałych przesłanek udzielenia pozwolenia na budowę w zakresie oceny wniosku inwestora.
Zakres koniecznych ustaleń i ich istotny charakter dla rozstrzygnięcia sprawy wykluczał działanie w tym zakresie organu odwoławczego bowiem wykraczałoby to poza jego uprawnienia z art. 136 § 1 K.p.a. a jednocześnie stanowiło naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.
Ponadto zgodzić należy się z Sądem I instancji, ze uzasadnienie decyzji organu I instancji nie odpowiada wymogom z art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a. Zawiera ono opis przebiegu postępowania ze wskazaniem dat, jej meritum ogranicza się jednak do stwierdzenia, że przedłożony projekt budowlany jest niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu decyzji Prezydenta Miasta Torunia z 2 listopada 2023 r. nr 29/2023 o sygnaturze WAiB.6740.32.222.2023 WS, wskazano, że uzupełniono nieprawidłowości wskazane w postanowieniu z dnia z dnia 7 lipca 2023 roku, nr WAiB6740.222.2023WS, gdzie jako nieprawidłowości nie została podana ilość kondygnacji dla projektowanego budynku. Wobec tego uzasadnione byłoby aby organ I instancji w uzasadnieniu decyzji odniósł się do tej kwestii, czego jednak zabrakło. W ocenie NSA, Sąd I instancji słusznie zauważył, że są to niewątpliwie okoliczności istotne dla sprawy i uczestników postępowania, a wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy lub twierdzenia uważane przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane przez organ rozpatrujący sprawę.
Wobec powyższego Sąd I instancji słusznie uznał za organem odwoławczym, że były podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej z art.138 § 2 K.p.a. i złożony sprzeciw należało oddalić na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a.
Zdaniem NSA, postawione w skardze zarzuty nie uzasadniały uchylenia zaskarżonego wyroku bowiem ich istota sprowadza się do rzekomej wadliwości postępowania Sądu I instancji, który nie zadziałał jak organ administracyjny i nie przeprowadził wskazanych przez skarżącego dowodów z oględzin miejsca (inwestycji) co pozwoliłoby stwierdzić jaka zabudowa występuje na ul. [...] w T., co pozwoliłoby uznać za prawidłowe twierdzenia skarżącego np. w zakresie występującej tam zabudowy jednorodzinnej dwukondygnacyjnej. Należy wyjaśnić, że rolą Sądu w niniejszym postępowaniu wywołanym sprzeciwem od decyzji kasatoryjnej nie było ocenianie słuszności odmowy udzielenia pozwolenia na budowę ale słuszności uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. W takim zakreślonych granicach Sąd nie mógł prowadzić żadnego postępowania dowodowego z oględzin jak sugeruje to skarżący kasacyjnie. Takie postępowanie może przeprowadzić wyłącznie organ I instancji i wobec uznania, że prawidłowe było uchylenie jego decyzji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania będzie mógł on taki dowód przeprowadzić, jeśli uzna, że jest on konieczny dla np. prawidłowej interpretacji postanowień planu.
Sąd nie naruszył zatem wskazanych w zarzutach art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 85 § 1 K.p.a. czy art. 80 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 140 K.p.a. bowiem przepisy te odnoszą się do postępowania prowadzonego przez organy administraji nie zaś Sąd. Przepisy wskazują elementy prawidłowej decyzji organu administracji, których brak Sąd zauważył (naruszenie art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a. i odpowiadający mu art. 107 § 3 K.p.a.) co stanowiło o zasadności wydania decyzji kasatoryjnej. W ocenie NSA, sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły zostać uwzględnione bowiem skierowane były do postępowania, które prowadzą oegany w niniwjszej sprawie a nie sąd administracyjny.
W powyższych okolicznościach NSA uznał, że Sąd I instancji prawidłowo ocenił postępowanie organu odwoławczego, iż wydanie decyzji kasacyjnej było uzasadnione. Zakres koniecznych ustaleń organu I instancji wykluczał dokonanie ich samodzielnie porzez Wojewodę albowiem przekraczało to znacząco kompetencję wynikającą z art. 136 K.p.a. a tym samym naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 193 P.p.s.a. i art. 151a § 2 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 8 października 2024 r., sygn. akt II SA/Bd 661/24, oddalił sprzeciw A. G. (dalej jako skarżący) od decyzji Wojewody Kujawsko – Pomorskiego z dnia 24 kwietnia 2024 r., nr WIR.VIII.7840.1.177.2023.JGK, którą na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylono decyzję organu I instancji w przedmiocie odmowy pozwolenia na budowę i przekazano sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący zaskarżając go w całości. W skardze tej sformułowano wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej Wojewody Kujawsko – Pomorskiego z dnia 24 kwietnia 2024 r., znak: WIR.VIII.7840.1.177.2023.JGK na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a. W uzasadnieniu wskazao, że istotnym jest fakt, iż przedmiotowa decyzja ma wpływ na uzyskanie przez inwestora pozwiolenia na budowę. Efeketm uzyskania takiej zgody byłoby rozpoczęciue prac budowlanych, które w finale doprowadziłyby do takich skutków, które to mogłyby być nieodwracalne – tj. pojawienie się budynku trwale związanego z gruntem jak i wszystkich elementów w jego otoczeniu z nim związanych. Ponadto wybudowanie przedmiotowej inwestycji spowodowałoby odczuwalne dla skarżącego szkody – tj. zacienienia jego działki i doprowadzenia tym samym do bezużyteczności posiadanej przez niego instalacji fotowoltaicznej. Powyższe wskazuje na dotkliwe dla skarżącego skutki wejści tej decyzji w życie i jej wykonania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie zasługiwał na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 61 § 3 P.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy.
Wstrzymanie wykonania aktu jest instytucją o charakterze wyjątkowym, stanowiącą odstępstwo od ogólnej reguły, w myśl której wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu. Konieczność uprawdopodobnienia okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania aktu lub czynności spoczywa przy tym na wnioskodawcy. To na nim ciąży obowiązek przedstawienia okoliczności, które pozwolą ocenić, czy w danej sprawie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Tym samym uzasadnienie wniosku winno odnosić się do konkretnych okoliczności świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymywanie wykonania aktu lub czynności jest uzasadnione. Wskazanie okoliczności, które skarżący uznaje za świadczące o wystąpieniu zagrożenia znaczną szkodą czy trudnymi do odwrócenia skutkami jest niezbędne aby Sąd mógł dokonać oceny tych okoliczności pod kątem tychże przesłanek wstrzymania i uznać zasadność lub niezasadność złożonego wniosku.
Z powyższego wynika, że jeśli wnioskujący o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie przedstawi okoliczności, które ich zdaniem uprawdopodabniają zaistenienie przesłanek wstrzymania, to Sąd z braku podstaw do uwzględnienia wniosku oddali go.
Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie bowiem w złożonej skardze kasacyjnej trudno odnaleźć argumentację skarżącego, z której wynikałoby, że w okolicznościach wykonania zaskarżonej decyzji mogą wystąpić dla niego zagrożenia o jakich mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. Należy zauważyć, że skarżący zagrożeń w postaci trudnych do odwrócenia skutków i powstania szkód wiąże z faktem wybudowania budynku mieszkalnego wielorodzinnego na nieruchomości sąsaidującej z jego działką, na której znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny z instalacją fotowoltaiczną. Jednak skarżący nie dostrzega tego, że ani zaskarżona sprzeciwem decyzja ani decyzja organu I instancji nie udziela inwestorowi pozwolenia na budowę. Oczywiście postępowanie prowadzone przez organy administracji dotyczy wydania takiego uprawnienia ale w niniejszej sprawie organ I instancji odmówił jego wydania a organ odwoławczy uchylił tą decyzję kierując sprawę do ponownego rozpoznania z uwagi na wady postępowania i konieczność przeprowadzenia postępowania w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy (art. 138 § 2 K.p.a.). Zatem nie sposób przyjąć, że wykonanie zaskarżonej decyzji kasatoryjnej o charakterze wyłącznie procesowym (skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania) wywołuje skutek zezwolenia na realizację inwestycji. Tego rodzaju decyzja w ogóle nie zapadła w niniejszym postępowaniu albowiem organ I instancji odmówił udzielenia pozwolenia na budowę. Uchylenie decyzji odmownej i cofnicie sprawy do ponownego rozpozania bo taki jest skutek (procesowy) wykonania zaskarżonej decyzji nie jest równoznaczny z udzieleniem pozwolenia na budowę. Dopiero w wyniku ponownego rozpoznania sprawy przez organ I instancji może zapaść decyzja o pozwoleniu na budowę. Obecnie jednak takiej decyzji nie ma w obrocie prawnym więc zagrożenia na jakie wskazuje skarżący nie dotyczą żadnej z decyzji wydanych przez organy administracji w tym postępowaniu.
Zauważyć należy, że sam charakter zaskarżonej decyzji wyklucza zastosowanie instytucji wstrzymania wykonania bowiem wykonaniu podlegać mogą decyzje i akty, które wymagają wykonania tj. których rozstrzygnięcie wskazuje na powstanie jakiegoś obowiązku lub nadanie uprawnienia. Decyzja kasatoryjna ma skutek wyłącznie procesowy tj. uchyla zaskarżony akt i zwraca sprawę do ponownego rozpoznania z uwagi na dostrzeżone wady w prowadzonym postępowaniu. W jej wykonaniu nie powstaje zobowiązanie do określonego działania (obowiązek, uprawnienie) czy zaniechanie działania. Zatem nie wymaga ona wykonania i nie podlega wstrzymaniu wykonania.
Podsumowując, wykonanie aktu administracyjnego dotyczy przede wszystkim aktów nakładających na adresata określony obowiązek, bądź przyznających mu określone uprawnienie. Nie jest możliwe wykonanie decyzji uchylającej dany akt/decyzję i nakazującej ponowne przeprowadzenie postępowania organowi. Jego wydanie nie wywołuje dla stron obowiązku czy uprawnienia a jedynie zwraca sprawę do ponownego rozpoznania. Dlatego wykonanie tego rodzaju decyzji nie doprowadziłoby do wywołania skutków na jakie wskazuje skarżacy kasacyjnie w uzasadnieniu wniosku o wstrzymanie wykonania. Skutki, których obawia się mogą ewentualnie powstać wówczas gdy zostanmie wydana decyzja o pozwoleniu na budowę a taka sytuacja jeszcze nie miała miejsca.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 193 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.