II OSK 2880/13

II OSK 2880/13 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2015-06-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2013-11-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Elżbieta Kremer
Katarzyna Golat /sprawozdawca/
Marzenna Linska - Wawrzon /przewodniczący/
Symbol z opisem
6050 Obowiązek meldunkowy
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
IV SA/Wr 240/13 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2013-08-06
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 267
art. 129 par. 2 art. 44 art. 7 art. 77 par 1 art. 80 art. 41 par. 1 art. 9 art. 58 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2012 poz 270
art. 141 par. 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Sentencja
Dnia 30 czerwca 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Katarzyna Golat /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 sierpnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Wr 240/13 w sprawie ze skargi A. S. na postanowienie Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od A. S. na rzecz A. S. kwotę 300 (słownie: trzysta) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu w dniu 6 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi A. S. na postanowienie Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] marca 2013 r. nr SOC-EK.621.80.2013 w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania wyrokiem o sygn. akt IV SA/Wr 240/13 uchylił zaskarżone postanowienie, nie orzekł w przedmiocie wykonania zaskarżonego postanowienia, zasądził od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego A. S. kwotę 100 złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Stan sprawy opisany w przywołanym wyroku przedstawiał się następująco.
Przedmiotem skargi wywiedzionej przez A. S. (wskazywanego dalej jako skarżący) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego było postanowienie Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] odmawiające skarżącemu przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda stwierdził, iż postępowanie w sprawie w trybie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tekst jedn. z 2006 r. Dz. U. nr 139, poz. 993, ze zm.) wszczęte zostało przez Wójta Długołęki 13 sierpnia 2012 r., który decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] orzekł o wymeldowaniu skarżącego z tego lokalu. Decyzja, po podwójnym awizowaniu, powróciła do organu I instancji w dniu 15 stycznia 2013 r. nieodebrana. W dniu 28 stycznia 2013 r. do Urzędu Gminy zgłosił się skarżący i odebrał tę decyzję, a 1 lutego 2013 r. wniósł odwołanie od niej, a wraz z nim wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu wniosku podał, że nie otrzymał "żadnego z dwóch awiz pocztowych dotyczących decyzji Gminy z dnia [...] grudnia 2012 r.", informując że pozostawione awizo zostało zniszczone, w związku z czym nie odebrał w terminie decyzji.
Organ rozpatrując wniosek zauważył, że w art. 58 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267), powoływanej dalej jako K.p.a., zostały ustanowione cztery przesłanki przywrócenia terminu, które muszą wystąpić łącznie, a strona nie spełniła wszystkich przesłanek. Jak wynika z twierdzeń skarżącego A. S. miała zniszczyć pozostawione dla niego awiza, w związku z czym skarżący nie wiedział, że decyzja w niniejszej sprawie została już wydana. Organ zauważył, iż w trakcie prowadzonej sprawy skarżący odbierał korespondencję, w tym zarówno zawiadomienie o wszczęciu i zakończeniu postępowania, jak również brał czynny udział w toku postępowania wyjaśniającego (pismo z dnia 10 września 2012 r., oświadczenie z dnia 12 listopada 2012 r.). Dalej podniósł, że świadomość toczącej się sprawy, a tym samym faktyczne zainteresowanie jej wynikiem (decyzją) winno objawiać się w stosownych działaniach strony, a tego w ocenie organu II instancji zabrakło. Organ argumentował, że skoro strona nie była pewna, czy otrzyma kierowaną doń korespondencję, to powinna wyznaczyć inny niż dotychczasowy adres do korespondencji.
Ponadto Wojewoda wskazując, że zainteresowany powinien uprawdopodobnić, że uchybienie w dokonaniu czynności procesowej nastąpiło bez jego winy podniósł, iż w tym zakresie przyjmuje się obiektywny miernik staranności, jakiej można oczekiwać od osoby należycie dbającej o własne interesy (co oznacza, że o braku winy można mówić jedynie wówczas, gdy dopełnieniu obowiązku stanęła na przeszkodzie okoliczność nie do przezwyciężenia eliminująca nie tylko możliwość złożenia pisma procesowego w terminie ale normalne działanie). Organ uznał, że skarżący nie spełnił powyższego wymogu, bowiem wiedział o toczącej się sprawie o wymeldowanie, odbierał korespondencję w trakcie prowadzenia postępowania wyjaśniającego i sam przesyłał do organu administracji stosowne dokumenty.
Odnosząc się do kolejnych przesłanek przywrócenia terminu organ zauważył, że skarżący odebrał decyzję o wymeldowaniu osobiście w dniu 28 stycznia 2013 r., zaś w dniu 1 lutego 2013 r. do organu I instancji wpłynęło odwołanie, wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego złożenia. Strona dochowała zatem terminu.
Konkludując, organ stwierdził, że skarżący mając świadomość toczącej się sprawy przed organem I instancji winien dopełnić staranności przy sprostaniu terminom procesowym.
W skardze skarżący odniósł się szeroko do kwestii wymeldowania go, wniósł o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania i o ponowne zameldowanie pod wspomnianym adresem. W piśmie procesowym z dnia 13 maja 2013 r. zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów art. 7, w zw. z art. 8 i art. 10 K.p.a., a także art. 58 K.p.a. Podniósł przy tym, że Wojewoda Dolnośląski nie przedstawił argumentacji przemawiającej za przyjęciem, że skarżący nie spełnił przesłanek ustanowionych w art. 58 K.p.a. niezbędnych do przywrócenia terminu dla wniesienia odwołania od decyzji Wójta Gminy Długołęka nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 roku, bowiem nie znajduje dostatecznego uzasadnienia przyjęcie niedochowania przez skarżącego należytej staranności w toku postępowania przed organem I instancji. Jak zresztą wskazał organ II instancji skarżący wykazał zaangażowanie w toku postępowania administracyjnego dotyczącego jego wymeldowania, aktywnie w nim uczestnicząc. Jako bezpodstawny skarżący ocenił zarzut braku jego należytej staranności, objawiający się w pozostawieniu przez skarżącego w toku postępowania niezmienionego adresu do doręczeń argumentując, że do momentu wydania postanowienia przez organ I instancji nie napotykał problemów w odbiorze korespondencji dotyczącej tej sprawy. Wyraził pogląd, że brak możliwości odbioru przez niego treści postanowienia kończącego merytorycznie postępowanie administracyjne w pierwszej instancji nie może stanowić okoliczności obciążającej jego osobę, bowiem nie mógł jej przewidzieć i usunąć. Podniósł, że uwadze organu II instancji umknął również fakt, iż dostęp do awiza wystawionego w związku z brakiem pobrania decyzji organu I instancji miała osoba mająca sprzeczne interesy względem skarżącego w sprawie. Organ II instancji bezpodstawnie przyjął, że skarżącemu należy przypisać zawinione uchybienie wymogom należytej staranności, w sytuacji, gdy okoliczności skutkujące uchybieniem przez jego osobę zachowania ustawowego terminu dla złożenia odwołania od decyzji organu I instancji wynikło z obiektywnych i nieusuwalnych przeszkód.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z 6 sierpnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wr 240/13 stwierdził, że skarga jest zasadna, uznając zaskarżone postanowienie za przedwczesne.
Sąd I instancji wskazał, że z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że decyzja organu I instancji z dnia [...] grudnia 2012 r., o wymeldowaniu skarżącego, po podwójnym awizowaniu, powróciła do organu I instancji w dniu 15 stycznia 2013 r. nieodebrana. Odebrał ją skarżący dopiero w dniu 28 stycznia 2013 r. w Urzędzie Gminy Długołęka. Wojewoda Dolnośląski uznał, że doręczenie skarżącemu tej decyzji było prawidłowe, a nie dopatrzywszy się okoliczności usprawiedliwiających spóźnienie odwołania odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.
W ocenie Sądu I instancji doręczenie odwołania skarżącego, w trybie art. 44 K.p.a. budzi wątpliwości. Sąd pierwszej instancji odwołał się do przepisów rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 29 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków wykonywania usług powszechnych przez operatora wyznaczonego (Dz. U. Nr 545, poz. 2013) wskazując, że czynności operatora pocztowego mają swoje odzwierciedlenie we wzorze potwierdzenia odbioru pisma dołączanym do niego po dokonaniu doręczenia. Zawiera on m.in. cztery punkty, w których doręczyciel odnotowuje, że: pismo doręczył i komu (pkt 1); pisma nie doręczył w sposób określony w pkt 1 i pozostawił je w Urzędzie Pocztowym (a) właściwym toap (b) o czym umieścił zawiadomienie na drzwiach mieszkania adresata lub w skrzynce pocztowej (pkt 2); pisma nie doręczono ponieważ adresat lub jego domownik odmówili przyjęcia pisma uprzedzając ich o miejscu pozostawienia pisma w: miejscu doręczenia (a), Urzędzie Pocztowym (b), właściwym toap (c); pisma nie doręczono ponieważ ... (pkt 4), po czym wymienia się miejscowość, podaje datę czynności i składa podpis.
Sąd zaznaczył, że potwierdzenie dołączone do decyzji organu I instancji zawiera sprzeczne adnotacje, bowiem w pkt 4 odciśnięto pieczęć "adresata nie zastano", a w pkt 3 ,,b", dotyczącym niedoręczenia z powodu odmowy przyjęcia, odręcznie zanotowano: M. – Wolności 44/42" (jeżeli słowa te prawidłowo Sąd odczytał). Miejscowości, daty i podpisu doręczyciela natomiast brak. Nie wiadomo więc czy decyzji nie doręczono gdyż jej adresata nie zastano, adresat odmówił przyjęcia pisma, czy też odmówił przyjęcia pisma domownik adresata, w tym przypadku - żona skarżącego, której zarzucił, że miała interes w tym by przesyłka do niego nie dotarła we właściwym czasie.
Stąd wątpliwości Sądu czy decyzja Wójta Gminy Długołęka z dnia [...] grudnia 2012 r. o wymeldowaniu skarżącego z miejsca pobytu stałego została prawidłowo doręczona, czy doręczenie tego pisma poprzez awizo było skuteczne. Sąd wywodził, że jest to doniosła okoliczność, bowiem spełnienie tej czynności w sposób nienasuwający zastrzeżeń umożliwia badanie czy wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od takiego orzeczenia jest przedmiotowy. Adres dla doręczeń pism stronom jest wspólny, a skarżący i jego żona mają w sprawie sprzeczne interesy. Przy tym dodatkową komplikację w sprawie wywoływał fakt, że skarżący jako oskarżony w sprawie znęcania się nad członkami rodziny był objęty sądowym nakazem opuszczenia domu mieszkalnego (postanowienie Sądu Rejonowego w Oleśnicy z dnia 30 października 2012 r. sygn. akt II K 569/12). W ocenie Sądu I instancji należało więc ustalić w jaki sposób skarżący zapewnił sobie dostęp do korespondencji, jaka będzie do niego przychodzić w postępowaniu administracyjnym. W zaskarżonym postanowieniu zarzuca się skarżącemu, że nie ustanowił adresu dla doręczeń skoro żona – jak twierdzi – była zainteresowana by spornej przesyłki nie otrzymał na czas. Sąd wskazał, że nie wiadomo jednak czy został o tym pouczony w postępowaniu przez organ prowadzący postępowanie, bowiem z akt sprawy administracyjnej to nie wynika, a stosownie do art. 9 K.p.a. to organy czuwają nad tym aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Dalej Sąd I instancji zauważył, że skarżący interesuje się tokiem postępowania, odbiera kierowane do niego przesyłki – z akt sprawy wynika, że tylko jednej nie podejmuje, tj. zawiadomienia o niezałatwieniu sprawy w terminie z dnia 21 listopada 2012 r., niezwłocznie po odebraniu decyzji wniósł od niej odwołanie i wniosek o przywrócenie terminu. Istotną kwestią z punktu widzenia okoliczności sprawy jest też sposób powzięcia przez skarżącego wiadomości o wydaniu decyzji w sprawie i doręczeniu jej żonie. Na to nie zwrócono uwagi, a jest to ważne z punktu widzenia przez organ orzekający staranności, z jaką skarżący podchodzi do tej sprawy. Reasumując Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 c P.p.s.a.
W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego A. S. (określana dalej jako skarżąca kasacyjnie) zaskarżyła w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia [...] marca 2013 r. sygn. akt IV SA/Wr 240/13, zarzucając na podstawie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jed. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.), określanej dalej jako P.p.s.a., w trybie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 P.p.s.a., w związku z art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a. naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. argumentując, że Sąd I instancji błędnie przyjął, że organ powinien ustalić w jaki sposób skarżący zapewnił sobie dostęp do korespondencji, choć z przepisów nie wynika, aby na organie administracji spoczywał taki obowiązek. Ponadto mylnie – w ocenie skarżącej kasacyjnie – Sąd I instancji zarzucił, że organ nie ustalił czy decyzja organu I instancji została skarżącemu skutecznie doręczona.
Nadto skarżąca kasacyjnie sformułowała zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a., w związku z art. 9 K.p.a. poprzez uznanie, że przepis ten nie został przez organ zastosowany, choć z treści pisma o wszczęciu postępowania wynika, że strona została pouczona o treści art. 41 K.p.a.
W kolejnych zarzutach skargi kasacyjnej A. S. wskazała na naruszenie art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a., w związku z art. 58 § 1 K.p.a. w wyniku uznania za zasadną skargi A. S., zarzucającej postanowieniu Wojewody Dolnośląskiemu naruszenie tego przepisu oraz podniosła naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, polegające na niespójnej ocenie prawnej podniesionych przez skarżącego w skardze zarzutów, przez co nie sposób ustalić czy skarga została uznana za zasadną ze względu na podniesiene przez skarżącego zarzutu, czy też wyłączenie z uwagi na brak ustalenia, zdaniem WSA we Wrocławiu, czy decyzja organu I instancji została prawidłowo doręczona stronie postępowania, a ponadto poprzez niezawarcie w treści uzasadnienia jednoznacznych wskazań co do dalszego postępowania.
Powołując się na powyższe zarzuty skarżąca wniosła na podstawie art. 176 P.p.s.a., w związku z art. 185 § 1 P.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA we Wrocławiu, a na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a. o zasądzenie od skarżącego zwrotu kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Zarzuty skargi kasacyjnej są częściowo uzasadnione.
Nietrafny jest zarzut naruszenia art. 1 § 2 powoływanej wyżej ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Przepis ten stanowi, że kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 1 § 2 tego aktu określa wyłącznie wyznacznik kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne. Naczelny Sad Administracyjny wielokrotnie wyrażał pogląd, zgodnie z którym artykuł 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, jako przepis ustrojowy normujący zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, nie stanowi co do zasady samodzielnej podstawy kasacyjnej. To czy ocena legalności zaskarżonej decyzji (postanowienia) była prawidłowa czy też błędna, nie może być bowiem utożsamiane z naruszeniem tego przepisu. Zatem jedynie w drodze wyjątku, np. gdy sąd dokonał kontroli zaskarżonej decyzji (postanowienia) w oparciu o inne kryterium, niż kryterium legalności czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne, przepis ten może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2014 r., sygn. akt II FSK 2795/12 LEX nr 1591857).
Przepisy ustrojowe, jakimi są art. 3 § 1 P.p.s.a. i art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych sąd administracyjny może naruszyć wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nie należącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określony w P.p.s.a. bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2014 r., sygn. akt II FSK 1038/12, LEX nr 1481387). Tak się jednak w przedmiotowej sprawie nie stało, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu poddał kontroli akt, którego badanie należy do kognicji sądów administracyjnych (tj. postanowienie Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] wydane w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania) na podstawie skutecznie wniesionej skargi.
Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten określa niezbędne elementy uzasadnienia, których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu, który doprowadził do takiego właśnie rozstrzygnięcia. Wskazuje on w swej treści na trzy elementy, które muszą się znaleźć w uzasadnieniu wyroku, czyli a) opis historyczny sprawy, zawierający prezentację jej okoliczności faktycznych, przebiegu i stanowisk stron do momentu podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia (decyzji, postanowienia bądź innej czynności administracyjnej) zaskarżonego do Sądu administracyjnego, b) prezentację stanowisk stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym obejmującą w pierwszym rzędzie zarzuty skargi oraz argumenty strony przeciwnej zawarte w odpowiedzi na nią, uzupełnione ewentualnie o stanowiska innych uczestników postępowania oraz c) stanowisko Sądu obejmujące wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem.
Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Pamiętać bowiem należy, że usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniała przyczynowa korelacja. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, a taka sytuacja nie zachodzi w tej sprawie (por. wyrok NSA z 25 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 487/08, orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA). Znajdujące się w aktach sprawy uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 6 sierpnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Wr 240/13 spełnia bowiem przywołane wyżej wymogi. Zawiera w swej treści zarówno przedstawienie (zacytowanie, wymienienie czy zaprezentowanie) stanowisk stron oraz zarzutów podniesionych w skardze. Zawarte jest również ustosunkowanie się do istotnych zarzutów strony oraz ich ocena, a także jej umotywowanie.
Skarga kasacyjna dostarczyła jednak uzasadnionych podstaw do uwzględnienia pozostałych zarzutów w niej zawartych.
Przy rozpatrzeniu wniosku o przywrócenie terminu na wniesienie odwołania w pierwszej kolejności rozpatrzenia wymagała kwestia skuteczności doręczenia decyzji samemu skarżącemu. Dopiero bowiem, gdy doręczenie jest skuteczne rozpoczyna się bieg terminu do wniesienia odwołania i termin ten może upłynąć, a w konsekwencji może powstać potrzeba jego przywrócenia.
Zgodnie z art. 129 § 2 K.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie. Aby uznać prawidłowość doręczenia decyzji w trybie art. 44 K.p.a. konieczne jest prawidłowe dokonanie wszystkich czynności przewidzianych w tym przepisie, tzn. pozostawienie w oddawczej skrzynce pocztowej adresata zawiadomienia o pozostawieniu pisma w placówce pocztowej wraz z informacją o możliwości jej odbioru w terminie 7 dni licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia, w przypadku niepodjęcia w powyższym terminie przesyłki - pozostawienie powtórnego zawiadomienia o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia 14-dniowego okresu awizowania, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. W świetle art. 44 K.p.a. ocena ziszczenia się skutku prawnego, o którym mowa w § 4, polegającego na uznaniu pisma za doręczone, nie może być sformułowana wyłącznie w oparciu o związek tegoż przepisu z § 1, do którego on odsyła, a więc tylko w oparciu o stwierdzenie, iż pismo było przechowywane przez pocztę przez okres czternastu dni w jej placówce pocztowej, lecz musi być powiązana także z ustaleniem, że spełnione zostały w czasie biegu tego terminu wszystkie pozostałe wymogi płynące zarówno z § 2, jak i § 3, czyli wymogi związane z pierwszym i powtórnym zawiadomieniem o nadejściu przesyłki.
Wbrew stanowisku wyrażonemu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w objętym skargą kasacyjną wyroku o sygn. akt IV SA/Wr 240/13, brak podpisu doręczyciela nie daje podstaw do traktowania czynności doręczenia za sprzeczną z wymogami statuowanymi przez K.p.a. Określone przepisami art. 44 § 2 – 4 K.p.a wymogi doręczenia nazwanego zastępczym, nie wprowadzają bowiem wymogu opatrywania podpisem każdej adnotacji doręczyciela na przesyłce.
Poza przyjęciem w wyroku błędnej interpretacji prawnej, Sąd I instancji wadliwie przywołał okoliczności faktyczne. Z adnotacji naniesionych na kopercie decyzji (wpiętej do akt sprawy przy decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] – karta 21 akt sprawy), opatrzonych podpisem pracownika poczty wynika, że przesyłka pierwotnie została awizowana 28 grudnia 2012 r., powtórne awizo nastąpiło 7 stycznia 2013 r., z kolei zwrot niepodjętej przesyłki nastąpił 15 stycznia 2013 r. Bezsporny i niewątpliwy jest fakt, że przy tym doręczeniu adresata nie zastano pod adresem: M., ul. [...] 11. Okoliczność tę można ustalić zarówno w oparciu o treść naniesionych adnotacji na kopercie oraz na potwierdzeniu odbioru tej przesyłki, jak i w oparciu o poczynione przez organ ustalenia, konieczne do merytorycznego rozpatrzenia sprawy o wymeldowanie z miejsca stałego pobytu.
Doręczenie nie mogło zatem nastąpić w trybie art. 42 K.p.a. Przy doręczeniu decyzji nie został również zastosowany przepis art. 43 K.p.a. (doręczenie zastępcze). Podkreślić w tym miejscu należy, że nie jest istotne, czy brak doręczenia zastępczego nastąpił z uwagi na brak osoby wymienionej w przepisie art. 43 K.p.a. (np. dorosłego domownika), czy też z uwagi na nieistnienie woli tej osoby do podjęcia się zadania oddania pisma adresatowi. W każdym z tych przypadków doręczenie zastępcze nie jest możliwe i w takiej sytuacji powinno nastąpić doręczenie w trybie art. 44 K.p.a.
W przedmiotowej sprawie zachowany został wymóg w postaci adnotacji doręczyciela czy i w jaki sposób powiadomił adresata o przesyłce, oraz wskazanie, że "adresata nie zastano" z data i określeniem miejsca, co daje – łącznie z innymi elementami wymienionymi wyżej – podstawę do przyjęcia fikcji doręczenia zastępczego w trybie art. 44 K.p.a.
Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny oceniając prawidłowość doręczenia decyzji organu I instancji odnosił się do przepisów rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 29 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków wykonywania usług powszechnych przez operatora wyznaczonego (Dz. U. z 2013 r. poz. 545), które weszło w życie z dniem 24 maja 2013 r. Skutek doręczenia przedmiotowej decyzji nastąpił natomiast z dniem 12 stycznia 2013 r. Również i z tego względu ocena skuteczności tego doręczenia w oparciu o przepisy ww. rozporządzenia jest zatem nieprawidłowa.
Nadto należy zauważyć, że przepisy K.p.a. nie regulują technicznych kwestii świadczenia usług pocztowych. Sposób świadczenia usług pocztowych określony jest ustawą z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe Dz. U. z 2012 r., poz. 1529) i wydanymi z upoważnienia tej ustawy przepisami wykonawczymi oraz regulaminowymi. Wykraczające poza zakres wymogów z K.p.a. podważanie prawidłowości operacji awizowania przesyłki doręczanej przez pocztę w postępowaniu administracyjnym, przy braku obowiązywania wydanych z upoważnienia Kodeksu postępowania administracyjnego szczegółowych zasad i trybu doręczania pism organu w postępowaniu administracyjnym (na wzór szczegółowych regulacji obowiązujących dla doręczeń pism sądowych w postępowaniu cywilnym i karnym), wymagałoby przeprowadzenia przez stronę procedury reklamacyjnej. Tymczasem skarżący nie wskazywał w toku postępowania, aby reklamował skuteczność pozostawienia w oddawczej skrzynce informacji o przechowywaniu w urzędzie pocztowym spornej przesyłki do odbioru. Wsparciem dla powyższego stanowiska jest pogląd wyrażony przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 17 września 2002 r. (sygn. akt SK 35/01, OTK-A 2002/5/60), odnoszący się wprawdzie do doręczenia w oparciu o przepisy postępowania cywilnego, jednak - z uwagi na podobieństwo regulacji odpowiednich norm K.p.a. - mogący być posiłkowo przywołany w niniejszej sprawie. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, ogólną regułą jest, iż na adresacie pisma spoczywa ciężar udowodnienia, że nie został zawiadomiony o przeznaczonym dla niego piśmie, złożonym w pocztowej placówce oddawczej. Słusznie też, zarówno w omawianym rozstrzygnięciu, jak i orzecznictwie sądów cywilnych, uznaje się, że dla obalenia skuteczności doręczenia zastępczego nie jest wystarczające samo zaprzeczenie przez adresata, iż nie powziął on wiadomości o złożeniu pisma w urzędzie pocztowym (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 4 września 1970 r., sygn. akt I PZ 53/70, OSNCP 6/1971, poz. 100).
W rozpatrywanej sprawie – wbrew twierdzeniom Sądu I instancji - doręczenie decyzji należało zatem uznać za skuteczne.
Zasadny jest podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. bowiem Sąd I instancji błędnie przyjął, że organ powinien ustalić w jaki sposób skarżący zapewnił sobie dostęp do korespondencji, choć z przepisów nie wynika, aby na organie administracji spoczywał taki obowiązek, co wiąże się z błędną interpretacją art. 44 K.p.a.
Tym samym w sprawie zaistniały podstawy do rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania.
Uwzględnienie wniosku o przywrócenie terminu może nastąpić wówczas, gdy zainteresowany złoży prośbę o przywrócenie terminu oraz uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Jak wynika z akt sprawy skarżący złożył wniosek o przywrócenie terminu. Dla oceny zasadności wniosku istotne jest ustalenie, czy skarżący mógł dowiedzieć się o wydaniu decyzji w czasie, gdy nie upłynął jeszcze termin do wniesienia odwołania.
Wynikający z art. 41 § 1 K.p.a. obowiązek zawiadamiania organu administracji publicznej o każdej zmianie swego adresu dotyczy sytuacji, gdy strona postępowania wie o toczącym się postępowaniu. W niniejszej sprawie – jak słusznie wywodziła skarżąca kasacyjnie strona – istnieją dowody, które wskazywałyby, że skarżący wiedział o wszczęciu postępowaniu przed wydaniem decyzji. Przede wszystkim należy stwierdzić, że organ I instancji prawidłowo zastosował zasadę informowania stron (art. 9 K.p.a.), czego wyrazem było zawarcie w treści pisma Wójta Gminy Długołęka nr [...] z dnia 17 sierpnia 2012 r. (zawiadomienie o wszczęciu postępowania) pouczenia o treści art. 41 K.p.a., dotyczącego konieczności informowania organu o każdej zmianie adresu.
Zasada przekonywania (wyrażona w art. 9 K.p.a.) nie może stanowić podstawy do nałożenia na organ obowiązku informowania strony o skutkach jej działań, a tym bardziej powinności instruowania strony jakie okoliczności powinna podjąć bądź jakie przedsięwziąć działania, by uzyskać korzystne dla siebie rozstrzygniecie. Wynikające z art. 9 K.p.a. prawo do informacji nie ma charakteru nielimitowanego. W orzecznictwie przyjmuje się (czego ilustracją może być wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1507/12, LEX nr 1457647), że przepis art. 9 K.p.a. nie nakłada na organy administracji obowiązku udzielania porad prawnych czy też doradztwa. Nie może być utożsamiany z obowiązkiem zawiadamiania strony o powszechnie obowiązujących, publikowanych aktach prawnych i wynikających z nich obowiązkach, konsekwencjach niedostosowania się do konkretnych przepisów czy zastępowaniem jej aktywności poprzez instruowanie o wyborze optymalnego sposobu postępowania. Zasady ogólne K.p.a. mają chronić prawa strony w postępowaniu administracyjnym, ale nie zwalniają jej od wszelkiej dbałości o własne interesy i od wszelkiej aktywności procesowej. Tym samym skutków zaniedbania strony nie można przerzucać na organ, wywodząc wadliwość rozstrzygnięcia (tak WSA w Warszawie w wyroku z 8 stycznia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1752/14, CBOSA).
Należy zatem przyjąć, że A. S. do którego Wójt Gminy Długołęka wystosował pismo z dnia 17 sierpnia 2012 r. nr [...] (zawiadomienie o wszczęciu postępowania) pouczając o treści art. 41 K.p.a., dotyczącego konieczności informowania organu o każdej zmianie adresu musiał mieć świadomość, że jeżeli zmieni adres, to powinien o tym fakcie poinformować organ prowadzący postępowanie. W przeciwnym razie musiałby się bowiem liczyć z konsekwencjami polegającymi na skutecznym prawnie doręczaniu pism pod dotychczasowy adres.
Ta konstatacja powoduje, że wymaganie od organu I instancji, aby w trakcie postępowania ponownie informował stronę o tym, że ta ma możliwość zmiany adresu do doręczeń jest bezzasadne.
Za słuszny należy zatem uznać zrzut skargi kasacyjnej, że Wojewódzki Sąd Administracyjny przy wydaniu zaskarżonego wyroku naruszył art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 9 K.p.a., poprzez uznanie, że przepis ten wbrew obowiązkowi, jaki spoczywał na organie I instancji nie został przez niego zastosowany. Z treści uzasadnienia wyroku wynika, że w oparciu o akta sprawy nie można ustalić, czy A. S. został pouczony o tym, że może wskazać inny adres do doręczeń pism procesowych. Naruszenie przez Sąd art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a., w związku z art. 9 K.p.a., miało istotny wpływ na wynik sprawy, doprowadziło bowiem m.in. do uchylenia postanowienia organu II instancji o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.
Ta okoliczność jest istota również biorąc pod uwagę wzorzec oceny postępowania skarżącego, w kontekście wskazanych przez A. S. przesłanek rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu na wniesienie odwołania.
Uniknięcie negatywnych skutków dokonania czynności postępowania po upływie ustawowego terminu zakreślonego do jej wykonania wymaga uprawdopodobnienia nie tylko braku winy umyślnej (przy rozumieniu umyślności jako zamierzonego działania sprzecznego z regułą lub regułami postępowania bądź na powstrzymaniu się od działania mimo obowiązku czynnego zachowania - por. W. Czachórski: Zobowiązania - zarys wykładu, Warszawa 1983, str. 171), ale także lżejszej jej postaci - niedbalstwa (rozumianego jako niedołożenie należytej staranności, jakiej można wymagać od każdej osoby dbającej o swoje interesy - por. Z. Banaszczyk (w:) Kodeks cywilny. Komentarz pod red. K. Pietrzykowskiego, Warszawa 1999, t. I, str. 930). Wykluczenie winy w uchybieniu terminu wymaga zatem wykazania, iż mimo dołożenia wszelkich możliwych w danych warunkach starań, strona nie mogła przezwyciężyć przeszkody, uniemożliwiającej jej dokonanie czynności postępowania w terminie ustawowym. Takie rozumienie przesłanki przywrócenia terminu jest zresztą utrwalone zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2006 r. sygn. akt II FSK 616/2005 ONSAiWSA 2007/3 poz. 67, z dnia 21 grudnia 2006 r., sygn. akt I FSK 374/2006, z dnia 18 sierpnia 2000 r. III SA 1716/99 Lex Polonica nr 349705, z dnia 11 kwietnia 1997 r. sygn. akt III SA 1581/95, Lex Polonica nr 339016). Uwzględniając wyrażoną w judykaturze communis opinio doctorum, iż kryterium braku winy, jako przesłanka zasadności wniosku o przywrócenie terminu, wiąże się z obowiązkiem strony do zachowania szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej, należy uznać, że o braku winy można mówić w sytuacji, gdy skonfrontowanie danej przeszkody z obiektywnymi miernikami staranności doprowadzi do wniosku, iż zobowiązany do dokonania określonej czynności postępowania nie mógł przezwyciężyć przeszkody w zachowaniu terminu do jej dokonania nawet przy użyciu największego, możliwego w danych warunkach, wysiłku. Innymi słowy, jeżeli przy dochowaniu należytej staranności możliwe było dokonanie czynności w wyznaczonym terminie, to zaniechanie stosownych działań, dzięki którym termin mógłby być zachowany, świadczy o niemożności stwierdzenia braku winy w uchybieniu terminu. Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, kryterium braku winy, jako przesłanka zasadności wniosku o przywrócenie terminu, wiąże się z obowiązkiem strony do szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej. Przywrócenie nie jest więc dopuszczalne, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa (por. wyrok NSA z dnia 28 grudnia 2000 r., sygn. akt I SA/Ka 1781/99, LEX nr 47160). Strona powinna uwiarygodnić stosowną argumentacją swoją staranność przy dokonywaniu czynności procesowych oraz fakt, że przeszkoda w dokonywaniu czynności była od niej niezależna. Ocena czy zachodzą przesłanki do zastosowania instytucji przywrócenia terminu musi odbywać się z odwołaniem do okoliczności konkretnego przypadku (por. wyrok NSA z dnia 30 listopada 2006 r., sygn. akt II OSK 1397/05, CBOSA).
Z akt sprawy organu I instancji można ustalić, że wszelkie pisma procesowe kierowane do A. S. były wysyłane na adres: M., ul. [...] 11. W każdym przypadku adresata nie zastano pod tym adresem, przez co pisma były składane w placówce pocztowej, a informacja o tym (awizo) była umieszczana w skrzynce pocztowej. Większość pism została przez adresata odebrana osobiście, za wyjątkiem dwóch pism: zawiadomienia o niezałatwieniu sprawy w terminie z dnia 21 listopada 2012 r. oraz decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r. Nie można zatem uznać za niemającej znaczenia dla oceny winy skarżącego w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania okoliczności, że skarżący wiedząc, iż w toku jest postępowanie dotyczące jego interesu i mając wątpliwości co do przekazywania mu korespondencji przez skarżą kasacyjnie nie wskazał organowi żadnego innego adresu do doręczeń korespondencji i nie zawiadomił organu o zmianie swojego adresu, co byłoby wyrazem dochowania należytej staranności.
Powoływanie się na owe wątpliwości jako przesłankę do wykazania braku winy nie może być skuteczne, skoro skarżący był świadom, że korespondencja mogłaby zostać mu nieprzekazana i będąc w stanie zapobiec spodziewanym przez niego okolicznościom nie uczynił tego. Skarżący nie twierdził, że wystąpiły okoliczności stwarzające niedającą się przezwyciężyć przeszkodę w dochowaniu należytej dbałości o jego interesy, jako strony toczącego się postępowania. Słusznie więc przyjął organ w zaskarżonym postanowieniu, że subiektywne przekonanie strony o nie doręczeniu decyzji, nie stanowi przyczyny uzasadniającej brak winy w uchybieniu terminu, a podkreślenia wymaga, że skarżący we wniosku o przywrócenie terminu nie wskazywał innych przyczyn, poza brakiem doręczenia przedmiotowej decyzji. Skoro zaś o braku winy można mówić jedynie, gdy wnioskodawca nie był w stanie przezwyciężyć przeszkody w zachowaniu terminu, nawet przy użyciu wysiłku w danych warunkach największego, to powoływanie się na sytuację, której skarżący mógł uniknąć nie czyni zadość koniecznemu do przywrócenia wniosku wymogowi opisywanemu w art. 58 § 1 pkt 4 K.p.a.
W niniejszej sprawie uprawnione jest twierdzenie organu, że skarżący nie dołożył wszelkiej możliwej staranności, jakiej należało od niego oczekiwać w sytuacji, w jakiej się znajdował, aby złożyć w terminie skargę. Żadna z podniesionych przez skarżącego okoliczności nie usprawiedliwia uchybienia terminu, a wręcz przeciwnie – świadomość ich występowania, przy równoczesnym braku podjęcia środków zmierzających do zapobiegnięcia ewentualnym uchybieniom terminu świadczy o wystąpieniu po stronie skarżącego winy w niedochowaniu terminu do wniesienia odwołania. Jeśli w sprawie nie zaszły żadne sytuacje nadzwyczajne, jakich skarżący nie mógł przewidzieć, to nie można mówić o braku winy w uchybieniu terminu.
Tym samym prawidłowo Sąd I instancji ocenił, że wskazane przez skarżącego okoliczności nie stanowią potwierdzenia braku jego winy w uchybieniu terminu do złożenia odwołania, o którym mowa w art. 58 § 1 K.p.a.
Jedynie zatem na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że nawet jeśli przyjąć, że skarżąca kasacyjnie nie przekazała wnoszącemu skargę do WSA we Wrocławiu korespondencji, to należy zwrócić uwagę, że takie niedbalstwo domownika strony może być uznane za przesłankę winy strony w uchybieniu terminu (takie poglądy obecne są w orzecznictwie, a pogląd ten koresponduje z przypisywaniem mocodawcy skutków tego typu zaniedbań pełnomocnika – por. wyroki NSA z 20 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 480/08 i z 11 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 1954/12, wyrok WSA we Wrocławiu z 25 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 7/15, Wyrok WSA w Warszawie z 16 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 315/14, wyrok WSA w Poznaniu z 6 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Po 685/12, CBOSA). Wskazać należy również na orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 13 listopada 2012 r. (sygn. akt II SA/Op 331/12, CBOSA), zgodnie z którym, jeżeli osoba do rąk której dokonano doręczenia zastępczego, nie powiadamia adresata o decyzji w terminie do wniesienia odwołania, to zaniechanie tej osoby wywołuje skutki dla adresata tej decyzji i nie stanowi okoliczności uprawdopodobniającej, że uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez adresata nastąpiło bez jego winy.
Podstawą uwzględnienia skargi przez WSA we Wrocławiu był art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., który reguluje zastosowanie środka uchylenia decyzji i w razie ustalenia naruszenia przepisów innych, od będących podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego, jeżeli naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dopuszczalność zastosowania środka prawnego uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia organu obwarowane jest wykazaniem naruszenia przepisów prawa procesowego, w wyniku którego nie został ustalony stan faktyczny odpowiadający hipotetycznemu stanowi faktycznemu zapisanemu w normie materialnego prawa administracyjnego, czego Sąd I instancji nie uczynił, a biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny sprawy należało oddalić skargę wywiedzioną przez A. S..
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151, w związku z art. 188 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.