II OSK 288/22

II OSK 288/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-11-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-02-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mirosław Gdesz
Robert Sawuła /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Bąkowski
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1375/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-10-15
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 48 ust. 1 i 4
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 104
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 października 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1375/21 w sprawie ze skargi K.D. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 marca 2021 r. nr 385/2021 w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
1. Wyrokiem z 15 października 2021 r., VII SA/Wa 1375/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę K.D. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (MWINB) z 31 marca 2021 r. nr 385/2021, w przedmiocie nakazu rozbiórki. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
2.1. Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Sochaczewie (PINB) decyzją z 20 listopada 2020 r., nr 163/2020, na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2020, poz. 1333, uPb) w zw. z art. 25 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2020, poz. 471, Uzm.uPb) oraz na podstawie art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020, poz. 256 ze zm., K.p.a.) nakazał B.D., R.D., R.D. i K.D. - rozbiórkę budynku gospodarczego o wymiarach zewnętrznych 7,53 x 9,55m (pow. zabudowy - 71,91 m²) z przeznaczeniem do hodowli ptaków z trzema klatkami wybiegowymi o konstrukcji stalowej i drewnianej mocowanej do fundamentów betonowych (kategoria obiektu II), zrealizowanego w warunkach samowoli budowlanej na działce nr ewid. [...] w miejscowości [...], gm. [...], w sposób niezgodny z przepisami w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem.
2.2. Jak dalej w wyroku przywołano, w uzasadnieniu swej decyzji organ powiatowy wskazał, że postępowanie w niniejszej sprawie, pierwotnie wszczęte zostało na wniosek Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Warszawie. PINB postanowieniem z 23 czerwca 2005 r., nr 79/2005, na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 uPb wstrzymał prowadzenie robót budowlanych nakładając obowiązek przedstawienia w określonym terminie dokumentów wymaganych przepisami uPb. Wobec bezskuteczności PINB decyzją z 23 września 2005 r. nr 238/2005, nakazał właścicielom nieruchomości rozbiórkę wyżej opisanego obiektu. Po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji, MWINB decyzją z 26 lipca 2006 r., nr 1076/06, utrzymał w mocy opisaną uprzednio decyzję nakazową.
2.3. Sąd pierwszej instancji ustalił, że w grudniu 2006 r. właściciele nieruchomości złożyli ocenę wpływu obiektu na stateczność prawobrzeżnego wału wiślanego i warunki filtracji w korpusie i podłożu wału oraz wnieśli o wznowienie postępowania w powyższej sprawie w celu zalegalizowania budynku.
2.4. Wyrokując w sprawie VII SA/Wa 1375/21 kolejno wskazano, że PINB przeprowadził kontrole na nieruchomości, szczegółowo ustalając stan przedmiotowego obiektu. MWINB postanowieniem z dnia 25 maja 2011 r., wznowił postępowanie zakończone decyzją z dnia 26 lipca 2006 r., w przedmiocie rozbiórki budynku gospodarczego z przeznaczeniem do hodowli ptaków. Następnie MWINB decyzją z 27 czerwca 2011 r., nr 961/11, uchylił własną decyzję z 26 lipca 2006 r., oraz poprzedzające ją decyzję PINB z 23 września 2005 r., jak również postanowienie tego ostatniego organu z 23 czerwca 2005 r., orzekając o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu w/w decyzji po wznowieniu postępowania organ wojewódzki wskazał, że ww. decyzje i postanowienie należało uchylić, gdyż nie zapewniono czynnego udziału wszystkim stronom postępowania, wszczęto postępowanie bez określenia przeznaczenia obiektu oraz na wniosek zamiast z urzędu.
2.5. Jak wynika z dalszych ustaleń sądu pierwszej instancji PINB decyzją z 11 kwietnia 2012 r., nr 89/2012, umorzył powyższe postępowanie, następnie zawiadomieniem z 31 maja 2012 r. wszczął z urzędu nowe postępowanie w przedmiotowej sprawie. PINB postanowieniem z 31 maja 2012 r., nr 65/2012 nakazał wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych przy budowie obiektu oraz nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia dokumentów wymaganych przepisami art. 48 ust. 2 i 3 uPb, tj. wykazania zgodności budowy z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz przedłożenia 4-ch egz. projektu budowlanego, a także zaświadczenia o wpisie na listę członków samorządu zawodowego osoby uprawnionej, sporządzającej projekt budowlany oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że PINB postanowieniem z 18 kwietnia 2013 r., nałożył na zobowiązanych obowiązek usunięcia braków i nieprawidłowości w przedłożonych dokumentach, a następnie pismami wzywał zobowiązanych do usunięcia braków i nieprawidłowości w przedkładanym projekcie budowlanym. W związku z niewykonaniem przez zobowiązanych nałożonego obowiązku PINB decyzją z 28 października 2015 r., nr 218/2015 nakazał rozbiórkę budynku. MWINB decyzją z 9 lutego 2016 r., nr 232/16 utrzymał w mocy ww. decyzję z 28 października 2015 r. WSA w Warszawie wyrokiem z 5 kwietnia 2017 r. VII SA/Wa 899/16, uchylił decyzję MWINB z 9 lutego 2016 r. nr 232/16 oraz decyzję PINB z 28 października 2015 r., nr 218/2015. W uzasadnieniu w/w wyroku WSA w Warszawie wskazał m. in., że: "nie jest równoznaczne pouczenie inwestorów i żądanie od nich zwolnienia w trybie art. 88l Prawa wodnego, które wydaje i rozpoznaje Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej od decyzji o odstępstwie na podstawie art. 88n Prawa wodnego, w zakresie którego właściwy jest z kolei Marszałek Województwa. Jak wynika z zaskarżonej decyzji ta kwestia stanowiła o uznaniu, że inwestorzy nie wywiązali się w terminie z nałożonych na nich obowiązków. Dopiero w piśmie z 24 sierpnia 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wyraźnie wskazał na brak dokumentacji o odstępstwie w zakresie linii zabudowy na podstawie art. 88n ust. 1 pkt 4 Prawa wodnego. (...) rozpoznając ponownie sprawę na skutek niniejszego wyroku organ ustali czy mamy do czynienia z budynkiem czy budowlą, datę budowy, wyjaśni ewentualnie w jakim zakresie oparł swe ustalenia na podstawie poprzedniej sprawy wszczętej na wniosek Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Warszawie i odniesie się do tego w uzasadnieniu. Ponadto wezwie skarżącego do przedłożenia decyzji o odstępstwie od właściwego organu (Marszałka Województwa) i ewentualnie innych braków zakreślając maksymalnie termin do wykonania obowiązku."
2.6. Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że PINB wezwał B. i R.D., R.D. oraz K.D. do przedłożenia w terminie dwóch miesięcy decyzji o odstępstwie, od właściwego organu (RZGW PGW Wody Polskie w Warszawie) w zakresie zwolnienia z zakazu budowy obiektu - budynku gospodarczego z przeznaczeniem do hodowli ptaków, w odległości mniejszej niż 50 m od stopy wału. Zobowiązani kilkukrotnie wnosili o przedłużenie terminu na dostarczenie decyzji o odstępstwie z RZGW PGW Wody Polskie w Warszawie informując, że są w trakcie kompletowania dokumentacji. Pismem z 16 marca 2020 r. K.D. wystąpił o zawieszenie postępowania do momentu rozpatrzenia przez Zarząd Zlewni we Włocławku pisma z 9 stycznia 2020 r. skierowanego przez Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie.
2.7. Dalej w wyroku VII SA/Wa 1375/21 przywołano, że PINB postanowieniem z 7 kwietnia 2020 r., nr 60/2020, odmówił zawieszenia postępowania w sprawie legalności budowy budynku gospodarczego z przeznaczeniem do hodowli ptaków. Następnie organ ten decyzją z 20 listopada 2020 r., nr 163/2020, nałożył na B.D., R.D., R.D. oraz K.D. obowiązek rozbiórki opisanego budynku gospodarczego (decyzja I instancji). W ocenie organu powiatowego nie było możliwości legalizacji budynku gospodarczego, albowiem inwestor nie przedłożył decyzji wydanej przez właściwy organ zwalniającej z zakazu zabudowy w odległości 50 m od stopy wału przeciwpowodziowego i 100 m od linii brzegowej zbiornika wodnego. Nieprzedłożenie wymaganych dokumentów uniemożliwiło legalizację budynku zrealizowanego w warunkach samowoli budowlanej i z naruszeniem przepisów dotyczących odległości sytuowania obiektów budowlanych względem wału przeciwpowodziowego i linii brzegowej w sposób uniemożliwiający doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem.
3.1. W wyroku ustalono, że od powyższej decyzji o nakazie rozbiórki odwołanie złożył K.D., a MWINB powołaną na wstępie decyzją z 31 marca 2021 r., nr 385/2021, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał ją w mocy.
3.2. Sąd pierwszej instancji zrekapitulował motywy decyzji organu odwoławczego. W uzasadnieniu swej decyzji organ II instancji wskazał m.in., że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku WSA w Warszawie z 5 kwietnia 2017 r., VII SA/Wa 899/16 były dla niego wiążące. Sprawa dotyczyła legalności budynku gospodarczo-inwentarskiego z przeznaczeniem do hodowli ptaków (gołębi) zrealizowanego w warunkach samowoli budowlanej. Inwestor powinien był przed przystąpieniem do budowy uzyskać pozwolenie od organu administracji architektoniczno-budowlanej. Organ wskazał, że budynek należy zakwalifikować jako obiekt inwentarski. Przedmiotowa inwestycja nie jest budynkiem gospodarczym objętym obowiązkiem uzyskania zgłoszenia, lecz budynkiem gospodarczo-inwentarskim, na który wymagane jest pozwolenie na budowę, a którego samowolne wykonanie skutkuje zastosowaniem trybu z art. 48 uPb.
Sąd pierwszej instancji przywołał ponadto, że MWINB zwrócił uwagę, że w decyzji Wójta Gminy Brochów z 10 maja 2013 r., nr 180.2013, o warunkach zabudowy dla przedmiotowego budynku wyznaczona została linia zabudowy: "linię zabudowy wyznacza się jako nieprzekraczalną w odległości 50m od stopy wału przeciwpowodziowego i 100 m od linii brzegowej zbiornika wodnego - dopuszcza się odstępstwa zgodnie z przepisami odrębnymi". Z uwagi na naruszenie dopuszczalnej odległości i zlokalizowanie obiektu w odległości 34 m od stopy wału przeciwpowodziowego, inwestorzy zobowiązani byli do przedłożenia zgody na odstępstwo, od właściwego organu Wód Polskich. W trakcie postępowania zmianie ulegały przepisy Prawa wodnego. PINB pismem z 7 czerwca 2018 r. wezwał inwestorów do przedłożenia, w terminie dwóch miesięcy, decyzji o odstępstwie, od właściwego organu (RZGW PGW Wody Polskie w Warszawie), w zakresie zwolnienia z zakazu budowy obiektu w odległości mniejszej jak 50 m od stopy wału. Inwestorzy wystąpili o uzyskanie stosownej zgody, niemniej w przedłożonym przez K.D. piśmie z 9 stycznia 2020 r. PGW Wody Polskie, znajduje się informacja: "Z uwagi na zapis ustawy Prawo wodne dyrektor RZGW jako właściwy organ Wód Polskich wydaje decyzje zwalniające z zakazów określonych w celu zapewnienia szczelności i stabilności wałów przeciwpowodziowych dla inwestycji lub robót planowanych, a nie dla obiektów i działań już dokonanych. W związku z powyższym nie ma możliwości wydania decyzji zwalniającej dla obiektu już istniejącego, która umożliwiałaby legalizację tego budynku w zakresie obowiązujących zakazów określonych w art. 176 ust. 1 pkt 1-5 ustawy Prawo wodne, natomiast istnieje konieczność przeanalizowania sprawy. W przypadku pozytywnej oceny Nadzoru Wodnego i przedstawienia przez właściciela nieruchomości badań hydrogeologicznych wraz z opinią hydrogeologa, że funkcjonowanie istniejących obiektów nie wpływa ujemnie na szczelność i stabilność wału przeciwpowodziowego. Organ może jedynie nie podejmować działań w kierunku nakazu rozbiórki obiektu."
3.3. W wyroku przywołano kolejno, że w ocenie MWINB, skoro nie ma możliwości uzyskania zgody na odstępstwo, gdyż obiekt został już wybudowany, to należy ocenić inwestycję w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy z 10 maja 2013 r., a inwestycja z nią jest niezgodna, gdyż narusza odległości wskazane w decyzji. Inwestorzy nie wywiązali się z nałożonych na nich obowiązków i nie przedłożyli żądanej dokumentacji, dlatego przyjęto, że PINB słusznie nakazał rozbiórkę budynku. MWINB podkreślił przy tym, że również do odwołania nie załączono dokumentacji niezbędnej do legalizacji obiektu.
4.1. Sąd pierwszej instancji przywołał następnie, że K.D. wniósł do WSA w Warszawie skargę na w/w decyzję MWINB z 31 marca 2021 r., której zarzucił:
1) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 97 § 1 "ust. 4" K.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy wydanie decyzji zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Dyrektora Zarządu Zlewni we Włocławku na zlecenie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Warszawie, zgodnie z treścią pisma z 9 stycznia 2020 r.;
b) art. 7b K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i brak podjęcia działań w celu współdziałania z organem Wód Polskich w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego, co skutkowało błędnym przyjęciem, iż nie zachodzą przesłanki umożliwiające legalizację obiektu budowlanego;
c) art. 7 K.p.a. poprzez brak zbadania całokształtu materiału dowodowego, bark odniesienia się do zarzutów wskazanych w odwołaniu;
d) art. 80 K.p.a. poprzez niewłaściwą i błędną ocenę materiału dowodowego, przyjęcie, iż powinna być wydana decyzja na podstawie art. 88n ust. 3 ustawy z 18 lipca 2001 r. (aktualnie 176 ust. 4 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne);
2) naruszenie przepisów prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 48 ust. 1 i 4 uPb poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, bezpodstawne uznanie, że inwestorzy nie przedłożyli decyzji właściwego organu zwalniającego z zakazu wykonywania obiektów budowlanych, w odległości mniejszej niż 50 m od stopy wału po stronie odpowietrznej, mimo, że organ Wód Polskich nie stwierdził podstaw do nakazu przywrócenia stanu poprzedniego, co uzasadniało możliwość legalizacji;
b) art. 48 ust. 2 uPb poprzez jego niezastosowanie, bezpodstawne uznanie, że inwestorzy nie wykonali obowiązków nałożonych przez PINB, gdy organ Wód Polskich nie stwierdził podstaw do nakazu przywrócenia stanu poprzedniego, co uzasadniało możliwość legalizacji;
c) art. 88o ust. 1 w zw. z art. 88l ust. 1 pkt 4 oraz ust. 3 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (uPw 2001) w zw. z art. z art. 545 ust. 4 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (uPw), poprzez jego niezastosowanie, gdy organ właściwy do wydania decyzji wskazanej w art. 88n ust. 3 uPw 2001 nie stwierdził podstaw do przywrócenia stanu poprzedniego, co uzasadniało możliwość legalizacji.
Ponadto skarżący zarzucił rażące naruszenie art. 7 oraz art. 7b w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez brak wszechstronnego odniesienia się do całokształtu materiału zgromadzonego w sprawie, przede wszystkim do wniosków wynikających z pisma z 9 stycznia 2020 r., wydanego przez Państwowe Gospodarstwo Wodne Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Warszawie oraz do zarzutu naruszenia art. 88o ust. 1 w zw. z art. 88n ust. 3 uPw 2001, co miało istotny wpływ dla rozstrzygnięcia sprawy.
4.2. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, formułując również wnioski ewentualne.
Zdaniem skarżącego inwestorzy wykonali całość obowiązków nałożonych przez organ. Orzekając rozbiórkę organy dopuściły się rażącego naruszenia prawa, co powinno skutkować stwierdzeniem nieważności wydanych decyzji. Przedmiotowy obiekt budowlany nie stanowi zagrożenia dla szczelności oraz stabilność wału przeciwpowodziowego. Organ bezpodstawnie wskazywał, że wymagana jest decyzja Marszałka Województwa wydana w trybie art. 88n ust. 3 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne.
4.3. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie.
5.1. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie skargę oddalił.
5.2. W motywach swego orzeczenia sąd pierwszej instancji stwierdził, że organy prawidłowo zakwalifikowały prowadzone roboty budowlane, jako wymagające uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Sąd szczegółowo zrekapitulował tryb legalizacji obiektów budowlanych, które zostały wzniesione samowolnie. Zwrócił sąd a quo uwagę na ustalenia zawarte w decyzji o warunkach zabudowy wydanej przez Wójta Gminy Brochów dla celów legalizacji przedmiotowego budynku i konieczności uzyskania zgody na oznaczone odstępstwo, z uwagi na miejsce jego lokalizacji. Inwestorzy zobowiązani byli do przedłożenia zgody na odstępstwo, od właściwego organu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Mimo podjętych starań, zobowiązani nie uzyskali decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie zwalniającej z zakazu określonego w art. 176 ust. 4 uPw. W tej sytuacji organ był zobligowany wydać nakaz rozbiórki obiektu.
5.3. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł K.D. – reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając go w całości.
5.4. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w dacie wniesienia skargi kasacyjnej: Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm.; Ppsa), naruszenie prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 1, 2, 3 pkt 2 i 4 uPb (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji I instancji) w zw. z art. 25 Uzm.uPb w zw. z art. 88o ust. 1 w zw. z art. 88n ust. 1 pkt 4 oraz ust. 3 uPw 2001 w zw. z art. z art. 545 ust. 4 uPw poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wykładnię, co skutkowało uznaniem, że inwestorzy nie spełnili wymogu przedstawienia wymaganego prawem uzgodnienia z właściwym organem Wód Polskich, w sytuacji, gdy z materiału dowodowego sprawy, w szczególności pisma sporządzonego przez PGW Wody Polskie z 9 stycznia 2020 r. wynika, że PGW Wody Polski nie widzą przeciwskazań do istnienia w dotychczasowym miejscu budynku gospodarczego objętego decyzją PINB o nakazie rozbiórki z 20 listopada 2020 r., a zatem należy uznać, że inwestorzy dochowali obowiązku określonego w art. 48 ust. 3 pkt 2 uPb.
5.5. Skarżący kasacyjnie wnosi o: uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji; zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych wraz z kosztami zastępstwa adwokackiego; przeprowadzenie rozprawy kasacyjnej.
5.6. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, przyjmując za słuszny tok rozumowania sądu pierwszej instancji, należałoby uznać, że w każdym przypadku, w którym został wzniesiony budynek z pominięciem decyzji wydanej na podstawie art. 88n ust. 3 uPw 2001 lub art. 176 ust. 4 uPw nie ma możliwości zastosowania w stosunku do takiego budynku przepisów o legalizacji samowoli budowlanej. Z kolei, takie ograniczenie nie wynika ani z przepisów uPb ani żadnych innych przepisów.
5.7. Na rozprawie w dniu 27 listopada 2024 r. przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nikt się nie stawił.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
6.1. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2024, poz. 935) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę – nie dostrzegając przesłanek nieważności postępowania – wyłącznie w granicach sformułowanych w środku odwoławczym podstaw kasacyjnych, te zaś okazały się nie być usprawiedliwione. Wyrok oddalający skargę kasacyjną zawiera ocenę jej zarzutów (art. 193 zd. 2 Ppsa).
6.2. Jedyny podniesiony w tym środku zaskarżenia zarzut dotyczy naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 48 ust. 1, 2, 3 pkt 2 i 4 uPb w zw. z art. 25 Uzm.uPb w zw. z art. 88o ust. 1 w zw. z art. 88n ust. 1 pkt 4 oraz ust. 3 uPw 2001 w zw. z art. z art. 545 ust. 4 uPw, i nie jest on zasadny.
6.3. Mając na uwadze zebrany w aktach materiał dowodowy zaakceptować należało przyjęte w zaskarżonym wyroku stanowisko, zgodnie z którym budynek gospodarczo-inwentarski będący przedmiotem postępowania legalizacyjnego, na który zgodnie z art. 28 ust. 1 uPb wymagane było pozwolenie na budowę, zrealizowany został w warunkach samowoli budowlanej i z naruszeniem przepisów dotyczących odległości sytuowania obiektów budowlanych względem wału przeciwpowodziowego i linii brzegowej, co wynika z przedłożonej przez inwestorów decyzji o warunkach zabudowy wydanej 10 maja 2013 r. przez Wójta Gminy Brochów. W w/w decyzji o warunkach zabudowy wyznaczona została linia zabudowy cyt. "wyznacza się jako nieprzekraczalną w odległości 50m od stopy wału przeciwpowodziowego i 100 m od linii brzegowej zbiornika wodnego - dopuszcza się odstępstwa zgodnie z przepisami odrębnymi". Z uwagi na naruszenie dopuszczalnej odległości i zlokalizowanie obiektu w odległości 34 m od stopy wału przeciwpowodziowego, inwestorzy zobowiązani byli do przedłożenia zgody na odstępstwo, od właściwego organu Wód Polskich. W trakcie postępowania zmianie ulegały przepisy Prawa wodnego. Dlatego PINB w Sochaczewie, mając na uwadze uzasadnienie wyroku WSA w Warszawie z 5 kwietnia 2017 r., VII SA/Wa 899/16, pismem z 7 czerwca 2018 r. wezwał inwestorów do przedłożenia, w terminie dwóch miesięcy, decyzji o odstępstwie, od właściwego organu (RZGW w Warszawie PGW Wody Polskie), w zakresie zwolnienia z zakazu budowy obiektu w odległości mniejszej jak 50 m od stopy wału. Inwestorzy wystąpili wprawdzie o uzyskanie stosownej zgody, niemniej jednak takiej zgody wyrażonej w decyzji administracyjnej nie uzyskali. W świetle przedłożonego przez K.D. pisma z 9 stycznia 2020 r. RZGW w Warszawie PGW Wody Polskie z uwagi na jego treść, nie może ono stanowić wymaganej decyzją o warunkach zabudowy, zgody na odstępstwo od przepisów uPw. Słusznie przyjął sąd pierwszej instancji, że niewątpliwie pismo to, w konfrontacji z treścią decyzji o warunkach zabudowy, nie może stanowić podstawy prawnej do zaakceptowania lokalizacji budynku w odległości mniejszej niż wynika z ustaleń wydanej dla legalizowanej inwestycji decyzji o warunkach zabudowy.
6.4. Trafnie zatem uznały organy nadzoru budowlanego, a w ślad za nimi także sąd pierwszej instancji, że w takiej sytuacji, kiedy nie ma możliwości uzyskania zgody na odstępstwo, albowiem obiekt został już wybudowany, należało ocenić inwestycję w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy z 10 maja 2013 r., a ta jest z nią niezgodna, ponieważ narusza odległości wskazane w w/w decyzji.
6.5. Prawidłowe było również wnioskowanie sądu wojewódzkiego co do zastosowania w sprawie – obowiązujących w czasie realizacji inwestycji – przepisów art. 88n ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 88n ust. 3 uPw 2001, stanowiących o zakazie wykonywania obiektów budowlanych, kopania w odległości mniejszej niż 50 m od stopy wału po stronie odpowietrznej oraz obowiązku uzyskania w takim przypadku decyzji o odstępstwie w zakresie linii zabudowy. Mimo upływu długiego okresu czasu i wielu wezwań kierowanych przez PINB inwestorzy – jak trafnie stwierdził sąd I instancji – nie wywiązali się w terminie z nałożonych na nich obowiązków i nie uzyskali decyzji Dyrektora RZGW w Warszawie zwalniającej z zakazu określonego w art. 176 ust. 4 uPw. Warto przytoczyć prezentowany w orzecznictwie pogląd, że naruszenia prawa budowlanego oceniane są według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli budowlanej, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania jej skutków – jakkolwiek uzależnione od okoliczności konkretnej sprawy – następuje z zachowaniem zasady, zgodnie z którą organy administracji wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie rozstrzygania sprawy (por. wyrok NSA z 2 grudnia 2010 r. II OSK 1974/10, LEX nr 1613321, uchwała NSA z 16 grudnia 2013 r. II OPS 2/13, ONSAiwsa 2014/6/89).
6.6. Konsekwentnie, w niniejszej sprawie należało zatem doprowadzić przedmiotowy budynek do zgodności z obowiązującymi przepisami uPw w aspekcie uzyskania zgody na odstępstwo, od właściwego organu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie.
6.7. Skoro przepis art. 48 ust. 3 uPb odnosił się bezpośrednio do art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 cyt. ustawy, to oznacza, że warunkiem zatwierdzenia projektu budowlanego w trybie legalizacji było przedłożenie przez inwestora dokumentacji wymaganej analogicznie jak w przypadku ubiegania się o pozwolenie na budowę w trybie zwykłym, a więc m. in. czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Zasadne jest tym samym zaaprobowanie oceny organów obu instancji wskazującej, że przedmiotowy budynek gospodarczo-inwentarski zrealizowany został nie tylko bez pozwolenia na budowę, ale też bez spełnienia wskazanych wyżej wymogów obowiązujących na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią.
Z uwagi argumentację zawartą w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, a mianowicie, że w każdym przypadku, w którym został wzniesiony budynek z pominięciem decyzji wydanej na podstawie art. 88n ust. 3 uPw 2001 lub art. 176 ust. 4 uPw nie ma możliwości zastosowania w stosunku do takiego budynku przepisów o legalizacji samowoli budowlanej, należy wskazać, że z samowolą budowlaną, w rozumieniu obowiązujących w dacie rozstrzygnięcia przepisów uPb, jest zarówno wybudowanie lub budowa obiektu lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę jak i bez wymaganego zgłoszenia lub pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Podkreślić należy, że podmiot naruszający obowiązujące prawo, w tym art. 28 ust. 1 uPb, zgodnie z którym roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31, ponosi ryzyko skutków w postaci przywrócenia stanu poprzedniego, czyli stanu poprzedzającego naruszenie prawa.
6.8. Z podanych względów należało przyjąć, że brak przedłożenia decyzji wydanej przez właściwy organ zwalniającej z zakazu zabudowy w odległości 50 m od stopy wału przeciwpowodziowego i 100 m od linii brzegowej zbiornika wodnego, oraz nie wykonanie obowiązków nałożonych postanowieniem nr 65/2012 wydanym przez PINB w dniu 31 maja 2012 r., a co za tym idzie niezastosowanie się przez inwestorów do wskazań wynikających z wyroku WSA w Warszawie z 5 kwietnia 2017 r., VII SA/Wa 899/16, zgodnie z którym decyzja o odstępstwie jest podstawowym dokumentem, który umożliwiałby organom nadzoru budowlanego legalizację obiektu, warunkowało orzeczenie o rozbiórce przedmiotowego budynku (art. 48 ust. 1 i 4 w zw. z art. 81 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 oraz art. 83 ust. 1 uPb), z uwagi na związanie organów nadzoru budowlanego z treścią decyzji Wójta Gminy Brochów z 10 maja 2013 r., nr 180/2013 o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z którą przedmiotowa inwestycja nie jest zgodna.
7. Skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, podlegała oddaleniu w myśl art. 184 Ppsa.