II OSK 288/06

II OSK 288/06 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2006-05-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-03-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Alicja Plucińska- Filipowicz
Roman Hauser /przewodniczący sprawozdawca/
Zdzisław Kostka
Symbol z opisem
6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6402 Skargi organów nadzoru na uchwały rady powiatu w przedmiocie ... (art. 81 ustawy o samorządzie  powiatowym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
III SA/Wr 333/05 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2005-11-17
Skarżony organ
Rada Powiatu
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 1998 nr 91 poz 578
art. 6 ust. 2
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym.
Tezy
1. Nie wszystkie zadania własne jednostek samorządu terytorialnego mogą być uznane za zadania o charakterze użyteczności publicznej.
2. Działalność spółki, obejmująca udzielanie poręczeń pożyczek i kredytów zaciąganych przez jednostki samorządu terytorialnego nie wykazuje koniecznych elementów dla uznania takiej działalności jako realizacji zadania o charakterze użyteczności publicznej. Tego rodzaju działalności nie można bowiem uznać za formę realizacji zadań mających na celu bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Hauser (spr.), Sędziowie NSA Zdzisław Kostka, Alicja Plucińska-Filipowicz, Protokolant Mariusz Szufnara, po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 listopada 2005 r. sygn. akt III SA/Wr 333/05 w sprawie ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Powiatu Dzierżoniowskiego z dnia 31 stycznia 2003 r. Nr IV/31/2003 w przedmiocie wyrażenia zgody na utworzenie spółki z ograniczoną odpowiedzialnością pn. "Fundusz Poręczeń Kredytowych Powiatu Dzierżoniowskiego Spółka z o.o." 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania 2. zasądza od Rady Powiatu Dzierżoniowskiego na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści ) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego
Uzasadnienie
II OSK 288/06
UZASADNIENIE
Uchwałą z dnia 31 stycznia 2003 r. nr IV/31/2003 Rada Powiatu Dzierżoniowskiego, działając na podstawie art. 12 pkt 8 lit. "g" ustawy z dnia 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. Nr 2001, nr 142, poz. 1592, ze zm.) oraz § 24
ust. 2 pkt 7 załącznika do Statutu Powiatu Dzierżoniowskiego (Dz. Urz. Województwa Dolnośląskiego z 1999 r. nr 7, poz. 239, ze zm.) wyraziła zgodę na utworzenie spółki z ograniczoną odpowiedzialnością "Fundusz Poręczeń Kredytowych Powiatu Dzierżoniowskiego Spółka z o.o.". Uchwałę tą zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Wojewoda Dolnośląski, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Organ nadzoru podniósł, że kwestionowany akt podjęty został z istotnym naruszeniem art. 6 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym. Organ nadzoru wskazał, że na podstawie obowiązujących przepisów organy samorządu terytorialnego są uprawnione do podejmowania i prowadzenia działalności gospodarczej. Niewątpliwie głównym celem prowadzenia przez jednostki samorządu terytorialnego takiej działalności jest realizacja zadań własnych, w tym z zakresu użyteczności publicznej, polegających na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb ludności, w formach określonych w ustawie z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej. Według organu nadzoru na pojęcie użyteczności publicznej składają się następujące elementy: 1. bieżące i nieprzerwane zaspokajanie potrzeb, 2. Które mają charakter potrzeb zbiorowych i 3. zaspokajane są w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Ponadto zaspokajanie zbiorowych potrzeb powinno odbywać się w sposób bezpośredni.
Organ nadzoru podkreślił, że zgodnie z art. 6 ust. 2 u.s.p. powiat nie może prowadzić działalności gospodarczej wykraczającej poza zadania o charakterze użyteczności publicznej. Działalność spółki utworzonej na mocy zaskarżonej uchwały obejmuje usługi finansowe - udzielanie pożyczek i kredytów. Wspieranie rozwoju gospodarczego poprzez prowadzenie działalności gospodarczej w
powyższym zakresie nie należy do zadań publicznych o charakterze po-nadgminnym, wykonywanych przez samorząd powiatowy (art. 4 u.s.p.). Zdaniem Wojewody Dolnośląskiego takiej działalności nie można zakwalifikować jako realizacji zadania w zakresie, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 17 u.s.p. -tzn. przeciwdziałania bezrobociu oraz aktywizacji lokalnego rynku pracy. Wykonywanie tego zadania poprzez działalność w ramach przedmiotowej spółki nie jest realizowane bezpośredni, a jedynie w sposób domniemany i niepewny.
Ponadto Wojewoda podniósł, że zadania powiatu w tym zakresie określone zostały w art. 9 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. nr 99, poz. 1001, ze zm.). Prowadzenie przez powiat działalności w ramach przedmiotowej spółki, jako nie związanej z realizacją zadań na rzecz lokalnej wspólnoty samorządowej w celu bieżącego i nieprzerwanego zaspokajania jej potrzeb jest niedopuszczalne.
W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu Dzierżoniowskiego wniosła o jej oddalenie. Zdaniem Rady dla oceny zasadności skargi należy przede wszystkim ustalić, czy udział w spółce jest równoznaczny z prowadzeniem przez powiat działalności gospodarczej, a jeśli tak to czy ta działalność wykracza poza sferę użyteczności publicznej. Zdaniem Rady cele i misja spółki wynikające z jej statutu są zbieżne z zadaniami powiatu w zakresie przeciwdziałania bezrobociu oraz aktywizacji rynku pracy (art. 4 pkt 17 u.s.p.), a realizacja tych zadań poprzez spółkę prawa handlowego nie przesądza o prowadzeniu przez powiat działalności gospodarczej. Zdaniem Rady, nawet gdyby uznać, że celem działania spółki jest prowadzenie zarobkowej działalności gospodarczej, to zadania tej spółki mieszczą się w zakresie zadań o charakterze użyteczności publicznej.
Wbrew twierdzeniom organu nadzoru Rada podnosi, że wspieranie rozwoju gospodarczego jest zadaniem powiatu, bowiem rozwój gospodarczy powiatu ma bezpośredni wpływ na przeciwdziałanie bezrobociu i aktywizację lokalnego rynku pracy. Powoduje to, że realizacja tych zadań — nawet poprzez udział po-
wiatu w spółce prawa handlowego nie wykracza poza sferę użyteczności publicznej .
Wyrokiem z dnia 17 listopada 2005 r., sygn. akt III SA/Wr 333/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę.
W uzasadnieniu WSA wskazał, że strony błędnie powołały się na postanowienia ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. nr 99, poz. 1001, ze zm.) oraz ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. nr 173, poz. 1807 ze zm.) bowiem ustawy te jeszcze nie obowiązywały w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały. Dodatkowo WSA wskazał, że strony jedynie wybiórczo uwzględniły przepisy ustawy o samorządzie powiatowym, w brzmieniu obowiązującym w styczniu 2003 r., pomijając jednocześnie inne ówcześnie obowiązujące akty normatywne o istotnym znaczeniu dla sprawy.
WSA uznał, że w rozpatrywanej sprawie Rada Powiatu Dzierżoniowskie-go nie przekroczyła zakazu prowadzenia przez powiat działalności gospodarczej wykraczającej poza zadania o charakterze użyteczności publicznej, określonego w art. 6 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym. W chwili podejmowania zaskarżonej uchwały pojęcie działalności gospodarczej definiował przepis art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. -Prawo o działalności gospodarczej (Dz. U. nr 101, poz. 1178, ze zm.), zgodnie z którym stanowiła ją "zarobkowa działalność wytwórcza, handlowa, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i eksploatacja zasobów naturalnych, wykonywane w sposób zorganizowany i ciągły", Zdaniem WSA trudno uznać, że zadania spółki, na udział w której Powiatu Dzierżoniowskiego zezwoliła Rada w zaskarżonej uchwale wskazywać mogą, że spółka powołana została w celu prowadzenia zarobkowej działalności gospodarczej a nie działalności mającej na celu przede wszystkim zaspokajanie potrzeb wspólnoty powiatowej. Nie można również twierdzić, że przewidywalna działalność spółki stanowi działalność usługową, określoną w art. 2 ust. 1 ustawy o działalności gospodarczej.
Dodatkowo WSA nie podzielił argumentów Wojewody Dolnośląskiego w zakresie pojęcia "zadań o charakterze użyteczności publicznej" w świetle drugiego członu art. 6 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym. Zdaniem Sądu, organ nadzoru błędnie przyjął, że przepis art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej zawiera definicję pojęcia "zadań o charakterze publicznym", podczas gdy przepis ten wskazuje jedynie cele, których realizacji mają służyć zadania tego typu. Wykładnia gramatyczna wskazanego przepisu wskazuje, że zadaniem o charakterze publicznym w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej z 1996 r. oraz art. 6 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym jest każde zadanie przewidziane do realizacji przez jednostki samorządu terytorialnego określonego szczebla w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Dodatkowo przepis art. 4 ustawy o samorządzie powiatowym wymieniając zadania publiczne powiatu o charakterze ponadgminnym nie definiuje samego pojęcia zadania publicznego. WSA wskazał, iż w tym zakresie istotne znaczenia mają postanowienia pkt 17 tego przepisu stanowiącego, że zadaniem publicznym jest także zadanie w zakresie "przeciwdziałania bezrobociu oraz aktywizacji lokalnego rynku pracy."
Dodatkowo, WSA wskazał, iż przepis art. 61 ust. 1 ustawy - Prawo o działalności gospodarczej nakładana wszystkie jednostki samorządu terytorialnego obowiązek wspierania działalności gospodarczej, między innymi także w postaci promowania przedsiębiorczości na terenie powiatu. Przepis ten wypełnia de-legację przewidzianą w art. 4 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym, zgodnie z którym "ustawy mogą określać inne zadania powiatu".
WSA stwierdził, że zadania spółki, do której Powiat Dzierżoniowski mógł przystąpić na podstawie zakwestionowanej uchwały należy uznać za zadania publiczne, w świetle art. 61 ust. 1 ustawy - Prawo o działalności gospodarczej z 1999 r. w związku z art. 4 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym. Rada przyjmując zaskarżoną uchwałę z powołaniem się na art. 12 pkt 8 lit. g u.s.p. zasadnie uznała, że jest to jedna z form wspierania działalności gospodarczej
przyczyniająca się dodatkowo do przeciwdziałania bezrobociu oraz aktywizacji lokalnego rynku pracy. Rada nie była w tym zakresie ograniczona zakazem wynikającym z art 6 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym.
W skardze kasacyjnej na powyższy wyrok WSA we Wrocławiu, Wojewoda Śląski zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a mianowicie naruszenie przepisów art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym oraz art. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej. Skarżący wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA we Wrocławiu bądź też rozstrzygnięcie przez NSA sprawy co do istoty oraz o zasądzenie kosztów postępowania, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu Skarżący podniósł, że wydając zaskarżony wyrok WSA we Wrocławiu błędnie przyjął, że prowadzenie przez powiat działalności w zakresie poręczeń kredytowych mieści się w zakresie działalności użyteczności publicznej, a w konsekwencji uchwała Rady Powiatu Dzierżoniowskiego w sprawie wyrażenia zgody na utworzenie spółki z ograniczoną odpowiedzialnością "Fundusz Poręczeń kredytowych Powiatu Dzierżoniowskiego Spółka z o.o." jest zgodna z prawem. Zdaniem skarżącego prowadzenie przez jednostki samorządu terytorialnego działalności gospodarczej w celu realizacji zadań własnych, w tym zadań z zakresu użyteczności publicznej polegających na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb ludności, może odbywać się w formach określonych w ustawie o gospodarce komunalnej. Zgodnie ze tą ustawą, gospodarka komunalna może być prowadzona w formie zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego. Poza sferą użyteczności publicznej gmina może prowadzić działalność gospodarczą i tworzyć oraz przystępować do spółek prawa handlowego w przypadkach określonych w art. 10 ustawy o gospodarce komunalnej. Z kolei województwo może tworzyć i przystępować do spółek prawa handlowego, jeżeli ich działalność polega na wykonywaniu czynności promocyjnych, edukacyjnych i wydawniczych służących rozwojowi województwa , zgodnie z przepisem art.
13 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa. Zdaniem skarżącego pojęcie
"użyteczności publicznej "determinuje udział powiatu w prowadzeniu gospo-
darki komunalnej. Dotychczas ani doktryna ani judykatura nie wypracowała
jednoznacznego stanowiska pozwalającego na jasne i precyzyjne określenie,
które z zadań powiatu mają charakter użyteczności publicznej. Brzmienie prze-
pisu art. 1 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej wskazuje, iż na pojęcie to
składają się następujące elementy: bieżące i nieprzerwane zaspokajanie potrzeb,
potrzeby te mają przymiot potrzeb zbiorowych oraz zaspokajane są w drodze
świadczenia usług powszechnie dostępnych. Dodatkowo zaspokajanie zbioro-
wych potrzeb musi następować w sposób bezpośredni.
Skarżący podkreślił, że realizacja zadań określonych w przepisie art. 4 ustawy o samorządzie powiatowym ze względu na ustrojowy charakter tego przepisu wymaga każdorazowego odnalezienia przepisu prawa materialnego konkretyzującego te zadania. Zdaniem skarżącego podejmowanie przez powiat działań w celu przeciwdziałania bezrobociu oraz wspierania i aktywizacji lokalnego rynku pracy znajduje swoje oparcie w przepisach art. 6 i 6a ustawy z dnia
14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2003
r., nr 58, poz. 514 ze zmianami) oraz w art. 9 nowo obowiązującej w tym zakre-
sie ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach ryn-
ku pracy (Dz. U. z 2004 r., nr 99, poz. 1001). Zadania te wykonują przede
wszystkim powiatowe urzędy pracy wchodzące w skład powiatowej administra-
cji zespolonej. Skarżący podkreślił, że realizacja tych zadań przez powiat może
być prowadzona tylko w formach dopuszczonych przez przepisy obowiązujące
go prawa. Działalność w formie udzielania poręczeń od kredytów nie ma nic
wspólnego z nieprzerwanym zaspokajaniem zbiorowych potrzeb wspólnoty. Ta
kie działanie nie wpływa bezpośrednio na członków lokalnej wspólnoty a
świadczone usługi nie mają przymiotu powszechności. Poręczanie kredytów dla
małych i średnich przedsiębiorstw nie zostało także wymienione w katalogu za
dań określonym w art. 6 i 6a ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobo-
ciu. Ponadto, brzmienie art. 10 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej wskazu-je, że działalność jednostek samorządu terytorialnego w zakresie aktywizacji gospodarczej i rynku pracy może być prowadzona także poza sferą użyteczności publicznej. W rozumieniu ustawy nie wszystkie działania zmierzające do zmniejszenia bezrobocia i zwiększenia aktywności gospodarczej mieszczą się w sferze użyteczności publicznej. Odmienne stanowisko stałoby w sprzeczności z art. 7 Konstytucji RP, stanowiącym, że organy publiczne działają w granicach i na podstawie prawa.
W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu Dzierżoniowskiego podtrzymując poprzednio podniesione argumenty, wniosła ojej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Zgodnie z przepisem art. 173. Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270, zm. Dz. U. z 2004 r. Nr 162, poz. 1692 - dalej "ustawa ppsa") Naczelny Sąd Administracyjny rozpatruje skargi kasacyjne od wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.
Skarga kasacyjna w konkretnej sprawie zasługuje na uwzględnienie.
W rozpatrywanej sprawie spór dotyczy możliwości zakwalifikowania działalności prowadzonej przez spółkę powołaną na mocy uchwały Rady Powiatu Dzierżoniowskiego z dnia 31 stycznia 2003 r. Nr IV/31/2003 jako działalności o charakterze użyteczności publicznej.
Jak słusznie zauważa skarżący, przepisy powszechnie obowiązującego prawa przyznają jednostkom samorządu terytorialnego uprawnienie do podejmowania i prowadzenia działalności gospodarczej. Zasady i dopuszczalne formy prowadzenia działalności gospodarczej przez jednostki samorządu terytorialnego określa ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r., nr 9, poz. 43, ze zm.). Głównym celem takiej działalności jest realizacja
zadań własnych polegających na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb ludności, w szczególności zadań o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych (art. 1 ustawy o gospodarce komunalnej). Ustawa przyznaje jednostkom samorządu terytorialnego uprawnienie do tworzenia spółek z ograniczoną odpowiedzialnością oraz spółek akcyjnych, a także przystępowania do takich spółek (art. 9 ustawy o gospodarce komunalnej). W przypadku jednostki samorządu terytorialnego szczebla powiatowego udział w spółkach prawa handlowego ograniczony został do działalności w celu realizacji zadań własnych nie wykraczających poza sferę użyteczności publicznej (art. 6 ust. 2 u.s.p.). Konsekwentnie, przepisy ustawy o gospodarce komunalnej przewidują możliwość tworzenia spółek prawa handlowego lub przystępowania do takich spółek w celu realizacji zadań wykraczających poza sferę użyteczności publicznej wyłącznie dla jednostek samorządu terytorialnego szczebla gminnego i wojewódzkiego (art. 10 ustawy o gospodarce komunalnej).
Trafnie więc podnosi skarżący, że ocena dopuszczalności prowadzenia przez powiat działalności w formie spółki "Fundusz Poręczeń kredytowych Powiatu Dzierżoniowskiego Spółka z o.o." uzależniona jest od wykazania, że działalność taka mieści się w sferze użyteczności publicznej.
Cel oraz zakres działania powołanej na mocy uchwały Nr IV/31/2003 r. Rady Powiatu Dzierżoniowskiego z dnia 31 stycznia 2003 r., spółki "Fundusz Poręczeń Kredytowych Powiatu Dzierżoniowskiego Spółka z o.o." określone zostały w przepisach §4 oraz §5 Umowy Spółki. Zgodnie z postanowieniami §4 misją Spółki jest zwiększenie strumienia przepływu kredytów bankowych do małych i średnich przedsiębiorstw działających w powiecie dzierżoniowskim. Wskazane w §4 pkt 2 umowy cele Spółki obejmują m.in. likwidowanie barier w dostępie małych i średnich przedsiębiorstw do kapitału poprzez udzielanie poręczeń kredytów i pożyczek, stymulowanie wzrostu inwestycji, wzmocnienie potencjału rozwojowego gospodarki powiatu oraz utrzyma-
nie istniejących oraz tworzenie nowych, trwałych miejsc pracy poprzez umożliwienie dostępu do kapitału. Przedmiot działalności Spółki, określony w § 5 umowy Spółki, obejmuje prowadzenie działalności usługowej, poprzez udzielanie poręczeń kredytów i pożyczek podmiotom podejmującym działalność gospodarczą, a także małym i średnim przedsiębiorcom, którzy zaciągają kredyt w celu utworzenia nowych bądź też zachowania istniejących miejsc pracy.
Jak zauważa skarżący pojęcie "użyteczności publicznej" nie zostało zdefiniowane w sposób wyraźny, pozwalający na jasne i precyzyjne określenie, które z zadań powiatu mają charakter zadań użyteczności publicznej. Kategoria użyteczności publicznej jest szeroko komentowana w doktrynie jednak pojęcie to nadal nie jest rozumiane jednolicie, przez co jednoznaczne rozdzielenie działania w sferze użyteczności publicznej oraz poza tą sferą nie jest możliwe (zob. K. Byjoch, S. Redeł "Prawo gospodarki komunalnej". Warszawa 2000, s. 59-66). Trafnie podnosi Wojewódzki Sąd Administracyjny, że dla celów zdefiniowanie pojęcia "użyteczności publicznej" należy przede wszystkim dokonać wykładni przepisów art. 1 ustawy o gospodarce komunalnej. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, WSA we Wrocławiu błędnie przyjął, że zadaniem o charakterze użyteczności publicznej w rozumieniu ustawy o gospodarce komunalnej jest każde zadanie przewidziane do realizacji przez jednostki samorządu terytorialnego określonego szczebla w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Przyjęcie takiego stanowiska oznacza postawienie znaku równości pomiędzy zadaniami własnymi jednostki samorządu terytorialnego określonymi w ustawach samorządowych a zadaniami o charakterze użyteczności publicznej. Brzmienie art. 1 ustawy o gospodarce komunalnej wyraźnie wskazuje, że gospodarka komunalna polega na wykonywaniu zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego mających na celu zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej. Zgodnie z ust. 2 tego artykułu, przymiot użyteczności publicznej mają te zadania, których celem jest nieprzerwane i bieżące zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie
dostępnych. Tym samym należy uznać, że zadania o charakterze użyteczności publicznej nie wyczerpują kategorii działalności prowadzonej przez jednostki samorządu terytorialnego w ramach gospodarki komunalnej. Inaczej mówiąc, nie wszystkie zadania własne jednostek samorządu terytorialnego mogą być uznane za zadania o charakterze użyteczności publicznej. Dodatkowo należy zwrócić uwagę na przepis art. 10 ustawy o gospodarce komunalnej oraz art. 13 ust 2 ustawy o samorządzie województwa wskazujący na możliwość prowadzenia przez gminę oraz województwo działalności gospodarczej wykraczającej poza sferę użyteczności publicznej.
W rozpatrywanej sprawie należy uznać, jak trafnie podniósł skarżący, że działalność spółki powołanej na mocy zaskarżonej uchwały Powiatu Dzierżo-niowskiego nie mieści się w zakresie pojęcia "użyteczności publicznej".
Działalność spółki, obejmująca udzielanie poręczeń pożyczek i kredytów zaciąganych przez jednostki samorządu terytorialnego nie wykazuje bowiem koniecznych elementów dla uznania takiej działalności jako realizacji zadania o charakterze użyteczności publicznej. Tego rodzaju działalności nie można bowiem uznać za formę realizacji zadań mających na celu bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty. Wątpliwe jest też przyznanie działaniom Spółki cechy powszechności, charakteryzującej takie zadania powiatu określone w art. 4 u.s.p. jak na przykład zadania w zakresie ochrony zdrowia, porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli, pomocy społecznej czy też transportu publicznego. Ponadto działania podejmowane przez Spółkę ograniczone są do stosunkowo niewielkiego kręgu podmiotów (małych i średnich przedsiębiorców). W związku z powyższym za uzasadniony należy uznać zarzut skarżącego naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, poprzez przyjęcie, że Rada Powiatu Dzierżoniowskiego wyrażając w zaskarżonej uchwale zgodę na utworzenie przez powiat Spółki, której zakres działalności wykracza poza zadania o charak-
terze użyteczności publicznej, nie naruszyła przepisu art. 6 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym w związku z art. 1 ustawy o gospodarce komunalnej.
Niezależnie od powyższego, jak słusznie podniósł skarżący, wątpliwości budzi stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w zakresie uznania, że działalności spółki stanowi realizację zadania publicznego w zakresie "przeciwdziałania bezrobociu oraz aktywizacji lokalnego rynku pracy" określonego w art. 4 u.s.p. Zdaniem WSA materialnoprawną podstawę uprawnienia rady powiatu do podjęcia zaskarżonej uchwały stanowi przepis art. 61 ust. 1 ustawy - Prawo działalności gospodarczej w zw. z art. 4 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym. Stanowisko takie należy uznać za nieprawidłowe. Przepis art. 61 ust. 1 ustawy - Prawo działalności gospodarczej nakłada na organy administracji rządowej I organy jednostek samorządu terytorialnego zadania w zakresie wspierania działalności gospodarczej. Wymienione w art. 61 ust. 1-3 tej ustawy przykładowe formy realizacji tych zadań, takie jak promowanie przedsiębiorczości, prowadzenie działalności informacyjnej i oświatowej, współdziałanie z samorządem gospodarczym, organizacjami pracodawców oraz innymi organizacjami przedsiębiorców) wskazują na nie władczy charakter podejmowanych działań w celu realizacji przez organy samorządu zadań określonych w tym przepisie. W świetle powyższego należy uznać, że przepis art. 61 ustawy - prawo działalności gospodarczej nie stanowi właściwej materialno-prawnej podstawy uprawniającej radę powiatu do realizacji określonych w tym przepisie zadań w formie spółki handlowej zajmującej się poręczaniem kredytów i pożyczek dla małych i średnich przedsiębiorców.
Dodatkowo trafnie wskazał skarżący, że podstawy takiej nie zawierają też przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2003 r., nr 58, poz. 514 ze zm.). Realizacja zadań powiatu w celu przeciwdziałania bezrobociu określonych w art. 6 i 6a ustawy została bowiem powierzona powiatowym urzędom pracy wchodzącym w skład powiatowej administracji zespolonej.
Biorąc powyższe pod uwagę, NSA na podstawie art. 185 ustawy ppsa, orzekł jak w sentencji.
O zwrocie kosztów postępowania orzeczono stosownie do przepisu art. 203 ust. 1 ustawy ppsa.