II OSK 2874/24

II OSK 2874/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-11-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Masternak - Kubiak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1524/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-09-04
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 64e
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 września 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 1524/24 w sprawie ze sprzeciwu M. S. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 8 maja 2024 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 września 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 1524/24, oddalił sprzeciw M. S. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 8 maja 2024 r., znak: [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.
Jak wskazał Sąd pierwszej instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie - dalej: "organ odwoławczy", "SKO", ww. decyzją, po rozpatrzeniu odwołania X S.A. z siedzibą w [...] - dalej: "inwestor" od decyzji Wójta Gminy C. - dalej: "organ I instancji" nr [...], z dnia 1 września 2023 r., odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą techniczną oraz towarzyszącą, w tym miejsca parkingowe, billboard reklamowy, zadaszenie nad strefą dostaw oraz latarnie oświetleniowe, na działkach nr [...] w obrębie geodezyjnym C., gmina C. – na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał na uchybienie przez organ I instancji jednej z podstawowych zasad procesowych, jaką stanowi obowiązek organu należytego ustalenia kręgu podmiotów, którym przysługuje status strony postępowania, jak również zagwarantowania tym osobom czynnego udziału w postępowaniu. Jak wynika z materiału dowodowego działka objęta wnioskiem inwestora o nr ewid. [...] w obrębie geodezyjnym C., gm. C., sąsiaduje bezpośrednio m. in. z działkami o nr ewid. [...]. Natomiast ze znajdującego się w aktach sprawy zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dnia 19 czerwca 2023 r. – wynika, że R. W. – współwłaściciel działki o nr ewid. [...] – nie żyje, jak również nie żyje J. G. współwłaściciel działki o nr ewid. [...]. Organ zupełnie te kwestie pominął w toku postępowania I instancyjnego. W zaistniałej sytuacji organ I instancji powinien ponad wszelką wątpliwość ustalić, czy ww. osoby nie żyją. Fakt zgonu oraz jego miejsce i data mogą być udowodnione wyłącznie za pomocą aktu zgonu. W sytuacji śmierci stron postępowania, organ był w ocenie kolegium zobligowany do ustalenia aktualnych stron postępowania i jego następców prawnych, a następnie prowadzenia dalej postępowanie z ich udziałem, łącznie z doręczeniem im zaskarżonej decyzji. Powyższe dowodzi, że zaskarżona decyzja nie została doręczona osobom, które były stronami postępowania w dniu jej wydania.
Jednocześnie SKO po dokonaniu ponownej oceny materialnoprawnych przesłanek zaskarżonej rozstrzygnięcia, doszło do wniosku, że organ I instancji przedwcześnie orzekł, iż planowana inwestycja nie spełnia warunku opisanego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., tj. zasady dobrego sąsiedztwa. Organ odwoławczy podkreślił, że przy analizie ustawowych przesłanek, wynikających z art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p., należy opowiedzieć się za funkcjonalną interpretacją pojęcia "działki sąsiedniej" przyjmując, że wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym są działkami sąsiednimi. Takie samo, szerokie rozumienie, należy zastosować w odniesieniu do pojęcia "działki dostępnej z tej samej drogi publicznej" uwzględniając definicję zawartą w art. 2 pkt 14 u.p.z.p., gdzie przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Wszystkie działki, znajdujące się w obszarze analizowanym należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
W ocenie Kolegium należało również opowiedzieć się za szerokim rozumieniem pojęcia "kontynuacji funkcji" zabudowy i zagospodarowania terenu, która zgodnie z wykładnią systemową każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Nie wolno kwestii kontynuacji funkcji interpretować zawężająco np. jako możliwość powstania tylko budynków tego samego rodzaju, co już istniejące.
Na powyższą decyzję SKO skargę do WSA w Warszawie wniosła M. S. - dalej: "skarżąca", postulując uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zwrot od organu na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę SKO przedstawiło tok czynności w niniejszej sprawie oraz wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. W ocenie tego Sądu zasadnie SKO wskazało, że organ I instancji uchybił jednej z podstawowych zasad procesowych, jaką stanowi obowiązek organu należytego ustalenia kręgu podmiotów, którym przysługuje status strony postępowania, jak również zagwarantowania tym osobom czynnego udziału w postępowaniu. Po drugie - działki objęte wnioskiem inwestora (tj. dz. [...] i dz. [...]) sąsiadują bezpośrednio między innymi z działkami o nr ewid. [...] i [...]. Z akt sprawy (tj. zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dnia 19 czerwca 2023 r.) wynika, że: a) R. W. (współwłaściciel dz. nr ewid. [...]) nie żyje; b) J. G. (współwłaściciel dz. nr ewid. [...]) nie żyje. Organ I instancji całkowicie pominął powyższe kwestie w toku postępowania. Zasadnie SKO przyjęło, że w tej sytuacji organ I instancji powinien ponad wszelką wątpliwość ustalić czy wskazane osoby żyją, czy też nie. Po trzecie - uchybienia organu I instancji przesądzają również o naruszeniu przez organ podstawowych zasad procesowych, mających na celu zagwarantowanie czynnego udziału w postępowaniu wszystkim jego stronom (następcom prawnym) i stanowią samoistną podstawę wyeliminowania z obrotu prawnego wydanej w sprawie decyzji. Po czwarte – w ocenie Sądu meriti zasadnie stwierdził SKO, że organ I instancji zdecydowanie przedwcześnie orzekł, że planowana inwestycja nie spełnia warunku opisanego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (tzw. zasady dobrego sąsiedztwa). Kwestia ta powinna być ponownie szczegółowo przeanalizowana, gdyż ze znajdującej się w aktach sprawy analizy urbanistycznej wynika, że w obszarze analizowanym występuje jednak zabudowa usługowa, a także produkcyjna.
Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciw, na podstawie art. 151a § 2 ustawy 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935) – dalej: "P.p.s.a.".
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. S. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciła:
1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U.2024, poz. 1130) - dalej: "u.p.z.p.", poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące oddaleniem sprzeciwu w związku ze stwierdzeniem, że organ II instancji w sposób prawidłowy uznał, że w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. na obszarze analizowanym znajdują się obiekty o podobnej funkcji do inwestycji projektowanej na działkach nr ew. [...] i [...], a zatem że istnieją podstawy do wydania w niniejszej sprawie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, podczas gdy prawidłowo zastosowany przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. warunkował w stanie faktycznym niniejszej sprawy wydanie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji;
2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez oddalenie sprzeciwu, w sytuacji gdy organ II instancji nienależycie wyjaśnił stan faktyczny sprawy, w szczególności błędnie uznając, że zachodzi w niniejszej sprawie konieczność uzupełnienia materiału dowodowego zgromadzonego przez organ I instancji w zakresie uzasadniającym przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania;
3) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 K.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez oddalenie sprzeciwu z uwagi na błędne uznanie, że doszło w niniejszej sprawie do naruszenia określonej w art. 10 § 1 K.p.a. zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, podczas gdy art. 10 § 1 K.p.a. nie został naruszony w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem brak było podstaw do wydania przez organ II instancji decyzji kasacyjnej;
4) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez oddalenie sprzeciwu, podczas gdy w niniejszej sprawie brak było podstaw do wydania przez organ II instancji decyzji kasacyjnej, bowiem Wójt Gminy C. nie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania i nie zachodziła w niniejszej sprawie potrzeba uzupełnienia materiału dowodowego w zakresie, który uzasadniałby przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości oraz uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 8 maja 2024 r., rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej od organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 182 § 2a P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego (art. 182 § 3 P.p.s.a.). Nie mógł zatem zostać uwzględniony postulat strony skarżącej kasacyjnie o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że stosownie do treści art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zatem zastosowanie przepisu art. 138 § 2 K.p.a. uwarunkowane jest dwiema przesłankami procesowymi. Pierwsza z nich polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, druga natomiast sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Niezbędne jest wykazanie, że zaistnienie tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2017 r., s. 728). W ramach badania przesłanek do wydania decyzji, której podstawę stanowił będzie przepis art. 138 § 2 K.p.a., do czego uprawnia art. 64e P.p.s.a., mieści się ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie. Z sytuacją taką mamy zatem do czynienia, gdy naruszenie procesowe skutkuje niewyjaśnieniem istotnych okoliczności sprawy. Związek obu przesłanek potwierdza określenie o koniecznym do wyjaśnienia zakresie sprawy.
Organ kasacyjny przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji zobligowany jest do wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Za prawidłowe zatem uznać należy stanowisko, że organ drugiej instancji ma możliwość wydania decyzji kasacyjnej wyłącznie w sytuacji, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wskazać należy bowiem, że braki w postępowaniu dowodowym nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. jedynie w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 K.p.a. Tym samym zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. poprzedzone być powinno wykazaniem, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 K.p.a. będzie niewystarczające.
Zgodnie z treścią art. 136 K.p.a. organ drugiej instancji uprawniony jest do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję.
Oceniając przedstawione wyżej poglądy w realiach niniejszej sprawy wskazać należy, że Sąd Wojewódzki prawidłowo uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji skutecznie wykazało konieczność wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jak trafnie wskazał organ odwoławczy w niniejszej sprawie zaistniała potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Kolegium zasadnie podkreśliło, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji nie doszło do należytego ustalenia kręgu podmiotów, którym przysługuje status strony postępowania, jak również zagwarantowania tym osobom czynnego udziału w postępowaniu. Jak wynika z akt sprawy zarówno R. W. (współwłaściciel dz. nr ewid. [...]), jak i J. G. (współwłaściciel dz. nr ewid. [...]) nie żyją. Organ I instancji całkowicie pominął powyższe kwestie w toku postępowania. Uchybienia te przesądzają również o naruszeniu przez organ podstawowych zasad procesowych, mających na celu zagwarantowanie czynnego udziału w postępowaniu wszystkim jego stronom (następcom prawnym) i stanowią samoistną podstawę wyeliminowania z obrotu prawnego wydanej w sprawie decyzji. Z uwagi na powyższe organ I instancji zdecydowanie przedwcześnie orzekł, iż planowana inwestycja nie spełnia warunku opisanego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (tzw. zasady dobrego sąsiedztwa).
W tej sytuacji prawnej i faktycznej rozpoznanie sprawy co do istoty, stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, ponieważ obie instancje powinny dokonać oceny dowodów i subsumpcji stanu faktycznego z prawnym. Skoro organ pierwszej instancji tego nie uczynił, to nie było możliwe zastosowanie art. 136 K.p.a. bez uszczerbku dla stron postępowania mających prawo do zaskarżenia decyzji pierwszoinstancyjnej ponownie do organu odwoławczego.
Końcowo wskazać należy, że o ile skarga – w myśl art. 134 P.p.s.a. i art. 145 P.p.s.a. – otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego oraz norm o charakterze proceduralnym, to art. 64e P.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową przy sprzeciwie do oceny jedynie przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Dlatego też również w postępowaniu kasacyjnym nie mogą podlegać weryfikacji zarzuty dotyczące zastosowania w sprawie przepisów prawa materialnego w zakresie wiążącym się z merytorycznym rozpoznaniem przedmiotowej sprawy administracyjnej. Tym samym szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie, będzie możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowana jest pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. II OSK 3011/17, LEX nr 2408525; wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2018 r., sygn. II OSK 2226/18, LEX nr 2536881; wyrok NSA z dnia 5 września 2019 r., sygn. II OSK 2222/19, LEX nr 2736724).
W konsekwencji skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.