II OSK 2874/21

II OSK 2874/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-09-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-12-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Antas
Jacek Chlebny /przewodniczący/
Małgorzata Miron /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Cudzoziemcy
Skarżony organ
Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. 64 § 2, art. 58, art. 59
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2013 poz 1650
art. 105 ust. 2, art. 108 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach
Dz.U. 2022 poz 329
art. 188, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 22 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 września 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 660/21 w sprawie ze skargi A. S. na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia 30 marca 2021 r. nr DL.WIIIPO.410.4621.2019/MBa w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz A. S. kwotę 1037 (jeden tysiąc trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 września 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 660/21 oddalił skargę A. S. na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia 30 marca 2021 r. nr DL.WIIIPO.410.4621.2019/MBa w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
W dniu 5 lipca 2018 r. A. S. wystąpił do Wojewody Mazowieckiego z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Ponieważ wniosek zawierał braki formalne, organ pismem z 28 sierpnia 2018 r. wezwał wnioskodawcę, w trybie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), do ich uzupełnienia w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania. Jednocześnie w wezwaniu cudzoziemiec, na podstawie art. 105 ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2017 r., poz. 2207 ze zm.), został również wezwany do osobistego stawiennictwa w siedzibie organu w terminie 7 dni. We wskazanym wezwaniu organ pouczył wnioskodawcę, że nie uzupełnienie braków i niestawiennictwo w zakreślonym terminie spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.
Z uwagi na nie uzupełnienie braków wniesionego podania oraz nie stawienie się cudzoziemca w zakreślonym terminie Wojewoda Mazowiecki zawiadomieniem z 14 listopada 2018 r. pozostawił wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy bez rozpoznania.
Cudzoziemiec wnioskiem z 14 grudnia 2018 r. wniósł o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy.
Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z 3 stycznia 2019 r. nr WSC-lI-B.6151.28760.2018 odmówił przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
Po rozpatrzeniu zażalenia cudzoziemca Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców (dalej: Szef Urzędu) postanowieniem z 30 marca 2021 r. nr DL.WIIIPO.410.4621.2019/MBa uchylił w całości zaskarżone postanowienie i umorzył w całości postępowanie pierwszej instancji w sprawie przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Rozstrzygnięcie wydano w oparciu o art. 127 § 2 oraz art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 126 i art. 105 § 1 w zw. z art. 58 k.p.a.
W uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia Szef Urzędu, odwołując się do przepisów prawa obowiązujących w zakresie przywrócenia terminu, wskazał, że dotychczasowa praktyka administracyjna Szefa Urzędu opierała się na stanowisku orzecznictwa, iż termin z art. 64 § 2 k.p.a. ma charakter zawity. Praktyka ta jednak uległa zmianie ze względu na dominujące od dłuższego okresu orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym termin, o którym mowa w przepisie art. 64 § 2 k.p.a., traktować należy tak jak termin o charakterze instrukcyjnym, nie zaś jak termin o charakterze materialnoprawnym. Jest to termin instrukcyjny wskazany wprost przez ustawodawcę. Jego uchybienie nie skutkuje utratą przez organ administracji kompetencji do rozpoznania sprawy. Wnioskodawca po upływie tego terminu może ponownie złożyć ten sam, już uzupełniony wniosek i organ administracji ma obowiązek rozpoznania tego wniosku. Jeśli uzupełnienie wniosku nastąpiło po upływie terminu do uzupełnienia braku formalnego, jednakże przed wysłaniem stronie postępowania zawiadomienia o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, to nie ma żadnych przeszkód do rozpoznania tak uzupełnionego wniosku. A zatem w przypadku uzupełnienia przez stronę braków pisma z uchybieniem siedmiodniowego terminu, o którym mowa w art. 64 § 2 k.p.a., pismo to powinno zostać rozpatrzone merytorycznie, z tym zastrzeżeniem, że termin jego wniesienia powinien być liczony od daty wniesienia pisma uzupełniającego braki. W ocenie organu, mając na względzie aktualne stanowisko sądu administracyjnego, zmiana praktyki organu administracyjnego nie narusza postanowień art. 8 § 2 k.p.a. (zasada pewności prawa).
W tych okolicznościach, zdaniem Szefa Urzędu, postępowanie w przedmiocie przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku stało się bezprzedmiotowe, co obligowało organ odwoławczy do uchylenia zaskarżonego postanowienia organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania w sprawie przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
A. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na to postanowienie. Zarzucił organowi naruszenie art. 7, art. 9, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 58 § 2 k.p.a. polegające na błędnym przyjęciu, że w okolicznościach niniejszej sprawy termin wskazany w art. 64 § 2 k.p.a. jest terminem instrukcyjnym i w okolicznościach niniejszej sprawy skarżący mógł złożyć ponownie wniosek o udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy. Skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w kwestiach wątpliwych co do zakwalifikowania danego terminu jako procesowego albo materialnego winien być oceniany skutek prawny uchybienia terminu. Przesądzające znaczenie powinno mieć to, czy uchybienie terminu wyłącza powstanie stosunku materialnoprawnego, czy ogranicza się jedynie do bezskuteczności procesowej czynności, co tylko w następstwie może wpłynąć na sytuację materialnoprawną jednostki. Wskazano także, że skarżący wystąpił z wnioskiem do Wojewody Mazowieckiego w dniu 29 sierpnia 2018 r. W chwili, gdy skarżący powziął informację o pozostawieniu jego wniosku bez rozpoznania, jego legalny pobyt uległ już zakończeniu. W okolicznościach niniejszej sprawy konieczne było więc złożenie wniosku o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku, albowiem ich uzupełnienie po upływie terminu wskazanego w wezwaniu lub złożenie nowego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy skutkowałoby wydaniem decyzji o odmowie udzielenia wnioskowanego zezwolenia. Dodatkowo skarżący zauważył, że wbrew stanowisku organu praktyka organu i sądów w zakresie rozpoznawania wniosków o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosków o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy nie uległa zmianie i wnioski takie są rozpatrywane.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę.
W jego uzasadnieniu wskazał, że kluczowe znaczenie dla rozpoznania niniejszej sprawy miała ocena, czy termin określony w art. 64 § 2 k.p.a. jest terminem, do którego znajdą zastosowanie przepisy o przywróceniu terminu przewidziane w art. 58-59 k.p.a.
Sąd opowiedział się za stanowiskiem, że instytucja przywrócenia uchybionego terminu jest instytucją prawa procesowego, ma bowiem na celu usunięcie ujemnych następstw procesowych wynikłych w następstwie uchybienia terminu procesowego. Dalej odwołał się do mającego swe źródło w doktrynie oraz w orzecznictwie podziału terminów ze względu na skutki prawne na terminy:
‒ zawite – czynność dokonana po upływie tego terminu jest nieważna i nie wywołuje skutków prawnych, ale termin ten może zostać przywrócony po spełnieniu warunków określonych w art. 58 k.p.a.;
‒ przedawniające (prekluzyjne) – czynność dokonana po upływie tego terminu jest bezskuteczna, a terminu takiego nie można przywrócić;
‒ instrukcyjne (porządkowe) – dokonanie czynności po upływie tego terminu nie odbiera jej skuteczności.
Oceniając w tych ramach charakter terminu do uzupełnienia braków złożonego wniosku Sąd wskazał, że wezwanie do uzupełnienia wniosku jest czynnością dokonywaną w ramach wszczętego postępowania i ma na celu uzupełnienie wniosku o wszczęcie postępowania tak, aby możliwe było jego merytoryczne rozpatrzenie. Skutkiem niedotrzymania tego terminu jest pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia, o czym organ winien zawiadomić stronę. Pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia nie stwarza jednak dla strony ujemnych następstw procesowych rozumianych jako nieuwzględnienie podania czy brak możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w ogóle. Strona bowiem po skompletowaniu wymaganych dokumentów może ponownie złożyć wniosek, który jako kompletny odniesie ten skutek, że postępowanie nim wszczęte będzie musiało być zakończone merytorycznie. Strona ma też w takim przypadku możliwość złożenia skargi do sądu na bezczynność organu, a sąd dokonuje wówczas kontroli zasadności pozostawienia wniosku bez rozpoznania.
W konsekwencji Sąd uznał, że brak jest potrzeby przywrócenia tego terminu. Jego niedotrzymanie i pozostawienie podania bez rozpatrzenia nie powoduje definitywnego pozbawienia strony możliwości merytorycznego rozpoznania jej sprawy administracyjnej. Nie stanowi bariery dla realizacji praw przysługujących jednostce, w tym przypadku cudzoziemcowi.
Jako dodatkowy argument potwierdzający słuszność przyjętego stanowiska Sąd podał i to, że termin do uzupełnienia braków formalnych wniosku, ustalony w art. 64 § 2 k.p.a., jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i doktrynie kwalifikowany jako termin instrukcyjny. Oznacza to, że skutek pozostawienia podania bez rozpatrzenia może zostać odniesiony wyłącznie, gdy spełnione są następujące warunki: organ wyśle prawidłowo sformułowane wezwanie celem uzupełnienia wniosku, tj. wskaże zakres uzupełnienia, termin, w jakim należy go dokonać oraz wskaże rygor nie wypełnienia wezwania, zaś po bezskutecznym upływie tego terminu zawiadomi stronę o pozostawieniu podania bez rozpatrzenia. W razie uzupełnienia braku nawet po upływie wyznaczonego przez organ terminu strona może skutecznie żądać od organu rozpatrzenia jej sprawy, a w razie uchylania się przez organ od wykonania tego obowiązku może wystąpić ze skargą na bezczynność organu. W przypadku, gdy strona usunęła brak formalny po terminie określonym w art. 64 § 2 k.p.a., lecz przed wysłaniem przez organ administracji publicznej pisma informującego o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, stosowanie powołanego przepisu nie jest dozwolone.
W ocenie Sądu dodatkowo za brakiem możliwości przywrócenia tego terminu przemawiają poglądy prezentowane w literaturze. Sąd wskazał tu na podział na terminy ad quem, czyli takie, przed których upływem dana czynność powinna być dokonana, oraz post quem, po upływie których określona czynność może zostać dokonana. Przyjmuje się, że wnioskiem o przywrócenie terminu mogą zostać objęte tylko terminy ad quem. Terminy należące do kategorii post quem dotyczą zaś organów prowadzących postępowanie administracyjne. Zdaniem Sądu do terminów tych zaliczyć należy również terminy wyznaczane przez organy administracyjne, które nie podlegają przywróceniu, ale mogą być skracane lub wydłużane. Do takich też terminów zalicza się termin do uzupełnienia braków formalnych pisma.
Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu, termin określony w art. 64 § 2 k.p.a. jest terminem, do którego nie znajdą zastosowania przepisy o przywróceniu terminu przewidziane w art. 58-59 k.p.a. Za prawidłową zatem uznał ocenę organu odwoławczego, że brak było możliwości orzekania o przywróceniu terminu w niniejszej sprawie, a w konsekwencji prawidłowe też było uchylenie orzeczenia organu pierwszej instancji i umorzenie postępowanie w sprawie.
Sąd wyjaśnił, że przepis art. 64 § 2 k.p.a. nie może być inaczej dekodowany w zależności od rodzaju sprawy (materii postępowania, w której jest stosowany). Za pozostającą bez znaczenia uznał podnoszoną w skardze okoliczność, że wskutek niedochowania terminu do uzupełnienia braków podania i nie przywrócenia tego terminu przez organ, cudzoziemiec ponownie składając wniosek np. o zezwolenie o pobyt czasowy może już przebywać na terenie Polski nielegalnie, co będzie wskazywało na niespełnienie wymogów prawnych do uzyskania takiego zezwolenia. Sąd nie neguje, że w konkretnej sprawie nie uzupełnienie braków formalnych wniosku może rodzić dla strony negatywne konsekwencje. Konsekwencje te jednak wynikają z przepisów o charakterze materialnoprawnym, a nie procesowym i nie mają one bezpośredniego związku z charakterem oraz funkcją samego art. 64 § 2 k.p.a. i terminu w nim przewidzianego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł A. S., zaskarżając wyrok w całości. Sądowi pierwszej instancji zarzucił:
I. naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2022 r., poz. 359 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z 134 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 10, art. 77, art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie faktu, iż organ nie podjął czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli a także zważywszy na zasadę zaufania organów i administracji publicznej i czynnego udziału stron, tj. przyjęcie, że wezwanie organu pierwszej instancji do uzupełnienia braków wniosku zostało doręczone skarżącemu na zasadach przewidzianych w art. 44 k.p.a. wbrew twierdzeniom przeciwnym skarżącego, a tym samym stwierdzenie przez organ, że skarżący uchybił terminowi ze swojej winy;
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. poprzez pominięcie faktu, że organ pierwszej instancji błędnie zastosował ww. przepis i pozostawił wniosek skarżącego bez rozpoznania, mimo że skarżący w ogóle nie otrzymał wezwania do uzupełnienia braków wniosku, co w pełni uzasadniało wniosek o przywrócenie wyznaczonego terminu w razie zastosowania art. 44 k.p.a.; pominięcie faktu, że skarżący uzupełnił braki przed prawidłowym doręczeniem przedmiotowego wezwania;
3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 58 k.p.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. poprzez pominięcie faktu, iż organ drugiej instancji nie zastosował art. 58 k.p.a. wskutek wadliwej interpretacji art. 64 § k.p.a. polegającej na przyjęciu, że w wypadku naruszenia terminu wyznaczonego do uzupełnienia braku pisma stronie w ogóle nie przysługuje wniosek o przywrócenie terminu;
4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 58 k.p.a. poprzez pominięcie faktu, iż organ pierwszej instancji nie zastosował ww. przepisu, tj. odmówił przywrócenia terminu mimo zasadności wniosku skarżącego, braku winy z jego strony i zachowania 7-dniowego terminu wskazanego w art. 58 § 2 k.p.a.
II. naruszenie prawa materialnego:
1. art. 44 k.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że zastosowanie fikcji doręczenia wezwania skarżącego do uzupełnienia braku pisma było prawidłowe i wskazany przepis mógł znaleźć zastosowanie w przedmiotowej sprawie.
W oparciu o powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Skarżący kasacyjnie wniósł również o zwrot poniesionych przez skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych. Strona zrzekła się rozpoznania przedmiotowej skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.
Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że zawiera ona usprawiedliwione podstawy.
Spór w niniejszej sprawie sprawdza się do odpowiedzi na pytanie, czy w przypadku uchybienia terminowi, o którym mowa w art. 64 § 2 k.p.a., znajdują zastosowanie przepisy o przywróceniu terminu przewidziane w art. 58 i art. 59 k.p.a. Udzielenie odpowiedzi na to pytanie determinuje bowiem ocenę dopuszczalności wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a takie właśnie rozstrzygnięcie Szefa Urzędu – o uchyleniu postanowienia Wojewody Mazowieckiego o odmowie przywrócenia wskazanego terminu i umorzeniu postępowania – stanowiło w niniejszej sprawie przedmiot kontroli Sądu wojewódzkiego. Z tego względu rozpoznanie skargi kasacyjnej wymagało w pierwszej kolejności oceny zasadności zarzutu wskazanego w punkcie 3 petitum skargi kasacyjnej, tj. naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 58 w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. Zarzut ten okazał się uzasadniony.
W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz Szef Urzędu stanęli na stanowisku, że brak jest podstaw do zastosowania instytucji przywrócenia terminu do terminu na uzupełnienie braków formalnych wniosku. Powyższe stanowisko jest błędne. Sąd rozpoznający sprawę podziela w tym zakresie przeciwny pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 września 2022 r., sygn. akt II OSK 57/22 (publ. CBOSA), w myśl którego do wyznaczonego na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku jako terminu procesowego ma zastosowanie instytucja przywrócenia terminu (art. 58 i art. 59 k.p.a.).
Dla porządku przypomnieć warto, że zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Choć analizowany przepis 58 § 1 k.p.a. mówi ogólnie o terminach, to niewątpliwie chodzi o przywrócenie terminu procesowego, tj. dotyczącego czynności procesowej podejmowanej przez podmiot postępowania administracyjnego w celu wywołania określonych skutków dla tego postępowania. Zauważyć też należy, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego wprost nie wyłączają możliwości przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych podania, inaczej niż np. w odniesieniu do terminu do złożenia prośby o przywrócenie terminu (art. 58 § 3).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego także wykładnia systemowa i funkcjonalna art. 58 § 1 k.p.a. nie pozwala na przyjęcie stanowiska o nieprzywracalności terminu do uzupełnienia braków formalnych podania. Przede wszystkim brak jest w Kodeksie postępowania administracyjnego odpowiednika art. 86 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym przywrócenie terminu nie jest dopuszczalne, jeżeli uchybienie terminu nie powoduje dla strony ujemnych skutków w zakresie postępowania sądowego. Podobną regulację zawiera art. 168 § 2 k.p.c., który stanowi, że przywrócenie terminu nie jest dopuszczalne, jeżeli uchybienie terminu nie pociąga za sobą ujemnych dla strony skutków procesowych. Procedura administracyjna nie zna instytucji gravamen, czyli pojęcia pokrzywdzenia strony, zatem nie uzależnia wprost dopuszczalności środka zaskarżenia (środka prawnego) od jego istnienia.
Kluczowe znaczenie ma odpowiedź na pytanie, czy strona ma interes prawny w przywróceniu terminu do nieusunięcia braków formalnych wniosku w terminie wyznaczonym na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. Zauważyć należy, że nawet pomimo braku wyraźnego przepisu w Kodeksie postępowania administracyjnego przewidującego wymóg istnienia gravamen w odniesieniu do instytucji przywrócenia terminu, zawsze będziemy mieli do czynienia z jakimiś negatywnymi skutkami uchybienia terminu procesowego. Przykładowo, J. Borkowski wskazuje, że przesłanką zastosowania instytucji przywrócenia terminu w k.p.a. jest to, że uchybienie terminowi już samo w sobie wywołuje ujemne skutki dla tych osób, pozbawiając je jakiegoś uprawnienia procesowego lub narażając je na negatywne tego skutki (B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2009, str. 191). W przypadku nieusunięcia braków formalnych wniosku w terminie wyznaczonym na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. już sam przewidziany w tym przepisie rygor pozostawienia podania bez rozpoznania uznać należy za negatywny skutek dla strony, uzasadniający skorzystanie z instytucji przywrócenia terminu jako środka prawnego chroniącego ją przed brakiem merytorycznego załatwienia sprawy administracyjnej. W końcu, co ma szczególne znaczenie w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, interes prawny strony w przywróceniu omawianego terminu może być związany z ustaleniem daty wszczęcia postępowania. Gdy żądanie załatwienia sprawy zawiera braki formalne, a braki podania zostaną uzupełnione w wyznaczonym terminie, następuje wówczas konwalidacja dokonanej czynności. W takiej sytuacji wniosek wywołuje skutki prawne od dnia jego złożenia i datą wszczęcia postępowania jest dzień wniesienia podania, nie zaś dzień uzupełnienia tych braków podania. Data wszczęcia postępowania może mieć znaczenie np. w aspekcie regulacji intertemporalnych, gdy złożenie wniosku w oparciu o "stary" stan prawny jest korzystniejsze dla strony.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego podnoszony przez Sąd pierwszej instancji argument o instrukcyjnym charakterze terminu przewidzianego w art. 64 § 2 k.p.a. pozostaje bez znaczenia dla oceny dopuszczalności zastosowania do tego terminu instytucji przywrócenia terminu w sytuacji, gdy data złożenia wniosku nie rodzi skutków materialnoprawnych.
Zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 64 § 2 k.p.a. (wprowadzonym ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw; Dz.U. z 2017 r., poz. 735; zmiana weszła w życie w ww. zakresie 1 czerwca 2017 r.), termin na usunięcie braków formalnych podania ma charakter mieszany. Jego długość określa wprawdzie organ administracji (charakter urzędowy), jednak ustawodawca określa minimalną długość tego terminu na co najmniej siedem dni (charakter ustawowy). Rozróżnienie to nie ma jednak wpływu na ocenę, czy mamy do czynienia z terminem zawitym albo prekluzyjnym, czy też terminem instrukcyjnym (zwykłym). Jak wyjaśniono w uzasadnieniu projektu wspomnianej nowelizacji (druk nr 1183), umożliwienie wyznaczenia dłuższego niż 7 dni terminu na uzupełnienie braków formalnych miało pozwolić na dostosowanie długości ww. terminu do okoliczności konkretnej sprawy. Termin ten powinien uwzględniać czas potrzebny do zebrania właściwych dowodów przez stronę. Co znamienne, z projektu ustawy wywieść można, że zamiarem ustawodawcy było doprowadzenie, w drodze wszelkich dostępnych stronie środków procesowych, do usunięcia braków formalnych podania i finalnie skutecznego wszczęcia postępowania. Jak wskazano bowiem: "Termin wyznaczony przez organ będzie podlegał wydłużeniu lub skróceniu. Na ogólnych zasadach określonych w art. 58-60 k.p.a., wyznaczony termin na uzupełnienie braków formalnych, jako termin procesowy, będzie także podlegał przywróceniu."
Niesłuszne są obawy Sądu pierwszej instancji, że przyjęcie przeciwnego niż przyjęty przez ten Sąd stanowiska doprowadzi do tego, że to rodzaj sprawy administracyjnej, z uwagi na przepisy prawa materialnego, będzie determinował dopuszczalność przywrócenia terminu procesowego, o którym mowa w art. 64 § 2 k.p.a. Przyjąć należałoby bowiem, że źródłem interesu prawnego strony w przywróceniu uchybionego terminu z art. 64 § 2 k.p.a. mogą być nie tylko skutki ściśle procesowe uchybienia tego terminu (procesowego), ale też skutki wynikające z przepisów prawa materialnego właściwych dla danej sprawy.
Nauka prawa wprowadza m. in. podział terminów na materialne i procesowe, opierając go zasadniczo na kryterium zamieszczenia normy prawnej wyznaczającej termin w ustawie materialnej lub w ustawie procesowej, chociaż nie jest to wystarczające kryterium dla rozróżnienia tych terminów. W doktrynie przyjmuje się, że terminem materialnym jest okres, w którym nastąpić może ukształtowanie praw lub obowiązków podmiotu w formie autorytatywnej konkretyzacji norm prawa materialnego lub bezpośrednio z mocy prawa. Terminem procesowym jest zaś okres do dokonania czynności procesowej przez podmioty postępowania. Uchybienie terminu materialnego wywołuje skutek w postaci wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnoprawnym lub wywołuje skutek prawny materialnej trwałości ukształtowanych praw. Jedynie w przypadku terminów procesowych możliwe jest uchronienie się przed negatywnymi skutkami uchybienia terminu czynności procesowej poprzez wniosek o jego przywrócenie.
W prawie administracyjnym wyodrębnić można szczególny rodzaj terminów, które wprawdzie dotyczą czynności procesowej, jaką jest złożenie wniosku, ale niewątpliwie nie mają charakteru procesowego, a materialny – z uwagi na skutki materialnoprawne, jakie wiążą się z jego zachowaniem lub naruszeniem. Oczywistym jest, że z uwagi na materialnoprawny charakter takiego terminu na złożenie wniosku nie jest możliwe jego przywrócenie na podstawie art. 58 i art. 59 k.p.a. W tych jednak sprawach, w których data złożenia wniosku wszczynającego postępowanie rodzi określone skutki materialnoprawne dla wnioskodawcy, należy dopuścić możliwość przywrócenia terminu do usunięcia braków formalnych podania (art. 64 § 2 k.p.a.).
Taki materialny charakter przypisać należy terminowi na złożenie wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy, wyznaczonemu na podstawie art. 105 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach (oraz analogicznie w art. 202 ust. 2 tej ustawy w odniesieniu do wniosku o zezwolenie na pobyt stały). Zgodnie z cyt. przepisem cudzoziemiec składa wniosek o udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy osobiście, nie później niż w ostatnim dniu jego legalnego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Stosownie do art. 108 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, jeżeli termin na złożenie wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy został zachowany i wniosek nie zawiera braków formalnych lub braki formalne zostały uzupełnione w terminie, pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej uważa się za legalny od dnia złożenia wniosku do dnia, w którym decyzja w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy stanie się ostateczna. Dochowanie ww. terminu prawa materialnego na złożenie wniosku o zezwolenie na pobyt jest warunkiem skorzystania z dobrodziejstwa uznania pobytu za legalny, zgodnie z art. 108 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, co z kolei stanowi przesłankę niezbędną do uzyskania zezwolenia na pobyt (art. 100 ust. 1 pkt 9 tej ustawy). Przyjąć należy, że spełnienie się przesłanki "złożenia wniosku w najpóźniej w ostatnim dniu legalnego pobytu cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej" ma miejsce także w sytuacji, w której wniosek ten został złożony najpóźniej w ostatnim dniu legalnego pobytu cudzoziemca na terytorium RP, natomiast jego braki formalne zostały uzupełnione przez stronę w terminie wyznaczonym przez organ na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. albo w terminie wyznaczonym na podstawie art. 105 ust. 2 (art. 202 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach), który przypadł już po upływie ww. ostatniego dnia legalnego pobytu.
Z uwagi na materialnoprawny charakter terminu na złożenie wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy, określonego w art. 105 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach, nie jest możliwe jego przywrócenie na podstawie art. 58 i art. 59 k.p.a.. Przez wzgląd na cyt. regulację art. 108 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach brak jest jednak podstaw do wykluczenia możliwości zastosowania instytucji przywrócenia terminu wobec uchybionego terminu na uzupełnienie braków formalnych wniosku o zezwolenie na pobyt, wyznaczonego przez organ na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. (albo na podstawie art. 105 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach). Cudzoziemiec musi bowiem dysponować efektywnym środkiem ochrony przed skutkami niezawinionego przez siebie uchybienia terminowi do uzupełnienia braków formalnych wniosku o zezwolenie na pobyt. Środkiem tym jest uprawnienie do żądania przywrócenia ww. terminu w trybie i na zasadach określonych w art. 58 i art. 59 k.p.a.
W tym miejscu należy odnieść się do tej argumentacji tak Sądu pierwszej instancji, jak i Szefa Urzędu (rozszerzonej w odpowiedzi na skargę), która stanowisko o braku możliwości zastosowania instytucji przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych podania opiera na wyrażanym w orzecznictwie poglądzie o instrukcyjnym charakterze terminu z art. 64 § 2 k.p.a.
W orzecznictwie sądów administracyjnych (m.in. wyroki NSA: z 14 września 2018 r., II OSK 629/18; z 11 stycznia 2019 r., II OSK 2638/18; z 21 kwietnia 2020 r., II OSK 2638/18; z 25 stycznia 2021 r., II OSK 2450/20; publ. CBOSA) wskazuje się mianowicie, że termin, o którym mowa w tym przepisie, traktować należy tak jak termin o charakterze instrukcyjnym (wskazanym wprost przez ustawodawcę), a nie jak termin o charakterze materialnoprawnym. Jego uchybienie nie skutkuje utratą przez organ administracji kompetencji do rozpoznania sprawy. Wnioskodawca po upływie tego terminu może bowiem ponownie złożyć ten sam wniosek, już uzupełniony, i organ administracji ma obowiązek rozpoznania tego wniosku. Jeśli uzupełnienie wniosku nastąpiło po upływie terminu do uzupełnienia braku formalnego, ale przed wysłaniem stronie zawiadomienia o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, to nie ma żadnych przeszkód do rozpoznania tak uzupełnionego wniosku. Upływ tego terminu w takim przypadku nie musi skutkować pozostawieniem wniosku bez rozpoznania.
Zwrócić należy uwagę, że akcentowane w orzecznictwie stanowisko o instrukcyjności omawianego terminu było wyrażane na gruncie spraw dotyczących skarg na bezczynność organu administracji i w odniesieniu do określonego układu procesowego, gdzie strona uzupełniła braki formalne podania po wyznaczonym terminie, ale przed pozostawieniem podania bez rozpoznania. Takiej kwalifikacji terminu z art. 64 § 2 k.p.a. nie można jednak rozciągać na pozostałe kwestie związane z uchybieniem tego terminu, zarówno w aspekcie procesowym (pozostawienie podania bez rozpoznania), a także skutków materialnych związanych z zachowaniem terminu do wniesienia podania w określonym czasie.
Możliwość uzupełnienia przez wnioskodawcę braków formalnych wniosku już po upływie terminu wyznaczonego przez organ, jednakże w dniu, w którym organ nie poinformował jeszcze strony o pozostawieniu jej wniosku bez rozpoznania, prowadzi wprawdzie do skutecznego uzupełnienia braków tego wniosku, ale nie zawsze stanowi dla strony równoważną ochronę co instytucja przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych podania. Przede wszystkim środek ten nie chroni cudzoziemca, który z przyczyn od siebie niezawinionych nie miał możliwości działania nie tylko przed upływem terminu wyznaczonego na uzupełnienie braków, ale również przed poinformowaniem go o pozostawieniu złożonego wniosku bez rozpoznania. Po drugie zaś, datą wniesienia podania w razie uzupełnienia braków po terminie z art. 64 § 2 k.p.a. jest data wniesienia pisma uzupełniającego braki, a nie data wniesienia pisma obarczonego brakami (wyroki NSA: z 29 stycznia 2015 r., II GSK 2184/13 i z 9 lipca 2020 r., I OSK 27/20; publ. CBOSA). W przypadku cudzoziemca, który uzupełni braki formalne wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy po upływie terminu wyznaczonego na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., a zatem inaczej niż wymaga tego art. 108 ustawy o cudzoziemcach, dojdzie wprawdzie do formalnego uzupełnienia braków wniosku i skutecznego wszczęcia postępowania w przedmiocie uzyskania zezwolenia, niemniej nie nastąpi skutek przedłużenia uznania legalności jego pobytu, warunkującego jednocześnie uzyskanie decyzji pozytywnej w sprawie zezwolenia na pobyt. W tej sytuacji procesowej skuteczną i realną ochronę przed negatywnymi (procesowymi, jak i materialnoprawnymi) skutkami uchybienia wyznaczonego przez organ terminu do uzupełnia braków formalnych wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt może zapewnić stronie jedynie instytucja przywrócenia terminu wyznaczonego na podstawie art. 64 § 2 k.p.a.
Oczywiście nie można wykluczyć, że w okolicznościach konkretnej sprawy, gdy wyznaczony przez organ termin, o którym mowa w art. 64 § 2 k.p.a., będzie przypadał jeszcze przed upływem terminu legalnego pobytu cudzoziemca, i także przed tym samym terminem ale po upływie terminu na uzupełnienie braków formalnych wniosku strona owe braki formalne uzupełni, to nie będzie obiektywnej potrzeby korzystania z instytucji przywrócenia terminu, a wystarczające zabezpieczenie interesu prawnego strony zapewni właśnie opisana wyżej możliwość faktycznego uzupełnienia braków po terminie wyznaczonym przez organ. Koncepcja takiego kierunku działań procesowych strony wynikająca z przywołanego orzecznictwa sądowego nie stoi jednak w sprzeczności ze stanowiskiem o dopuszczalności przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku. W przeciwieństwie do opisanego wyżej przypadku to instytucja przywrócenia omawianego terminu umożliwia uznanie za datę wszczęcia postępowania datę pierwotnego złożenia wniosku i wywołanie materialnoprawnych skutków dochowania tej daty, określonych w stosownych przepisach prawa materialnego. Podkreślić należy, że to strona jest dysponentem swoich uprawnień procesowych i do niej należy decyzja, który sposób uzupełnienia braków formalnych wniosku należycie zabezpieczy jej interes prawny.
W tych okolicznościach zasadny okazał się zarzut naruszenia 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 58 w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. Uzasadnienie skargi kasacyjnej w tym zakresie ocenić przy tym należało jako wyjątkowo oszczędne, ograniczające się w zasadzie do odwołania do orzecznictwa sądowego wskazującego na charakter terminu wynikającego z art. 64 § 2 k.p.a. Mimo że autor skargi kasacyjnej nie zaprezentował szerzej własnego stanowisko wobec kwestii dopuszczalności zastosowania instytucji przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych podania, to – mając na uwadze treść uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010/1, poz. 1) – Naczelny Sąd Administracyjny ma obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych, tj. rozpoznania skargi w kontekście konkretnego przepisu wskazanego przez wnoszącego skargę kasacyjną.
Natomiast jako przedwczesne należało uznać wszystkie pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej. Z uwagi na formalny charakter zaskarżonego postanowienia, uchylającego rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i umarzającego postępowanie w sprawie, Szef Urzędu nie rozpoznawał merytorycznie wniosku skarżącego o przywrócenie terminu. Organ odwoławczy nie badał zatem kwestii rozpoczęcia biegu terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku o zezwolenie na pobyt (w związku z zarzutami strony o nieprawidłowym zastosowaniu fikcji doręczenia z art. 44 k.p.a. dot. dokonanego wezwania do uzupełnienia braków formalnych pisma) oraz nie oceniał przesłanki braku winy strony w uchybieniu terminowi. Powyższe kwestie nie były także przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji, skoro Sąd ten za prawidłową uznał ocenę Szefa Urzędu, że w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do wszczęcia postępowania o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku, a postępowanie wszczęte już przez Wojewodę Mazowieckiego należało umorzyć, uchylając postanowienie organu pierwszej instancji.
Uznając, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie we wskazanym wyżej zakresie, jak również przyjmując, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny – działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. – uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie. Przyjmując dopuszczalność prowadzenia postępowania z wniosku o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, Szef Urzędu błędnie uchylił postanowienie Wojewody Mazowieckiego odmawiające przywrócenia terminu i umorzył postępowanie pierwszoinstancyjne w sprawie przywrócenia tego terminu. Naruszył tym samym art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 126 i art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 58 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 64 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznając ponownie sprawę organ administracji uwzględni wskazaną wyżej ocenę prawną. Obowiązkiem organu odwoławczego będzie przyjęcie dopuszczalności zastosowania instytucji przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Oznacza to konieczność zbadania, czy trafnie Wojewoda Mazowiecki odmówił skarżącemu przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku o zgodę na pobyt czasowy.
W tym stanie rzeczy, działając w oparciu o art. 188 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.
Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sądowego zostało oparte o treść art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę 1037 zł składają się koszty poniesionego wpisu od skargi (100 zł), skargi kasacyjnej (100 zł), opłaty za sporządzenie uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji (100 zł) oraz koszty zastępstwa procesowego za obie instancje wg norm przypisanych (480 zł za postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym i 240 zł za postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym) i opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).
Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a.