II OSK 2872/24

II OSK 2872/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-11-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 2092/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-09-20
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 64e, 145, 151, 182, 183, 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2020 poz 256
art. 7, 77, 80, 105, 138
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni X z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 2092/24 w sprawie ze sprzeciwu Spółdzielni X z siedzibą w [...] od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 lipca 2024 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 20 września 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 2092/24, oddalił sprzeciw Spółdzielni X z siedzibą w [...] od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 lipca 2024 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.
Zaskarżoną decyzją Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (MWINB), działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...], uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z 21 lutego 2024 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie robót budowlanych polegających na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, wjazdem i zagospodarowaniem terenu na działkach ewid. nr [...] i [...] oraz części działki ewid. nr [...] obręb [...] przy ul. [...][...] i [...] w [...], i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
W uzasadnieniu powyższej decyzji MWINB wskazał, że w toku przeprowadzonych w dniu 20 października 2023 r. oględzin na terenie działek ewid. nr [...] i [...] przy ul. [...][...] w [...] PINB dla m.st. Warszawy ustalił, że prowadzone są tam prace budowlane polegające na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem i rozbiórce budynków mieszkalnych z garażem. Roboty realizowane są na podstawie decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 25 października 2022 r. i utrzymującej ją w mocy decyzji Wojewody Mazowieckiego z 7 kwietnia 2023 r. Zawansowanie prac przedstawiało się następująco: rozebrano budynki zgodnie z decyzją, nie rozpoczęto robót polegających na budowie budynku. Dziennik budowy prowadzony na bieżąco. Teren budowy ogrodzony i zabezpieczony przed dostępem osób postronnych. Tablica informacyjna umieszczona jest w widocznym miejscu. Nie stwierdzono występowania nieprawidłowości lub zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia. W dniu 3 stycznia 2024 r. organ przeprowadził ponowne oględziny, w trakcie których ustalił, że dokonano rozbiórki istniejących budynków, wykonano palisadę z belek stalowych tzw. hebów V-D-W w otulinie betonowej, w tym m.in. od strony posesji [...][...], rozpoczęto przygotowania do wykonania ścianki szczelinowej. Palisada jest odsunięta od strony istniejącej żelbetowej ściany garażowej na nieruchomości przy ul. [...][...] o ok. 60 cm. Według relacji kierownika budowy, w trakcie nawiercania otworów pod belki stalowe nie natrafiono na znaczny opór mogący potwierdzać istnienie muru oporowego o konstrukcji żelbetowej. Zgodnie z wpisem w ekspertyzie technicznej z lipca 2022 r. poprzedzającej zatwierdzenie projektu budowlanego, istniejąca pozostałość muru ceglanego nie stanowi obecnie elementu konstrukcyjnego mogącego pełnić funkcję muru oporowego. Na obecnym etapie prace realizowane są zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. W trakcie kontroli przeprowadzono również oględziny ściany garażu podziemnego na terenie nieruchomości przy ul. [...][...] od strony realizowanej inwestycji. Stwierdzono niewielką, dość regularną pionową rysę (rysa włosowata) i niewielki przeciek - zawilgocenie ściany. Rysa o podobnej wielkości występuje na stropie. Nie stwierdzono występowania zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia. Zawiadomieniem z 5 stycznia 2024 r. poinformowano strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych polegających na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, wjazdem i zagospodarowaniem terenu na działkach ewid. nr [...] i [...] oraz części działki ewid. nr [...] obręb [...] przy ul. [...][...] i [...] w [...]. Następnie decyzją z 21 lutego 2024 r PINB dla m.st. Warszawy umorzył tak ukształtowane i prowadzone w sprawie postępowanie administracyjne. Odwołanie od decyzji organu powiatowego wniosła Wspólnota Mieszkaniowa [...].
Dalej MWINB wskazał, że postanowieniem z 23 kwietnia 2024 r. zlecił przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego celem jednoznacznego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Przeprowadzone w dniu 23 maja 2024 r. oględziny pozwoliły ustalić, że murek o długości ok. 6 m znajdujący się oryginalnie na działce ewid. nr [...] obręb [...] w części nadziemnej został częściowo rozebrany - z pozostawieniem 3 filarków murowanych. Nie można ustalić, czy część podziemna murka, rozciągająca się również na działkę ewid. nr [...] uległa zniszczeniom, ale nie była celowo niszczona. Część podziemną pozostawiono w gruncie odstępując od projektu budowlanego, w ten sposób, że przesunięto oś palowania w głąb działek ewid. nr [...] i [...] o 60 cm, co zostało ujęte w projekcie wykonawczym z listopada 2023 r. autorstwa inż. P. K.. Prace budowlane polegające na wykonaniu na działce ewid. nr [...] i [...] palisady stalowej wykonano z odstąpieniem od projektu konstrukcji z dnia 24 maja 2022 r. autorstwa inż. A. K. Odstąpienie polegało na przesunięciu palisady od strony nieruchomości [...][...] w głąb nieruchomości [...] [...] i [...] o 60 cm.
MWINB uchylił zaskarżoną decyzję uznając, że sprawa wymaga ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ powiatowy przedwcześnie bowiem przyjął, że roboty budowlane prowadzone są zgodnie z zatwierdzoną dokumentacją projektową. Jak wynika bowiem z projektu konstrukcji ściany szczelinowej z 24 maja 2022 r., ze względu na lokalizację budynku na skarpie, w terenie o zwartej zabudowie, w ostrej granicy z sąsiednią zabudową, dla wykonania podziemia projektowanego budynku przyjęto zastosowanie ścian szczelinowych, a dla zabezpieczenia skarp - palisady (pkt 2.5.), które spełniają rolę stałych konstrukcji oporowych (pkt 5). Przedmiotowa palisada zgodnie z rysunkiem nr [...] winna znajdować się w granicy z nieruchomością sąsiednią [...]. Tymczasem przeprowadzone w dniu 23 maja 2024 r. oględziny potwierdziły, iż opisywana palisada stalowa wykonana została niezgodnie z ww. projektem konstrukcji. W protokole oględzin nr [...] stwierdzono bowiem, iż "Prace budowlane polegające na wykonaniu na działce ewid. nr [...] i [...] palisady stalowej wykonano z odstąpieniem od projektu konstrukcji z dnia 24.05.2022 r. autorstwa inż. A. K. Odstąpienie polega na przesunięciu palisady od strony nieruchomości [...] w głąb nieruchomości [...] [...] i [...] o 60 cm". MWINB podkreślił, iż na fakt przesunięcia palisady o 60 cm zwrócono uwagę również w trakcie uprzednio przeprowadzonych w dniu 3 stycznia 2024 r. oględzin.
MWINB stwierdził zatem, że w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy PINB dla m.st. Warszawy winien więc podjąć dalsze działania w sprawie w związku ze stwierdzonym wyżej odstępstwem od zatwierdzonej dokumentacji projektowej. W tym zakresie organ powiatowy powinien ocenić, czy likwidacja muru oporowego w części nadziemnej na długości ok. 6 m znajdującego się na granicy z nieruchomością [...] i ul. [...][...], czyli na działce nr ew. [...] z obr. [...] (co potwierdziły ustalenia protokolarne z dnia 23 maja 2024 r.), który nieprzewidziany został do rozbiórki w zatwierdzonym decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z 25 października 2022 r. projekcie budowlanym (projekt przewidywał rozbiórkę wyłącznie muru oporowego znajdującego się na granicy nieruchomości [...] i ul. [...][...] czyli działki nr ew. [...] z obr. [...], o czym jest mowa w pkt 2.1 projekcie zagospodarowania terenu z 15 stycznia 2021 r. - str. 9) i którego stan techniczny był nieodpowiedni (zgodnie z ekspertyzą techniczną z 22 lipca 2022 r. mur ten był silnie zawilgocony, a wytrzymałość jego zaprawy była bardzo niska i nie zapewniała integralności muru - str. 19 ekspertyzy), oraz wykonanie stalowej palisady niezgodnie z ww. projektem, będzie miało jakakolwiek negatywny wpływ na zapewnienie stateczności konstrukcji budynku garażowego przy ul. [...][...]. MWINB wskazał jednocześnie, iż w przypadku gdy zebrany materiał dowodowy jest niewystarczający, a organ nie posiada technicznych i organizacyjnych możliwości dokonania określonych ustaleń, sytuacja taka może odpowiadać dyspozycji art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane. MWINB zaznaczył, że ustalenie przez organ I instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, że odsunięcie palisady stalowej w głąb działek inwestycyjnych w powiązaniu z rozbiórką muru usytuowanego w granicy nieruchomości, stanowi niebezpieczeństwo dla stateczności konstrukcji garażu budynku skarżącej Wspólnoty, będzie mogło wypełniać dyspozycję art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i wymagać tym samym dalszego prowadzenia postępowania przed organem nadzoru budowlanego. Jednocześnie, odpowiadając na zarzuty odwołania, MWINB stwierdził, że rozebranie części muru usytuowanego na granicy sąsiednich nieruchomości, a położonego na działce inwestycyjnej (co wynika zarówno z części opisowej do projektu budowlanego Tom I str. 9, ekspertyzy technicznej pkt 5, treści protokołu kontrolnego Nr [...], jak i co potwierdza sama skarżąca w swoim odwołaniu na str. 4) nie stanowi samodzielnej podstawy do nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia zamiennej dokumentacji projektowej, gdyż roboty w ww. zakresie nie mieszczą się granicach istotnych odstępstw od warunków pozwolenia na budowę, o których mowa w art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego.
Podsumowując MWINB stwierdził, że dokonane do tej pory ustalenia nie uprawniały PINB dla m.st. Warszawy do wydania decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. PINB niewłaściwie uznał, że w obecnym stanie rzeczy brak jest podstaw do podejmowania działań w ustawowo przyznanym zakresie w ramach nadzoru budowanego. Z tych względów organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wydania rozstrzygnięcia zgodnego z przepisami obowiązującego prawa. Ponadto MWINB wskazał, iż wychodząc naprzeciw żądaniom odwołania, celem ustalenia czy część podziemna muru oporowego znajdującego się na granicy nieruchomości przy ul. [...][...] i ul. [...][...] została w jakikolwiek sposób uszkodzona w wyniku prac prowadzonych na nieruchomości przy ul. [...][...], polegających na wykonaniu palisady z belek stalowych tzw. hebów V-D-W w otulinie betonowej, zlecił przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego. W przeprowadzonych oględzinach stwierdzono, że brak jest możliwości ustalenia, czy część podziemna murka, rozciągająca się również na działkę ewid. nr [...] uległa zniszczeniom, niemniej jednak zauważono, iż nie była ono celowo niszczona. Z możliwości zapoznania się z całokształtem materiału dowodowego sprawy oraz wypowiedzeniem się na piśmie co do zebranych dowodów i materiałów skarżąca Wspólnota skorzystała przedstawiając swoje stanowisko w piśmie z 8 lipca 2024 r. MWINB podkreślił ponadto, iż zgodnie z art. 61 Prawa budowlanego, kwestia stanu technicznego budynku (w tym wypadku garażowego) leży w gestii właściciela lub zarządcy. Organy nadzoru budowlanego nie badają przyczyn, które doprowadziły do powstania stwierdzonych nieprawidłowości. Nie będzie mieć tu więc znaczenia okoliczność, czy nieodpowiedni stan techniczny przedmiotowego obiektu powstał na skutek robót budowlanych związanych z inwestycją realizowaną na sąsiedniej nieruchomości. Wszelkie prace mające na celu doprowadzenie obiektu do właściwego stanu technicznego jego właściciel jest zobowiązany wykonać we własnym zakresie, zaś ewentualne roszczenia wobec podmiotu odpowiedzialnego za zaistnienie szkód mogą być podnoszone na drodze postępowania cywilnego. Organ wyjaśnił również, że właściciel nieruchomości, na której przeprowadzane są oględziny nie ma obowiązku wpuścić na teren swojej działki pozostałych stron postępowania zawiadomionych o planowanych oględzinach. Organ nadzoru nie jest uprawniony do wpuszczenia osób trzecich bez zgody właścicieli. O tym kto może wejść na teren danej nieruchomości może decydować jedynie właściciel. Zauważyć trzeba, iż nie ma takiego przepisu prawa, który zobowiązywałby inwestora do wpuszczenia pozostałych stron postępowania na nieruchomość, która jest przedmiotem kontroli przez organy nadzoru budowlanego tym bardziej gdy strony postępowania pozostają w sporze międzysąsiedzkim. Jednocześnie MWINB zaznaczył, że wniosek o wezwanie inwestora do przedłożenia dziennika budowy jest obecnie nieuzasadniony w świetle potwierdzenia w protokole oględzin z 23 maja 2024 r., iż mur oporowy na granicy nieruchomości [...] i ul. [...][...] został częściowo rozebrany.
Końcowo organ odwoławczy podkreślił, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wykracza poza dyspozycję art. 136 k.p.a.
Sprzeciwem Spółdzielnia X z siedzibą w [...] zaskarżyła powyższą decyzję zarzucając jej naruszenie art. 138 § 2 k.p.a.
W odpowiedzi na sprzeciw MWINB wniósł o jego oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku oddalającego sprzeciw zgodził się z organem odwoławczym, że sporne roboty budowlane należało poddać wszechstronnej kontroli pod względem spełnienia obowiązujących uwarunkowań prawnych oraz zgodności z zaakceptowanym projektem budowanym rozwiązania polegającego na budowie palisady skarpowej, która miała znajdować się w granicy z nieruchomością [...] i stanowić konstrukcję oporową. W toku oględzin, powtórzonych przez PINB na zlecenie organu odwoławczego, ustalono, że palisada została odsunięta i ma inne usytuowanie i przebieg niż założony w projekcie budowlanym. Powyższemu towarzyszyło ustalenie, że inwestor dokonał nieprzewidzianej w projekcie rozbiórki części nadziemnej muru oporowego znajdującego się na granicy z nieruchomością [...] i ul. [...][...]. Wszystkie te okoliczności powinny zaś skłonić organ do rozważenia podjęcia działań przewidzianych w art. 50-51 ustawy Prawo budowlane.
W ocenie Sądu pominięcie kompleksowego ustalenia stanu faktycznego w zakresie m.in. zbadania prowadzonych przez inwestora prac budowlanych w kontekście zapewnienia stateczności konstrukcji garażu znajdującego się na działce przy ul. [...][...] świadczy o istotnej wadliwości postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji. Powyższe doprowadziło do przedwczesnego stwierdzenia zaistnienia podstaw do umorzenia postępowania, które miało na celu zbadanie prawidłowości robót budowlanych przeprowadzanych na działkach ewid. nr [...] i [...] oraz części działki ewid. nr [...] obręb [...] przy ul. [...][...] i [...] w [...]. Poczynienie bowiem kompleksowych ustaleń w powyższym zakresie jest warunkiem dokonania merytorycznej oceny w ramach sprawowanego przez organ nadzoru budowlanego. Powyższe wadliwości stanowiące podstawę do dokonania oceny przeprowadzonych robót budowlanych, których akceptacja przez organ I instancji nastąpiła bez wyjaśnienia zauważonych przez MWINB kwestii, pozostają kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy. Zasadne zatem jest stwierdzenie przez organ odwoławczy, że organ I instancji naruszył art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.
W ocenie Sądu, uzasadnionych wątpliwości organu odwoławczego, z uwagi na ich zakres, nie dało się usunąć w trybie art. 136 k.p.a. Choć organ odwoławczy przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe, to potwierdziło ono jedynie zauważany wcześniej podczas oględzin przeprowadzonych 3 stycznia 2024 r. fakt przesunięcia palisady o 60 cm. Okoliczność ta pozostała jednak bez jakiejkolwiek reakcji organu I instancji, podczas gdy - w zbiegu z potwierdzonym faktem rozbiórki muru - powinna być ona poddana właściwej ocenie w aspekcie wpływu na pozostające w sąsiedztwie zabudowania. Przeprowadzenie przez MWINB dalszych czynności w tym zakresie wiązałoby się z dokonaniem istotnych w sprawie ustaleń, a wręcz do zastąpienia organu I instancji w zebraniu materiału dowodowego. W dalszej zaś kolejności, prowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Strony postępowania muszą mieć zapewnione prawo do wypowiedzenia się w zakresie przeprowadzanego dowodu przed organami dwóch instancji (art. 81 w zw. z art. 15 k.p.a.). Z tych względów należało uznać, że zaskarżona decyzja MWINB uchylająca decyzję PINB dla m.st. Warszawy i przekazująca sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia odpowiada prawu, została bowiem wydana przy ustaleniu istotnej wadliwości prowadzonego postępowania. Przy czym Sąd zwrócił uwagę, że organ odwoławczy wydając decyzję kasacyjną nie przesądził sposobu rozstrzygnięcia. Oznacza to, że po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania wyjaśniającego organ I instancji ma dokonać oceny zebranych dowodów i na ich podstawie podjąć stosowne rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji wskazując jedynie okoliczności wymagające przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego. Przywołane przez organ odwoławczy uchybienia niewątpliwie świadczą o wadach w zebranym materiale dowodowym i przeprowadzeniu postępowania z naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze Sąd oddalił sprzeciw.
Skargą kasacyjną Spółdzielnia X z siedzibą w [...] zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), art.151 p.p.s.a. i art. 64e p.p.s.a. oraz art. 138 § 2 w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. przez przyjęcie, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, podczas gdy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji naruszono art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7 i art.77 § 1 k.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy i Sąd I instancji, przy czym organ I instancji nie naruszył art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. i nie zachodzi konieczność wyjaśnienia sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art.188 p.p.s.a. i uchylenie decyzji MWINB nr [...] z dnia 25 lipca 2024 r. a w przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Warszawie do ponownego rozpoznania. Jednocześnie wniesiono o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Przepis art. 64e p.p.s.a. stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w 138 § 2 k.p.a. Natomiast z treści art. 138 § 2 k.p.a. wynika, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy jej ponownym rozpatrzeniu.
Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy tego typu decyzji kasacyjnej jest ograniczona przez to, że art. 138 § 2 w zw. z art. 136 k.p.a. przyjmuje jako przesłankę jej wydania "wydanie decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie".
A zatem, żeby postępowanie mogło zostać zakończone decyzją kasacyjną z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia, muszą wystąpić dwie przesłanki - po pierwsze, postępowanie przed organem pierwszej instancji, w którym została wydana decyzja, prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania; po drugie, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wymaga to wykazania na podstawie regulacji materialnoprawnej (por. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 16. wydanie, Warszawa 2019, str. [...]6).
Wniesienie sprzeciwu od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., uruchamia więc postępowanie sądowe szczególnego rodzaju, którego zakres jest ograniczony do jednej kategorii decyzji ostatecznych organu odwoławczego. W postępowaniu prowadzonym w tym trybie sąd administracyjny ocenia, czy organ odwoławczy wydający decyzję nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a. - ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.), ale czyni to przez pryzmat przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w danej sprawie, określających zakres postępowania wyjaśniającego i pozwalających ustalić konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy. Ustawodawca wąsko zakreślił wobec tego zakres uruchamianej sprzeciwem kontroli sądowoadministracyjnej decyzji kasacyjnej.
Zasadniczą kwestią w niniejszej sprawie było ustalenie czy prowadzący postępowanie w sprawie robót budowlanych polegających na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, wjazdem i zagospodarowaniem terenu na działkach ewid. nr [...] i [...] oraz części działki ewid. nr [...] obręb [...] przy ul. [...][...] i [...] w [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy prawidłowo uznał, że postępowanie w tym przedmiocie stało się bezprzedmiotowe i umorzył je z uwagi na to, że ww. inwestycja realizowana jest zgodnie z zatwierdzoną dokumentacją projektową i nie stwierdzono występowania nieprawidłowości czy też zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy podzielić wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko kwestionujące powyższe ustalenia organu I instancji. Ze zgromadzonego bowiem przez organy, w tym w postępowaniu uzupełniającym przeprowadzonym przez organ odwoławczy materiału dowodowego wynika, że inwestor realizując przedmiotową inwestycję w przypadku wykonania na działce nr ewid. [...] i [...] palisady stalowej odstąpił od projektu konstrukcji z dnia 24 maja 2022 r. przesuwając ją od strony nieruchomości [...] w głąb nieruchomości [...][...] i [...] o 60 cm, do czego orzekający w pierwszej instancji organ się nie odniósł pomimo zwrócenia na to uwagę już w trakcie oględzin przeprowadzonych 3 stycznia 2024 r. Ponadto stwierdzono dokonanie przez inwestora nieprzewidzianej w projekcie budowlanym likwidacji muru oporowego w części nadziemnej na długości ok. 6 m znajdującego się na granicy z nieruchomością [...] i ul. [...][...] (działka nr [...]). Słusznie w tych okolicznościach MWINB uznał za konieczne uchylenie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z 21 lutego 2024 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi celem ustalenia, czy odstępstwa te istotnie nie odbiegają od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę oraz czy nie stwarzają niebezpieczeństwa dla stateczności konstrukcji przedmiotowego budynku, co mogłoby wypełniać dyspozycję art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Podkreślenia bowiem wymaga, że przywoływany przez stronę skarżącą projekt wykonawczy, w oparciu o który dokonano wskazanego powyżej odsunięcia palisady od strony nieruchomości [...], nie podlega ocenie przez organy administracji architektoniczno-budowlanej. Zatwierdzeniu przez organ architektoniczno-budowlany podlega projekt budowlany w rozumieniu art. 34 ust. 3 Prawa budowlanego, a nie projekt wykonawczy, który może uszczegóławiać bądź doprecyzowywać rozwiązania projektowe zatwierdzone uprzednio przez organ w decyzji o pozwoleniu na budowę, ale nie może ich zmieniać. Okoliczność wykonania robót budowlanych w oparciu o projekt wykonawczy w żaden sposób nie zwalnia organu ze zbadania zgodności z prawem zastosowanych ostatecznie przez inwestora rozwiązań. Umorzenie w tych okolicznościach przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowania w sprawie spornych robót budowlanych jako bezprzedmiotowego było co najmniej przedwczesne i nastąpiło z naruszeniem m.in. art. 7, art. 77, art. 80 i art. 105 § 1 k.p.a. Podniesione zatem w tym zakresie w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. i art. 64e p.p.s.a. oraz art. 138 § 2 w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. nie zasługiwały na uwzględnienie. W sprawie tej Sąd pierwszej instancji dokonując oceny legalności decyzji organu nadzoru budowlanego II instancji słusznie zastosował konstrukcję prawną oddalenia sprzeciwu na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. gdyż zaskarżona decyzja wydana w trybie art. 138 § 2 k.p.a. nie naruszała prawa.
Nie znajdując w tych okolicznościach uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniesionej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.