VII SA/Wa 2487/11

VII SA/Wa 2487/11 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2012-05-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2011-11-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Joanna Gierak-Podsiadły /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6205 Nadzór sanitarny
Sygn. powiązane
II OSK 2871/12 - Wyrok NSA z 2014-04-25
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska, Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant spec. Agnieszka Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2012 r. sprawy ze skargi I.S. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] września 2011 r. znak: [...] w przedmiocie wycofania wyrobu z obrotu I. skargę oddala; II. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata A.Z. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych), tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy).
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej przez I.S. jest decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] września 2011 r. znak: [...] , wydana po rozpatrzeniu wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej decyzją tego organu z dnia [...] października 2010 r. znak: [...] .
Decyzją z dnia [...] października 2010 r., znak: [...] Główny Inspektor Sanitarny, działając na podstawie art. 27 ust 1 i 2 oraz art. 31a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej – tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm. (dalej: upis), w związku z art. 104 i 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej: kpa):
1) wycofał z obrotu na terenie całego kraju wyrób o nazwie "[...] " określony jako przeznaczony do celów kolekcjonerskich oraz wszystkie podobne wyroby, mogące mieć wpływ na bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi;
2) nakazał zaprzestania działalności obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu lub detalicznemu wyrobami, o których mowa w pkt 1;
3) decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności.
W uzasadnieniu tej decyzji Główny Inspektor Sanitarny podał, że w związku ze stwierdzeniem przez Ministra Zdrowia wystąpienia na terenie całego kraju, bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi po użyciu wyrobu o nazwie handlowej "[...] " określonego jako przeznaczony do celów kolekcjonerskich i wyrobów jemu podobnych (tzw. "dopalaczy") oraz koniecznością natychmiastowego zaprzestania działalności obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu i detalicznemu tych wyrobów nakazał w drodze decyzji wycofanie z ich obrotu, w tym zamknięcie obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu lub detalicznemu. Wobec powyższego uznał za zasadne wydanie takiej decyzji wskazując jednocześnie, że strona po jej otrzymaniu, zobowiązana jest do natychmiastowego jej wykonania, a bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia ludzi uzasadnia nadanie jej rygoru natychmiastowej wykonalności.
Pismem z dnia 6 października 2010 r. skierowanym do Głównego Inspektora Sanitarnego skarżąca - I.S. wniosła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a., a jednocześnie zawarła żądanie ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej ww. decyzją z dnia [...] października 2010 r. oraz o uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności. Wskazała, że wniosek o uchylenie kwestionowanej decyzji uzasadnia fakt, iż decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1 i 3, art. 11, art. 107 § 1 i 3, art. 108 § 1 k.p.a. Nadto, zaskarżonej decyzji I.S. zarzuciła naruszenie art. 27 ust. 1 i 2, i art. 31a ust. 1 upis. W uzasadnieniu wniesionego żądania skarżąca podniosła, iż kwestionowana decyzja jest nieważna z uwagi na brak podpisu przez organ upoważniony do jej wydania oraz ponieważ została wydana przez nieuprawnionego pracownika organu zamiast przez uprawniony organ.
Po rozpatrzeniu tego wniosku, Główny Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] września 2011 r., znak: [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2010 r., znak: [...] .
W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że wydanie decyzji z dnia [...] października 2010 r. nastąpiło w związku ze stwierdzeniem przez Ministra Zdrowia występowania na terenie całego kraju, bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi po użyciu wyrobu o nazwie handlowej "[...] " lub podobnych, określanych jako przeznaczone do celów kolekcjonerskich tzw. dopalaczy. Podniósł, że stwierdzenie to wynikało ze zgłaszanych przez oddziały toksykologiczne szpitali przypadków nagłych zachorowań młodych ludzi w wyniku używania różnych preparatów i substancji. Przeprowadzone postępowanie epidemiologiczne wykazało, że zachorowania te mają charakter zatruć o przebiegu podobnym do zatruć substancjami psychoaktywnymi. Dodatkowo przeprowadzone przez organy ścigania postępowanie uprawdopodobniło w stopniu bardzo znaczącym, że zachorowania nastąpiły po zażyciu preparatów nazywanych potocznie dopalaczami, a więc substancjami, w których składzie znajdują się substancje o podobnym działaniu jak środki psychoaktywne, ale dotychczas nie umieszczone na listach substancji, których posiadanie oraz spożywanie jest zabronione.
Mając powyższe na względzie Główny Inspektor Sanitarny uznał, że produkty te nie mogą znajdować się w obrocie jako stwarzające bezpośrednie zagrożenie nie tylko zdrowia, ale i życia ludzi. W celu uniemożliwienia dalszej sprzedaży tych produktów niezbędne było także nakazanie natychmiastowego zaprzestania działalności obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu i detalicznemu tych wyrobów. Natomiast stosownie do treści art. 27 upis decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności.
I dalej organ podał, że decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego dotyczyła wszystkich punktów sprzedaży oraz producentów wyrobów o nazwie "[...] ", określanych jako przeznaczone do celów kolekcjonerskich oraz innych o podobnym działaniu. Ze względu na konieczność szybkich działań w warunkach stanu zagrożenia życia i zdrowia, organy państwowej inspekcji sanitarnej, zgodnie z poleceniem wydanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego na podstawie art. 8a ust 3 upis, przeprowadziły na terenie całego kraju kontrole obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu lub detalicznemu tych wyrobów. Powyższa decyzja została dostarczona również do punktu sprzedaży wyrobów kolekcjonerskich, należącego do I.S. – "[...] " przy ul. [...] w [...] . W dniu [...] października 2010 r. w punkcie sprzedaży produktów kolekcjonerskich należącym do Pani I.S. , po dostarczeniu decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r. i po stwierdzeniu obecności produktów kolekcjonerskich, zabezpieczono te produkty oraz nakazano unieruchomienie obiektu. W kolejnych dniach pobrano próbki tych produktów do badań laboratoryjnych. Badania przeprowadzone przez Narodowy Instytut Leków wykazały, iż w przebadanych produktach znajdują się analogi strukturalne substancji kontrolowanych przez ustawę o przeciwdziałaniu narkomanii i substancje te wykazują działanie psychoaktywne. Przywołując art. 4 pkt 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii organ wskazał, że działanie psychoaktywne substancji oznacza zakwalifikowanie jej, jako środka zastępczego, którego wytwarzanie i produkcja jest zakazana na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (art. 44b ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii).
Następnie organ podniósł, że zgodnie z art. 27 ust. 2 upis państwowy inspektor sanitarny, w przypadku stwierdzenia naruszeń higienicznych i zdrowotnych, które spowodowały bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi nakazuje w drodze decyzji administracyjnej unieruchomienie zakładu pracy lub jego części (stanowiska pracy, maszyny lub innego urządzenia), zamknięcie obiektu użyteczności publicznej, wyłączenie z eksploatacji środka transportu, wycofanie z obrotu środka spożywczego, przedmiotu użytku, materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością, kosmetyku lub innego wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi albo podjęcie lub zaprzestanie innych działań. Decyzja taka, z mocy prawa, podlega natychmiastowemu wykonaniu.
Organ zauważył, że przepis art. 27 ust. 2 upis, który stanowił podstawę prawną do wydania przez Głównego Inspektora Sanitarnego zaskarżonej decyzji jest szczególnym przepisem, wyposażającym ww. organ w uprawnienie do nadzwyczajnego, interwencyjnego, doraźnego i niezwłocznego działania. Przepis ten stanowi instrument realizacji ochrony zdrowia publicznego, co stanowi ustawowe zadanie organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej (art. 1 upis), a przez art. 31a upis również zadanie Głównego Inspektora Sanitarnego. Wykonywanie zadań określonych w art. 1 upis polega na sprawowaniu zapobiegawczego i bieżącego nadzoru sanitarnego oraz prowadzeniu działalności zapobiegawczej i przeciwepidemicznej, co potwierdza brzmienie art. 2 upis. Działanie Głównego Inspektora Sanitarnego w granicach wyznaczonych przez art. 27 ust. 2 upis, jest działaniem prewencyjnym, zapobiegawczym. Organ podkreślił, że przesłanką wydania wskazanej decyzji jest stwierdzenie "bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi". W przepisie tym mówi się o takim zagrożeniu, które było spowodowane naruszeniem wymagań higienicznych i zdrowotnych, przy czym przepis art. 27 ust. 2 ww. ustawy nie określa tego w jakim trybie stwierdzenie naruszenia tych wymagań powinno nastąpić. W ocenie Głównego Inspektora Sanitarnego to stwierdzenie może stanowić nie tylko rezultat kontroli przeprowadzanej przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, ale także być wynikiem innych ustaleń (ocen). Organ powołał w tym miejscu wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 marca 2009 r., II SA/Kr 64/09, w którym wyrażono pogląd, iż kryterium "wymagań higienicznych i zdrowotnych" przyjmuje się zarówno dla kontroli jak i dla oceny, przy czym ustawodawca wprowadza rozróżnienie dla kontroli i oceny naruszenia ww. warunków. Ocena może mieć miejsce w wyniku kontroli, jednakże może być ona autonomicznie dokonana przez organ uprawniony do wydania decyzji. W ww. przepisie mówi się o "bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia", a zatem przepis ten odnosi się nie do "stanu istniejącego niebezpieczeństwa", lecz "stanu zagrożenia bezpieczeństwa dla życia lub zdrowia", a zatem stanu, w którym istnieje realna groźba spowodowania przez określone produkty negatywnych skutków dla życia lub zdrowia ludzkiego. Oceny stanu zagrożenia dla bezpieczeństwa życia lub zdrowia ludzi dokonuje organ, który wydaje przedmiotową decyzję, a kompetencja w tym zakresie stanowi instrument realizacji zadania związanego z ochroną zdrowia publicznego, za co Główny Inspektor Sanitarny ustawowo odpowiada. Zdaniem organu ustalenie stanu zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi może nastąpić w jakikolwiek sposób. W niniejszej sprawie ustalenia te organ, poczynił opierając się na przypadkach odnotowanej interwencji medycznej ze wskazanego powodu, przypadkach zatruć tzw. dopalaczami, liczbie osób hospitalizowanych z powodu zażycia dopalaczy, a także na podstawie zakresu i stopnia stwierdzonych dolegliwości wynikających z zażycia dopalaczy, dostępności tych produktów w obiektach handlowych, sposobu ich użycia przez konsumentów itp. Podniósł jednocześnie, że fakty, które są powszechnie znane nie wymagają dowodu (art. 77 § 4 kpa). Informację taką Głównemu Inspektorowi Sanitarnemu przekazał również Minister Zdrowia pismem z dnia [...] października 2010 r., a zatem organ konstytucyjnie odpowiedzialny za dział administracji rządowej - zdrowie, co uzasadniało w pełni użycie interwencyjnych instrumentów w które wyposażony był Główny Inspektor Sanitarny, a które pozwalają wyeliminować stan zagrożenia bezpieczeństwa dla życia i zdrowia. Organ zauważył też, że przepis art. 27 ust. 2 upis nie może być interpretowany w oderwaniu od celu jakiemu służy, a mianowicie ochronie zdrowia i życia ludzkiego.
Podniósł, że decyzje wydane na podstawie art. 27 ust. 2 upis realizują szczególną funkcję ochronną i mają na celu ochronę życia i zdrowia obywateli, przy czym zakres potencjalnych źródeł zagrożeń jest rozumiany szeroko. Równie szeroko ustawodawca formułuje możliwe sposoby ingerencji państwowego inspektora sanitarnego. Jest on nie tylko uprawniony do podjęcia czynności w przepisie przewidzianych (np. wycofanie z obrotu produktu), ale również może on nakazać "podjęcie lub zaprzestanie innych działań". Tak sformułowane upoważnienie dla inspekcji jest wyjątkowe, gdyż ustawa wprost nie określa zakresu władczej ingerencji, przy czym ów przepis nie stanowi upoważnienia dla tzw. uznania administracyjnego, rozumianego w piśmiennictwie, jako upoważnienie do wyboru następstwa prawnego, które polega na powierzeniu administracji wyboru dwóch lub więcej możliwych skutków prawnych.
Zdaniem organu brak wskazania zakresu potencjalnego władczego oddziaływania przez Państwową Inspekcję Sanitarną ma dwie zasadnicze podstawy. Po pierwsze, Państwowa Inspekcja Sanitarna musi mieć możliwość podejmowania działań w sytuacji wystąpienia zagrożeń, których zakresu i skutku na etapie tworzenia prawa nie sposób przewidzieć. Po drugie zaś, wspomniane narzędzia muszą skutecznie chronić życie i zdrowie obywateli.
Ze względu na powyższe, decyzje wydawane przez inspekcję sanitarną na podstawie art. 27 ust. 2 upis są zarówno środkiem ochrony i przywrócenia naruszonego bezpieczeństwa, jak i mają za zadanie odwrócenie grożącego niebezpieczeństwa. Istotne jest przy tym to, że decyzje te skoncentrowane są na ochronie najważniejszych w społeczeństwie wartości - życia i zdrowia, a nie na ochronie prawa. Organ podkreślił, że Państwowa Inspekcja Sanitarna obowiązana jest do ochrony życia i zdrowia obywateli i stosuje władcze metody działania, mające na celu usunięcie niebezpieczeństwa, które charakteryzują się ograniczeniem wolności jednostek, w imię interesu publicznego. W sytuacjach zagrożenia działa w sposób swoisty i z użyciem przymusu, w często przyśpieszonych lub uproszczonych trybach.
Główny Inspektor Sanitarny zauważył, że jednym z elementów wspomnianych wyżej przyspieszonych i uproszczonych trybów jest możliwość koncentracji kompetencji przez organy tworzące Inspekcję. W przypadku konieczności ochrony bezpieczeństwa sanitarnego, Główny Inspektor Sanitarny może podejmować wszelkie czynności należące do zakresu działania państwowego inspektora sanitarnego. Zgodnie z art. 31a upis Główny Inspektor Sanitarny staje się wtedy organem pierwszej instancji. W przypadku zatem szczególnego zagrożenia dla bezpieczeństwa sanitarnego dochodzi do ścisłego scentralizowania ustroju inspekcji sanitarnej. Zdekoncentrowany układ organizacyjny, oparty na organach administracji zespolonej, ustępuje miejsca strukturze scentralizowanej, w której łatwiej osiągnąć spójność działania, potrzebną do szybkiego i efektywnego usunięcia zagrożenia. W razie wystąpienia poważnego zagrożenia w skali przekraczającej właściwość działania organów zespolonej inspekcji, Główny Inspektor Sanitarny staje się organem właściwym funkcjonalnie do podjęcia władczych środków policyjnych określonych w art. 27 ust. 2 upis. W ocenie Głównego Inspektora Sanitarnego, scentralizowanie funkcji orzeczniczej ma służyć efektywnej i skutecznej realizacji zadań inspekcji, które zgodnie z art. 1 upis służą ochronie zdrowia ludzkiego. Wskazał, że dzięki owemu scentralizowaniu, w przypadku zagrożenia życia i zdrowia, Główny Inspektor Sanitarny może podjąć działania adekwatne do skali występującego zagrożenia.
Organ zauważył także, że konieczność podjęcia szybkich działań, zmierzających do usunięcia potencjalnych i faktycznych zagrożeń dla życia i zdrowia przez organ koncentrujący kompetencje, wymaga zastosowania uproszczonych procedur. W takiej sytuacji, gwarancje procesowe strony postępowania, która owe zagrożenie generuje ustępują miejsca nadrzędnym wartościom chronionym przez administrację.
Zdaniem organu podjęte działania uzasadnione były również brzmieniem art. 12 k.p.a., który nakazuje organowi działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami. Ponadto Główny Inspektor Sanitarny zauważył, że zasada szybkości postępowania, w przypadku gdy występuje wielość podmiotów których działania prowadzą do zagrożenia życia i zdrowia poprzez produkcję lub wprowadzanie do obrotu tych samych produktów generujących owe zagrożenie, pozwalała na zastosowanie art. 62 k.p.a. Stosownie bowiem do treści tego przepisu w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony. Przywołany przepis ma zastosowanie wówczas, gdy spełnione są kumulatywnie następujące przesłanki: a) istnieje wielość spraw administracyjnych, b) prawa i obowiązki w każdej z tych spraw wynikają z tego samego stanu faktycznego bądź z tej samej podstawy prawnej, c) w każdej z tych spraw właściwy jest ten sam organ administracji publicznej. Główny Inspektor Sanitarny zauważył, że w sytuacji gdy organ administracji publicznej zastosuje przepis art. 62 k.p.a., powinien wydać jedną decyzję administracyjną, w której rozstrzyga o prawach i obowiązkach wszystkich stron postępowania. Organ administracji może zastosować konstrukcję z art. 62 k.p.a. gdy w postępowaniu rozstrzygana jest sprawa administracyjna tożsama pod względem przedmiotowym, czyli której rozstrzygnięcie ukształtuje sytuację wielu podmiotów. Stwierdził, że w niniejszej sprawie zarówno co do stanu faktycznego jak i prawnego zachodzi tożsamość spraw administracyjnych, albowiem przedmiotem sprawy są tzw. "środki przeznaczone do celów kolekcjonerskich", których stosowanie przez ludzi prowadzi do potencjalnego zagrożenia życia i zdrowia. Te same środki wprowadzane były do obrotu przez różne podmioty, co powoduje, że sprawa dotyczy interesów prawnych większej liczby stron. Wreszcie w sprawie konkretyzowana jest ta sama norma prawa materialnego w postaci art. 27 ust. 2 upis, a organem właściwym jest ten sam organ administracji. Zastosowanie przez Głównego Inspektora Sanitarnego instytucji współuczestnictwa stanowi również przejaw uproszczenia i przyśpieszenia postępowania. W przypadku braku kompetencji do wydawania administracyjnych aktów generalnych, art. 62 k.p.a. stwarza podstawę do szybkiego rozstrzygnięcia różnych pod względem podmiotowych spraw administracyjnych.
Wydana przez Głównego Inspektora Sanitarnego decyzja, stanowiąca rezultat wspólnego postępowania wyjaśniającego, jest adresowana do każdej ze stron postępowania w sprawie. Każda ze stron ma prawo do wniesienia środka zaskarżenia, które nie będzie skutkować zaskarżeniem innych decyzji, mimo łącznego ich prowadzenia.
Dalej, organ wskazał, że w przypadku wielości stron, oddzielnych adresatów decyzji, dopuszczalne jest wymienienie ich w tzw. rozdzielniku do decyzji. Główny Inspektor Sanitarny powołał się na wyrok NSA z dnia 25 lutego 2009 r. w którym Sąd uznał, że: "(...) wskazanie stron postępowania w decyzji stwierdzającej nieważność określonej decyzji przez ujęcie ich w tak zwanym rozdzielniku nie narusza art. 107 § 1 k.p.a. Przepis ten nie określa konkretnie, w jakim miejscu decyzji powinny zostać wskazane strony postępowania i nie nakłada na organ administracji żadnych szczególnych wymogów w tym zakresie".
W związku z powyższym w przypadku, gdy postępowanie prowadzone w trybie art. 62 k.p.a. dotyczyło kilkuset stron postępowania wyliczenie ich w "rozdzielniku" do decyzji, a nie w petitum rozstrzygnięcia stanowiło w zasadzie jedyne racjonalne rozwiązanie. W przypadku decyzji konkretyzujących art. 27 ust. 2 upis istotne jest również to, że decyzje te, choć skierowane są do indywidualnie określonych adresatów, mają charakter rzeczowy. Tym samym w treści osnowy decyzji przede wszystkim należy określić przedmiot rozstrzygnięcia. Strony natomiast mogą być określone w rozdzielniku.
Dodatkowo organ podał, że w przypadku decyzji, w których występuje znaczna liczba stron, a zachodzi konieczność skutecznej i szybkiej ochrony przed zagrożeniem życia i zdrowia, brak doręczenia rozdzielnika w którym wymienia się kilkaset stron tegoż postępowania, należy uznać za nie mający bezpośredniego wpływu na rozstrzygnięcie, a tym samym za brak nieistotny, nie prowadzący do uchylenia decyzji. Należało także wziąć pod uwagę, że w przypadku tak znacznej liczby stron połączonego postępowania, doręczenie decyzji w której rozdzielniku wylicza się wszystkie strony, może rodzić uzasadnione obawy z punktu widzenia ochrony danych osobowych w rozumieniu ustawy o ochronie danych osobowych. Adresatami tych decyzji były co prawda najczęściej podmioty profesjonalne, których ochrona danych osobowych albo wcale nie dotyczy (nie są osobami fizycznymi), albo dotyczy w sposób ograniczony (jednoosobowa działalność gospodarcza), niemniej jednak w przypadku tych ostatnich, wyłączenie stosowania ustawy o ochronie danych osobowych dotyczy tylko danych osobowych zawartych w ewidencji działalności gospodarczej (art. 7a ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej). Poprzez ujawnienie danych osobowych w zakresie wykraczającym poza dane ujawnione w ewidencji mogłoby dojść do naruszenia ustawy i choć oznaczenie stron decyzji administracyjnej nie może być co do zasady ograniczane ze względu na ochronę danych osobowych, to w przypadku ujawnienia znacznej liczby danych identyfikujących osoby prowadzące (w ramach jednoosobowej działalności gospodarczej) tzw. działalność kolekcjonerską, można mówić o potencjalnym naruszeniu ustawy o ochronie danych osobowych.
Główny Inspektor Sanitarny podał także, iż w orzecznictwie dopuszcza się doręczenie kserokopii lub odpisu decyzji. Wskazał, że jest to czynność materialno- techniczna polegająca na przekazaniu stronie postępowania rozstrzygnięcia w sprawie. Powołał się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 grudnia 2003 r., sygn. akt III RN 135/03, w którym Sąd wyraził pogląd, że "organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu do doręczenia stronie postępowania jednego uwierzytelnionego odpisu decyzji, a nie jej oryginału (art. § 1 k.p.a.)". W ocenie organu doręczenie odpisu decyzji uzasadnione było również koniecznością szybkiego działania. Wydane oświadczenie woli organu administracji publicznej musi być w sytuacjach konieczności ochrony interesu publicznego egzekwowane możliwie najszybciej, tak by uchronić obywateli przed określonymi zagrożeniami. Doręczenie odpisu przez pracowników inspekcji, zamiast oryginału decyzji, nie stanowi naruszenia prawa, które uzasadniałby jej eliminację z obrotu prawnego. W przypadku przedstawienia stronie legitymacji służbowej pracownika inspekcji, strona ma gwarancję, że decyzja pochodzi od organu administracji, który jest określony w treści decyzji. Z odpisu decyzji może również zapoznać się z treścią złożonego oświadczenia woli (osnowa decyzji), a od daty doręczenia może w terminie 14 dni złożyć stosowny środek zaskarżenia zwykłego.
Główny Inspektor Sanitarny podkreślił, że konieczność niezwłocznego wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie [...] wynikła z doręczonego do organu pisma Ministra Zdrowia datowanego na dzień [...] października 2010 r., zawierającego informację o zagrożeniu zdrowia i życia ludzi po zażyciu tzw. dopalaczy. Po otrzymaniu takiej informacji Główny Inspektor Sanitarny zobowiązany był natychmiast wszcząć postępowanie administracyjne, celem wyeliminowania zagrożenia. Wykluczyło to zastosowanie zwykłego trybu postępowania administracyjnego, na który składają się m.in.: zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania, zapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, jawność postępowania administracyjnego, umożliwienie stronie wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów, zgłoszenia żądań. Wyczerpanie przez organ elementów postępowania administracyjnego, wskazanych jak wyżej, nie było możliwe w sytuacji nadzwyczajnej, kiedy konieczne stało się podjęcie przez organ natychmiastowych działań mających na celu bezpieczeństwo życia lub zdrowia ludzi. Ponadto, niezastosowanie w sprawie nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego, zagrażało skuteczności zamierzonych działań organu - to jest wycofaniu z obrotu tzw. wyrobów przeznaczonych do celów kolekcjonerskich.
Główny Inspektor Sanitarny podniósł jeszcze, że w treści decyzji z dnia [...] października 2010 r. wyraźnie wskazano, że wystąpienie na terenie całego kraju bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi po użyciu wyrobu o nazwie "[...] " określonego jako przeznaczony do celów kolekcjonerskich i wyrobów jemu podobnych, zostało stwierdzone przez Ministra Zdrowia, który w związku z tym zwrócił się do Głównego Inspektora Sanitarnego – organu administracji wyposażonego mocą ustawy, w odpowiednie narzędzia prawne do podjęcia działań natychmiastowych i nadzwyczajnych, eliminujących stan zagrożenia zdrowia i życia ludzi, o wszczęcie stosownego postępowania.
Główny Inspektor Sanitarny wskazał także na fakt, iż produkty kolekcjonerskie, które sprzedawała I.S. były opatrzone znakami ostrzegawczymi, że ich spożycie jest groźne dla zdrowia ludzkiego, a zatem było jasne, że wprowadzanie ich do obrotu jako produktów kolekcjonerskich o jednoznacznym dla sprzedawcy i nabywcy przeznaczeniu wypełniało dyspozycję art. 27 ust. 2 upis. Ponadto, wprowadzone ustawą z dnia 8 października 2010 r. o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii oraz ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej dodatkowe regulacje sprowadzające się do uznania produktów kolekcjonerskich o działaniu psychoaktywnym za środki zastępcze, których wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu jest w Polsce zakazane w pełni potwierdza zasadność decyzji z dnia [...] października 2010 r. i uniemożliwia jej zmianę.
W skardze na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] września 2011 r. znak jw. skarżąca - I.S. zarzuciła naruszenie prawa. Wskazała, że decyzja z dnia [...] października 2010 r. była zwykłą kserokopią bez oznaczenia konkretnego podmiotu oraz, że w swoim sklepie nie posiadała nigdy wyrobu o nazwie [...] , zarzuciła brak udowodnienia jej winy. Wskazała, że w wyniku akcji związanej z zamknięciem jej sklepu - z dobrze rozwijającego się przedsiębiorcy, stała się bankrutem. Dodała że skandalem było czekanie na decyzję organu drugiej instancji prawie rok.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Pismem procesowym z 11 maja 2012 r. pełnomocnik skarżącej ustanowiony w sprawie z urzędu uzupełnił zarzuty skargi oraz wnioski w niej zawarte. Pełnomocnik skarżącej wskazał, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem:
-przepisów procesowych, tj.: art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 12, art. 77 § 1 I art. 80, art. 107 § 1 I 3, art. 108, art. 109 oraz art. 138 k.p.a.;
-przepisów prawa materialnego, tj.: art. 27 ust. 1 i 2 w zw. z art. 1 oraz art. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] października 2010 r.
Mając na uwadze wskazane naruszenia pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów w całości nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.
Podniesione we wskazanym piśmie zarzuty, zostały szeroko następnie uzasadnione.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. (dalej: ppsa), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Analizując skargę przy zastosowaniu powyższych kryteriów Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa, w stopniu wymagającym jej wzruszenia.
-Podstawę materialnoprawną kontrolowanego przez Sąd postępowania stanowił art. 27 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej – tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm. (dalej: upis). Zgodnie z art. 27 ust. 1 i ust. 2 upis, w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień, natomiast jeżeli naruszenie tych wymagań spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, państwowy inspektor sanitarny nakazuje unieruchomienie zakładu pracy lub jego części (stanowiska pracy, maszyny lub innego urządzenia), zamknięcie obiektu użyteczności publicznej, wyłączenie z eksploatacji środka transportu, wycofanie z obrotu środka spożywczego, przedmiotu użytku, materiału i wyrobu przeznaczonego do kontaktu z żywnością, kosmetyku lub innego wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi albo podjęcie lub zaprzestanie innych działań. Decyzje w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu.
Główny Inspektor Sanitarny zastosował również art. 31a ust. 1 upis, zgodnie z którym Główny Inspektor Sanitarny może podejmować wszelkie czynności należące do zakresu działania państwowego inspektora sanitarnego, jeżeli przemawiają za tym względy bezpieczeństwa sanitarnego. W tych przypadkach Główny Inspektor Sanitarny staje się organem pierwszej instancji. O podjęciu czynności Główny Inspektor Sanitarny zawiadamia właściwego wojewodę lub starostę.
-W pierwszej kolejności obowiązkiem Sądu było rozważenie (tak w kontekście podniesionych w skardze zarzutów, jak również z urzędu), czy decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r., znak: [...] nie jest dotknięta kwalifikowaną wadą i - w konsekwencji - czy w sprawie nie zachodzi konieczność stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. (co spowodowałoby uwzględnienie skargi na mocy art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Analizując kontrolowaną sprawę pod kątem wystąpienia powyższych przesłanek Sąd doszedł do przekonania, że decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r., jakkolwiek jest obarczona pewnymi wadami, to jednak nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa, ani żadną inną wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a.
Sąd nie stwierdził przede wszystkim, aby zaistniała w sprawie sytuacja opisana w dyspozycji art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez brak oznaczenia w decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r., znak: [...] zindywidualizowanego adresata będącego stroną postępowania. Charakter przedmiotowej decyzji zbliża ją bowiem w ocenie Sądu do kategorii aktów o charakterze generalnym. Zarówno w praktyce stosowania prawa, jak i doktrynie oraz orzecznictwie sądowoadministracyjnym występuje pojęcie generalnego aktu administracyjnego, który może posiadać cechy władcze i służyć realizacji celów organu administracji publicznej w granicach umocowania ustawowego. Taki akt jest wydany przez organ administracji publicznej w znaczeniu ustrojowym lub funkcjonalnym, na podstawie przepisów prawa, ma charakter ogólny i władczy, i zawiera w swej treści nowe normy prawne lub dokonuje interpretacji norm już wcześniej ustanowionych, a niekiedy zawiera wyłącznie urzędowe informacje rzutujące na proces stosowania prawa (por. W. Chróścielewski, Akt administracyjny generalny, Wydawnictwo Uniwersytetu Łódzkiego, Łódź 1994 r., s. 105). Zdaniem Sądu, decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r. jest zbliżona charakterem właśnie do kategorii generalnych aktów administracyjnych i zawiera w sobie elementy władcze, polegające na zakazie obrotu, produkcji lub dystrybucji produktów, których użycie może spowodować niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego, a zatem istotne zagrożenie sanitarne. Indywidualizacja decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r. nastąpiła po doręczeniu egzemplarza tej decyzji określonemu adresatowi, który prowadzi działalność związaną z produkcją lub sprzedażą tzw. dopalaczy, czyli produktów objętych postępowaniem prowadzonym przez Głównego Inspektora Sanitarnego. Wprawdzie na egzemplarzu decyzji brak jest wyraźnego oznaczenia adresata, tym niemniej nie oznacza to, że organ nie określił tego adresata, któremu następnie decyzja została doręczona. W przypadku tego rodzaju specyficznych aktów administracyjnych jak decyzja wydawana w oparciu o art. 27 upis, indywidualizacja adresata następuje po doręczeniu decyzji i w oparciu o sporządzony rozdzielnik wymieniający ustaloną listę osób, które prowadzą działalność związaną z obrotem tzw. dopalaczami. Zakres przedmiotowy decyzji obejmuje grupę produktów, które – ze względu na potencjalne zagrożenie życia lub zdrowia ludzkiego – zostają wycofane z obrotu na terenie całego kraju. W konsekwencji należy przyjąć, że decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r. nakazująca wycofanie z obrotu na terenie całego kraju wyrobu o nazwie "[...] " określonego jako przeznaczony do celów kolekcjonerskich oraz wszystkich podobnych wyrobów mogących mieć wpływ na bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi oraz zaprzestanie działalności obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu lub detalicznemu ww. wyrobami zawierała pewne cechy aktu o charakterze generalnym, gdyż odnosiła się do grupy produktów produkowanych i dystrybuowanych na terenie całego kraju. W tym zakresie zgodzić się należy z twierdzeniem Głównego Inspektora Sanitarnego, że tego rodzaju decyzje, choć skierowane są do indywidualnie określonych adresatów, mają jednak w znacznym stopniu charakter rzeczowy, w którym podstawowe znaczenie ma przedmiot rozstrzygnięcia, zaś indywidualizacja stron następuje dopiero po doręczeniu egzemplarza decyzji podmiotom zobowiązanym do jej wykonania. Warto w tym miejscu wskazać, iż ustawa o Państwowej Inspekcji Sanitarnej zawiera także inne przepisy służące realizacji zadań organów Inspekcji z zakresu ochrony zdrowia publicznego, które mogą stanowić podstawę do wydawania aktów administracyjnych o zbliżonym charakterze. Przykładem tego rodzaju aktu administracyjnego jest decyzja wydawana w oparciu o art. 27a ust. 1 upis, zgodnie z którym "W razie stwierdzenia niezgodności detergentu z przepisami rozporządzenia (WE) nr 648/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie detergentów, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, wstrzymać obrót do czasu usunięcia niezgodności. Decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu." W powołanym przepisie ustawodawca również przewidział wydanie aktu zawierającego cechy generalne, obejmującego cały kraj i jeden produkt (detergent). Dopiero po wydaniu takiej decyzji jest ona doręczana wszystkim osobom (podmiotom) prowadzącym działalność handlową (stoiska, sklepy, bazary) polegającą na obrocie tym detergentem.
Sąd skontrolował zaskarżoną decyzję oraz decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r. również pod kątem wystąpienia innych przesłanek nieważnościowych, w tym określonej w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., będącej podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, która była niewykonalna w dniu jej wydania, a jej niewykonalność ma charakter trwały. Decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z [...] października 2010 r. określiła grupę produktów jako "[...] oraz wszystkie podobne wyroby (...)". Pomimo mało precyzyjnego sformułowania: "wszystkie podobne wyroby", decyzja w sposób jednoznaczny określiła grupę produktów, które podlegały wycofaniu z obrotu na terenie całego kraju. Z połączenia sentencji i uzasadnienia decyzji, które stanowią integralne części decyzji można bez trudu odkodować treść rozstrzygnięcia sprowadzającego się do wycofania z obrotu na terenie całego kraju zarówno środka o nazwie "[...] ", jak i wszystkich podobnych środków nazywanych potocznie "dopalaczami" (wyrobami kolekcjonerskimi). Precyzyjne ustalenie tej grupy produktów nie stanowiło żadnego problemu dla pracowników Państwowej Inspekcji Sanitarnej, którzy dokonali zamknięcia wyłącznie sklepów z "dopalaczami" i nie wykroczyli w żaden sposób poza zakres przedmiotowy decyzji. Również adresaci decyzji co do zasady (z drobnymi wyjątkami) nie podważali, że dopalacze, o których mowa w decyzji są właśnie produktami znajdującymi się w ich sklepach wyspecjalizowanych w sprzedaży tego rodzaju produktów. Nie można zatem decyzji postawić zarzutu niewykonalności, która istniała w dacie wydania decyzji i o charakterze trwałym, co wyczerpywałoby przesłankę z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.
Omawianej decyzji z dnia [...] października 2010 r. nie można także, zdaniem Sądu, postawić zarzutu, iż zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa, o czym stanowi art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. Wyjaśnić bowiem należy, iż wskazany przepis art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji jedynie wtedy, gdy przepis prawa materialnego wyraźnie stanowi, że określona w nim wadliwość decyzji powoduje jej nieważność. Na taki przepis skarżący podnosząc zarzut w kontekście omawianej normy prawnej nie wskazał, Sąd też takiej normy nie znajduje.
-Dokonując oceny sprawy Sąd miał także na uwadze, że egzemplarz decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r. został skarżącemu doręczony wyłącznie w formie kserokopii. Stanowi to niewątpliwie uchybienie, wynikające z niedbałości organu. Egzemplarz decyzji powinien bowiem zostać opatrzony odpowiednim poświadczeniem "za zgodność z oryginałem" przez upoważnionego pracownika organu. Sąd podzielił w tym względzie pogląd wyrażony w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 12 grudnia 2003 r., sygn. akt III RN 135/03, na który powołał się organ. Należy jednakże podkreślić w tym miejscu, że nie każde naruszenie przepisów procedury administracyjnej powoduje konieczność uchylenia decyzji przez sąd, a jedynie takie, które mogło w sposób istotny wpłynąć na wynik sprawy, a zatem spełniające przesłankę z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. W ocenie Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę ww. uchybienie nie wypełnia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., które skutkowałoby eliminacją decyzji z obrotu prawnego. Przede wszystkim należy podkreślić, że elementem, który decyduje o istocie decyzji i jej ważności jest podpis pracownika upoważnionego do wydawania decyzji w imieniu organu. W niniejszej sprawie niewątpliwie taki podpis został złożony, albowiem decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r. została podpisana przez P.B. będącego wówczas Zastępcą Głównego Inspektora Sanitarnego bezspornie umocowanego do podpisywania tego rodzaju aktów administracyjnych w imieniu Głównego Inspektora Sanitarnego. Skarżącej został natomiast doręczony egzemplarz tej decyzji w formie kserokopii, co jednak nie powoduje, że na oryginale decyzji brak jest właściwego oryginalnego podpisu upoważnionego pracownika działającego w imieniu organu i że ta decyzja nie istnieje w obrocie prawnym.
-Przechodząc do rozważań dotyczących właściwego zastosowania przez organ przepisów ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej należy w pierwszej kolejności podnieść, że w okolicznościach niniejszej sprawy Główny Inspektor Sanitarny był uprawniony do zastosowania art. 27 upis . Jak wskazano na wstępie zgodnie z art. 27 ust. 1 upis "W razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień. Jeżeli naruszenie wymagań, o których mowa w ust. 1, spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, państwowy inspektor sanitarny nakazuje unieruchomienie zakładu pracy lub jego części (stanowiska pracy, maszyny lub innego urządzenia), zamknięcie obiektu użyteczności publicznej, wyłączenie z eksploatacji środka transportu, wycofanie z obrotu środka spożywczego, przedmiotu użytku, materiału i wyrobu przeznaczonego do kontaktu z żywnością, kosmetyku lub innego wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi albo podjęcie lub zaprzestanie innych działań; decyzje w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu (art. 27 ust. 2)." W ocenie Sądu, w niniejszym przypadku Główny Inspektor Sanitarny mógł podjąć natychmiastowe działania w celu eliminacji określonego wyrobu z obrotu na terenie kraju ze względu na pojawiające się informacje o potencjalnym znacznym zagrożeniu dla życia i zdrowia mieszkańców. Główny Inspektor Sanitarny musi dysponować odpowiednim instrumentem ustawowym do natychmiastowego reagowania w sytuacji, gdy zagrożone są najwyższe dobra chronione prawem w postaci życia i zdrowia obywateli. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu, że w stanie faktycznym sprawy mógł on uznać, iż produkty w postaci tzw. "dopalaczy" lub "wyrobów kolekcjonerskich" nie mogą znajdować się w obrocie jako stwarzające bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi. Wprawdzie do jednoznacznego ustalenia wystąpienia tego zagrożenia konieczne jest przeprowadzenie odpowiedniego postępowania wyjaśniającego, w tym dokładne zbadanie produktów wycofanych z obrotu na terenie kraju. Tym niemniej zdaniem Sądu w szczególnie uzasadnionych przypadkach organ inspekcji sanitarnej może wycofać z obrotu produkt, co do którego istnieje uzasadnione przypuszczenie, iż może on stwarzać realne zagrożenie dla zdrowia i życia ludzkiego. Jak słusznie zauważył organ, Państwowa Inspekcja Sanitarna jest nie tylko uprawniona ale wręcz zobowiązana do ochrony życia i zdrowia obywateli i w celu realizacji tych obowiązków może zastosować środki władcze, niejednokrotnie o dużym stopniu uciążliwości dla adresatów takich decyzji, począwszy od podmiotów prowadzących niewielki zakład produkcyjno-usługowy skończywszy na dużej grupie adresatów zajmujących się obrotem określoną grupą produktów. Działanie organu praktycznie zawsze będzie wiązać się z wkroczeniem w pewną sferę wolności obywatela, w tym także swobody prowadzenia działalności gospodarczej i z użyciem przymusu państwowego, gdyż jest to podyktowane właśnie koniecznością ochrony interesu publicznego, w tym ochrony zdrowia i życia obywateli, co stanowi podstawowy obowiązek Państwa.
W przypadku stwierdzenia na podstawie informacji o podjętych interwencjach medycznych, przypadkach zatruć tzw. dopalaczami, czy wzrastającej w sposób nagły liczbie osób hospitalizowanych, u których stwierdzono zażycie tzw. "produktów kolekcjonerskich" ( "dopalaczy"), organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, do których obowiązków ustawowych należy ochrona zdrowia publicznego poprzez m. in. sprawowanie nadzoru nad warunkami zdrowotnymi żywności, żywienia i przedmiotów użytku w celu ochrony zdrowia ludzkiego przed niekorzystnym wpływem szkodliwości i uciążliwości środowiskowych, zapobiegania powstawaniu chorób, w tym chorób zakaźnych i zawodowych (art. 1 pkt 6 upis), zobligowane są do podjęcia odpowiedniej interwencji i zastosowania środków przewidzianych w ustawie, w tym także działań o charakterze przyspieszonym i nadzwyczajnym.
Podkreślenia wymaga również fakt, że z treści przepisu art. 27 upis wynika obowiązek natychmiastowego wykonania decyzji wydanej w oparciu o ten przepis. W konsekwencji zbędne było w niniejszej sprawie powoływanie się przez Głównego Inspektora Sanitarnego na przepis art. 108 k.p.a. i nadawanie dodatkowo decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Natychmiastowa wykonalność tego rodzaju decyzji (podobnie w przypadku aktów wydawanych w oparciu o art. 27a upis) wynika z mocy z samego przepisu, bez konieczności spełnienia ogólnych przesłanek określonych w art. 108 k.p.a. Wynika ona także z ratio legis art. 27 upis, którym jest właśnie natychmiastowe przeciwdziałanie niebezpieczeństwom i zagrożeniom dla życia i zdrowia ludzkiego, także na etapie wstępnego dokumentowania i rozpoznawania takich zagrożeń. Trudno sobie wyobrazić sytuację, w której organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej pozostają bezczynne w obliczu znacznej liczby śmiertelnych zatruć wywołanych użyciem określonego rodzaju produktów, nawet gdy w początkowym okresie występowania tego rodzaju zatruć ich związek z tymi wyrobami pozostaje bardziej w sferze dużego prawdopodobieństwa i uzasadnionego podejrzenia, niż popartej odpowiednią dokumentacją pewności. Prowadzenie w takim przypadku przez organy indywidualnego, niejednokrotnie długotrwałego postępowania administracyjnego, ze skrupulatnym wypełnieniem wszystkich jego warunków formalnych związanych chociażby z doręczeniem pisma informującego o wszczęciu tego postępowania, możliwością wypowiedzenia się przez stronę co do zebranych dowodów, czy też rozpatrywania wniosków o zawieszenie postępowania na czas przedstawienia przez stronę odpowiedniej dokumentacji w istocie niweczyłoby sens nie tylko ustanowienia części przepisów ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, ale wręcz podstaw funkcjonowania Inspekcji jako takiej.
Nie bez znaczenia w rozpatrywanej sprawie jest także fakt, że organ wziął pod uwagę nie tylko faktyczny sposób użycia tzw. "dopalaczy" przez konsumentów, ale także wszystkie okoliczności sprawy, z których jednoznacznie wynikało, że oferowane przez producentów i sprzedawców produkty, jakkolwiek zaopatrzone w informację o przeznaczeniu innym niż do spożycia przez ludzi, w istocie miały właśnie takie przeznaczenie. Wynikało to chociażby z reklam stosowanych przez poszczególnych sprzedawców, świadomego wyboru określonej kategorii adresatów oferty, charakterystycznych opakowań produktów, ich specyficznej postaci (tabletki, proszek, mieszanki ziołowe), charakterystycznych nazw nawiązujących do substancji odurzających oraz sugerujących działanie na organizm człowieka, czy wreszcie pozostałego asortymentu oferowanego często w tych samych punktach sprzedaży, służącego właśnie do użycia oferowanych produktów przez człowieka (np. fajki służące do palenia). Twierdzenie w takim przypadku o "kolekcjonerskim" charakterze tego rodzaju wyrobów nie znajduje żadnego uzasadnienia przy zastosowaniu znaczenia, jakie przypisuje się powszechnie temu pojęciu i sugeruje działanie w celu ominięcia obowiązujących przepisów prawa. Organ administracji państwowej, który nie stanowi jedynie pojęcia teoretycznego i prawnego ale wyposażony jest w substrat ludzki, czyli zespół osób, które powinny charakteryzować się pewnym poziomem wiedzy, doświadczenia życiowego i umiejętnością działania w określonych warunkach, nie może ograniczać się do bezrefleksyjnego stosowania przepisów prawa w oderwaniu od rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. Od tak pojętego organu należy oczekiwać działań adekwatnych do powstałej sytuacji, służących realizacji ustawowego celu przy uwzględnieniu właśnie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i właściwym zastosowaniu reguł proceduralnych dostosowanych do tych okoliczności. Obowiązek ten nabiera szczególnego wymiaru przy ochronie takich wartości jak życie i zdrowie ludzkie. Dlatego Sąd uznał, że zastosowanie przez Głównego Inspektora Sanitarnego art. 27 ust. 2 upis, mimo że z pewnymi elementami prewencyjnymi, to jednak znajduje oparcie w okolicznościach faktycznych i prawnych kontrolowanej sprawy.
Z powyższych względów Sąd doszedł również do przekonania, że Główny Inspektor Sanitarny mógł zastosować art. 31a upis. Zgodnie z tym przepisem Główny Inspektor Sanitarny może podejmować wszelkie czynności należące do zakresu działania państwowego inspektora sanitarnego, jeżeli przemawiają za tym względy bezpieczeństwa sanitarnego. W tych przypadkach Główny Inspektor Sanitarny staje się organem pierwszej instancji. O podjęciu czynności Główny Inspektor Sanitarny zawiadamia właściwego wojewodę lub starostę. W okolicznościach sprawy nie ulega wątpliwości, że koncentracja kompetencji w rękach GIS służyła względom bezpieczeństwa sanitarnego. Skoro bowiem konieczne stało się podjęcie działań o charakterze pilnym, które w dodatku objęły swoim zasięgiem obszar całego kraju, to należy uznać, że organ w sposób właściwy i uzasadniony skorzystał z instrumentu przewidzianego w art. 31a upis.
-Reasumując, w ocenie Sądu, Główny Inspektor Sanitarny mógł -w okolicznościach sprawy- wydać rozstrzygnięcie w oparciu o wskazane przepisy prawa materialnego, a jego postępowanie nie miało charakteru naruszającego art. 6 k.p.a. Mógł również, z uwagi na konieczność podjęcia natychmiastowych działań -celem ochrony najwyższych wartości (jak życie i zdrowie ludzkie)- zastosować w sprawie (przy wydawaniu tego rozstrzygnięcia) uproszoną procedurę administracyjną, wyrażającą się w szczególności w odstąpieniu od zasady uregulowanej w art. 10 § 1 k.p.a. Postępowanie dowodowe przeprowadzone w sprawie na etapie II instancji, wykazało zaś zasadność tego rozstrzygnięcia.
-Następnie Sąd zauważa, iż mając na względzie treść skargi i pismo procesowe stanowiące jej uzupełnienie, nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja, wydana po ponownym rozpatrzeniu sprawy, naruszała przepisy prawa, w tym procesowego, w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowaniem z obrotu prawnego.
Wprawdzie można zgodzić się ze stroną skarżącą, iż kwestionowana decyzja narusza art. 107 § 3 k.p.a. oraz podjęta została z naruszeniem art. 10 § 1 tej ustawy, niemniej zdaniem Sądu uchybienia te nie były takiej wagi, aby mogły skutkować uwzględnieniem skargi.
Dostrzec należy, iż w świetle ugruntowanej linii orzeczniczej oraz poglądów doktryny nie ulega wątpliwości, że postępowanie administracyjnego prowadzone powtórnie po złożeniu przez stronę środka odwoławczego nie służy jedynie instancyjnej kontroli prawidłowości decyzji wydanej w I instancji, lecz polega na powtórnym merytorycznym rozpatrzeniu całej sprawy administracyjnej. Obowiązkiem organu jest zatem rozpoznanie i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej po raz drugi w jej całokształcie przy rozważeniu wszystkich elementów stanu faktycznego i zgromadzonego materiału dowodowego, a w przypadku braków w tym materiale do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 k.p.a.
Zdaniem Sądu, Główny Inspektor Sanitarny działając w sprawie na skutek wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy przeprowadził postępowanie spełniające te wymogi. Organ ten przede wszystkim uzupełnił materiał dowodowy. Do akt sprawy włączono bowiem protokół badań Narodowego Instytutu Leków z 14 grudnia 2010 r., z którego wynika, iż produkty pobrane w sklepie należącym do skarżącej o nazwie [...] i [...] wykazują działanie psychoaktywne. Wskazany dokument sporządzony został przez jednostkę specjalistyczną, zawiera dane specjalne, o szczególnym znaczeniu dowodowym w sprawie i wskazanie zastosowanej metody badania. Organ mógł przyjąć, iż jest to wiarygodny dowód i oprzeć się na nim wydając rozstrzygnięcie. Jednocześnie Sąd w tym miejscu dostrzega, że choć pełnomocnik skarżącej kwestionuje wskazany dowód, to nie podaje żadnych okoliczności mających świadczyć o jego niewiarygodności, stąd też zarzut ten nie mógł być uwzględniony. W kontekście powyższego Sąd zauważa także, że decyzja z dnia [...] października 2010 r. nakazywała wycofanie z obrotu wyrobu o nazwie "[...] " oraz "wyrobów podobnych" do tego produktu. Zakwalifikowanie zaś oferowanych w sprzedaży produktów jako "wyrobów podobnych" było spowodowane działaniem tych substancji, które podobnie jak wyrób o nazwie "[...] " wykazywały właściwości psychoaktywne i w ten sposób powodowały zagrożenie dla życia i zdrowia ludzkiego. Podobieństwo tych produktów należało oceniać uwzględniając cechy i charakter a przede wszystkim właściwości danego wyrobu. W przypadku wyrobów stanowiących przedmiot zaskarżonej decyzji, właściwością tą było psychoaktywne działanie, a zatem oddziaływanie na organizm człowieka w podobny sposób co produkt o nazwie "[...] ". Ustalenie zatem (w wyniku przeprowadzonego postępowania uzupełniającego), iż wyroby zabezpieczone w sklepie należącym do skarżącej wykazują działanie psychoaktywne, świadczy o zasadności objęcia decyzją z dnia [...] października 2010 r. również skarżącej i należącego do niej punktu sprzedaży. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zabrakło jednak szczegółowego odniesienia się do powyższej kwestii i w tym też Sąd upatruje naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Jednakże, oceniając wagę tego naruszenia, Sąd uznał, iż wprawdzie uzasadnienie decyzji mogłoby być bardziej dopracowane w zakresie dotyczącym analizy uzyskanych badań laboratoryjnych, to jednak uchybienie tego rodzaju nie ma wpływu na końcowe rozstrzygnięcie (a tylko wówczas zasadne byłoby uwzględnienie skargi). Brak wskazań organu w tym zakresie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nie zmieni bowiem tego, iż w badanych produktach znaleziono substancje wywołujące działanie o podobnym, groźnym dla człowieka, charakterze jak produkt o nazwie "[...] ".
Podobnie Sąd ocenił zarzut dotyczący naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. wyrażającego zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu. Z przepisu tego wynika, iż organ w trakcie całego postępowania musi stronom stwarzać możliwość wypowiedzenia się w sprawie, w tym ustosunkowania się do zgromadzonego materiału dowodowego. Przyznane prawo wypowiedzenia się jest prawem strony i tylko od jej woli zależy jego realizacja, tj. czy z tego uprawnienia skorzysta, czy też nie. Z art. 10 § 2 k.p.a. wynika, że tylko w wyjątkowych sytuacjach organ może odstąpić od zapewnienia realizacji ww. prawa przez stronę. W ocenie Sądu, taka wyjątkowa sytuacja miała miejsce w sprawie przed wydaniem decyzji przez organ w dniu [...] października 2010 r., nie miała jednak miejsca w postępowaniu prowadzonym przez Głównego Inspektora Sanitarnego na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzja z dnia [...] października 2010 r. podlegała natychmiastowej wykonalności i zabezpieczyła w efekcie te wartości, które w tym postępowaniu podlegały ochronie (życie i zdrowie) i uzasadniały działanie inspekcji sanitarnej w uproszczonym trybie. W tej sytuacji organ prowadząc ponownie postępowanie w sprawie nie mógł zasłaniać się wyjątkowymi okolicznościami, wymienionymi w art. 10 § 2 k.p.a. To zaś oznacza, iż winien był zarówno na mocy ww. art. 81 k.p.a., jak i art. 10 § 1 tej ustawy umożliwić skarżącej m.in. zapoznanie się z materiałem dowodowym, w szczególności z protokołem badań wyrobów zabezpieczonych w jej sklepie, a włączonym do akt po wydaniu decyzji w I instancji. Mimo jednak trwającego prawie rok postępowania z wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, takiej możliwości skarżącej nie zapewniono (akta sprawy na to nie wskazują). Niemniej, podnosząc ten zarzut skarżąca nie wykazała, aby naruszenie ww. normy prawnej miało jakikolwiek wpływ na końcowy wynik sprawy. Pełnomocnik skarżącej podniósł wprawdzie, że strona nie miała możliwości zgłosić jakichkolwiek żądań, wniosków, ale też takich wniosków, czy żądań nie przedstawiła. Powyższa ocena Sądu, co do naruszenia przez organ art. 10 k.p.a., jest zgodna z obowiązującym w tym zakresie orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego. Orzekając w sprawie Sąd miał na uwadze przede wszystkim uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z 25 kwietnia 2005 r. sygn. akt FPS 6/04 (ONSAiWSA 2005, z. 4, poz. 66), wydaną na tle odpowiadającego treści art. 10 § 1 K.p.a. przepisu art. 200 § 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.), z której wynika, iż warunkiem sine qua non uchylenia decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania jest wykazanie, iż takie naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Do strony stawiającej zarzut należy w takiej sytuacji wykazanie związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. W wyroku z 18 maja 2006 r. sygn. akt II OSK 831/05 (ONSAiWSA 2006/6/157), Naczelny Sąd Administracyjny również przyjął, iż zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 K.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek dopiero wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (por. wyrok NSA z 15 maja 2003 r. sygn. akt I SA/Gd 199/00, "Przegląd Podatkowy" 2004, nr 1, s. 43).
Pozostałe zarzuty wywiedzione w piśmie procesowym pełnomocnika skarżącej Sąd uznał za całkowicie niezasadne. Z przyczyn powyżej już przedstawionych Sąd nie podzielił zarzuty naruszenia w sprawie art. 108, art. 109 i art. 138 k.p.a., a także wskazanych w wymienionym piśmie norm prawa materialnego. Sąd nie podzielił też pozostałych zarzutów procesowych, kwestionujących sposób wyjaśnienia sprawy i prowadzenia postępowania dowodowego bez udziału strony. Zdaniem Sądu, sprawa została w stopniu wystarczającym wyjaśniona, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazuje na zasadność podjętego rozstrzygnięcia. Jednocześnie stwierdzić należy, że choć organ nie ustrzegł się błędów procedując w niniejszej sprawie, to jednak uchybienia tego organu (w kontekście art. 8, art. 9, art. 10 k.p.a.) nie miały charakteru istotnego, na co Sąd zwracał uwagę powyżej.
W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 i art. 250 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji wyroku.