II OSK 2870/14

II OSK 2870/14 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2016-07-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2014-10-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Jarecka
Robert Sawuła /sprawozdawca/
Włodzimierz Ryms /przewodniczący/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Kr 83/14 - Wyrok WSA w Krakowie z 2014-03-24
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 270
art. 3 par. 1 oraz art. 147 par. 1, a także art. 151  art. 147 par. 1 w zw z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r o planopwaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła /spr./ sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka Protokolant st. asystent sędziego Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. K. i W.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 83/14 w sprawie ze skargi M. K., A. K., J. P., W. P., D. P. i P. P. na uchwałę Rady Gminy Bystra-Sidzina z dnia 12 października 2012 r. Nr XXIII/148/12 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Wsi Bystra oddala skargę kasacyjną. Sygn. akt II OSK 2870/14 Postanowienie Dnia 29 lipca 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła /spr./ sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka Protokolant st. asystent sędziego Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. K. i A. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 83/14 w sprawie ze skargi M. K., A. K., J. P., W. P., D. P. i P. P. na uchwałę Rady Gminy Bystra-Sidzina z dnia 12 października 2012 r. Nr XXIII/148/12 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Wsi Bystra oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 24 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 83/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Krakowie oddalił skargę M. K., J. P., W. P., D. P. i P. P. na uchwałę Rady Gminy Bystra-Sidzina z dnia 12 października 2012 r., Nr XXIII/148/12 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Bystra. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
W skardze do WSA w Krakowie M. K., A. K., J. P., D. P. i P. P. zaskarżyli uchwałę Rady Gminy Bystra-Sidzina nr XXIII/148/12 z dnia 12 października 2012 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Bystra w części dotyczącej ustaleń w odniesieniu do działek ewidencyjnych - [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] oraz [...] dotyczących ich przeznaczenia jako teren rzemiosła i zabudowy usługowej (dalej: zaskarżona uchwała).
Powyższa skarga była poprzedzona wezwaniami do usunięcia naruszenia prawa w odniesieniu do ww. zaskarżonej uchwały wniesionymi pismami z dnia 10 października 2013 r., w odpowiedzi na które organ podjął uchwały nr XXXVI/229/13 i nr XXXVI/230/13 z dnia 13 listopada 2013 r. odmawiające uwzględnienia ww. wezwań.
Skarżący zarzucili przedmiotowej uchwale w części dotyczącej wymienionych w niej enumeratywnie działek w zakresie ich przeznaczenia jako terenu zabudowy produkcyjnej, rzemiosła i usługowej (oznaczonych konturem planistycznym 2 P/U), naruszenie prawa materialnego wynikające z: przepisów art. 2, art. 21, art. 31 ust. 1 i 2, art. 64, art. 68 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w zakresie prawa własności i ochrony zdrowia; przepisów art. 140, art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. − Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm., dalej K.c.), art. 1 ust. 2 pkt 1-7 i 9, art. 3, art. 6, art. 10 ust. 1 pkt 1-3, 5, 6 i 8, ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej Upzp), art. 1 Protokołu Nr 1 do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, art. 112 i art. 114 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. − Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150) i § 6 pkt 1 lit. e ww. uchwały.
Podstawowym argumentem skarżących przemawiającym za wadliwością przedmiotowej uchwały jest istniejący w bezpośrednim sąsiedztwie działek skarżących tartak, który ich zdaniem powstał i funkcjonuje nielegalnie, a ponadto utrudnia skarżącym korzystanie z nieruchomości stanowiących ich własność, bowiem bezpośrednio oddziałuje na te nieruchomości. W ocenie stron skarżących "danie samej możliwości stworzenia legalizacji tartaku w bezpośrednim sąsiedztwie domów mieszkalnych pomimo wyraźnego sprzeciwu osób tam zamieszkujących budzi znaczne kontrowersje i nieprawidłowości". Zdaniem skarżących, zmiana przeznaczenia terenów objętych skargą na tereny oznaczone w zaskarżonej uchwale konturem "2 P/U" z terenów "M1/R" daje możliwość legalizacji ww. obiektu.
Dalej wskazano, że "przekroczenie przez Radę Gminy podczas uchwalania prawa miejscowego konstytucyjnych, w szczególności zasad ochrony zdrowia, oraz przekroczenia konstytucyjnych zasad ochrony i dopuszczalnych granic zasady proporcjonalności, którymi powinna kierować się Rada Gminy Bystra-Sidzina podczas uchwalania prawa miejscowego jest naruszeniem przez nią prawa, które w bezsprzecznym stopniu przyczynia do zalegalizowania nielegalnie postawionej budowli tartaku (...)".
Następnie skarżący wskazali, że niezgodnie z prawem dokonać miano zmiany przeznaczenia działek, na których zlokalizowany jest tartak z objętych symbolem M-1 (tereny rolne, nie przewidujące działalności uciążliwej, produkcyjnej) na 1P/U-1, 1P7U, obecnie 2 P/U. Skarżący zaprezentowali w skardze również wywody odnoszące się do zdefiniowania pojęcia "działka sąsiednia", "interes prawny" oraz wyjaśnili na czym polega ingerencja właścicieli ww. tartaku w ich prawo własności, która uniemożliwia im korzystanie z nieruchomości zgodnie z ich przeznaczeniem.
W dalszej części uzasadnienia skargi zasygnalizowano, że Gmina decydując się na zmianę planu miejscowego, musi brać pod uwagę zarówno interes prywatny, jak i publiczny oraz kwestię ewentualnych roszczeń odszkodowawczych.
Na koniec skarżący wskazali, że Rada Gminy Bystra-Sidzina uchwalając przedmiotowy plan w obecnym kształcie, jakby zapominała o uciążliwościach mogących płynąć ze zmiany przeznaczenia gruntów, w tym w szczególności np. z rolnych na tzw. przemysłowe, możliwością wybudowania tartaków wobec innych osób, które mieszkają w ich pobliżu, czyli kolejną uciążliwość emitowaną przez nie do środowiska, która jest reglamentowana przepisami ustawy Prawo ochrony środowiska, to emisja hałasu do środowiska. (...)
Skarżący również zaznaczyli, iż przez Radę Gminy Bystra-Sidzina nie zostały uwzględnione ich uwagi zarówno złożone do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Bystra-Sidzina uchwalonego uchwałą z dnia 21 sierpnia 2009 r., jak również uwagi do projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Bystra z dnia 11 maja 2012 r. dotyczących nieruchomości objętych wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, co objawia się przejawem przyzwolenia przez Radę Gminy Bystra-Sidzina na ingerencję właścicieli tartaku w prawo własności innych osób.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Bystra-Sidzina wniosła o oddalenie skargi, nie zgadzając się z podniesionymi w skardze zarzutami.
WSA w Krakowie postanowieniem z dnia 24 marca 2014 r. odrzucił skargę A. K., postanowienie to jest przedmiotem odrębnej skargi kasacyjnej A. K. i M. K.
Opisanym na wstępie wyrokiem sąd wojewódzki oddalił skargę, uznając że zostały zachowane warunki formalne do jej wniesienia. W motywach wyroku WSA w Krakowie nie stwierdził, aby granice władztwa planistycznego zostały przekroczone, a zarzuty rozpoznawanej skargi uznał za bezzasadne. Uznano, że zarzuty skarżących odnosiły się przede wszystkim do konkretnej inwestycji i są to kwestie, które powinny być rozstrzygane w drodze indywidualnego postępowania administracyjnego przez organy nadzoru budowlanego. Sąd I instancji podkreślił, że tylko działki oznaczone w samej skardze, jak i w uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa jako działki nr [...],[...],[...],[...],[...] oraz częściowo działka nr [...] są przeznaczone w skarżonej uchwale pod zabudowę produkcyjną, rzemiosło i zabudowę usługową i oznaczone konturem 2 P/U. Pozostałe wymienione w skardze działki przeznaczone są w planie zagospodarowania przestrzennego pod inne przeznaczenie, co oznacza, że zarzuty skargi co do tych pozostałych działek nie są uzasadnione.
Nie stwierdzono, aby uchwalając zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Bystra dojść miało do naruszenia wskazywanych w skardze przepisów art. 31 czy 64 Konstytucji RP, a także przepisów art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 Upzp. Dopuszczenie przeznaczenia części wskazanych w skardze działek pod zabudowę produkcyjną, rzemiosła i usługową nie stanowić ma ograniczenia uprawnień właścicielskich skarżących, a w każdym razie nie stanowi o przekroczeniu władztwa planistycznego gminy. Sąd wojewódzki doszedł ponadto do przekonania, że zaskarżona uchwała zgodna jest z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Bystra-Sidzina określonych uchwałą Rady Gminy Bystra-Sidzina nr XXXIV/242/10 z dnia 28 stycznia 2010 r. (dalej: Studium). W Studium przeznaczenie działek nr [...],[...],[...],[...],[...] oraz częściowo działki nr [...] określono jako tereny mieszkaniowo–zagrodowe oraz "tereny działalności gospodarczej (drobny przemysł, składy i magazyny)".
W ocenie WSA w Krakowie przekonania skarżących o wadliwości zaskarżonej uchwały nie usprawiedliwia zarzut o dążeniu w jej podjęciu do "zalegalizowania" działającemu tam nielegalnie tartaku. Kwestie związane z uciążliwością prowadzenia takiej działalności mogą być rozpatrywane w odrębnych postępowaniach i leżą poza kompetencjami organu planistycznego.
Sąd a quo doszedł do wniosku, że podejmując zaskarżoną uchwałę nie naruszono procedury planistycznej, zaś zarzuty skarżących dotyczą konkretnej inwestycji i mogą być rozstrzygane przez organy nadzoru budowlanego. Co więcej zapisy zaskarżonego planu odnośnie obszaru 2P/U (§ 24) wprowadzają określone ograniczenia odnośnie powierzchni zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej, lokalizacji zieleni izolacyjnej, które muszą być uwzględniane w toku innych postępowań indywidualnych.
Skargą kasacyjną – reprezentowani przez pełnomocnika – M. K. i W. P. (skarga kasacyjna D. P.-Z. i P. P. została odrzucona postanowieniem WSA w Krakowie z dnia 25 czerwca 2014 r.) zarzucili sądowi I instancji w trybie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej Ppsa) rażące naruszenie:
I. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:
art. 2, 21, 31, 64 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust 2 pkt 6 i 7 Upzp poprzez nietrafne przyjęcie przez sąd I instancji, że wbrew twierdzeniom skargi, przeznaczenie ww. działek w przedmiotowym planie pod "zabudowę produkcyjną, rzemiosła usługową" (2 P/U) nie stanowi o ograniczeniu uprawnień właścicielskich skarżących; tym samym sąd ten uznał, że chociaż strona skarżąca ocenia to rozwiązanie jako uciążliwe z powodu możliwości funkcjonowania na danym terenie tartaku, nie świadczy ono o naruszeniu wskazanych przepisów gwarantujących ochronę prawa własności, a w każdym razie nie jest działaniem przekraczającym władztwo planistyczne gminy;
- art. 32 Konstytucji RP – wobec nierównego potraktowania przez sąd I instancji skarżących, które wynika z ograniczenia ich praw wynikających z własności czy ochrony zdrowia dokonanego przez organy gminy przy uchwalaniu aktu prawa miejscowego ponad dobro jednostki;
- art. 21, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności przez naruszenie istoty "prawa wolności" skarżących;
- art. 68 Konstytucji RP poprzez "całkowite pominięcie kwestii ochrony zdrowia mający bezpośredni związek z zaskarżoną częścią aktu prawa miejscowego";
art. 2 Konstytucji RP oraz art. 8 "k.p.a." poprzez "postępowanie organów administracji naruszające zasadę zaufania obywateli do prawa oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej";
art. 140 oraz art. 144 K.c. poprzez błędne przyjęcie, że poprzez uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego rada gminy posiada prawo legalnej ingerencji w sferę wykonywania własności skarżących i nie dopatrzenia się przez sąd I instancji w niniejszej sprawie naruszenia w/w przepisu przez organ wobec skarżących;
art. 6 ust. 1 Upzp poprzez jego niewłaściwą wykładnię i zastosowanie wobec skarżących;
art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 Upzp poprzez błędne przyjęcie przez sąd I instancji, że w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca naruszenie ww. przepisów oraz przez nieuwzględnienie przez sąd naruszenia prawa własności skarżących przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez organ;
- art. 15 ust. 1 w zw. z art. 20 Upzp poprzez błędne przyjęcie przez sąd - jak wynika ze Studium tereny działek [...],[...],[...],[...],[...] i częściowo działki o nr [...] zostały oznaczone symbolem MR/PU i uzyskały przeznaczenie "tereny mieszkalno-zagrodowe" i "tereny działalności gospodarczej (drobny przemysł, magazyny, składy i magazyny)", zatem na terenach tych dopuszczalne było wyznaczenie terenów pod zabudowę obiektów produkcyjnych, baz i składów (str. 53 Studium); w związku z powyższym dla terenów oznaczonych w przedmiotowym planie symbolem 2 P/U zgodność ta została zachowana; jak również błędne przyjęcie, że przedmiotowy plan miejscowy jako akt normatywny prawa miejscowego w żaden sposób nie może przesądzić czy konstytuować legalności istnienia tartaku lub też jak piszą skarżący "pomagać w próbie legalizacji" owego przedsięwzięcia; tak więc uchwała ta nie może być uznana za "nielegalną" w zakresie dopuszczenia na przedmiotowym terenie prowadzenia działalności gospodarczej o profilu produkcyjnym, rzemieślniczym i usługowym, bowiem jak wyżej wskazano Rada Gminy w tym planie zgodnie z prawem podtrzymała przeznaczenie terenów ustalone zgodnie ze Studium i w sposób dozwolony skorzystała z przysługującego jej władztwa planistycznego;
II. przepisów postępowania, tj.:
art. 147 § 1 Ppsa wobec jego niezastosowania w stosunku do zaskarżonej uchwały Rady Gminy Bystra-Sidzina, mimo rażącego naruszenia przez organ podstawowych praw skarżących wynikających z bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa, poprzez błędne oddalenie przez sąd I instancji skargi jako nieuzasadnionej, pomimo że skarżący wykazali, że postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które w rażący i bezsprzecznie nieuzasadniony sposób naruszają ich podstawowe prawa;
art. 3 § 1 i art. 147 § 1 Ppsa w zw. z art. 6, 8, 9, 10 i 11 k.p.a., wobec niedostrzeżenia przez sąd, że zaskarżona uchwała w rażący sposób narusza prawa skarżących; "Zmienność poglądów prawnych tego samego organu, przy takim samym stanie faktycznym i prawnym, który nie znalazły uzasadnienie w dodatkowych ustaleniach dowodowych, jest nie do zaakceptowania w państwie prawa i narusza zasadę zaufania obywateli do organów Państwa oraz przekonywania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym sąd winien był, sprawując kontrolę legalności, zastosować środek określony w ustawie i uchylić "zaskarżoną decyzję" na zasadzie art. 147 § 1 Ppsa, a w przypadku wątpliwości przeprowadzić nowe dowody np. z przesłuchania świadków czy wizji lokalnej. Tym samym całkowite pominięcie przez sąd w trakcie postępowania słusznego interesu skarżących, a w szczególności sprzecznych z prawem okoliczności, i pozostawienie zaskarżonego aktu prawa miejscowego w obecnym kształcie zmusza skarżących np. do zamieszkiwania w sąsiedztwie zakładu funkcjonującego niezgodnie z przepisami prawa w sposób nielegalny wybudowanego na terenach (ówcześnie) rolnych przed zmianą planu zagospodarowania przestrzennego, a obecnie ujętych w wyniku zmiany uchwały Rady Gminy jako tzw. przemysłowe";
art. 3 § 1 i art. 147 § 1 Ppsa w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., przejawiające się w tym, że sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował dostępnych środków określonych w ustawie, mimo że zebrany materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, miał on możliwość przeprowadzenia dowodów na okoliczności, które okazały się być w sposób niewystarczający i budzący wątpliwości niewyjaśnione, które to dowody przy uzupełnieniu materiału dowodowego, mogły przechylić szalę na korzyść skarżących; sąd I instancji przyjął uzasadnienie organu oparte głównie o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść skarżących nie dostrzegając, że materiał ten mógłby zostać uzupełniony o przesłuchanie np. skarżących czy wizji lokalnej;
art. 3 § 1 i art. 147 § 1 Ppsa w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 i 7 Upzp, tj. poprzez wydanie orzeczenia oddalającego skargę na uchwałę Rady Gminy Bystra-Sidzina pomimo pozostania ww. uchwały w sprzeczności z art. 1 ust. 2 pkt 1 i 7 Upzp, tj. w szczególności sprzecznej z ochroną walorów ekonomicznych przestrzeni, prawa własności czy ochrony zdrowia;
art. 3 § 1 i art. 147 § 1 Ppsa w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 Upzp "poprzez błędne przyjęcie, że w okolicznościach niniejszej sprawy władztwo planistyczne uprawniało Radę Gminy w ramach przewidzianych w art. 1 ust. 2 do spornego w sprawie przeznaczenia części wymienionych w skardze działek pod tereny zabudowy produkcyjnej, rzemiosła i zabudowy usługowej z dopuszczeniem lokalizacji inwestycji w postaci tartaków";
art. 135 Ppsa poprzez niezastosowanie przez sąd przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do zaskarżonej części uchwały;
art. 151 Ppsa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnym oddaleniu skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazali, że postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, a uchwalenie skarżonego aktu prawa miejscowego narusza podstawowe prawa skarżących i inne procedury planistyczne.
Z uwagi na powyższe skarżący kasacyjnie wnoszą o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych.
Skarga kasacyjna zawiera obszerne uzasadnienie tak określonych, jak w jej petitum zarzutów. Zarzucono w szczególności błędne ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy, w tym aspekcie w skardze kasacyjnej wytknięto, iż sąd wojewódzki nie dostrzegł, że podejmując zaskarżoną uchwałę rażąco naruszono wartości określone w art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 Upzp. Działania Rady Gminy Bystra-Sidzina mogą doprowadzić do zalegalizowania funkcjonującego nielegalnie tartaku na wskazanych w skardze działkach. Materiał sprawy mógłby zostać uzupełniony o przesłuchanie skarżących, świadków czy wizję lokalną.
Funkcjonujący tartak oddziałuje na nieruchomości skarżących kasacyjnie, gdzie zlokalizowane są ich domy mieszkalne, a w przyszłości ma być zlokalizowany pensjonat. Nieruchomości należące do A. K. i M. K. zlokalizowane są w odległości ok. 150-200 m od przedmiotowego tartaku, a W. P. – w odległości 50-70 m od tartaku. Rada Gminy nie uwzględniła wniosków skarżących odnoszących się do przeznaczenia terenu zajętego na tę uciążliwą dla nich działalność, składanych tak na etapie uchwalania zmiany planu, jak i uchwalania Studium. Obszerną część skargi kasacyjnej poświęcono na przywołaniu następstw funkcjonowania we wsi Bystra tartaku należącego do A. S. i A. S. Skarżący kasacyjnie wywodzą, że działalność ta jest uciążliwa z uwagi na wywoływany hałas, ruch pojazdów.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono ponadto, że sąd I instancji pominął m. in. kwestię stosunków sąsiedzkich, które to organ powinien wziąć pod uwagę przy zmianie planu zagospodarowania przestrzennego wsi Bystra.
W odpowiedzi organu na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie, wywodząc że jest ona bezzasadna. Podkreślając charakter kompetencji Gminy w zakresie planowania przestrzennego eksponowano zarazem konieczność zapewnienia zgodności uchwalanego MPZP z ustaleniami Studium. Przeznaczenie w Studium terenów działek wymienionych w skardze pod działalność gospodarczą pozwoliło określić ich przeznaczenie w uchwale planistycznej symbolem 2 P/U. Umożliwiać ma to rozwój lokalnej działalności gospodarczej, przy czym wszelkie potencjalne uciążliwości jakie ona może powodować dla terenów sąsiednich mają być wyeliminowane przez odpowiednie instrumenty wskazane w planie. Nie można przeto zasadnie wywodzić o naruszeniu istoty prawa własności nieruchomości należących do skarżących. Rada Gminy nie posiada przy tym kompetencji do rozstrzygania spraw związanych z legalizacją funkcjonującego już tartaku.
Zarzutu naruszenia w skardze kasacyjnej art. 135 Ppsa nie sprecyzowano, ponadto jest on adresowany do sądu, nie zaś do wnoszącego skargę. Co się tyczy sugerowanych czynności, jakie miałby dokonać sąd I instancji, to w świetle art. 106 § 3 Ppsa w postępowaniu sądowoadministracyjnym dopuszczalny byłby wyłącznie dowód z dokumentu.
Podczas rozprawy działający imieniem żony ‒ M. K. – A. K. podtrzymał wniesioną skargę kasacyjną i jej zarzuty, potwierdzając że działki są jej własnością.
Pełnomocnik Gminy Bystra-Sidzina wnosił o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – Ppsa) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia zarzutów tej skargi.
W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Sąd rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść − w granicach określonych w skardze − do ocen o charakterze prawnomaterialnym.
A. Nie mogą odnieść skutku zarzuty naruszenia przepisów art. 3 § 1 oraz art. 147 § 1, a także art. 151 Ppsa, stanowiące odpowiednio, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nadto sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności, zaś w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Nie naruszył przepisu art. 3 § 1 Ppsa WSA w Krakowie, skoro przedmiotem swej kontroli uczynił zaskarżoną uchwałę podjętą w trybie przepisów Upzp, a podejmująca ją Rada Gminy Bystra-Sidzina niewątpliwie w ten sposób dokonywała "działalności administracji publicznej". Kontrola tej działalności jest przedmiotem z kolei działania sądownictwa administracyjnego. Skoro sąd wojewódzki oddalił skargę na podstawie art. 151 Ppsa to również nie sposób zarzucać, iżby zastosowano środek nie określony w ustawie, tj. w Ppsa. Przepisy art. 147 § 1 i art. 151 Ppsa mają charakter tzw. przepisów wynikowych, określających sposób działania sądu bądź to w razie uwzględnienia skargi (gdy jej przedmiotem, jak w niniejszej sprawie jest – ujęta w art. 3 § 2 pkt 5 Ppsa uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego, będąca zarazem aktem prawa miejscowego) lub w razie jej nieuwzględnienia. Te przepisy samoistnie nie mogą stanowić skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej, bez oznaczonego powiązania ich z innymi przepisami, którym miałby uchybić sąd I instancji.
B. Nie sposób podzielić zarzutu naruszenia przez sąd wojewódzki wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów art. 6, 7, 8, 9, 10, 11, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 "k.p.a.". Z uzasadnienia skargi kasacyjnej – choć wytknąć należy w tym aspekcie brak niezbędnego profesjonalizmu jej autorowi – przyjdzie uznać, że pod wskazanym w skardze kasacyjnej skrótem "k.p.a." rozumieć należy ustawę z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały tekst jednol. publik. w Dz. U. z 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej K.p.a.). Wszystkim wymienionym w skardze kasacyjnej przepisom nie mógł uchybić orzekający w sprawie sąd wojewódzki, skoro tych przepisów nie stosował, nie mógł im także uchybić organ planistyczny podejmujący zaskarżoną uchwałę, albowiem nie stosuje się przepisów K.p.a. do spraw polegających na podejmowaniu aktu generalnego stanowienia prawa. Zakres obowiązywania tego Kodeksu wyznaczają początkowe jego przepisy. Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie: 1) przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych; 2) przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1; 3) w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej oraz między organami i podmiotami, o których mowa w pkt 2; 4) w sprawach wydawania zaświadczeń (art. 1 K.p.a.). Kodeks postępowania administracyjnego normuje ponadto postępowanie w sprawie skarg i wniosków (Dział VIII) przed organami państwowymi, organami jednostek samorządu terytorialnego oraz przed organami organizacji społecznych. (art. 2 K.p.a.). Niesporne zatem jest, że kwestia podjęcia przez radę gminy uchwały nie podlega reżimowi ujętemu w przepisach Kodeksu i świadomość tego faktu należeć powinna do kanonu wiedzy nawet studenta prawa, nie tylko zaś osoby uprawnionej do sporządzenia skargi kasacyjnej. Trafnie ponadto w odpowiedzi na skargę kasacyjną wskazano, że możliwość przeprowadzenia postępowania dowodowego – wobec podnoszonego w skardze kasacyjnej zarzutu braku prawidłowego ustalenia przez sąd wojewódzki stanu faktycznego – może być rozważana wyłącznie na gruncie przepisu art. 106 § 3 Ppsa, gdzie dopuszczalny jest wyłącznie dowód z dokumentu, a i to wyłącznie w celu wyjaśnienia istotnych wątpliwości i gdy nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W tym zatem zakresie argumentacja skargi kasacyjnej w aspekcie braku przeprowadzenia dowodu z przesłuchań czy to skarżących, świadków lub braku przeprowadzenia wizji lokalnej jest oczywiście bezzasadna.
C. Nie jest trafny zarzut naruszenia przepisu art. 135 Ppsa, wedle którego sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Granice sprawy, w której wniesiono skargę wyznaczył jej przedmiot – była nim zaskarżona uchwała Rady Gminy Bystra-Sidzina z dnia 12 października 2012 r., Nr XXIII/148/12 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Bystra. Z tego względu sąd wojewódzki oddalając skargę na powyższą uchwałę nie stosował przepisu art. 135 Ppsa, zatem nie mógł mu uchybić, skoro w granicach sprawy nie podjęto żadnego innego aktu lub czynności. Cyt. przepisu nie można natomiast rozumieć jako uprawniającego do zakwestionowania zaskarżonej uchwały w części, a co zdaje się wynikać z uzasadnienia tak sformułowanego zarzutu w skardze kasacyjnej.
D. Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 147 § 1 Ppsa w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 Upzp. Nie można skutecznie wywodzić, że sąd wojewódzki nieprawidłowo nie uwzględnił skargi, której przedmiotem była uchwała rady gminy, wywodząc o uchybieniu wskazanych tu przepisów Upzp. Określają one odpowiednio, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy (art. 3 ust. 1 Upzp) oraz że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 1 Upzp). Cytowane przepisy ograniczają się wyłącznie do wskazania oznaczonej kompetencji rady gminy oraz tego, że jedną z form określenia sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu jest właśnie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Odrębną kwestią jest natomiast, czy Rada Gminy Bystra-Sidzina podejmując zaskarżoną uchwałę istotnie nie naruszyła innych przepisów przeznaczając określone w skardze działki pod zabudowę, dla której ustalenia planistyczne zostały ujęte w formie konturu planistycznego 2 P/U.
E. Nie są uzasadnione zarzuty naruszenia przepisów art. 1 ust. 2 pkt 1, 6 i 7 oraz art. 6 ust. 1 Upzp, a także art. 140 i 144 K.c. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Rozwijając te zarzuty skarżący kasacyjnie usiłują wykazać, iż sąd wojewódzki nie dostrzec miał, że podejmując zaskarżoną uchwałę odnośnie przeznaczenia oznaczonych w skardze działek Rada Gminy Bystra-Sidzina dopuściła się naruszenia tych przepisów wkraczając w prawo własności nieruchomości skarżących, gdy idzie o przeznaczenie oznaczonych w skardze działek pod zabudowę produkcyjną, rzemiosła i usługową (kontur 2 P/U). Rzecz jednak w tym, że działki, które w planie przeznaczono pod tego typu zabudowę nie należą do skarżących, którzy nie dysponują do nich żadnym tytułem prawnorzeczowym. Z argumentacji skargi kasacyjnej zdaje się wynikać, że zagrożenia dla prawa własności własnych nieruchomości skarżący kasacyjnie upatrują w już istniejącym tartaku, którego działalność ma oddziaływać na sąsiadujące i dalsze nieruchomości. Trafnie jednak w wyroku WSA w Krakowie zauważył, iż trzeba oddzielić kwestie przeznaczenia planistycznego oznaczonych nieruchomości od faktycznej działalności wykonywanej na nich, przy jednoczesnym podnoszeniu zarzutu naruszenia innych przepisów np. Prawa ochrony środowiska czy też tych przepisów, w zakresie których właściwe są organy nadzoru budowlanego. Nie sposób przeto podzielić tych zarzutów skargi kasacyjnej i ich uzasadnienia, w których wywodzi się, że dokonując przeznaczenia działek, które nie należą do skarżących kasacyjnie pod zabudowę produkcyjną, rzemiosło i usługową, dojść miało do ograniczenia uprawnień właścicielskich skarżących.
Gdy idzie o wartości ujęte w przepisie art. 1 ust. 2 pkt 1, 6 i 7 Upzp (tj. wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walorów ekonomicznych przestrzeni oraz prawa własności) to są to pojęcia niedookreślone, klauzule generalne które muszą być, choć nie wyłącznie, uwzględniane w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zarzut naruszenia tych wartości skarżący kasacyjnie wiążą bezpośrednio z obawą zalegalizowania działającego już uprzednio na tym terenie tartaku, podnosząc odmienną ocenę merytoryczną dopuszczalności zmiany przeznaczenia terenu na cele ujęte dla konturu P/U jako "teren zabudowy produkcyjnej, rzemiosła i zabudowy usługowej". Zasadnie jednak sąd wojewódzki uznał, że pomimo, iż skarżący rozwiązanie to oceniają jako uciążliwe z punktu widzenia możliwości funkcjonowania tartaku na danym terenie, to nie świadczy ono o naruszeniu wskazanych przepisów gwarantujących m. In. ochronę prawa własności, a w każdym razie nie jest działaniem przekraczającym władztwo planistyczne gminy.
F. W aspekcie zarzutu naruszenia wskazanych w petitum skargi kasacyjnej przepisów art. 2, 31 ust. 3, 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Podstawowych Praw Człowieka i Podstawowych Wolności Naczelny Sąd Administracyjny dochodzi do wniosku, uwzględniając wywody zawarte w pkt. E niniejszego uzasadnienia, że nie doszło do ich naruszenia w sposób ujęty w skardze kasacyjnej. Przywołać w tym względzie wypadnie, że prawo własności, którego ochronę zapewniają m. in. przepis art. 64 ust. 3 Konstytucji, jak również art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Podstawowych Praw Człowieka i Podstawowych Wolności nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na mocy przepisów Upup gmina została upoważniona do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na jej obszarze. Wynika to wprost z treści art. 6 ust. 1 Upzp, zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Jak uprzednio wskazano działki tworzące w MPZP wsi Bystra kontur 2 P/U nie należą do skarżących, tym samym przeznaczenie ich pod działalność gospodarczą nie pozbawia ani W. P., ani M. K. prawa własności należących do nich nieruchomości.
G. Zarzutu naruszenia art. 21 jak i art. 68 Konstytucji RP nie sposób rozpoznać, skoro w skardze kasacyjnej nie dostrzeżono, że dzielą się one na mniejsze jednostki systematyczne ‒ ustępy. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Niezależnie od wymogu sporządzenia jej przez fachowego pełnomocnika, musi ona odpowiadać wymogom określonym w przepisach Ppsa, jednym z elementów skargi kasacyjnej jest uzasadnienie podstaw kasacyjnych (art. 176 Ppsa). Wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna nie czyni w pełni zadość temu wymogowi. Naczelny Sąd Administracyjny nie może prawidłowo rozpoznać zarzutu, który został wadliwie skonstruowany, skoro w skardze kasacyjnej nie nawiązano w precyzyjny sposób do treści w/w przepisów Konstytucji RP, które miały zostać naruszone zaskarżonym wyrokiem, jak również nie wskazano precyzyjnie, których jednostek systematycznych (ustępów) artykułów tej ustawy, zarzut dotyczy. W judykaturze wielokrotnie wskazuje się, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2016 r., II FSK 3878/13, LEX nr 2036690, z dnia 25 września 2015 r., II GSK 1750/14, LEX nr 1986671, z dnia 4 grudnia 2014 r., I OSK 910/13, LEX nr 1643282).
I. Nie może odnieść skutku zarzut naruszenia art. 15 ust. 1 w zw. z art. 20 Upzp, albowiem jest on częściowo sformułowany w sposób nie pozwalający go rozpoznać. Skarga kasacyjna jest środkiem prawnym sformalizowanym, nie przypadkowo prawodawca możliwość jej sporządzenia ograniczona jest tzw. przymusem radcowsko-adwokackim (art. 175 § 1 Ppsa). Art. 20 Upzp dzieli się na dwa ustępy, w skardze kasacyjnej nie wskazano, którego z nich dotyczy opisany powyżej zarzut. Niekiedy niedostatki skonstruowania zarzutu kasacyjnego są możliwe do usunięcia poprzez analizę uzasadnienia skargi kasacyjnej, w tym przypadku jest to jednak wykluczone, bowiem lektura uzasadnienia nie pozwala Sądowi na zrekonstruowanie postawionego zarzutu. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika ponadto na czym ma polegać naruszenie przesąd wojewódzki przepisu art. 15 ust. 1 Upzp, który w dacie podejmowania skarżonej uchwały stanowił, że "Wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem". Wbrew obowiązkowi skonstruowania zarzutu naruszenia przepisu prawa materialnego jako błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania (art. 174 pkt 1 Ppsa) oraz uzasadnienia takiego zarzutu, skarga kasacyjna w odniesieniu do wskazanego art. 15 ust. 1 Upzp wymogom tym nie czyni zadość, nie wskazując w jaki sposób WSA w Krakowie miałby naruszyć wskazany przepis. Argumentacja skargi kasacyjnej w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 15 ust. 1 Upzp zdaje się odnosić do naruszeń innego przepisu cyt. ustawy. Nie jest jednak obowiązkiem Sądu korygowanie błędów popełnionych przy formułowaniu i uzasadnianiu zarzutów kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać zarzutów, które zostały wadliwie sformułowane.
J. Skoro zatem zarzuty skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione, podlegała ona oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Krakowie postanowieniem z dnia 24 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 83/14 odrzucił skargę A. K. na uchwałę Rady Gminy Bystra-Sidzina z dnia 12 października 2012 r., Nr XXIII/148/12 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Bystra (MPZP).
W uzasadnieniu postanowienia sąd I instancji wskazał, że M. K., A. K., J. P., W. P., D. P. i P. P. pismem z dnia 10 grudnia 2013 r. wnieśli do WSA w Krakowie skargę na uchwałę Rady Gminy Bystra-Sidzina nr XXIII/148/12 z dnia 12 października 2012r., w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Bystra w części dotyczącej ustaleń tego planu odnośnie działek o nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...]. Wskazano, że działki te zostały przeznaczone zaskarżonym planem jako tereny zabudowy produkcyjnej, rzemiosła i zabudowy usługowej 2P/U.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Bystra-Sidzina wniósł o jej oddalenie.
W ocenie sądu wojewódzkiego podstawowymi kwestiami w przedmiotowej sprawie były zagadnienia dopuszczalności wniesienia skargi przez skarżących na ww. uchwałę Rady Gminy Bystra-Sidzina oraz zachowania procedury związanej z wniesieniem skargi do sądu administracyjnego na uchwałę organu stanowiącego samorządu terytorialnego.
Jak wynikało z oświadczenia M. K. złożonego na rozprawie przed sądem wojewódzkim w dniu 24 marca 2014 r. działki oznaczone nr [...],[...],[...] i [...] (z tytułu prawa własności których wywodzi swój interes prawny) skarżąca "przejęła w drodze spadku po rodzicach" (...). Właścicielem działek nie jest jej mąż. Nie przeniosła własności działek na męża."
Wskazując na powyższe sąd I instancji stwierdził, że mając na uwadze treść skargi i powołane tam numery działek, z istnienia własności których skarżący wywodzą swój interes prawny mający być naruszony przez zaskarżoną uchwałę oraz złożone na rozprawie oświadczenie M. K., któremu nie zaprzeczył A. K., ani pozostali współskarżący oraz pełnomocnik organu, przyjąć należało, że A. K. nie ma własnego interesu prawnego do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę (nie przysługiwało mu prawo własności do nieruchomości objętych MPZP). Złożył on skargę wraz z innymi osobami wyłącznie jako mąż M. K., a nie jako właściciel (współwłaściciel), którejś z działek wymienionych przez skarżących. Nie przysługuje mu zatem interes prawny (a co najwyżej faktyczny) umożliwiający wniesienie skargi do sądu, a tym bardziej nie można przyjąć, że ów interes prawny mógł zostać naruszony przez postanowienia zaskarżonej uchwały.
Mając powyższe na uwadze, sąd I instancji odrzucił skargę A. K. na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Ppsa).
Skargą kasacyjną − reprezentowani przez pełnomocnika – M. K. i A. K. zaskarżyli w całości ww. postanowienie, a sądowi I instancji zarzucili w trybie art. 174 pkt 1 i 2 Ppsa naruszenie:
I. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:
- art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (w skardze kasacyjnej powołano nieaktualny publikator tej ustawy, prawidłowo – Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej K.p.a.) poprzez jego naruszenie i nieuzasadnione zastosowanie wobec skarżącego A. K. i M. K., poprzez błędne nie uznanie go za stronę postępowania, co uniemożliwiło mu obronę swoich praw;
- art. 31 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (w skardze kasacyjnej powołano nieaktualny publikator tej ustawy, prawidłowo Dz. U. z 2012 r., poz. 788 ze zm., dalej K.r.i.o.) poprzez jego naruszenie i niewłaściwe zastosowanie wobec skarżących co uniemożliwiło im obronę swoich praw;
- art. 2, 21, 31, 64 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w związku z art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej Upzp) - poprzez naruszenie i niewłaściwe zastosowanie umożliwiające obronę swoich podstawowych praw A. K. jako skarżącemu;
art. 45 Konstytucji RP poprzez jego naruszenie i niewłaściwe zastosowanie dot. uniemożliwienia skarżącemu A. K. obrony praw, jak również sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd;
art. 68 Konstytucji RP poprzez jego naruszenie i niewłaściwe zastosowanie w związku z całkowitym pominięciem kwestii ochrony zdrowia skarżącego A. K., co ma bezpośredni związek z zaskarżoną częścią aktu prawa miejscowego,
art. 140 oraz art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (w skardze kasacyjnej powołano nieaktualny publikator, prawidłowo Dz. U. z 2014 r., poz. 121 ze zm., dalej K.c.) poprzez jego naruszenie i błędne zastosowanie uniemożliwiające obronę praw skarżącemu A. K.;
II. przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, tj.:
- art. 50 § 1 Ppsa w zw. z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej Usg) poprzez nieuzasadnione ograniczenie interesu prawnego i uprawnienia skarżącego A. K. do wniesienia skargi, pomimo że brał czynny udział "w całym postępowaniu administracyjnym",
- art. 58 § 1 pkt 6 Ppsa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na bezzasadnym odrzuceniu skargi i uznaniu jej za niedopuszczalną w sytuacji, gdy skarżący wykazali, że uchwała Rady Gminy Bystra-Sidzina rażąco narusza interes prawny i uprawnienia A. K. i M. K,
- art. 247 Ppsa w zw. z art. 101 Usg poprzez bezzasadne wyłączenie możliwości uzyskania prawa pomocy A. K. i uznania skargi za bezzasadnej.
Z uwagi na powyższe skarżący kasacyjnie wnoszą o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżący nie posiadają rozdzielności majątkowej małżeńskiej, wobec czego zgodnie z art. 31 K.r.i.o. z chwilą zawarcia małżeństwa powstała między nimi jako małżonkami z mocy ustawy wspólność majątkowa małżeńska (tzw. wspólność ustawowa), która obejmuje przedmioty nabyte w czasie trwania ich związku małżeńskiego, w tym w szczególności do ich majątku wspólnego należą:
- wybudowany z pieniędzy wspólnych budynek mieszkalny wraz z pozostałymi zabudowaniami znajdujący się na działkach ewidencyjnych nr [...] oraz [...] obręb Bystra o nadanym nr ewid. [...],
- dobudowana połowa budynku mieszkalnego z pieniędzy wspólnych wraz z pozostałymi zabudowaniami o nadanym nr ewid. 88 obręb Bystra - znajdujący się na działkach ewid. [...],[...],[...],[...],[...].
Skoro między skarżącymi istnieje wspólność łączna, to każdy ze współmałżonków jest upoważniony do reprezentowania niepodzielnie prawa do całego przedmiotu współwłasności. Zarazem w skardze kasacyjnej przyznano, iż w księdze wieczystej ujawniono wyłącznie jednego ze współmałżonków, co skutkować ma niezgodnością treści tej księgi z rzeczywistym stanem prawnym. Powołano się na treść art. 37 § 1 pkt 1 K.r.i.o. w aspekcie zgody współmałżonka na dokonanie określonych czynności prawnych związanych z majątkiem wspólnym.
W dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej przywołano jeden z wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych (IV SA/Po 330/12) dotyczący przymiotu strony w postępowaniu w sprawach z zakresu ustalania uwarunkowań środowiskowych w aspekcie pojęcia tzw. działki sąsiedniej. Dodatkowo oświadczono, że A. K. jest współposiadaczem działki nr [...], od której uiszcza podatek. Oświadczenie M. K. złożone podczas rozprawy przed WSA w Krakowie, jakoby przejęła tę działkę po rodzicach, ma być pomyłkowe. Obszernie przywołano także argumentację w kierunku uznania prawa A. K. do wniesienia skargi na MPZP, powołując się na przyznanie mu praw strony w postępowaniach administracyjnych dotyczących działalności gospodarczej – tartaku prowadzonego przez A. S. i A. S. Skarżący A. K. został dopuszczony do udziału w sprawie prowadzonej przez WSA w Warszawie do sygn. VII SA/Wa 1573/11 jako uczestnik, sprawa ta dotyczy legalności wzniesienia oznaczonych obiektów budowlanych. Ta okoliczność dodatkowo wskazywać ma, iż nietrafnie sąd wojewódzki miał odrzucić skargę A. K., tym bardziej że uczestniczył on aktywnie w różnych etapach procedury uchwalania MPZP.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W świetle art. 174 Ppsa (obecny tekst jednol. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 Ppsa (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
A. Przedmiotem skargi kasacyjnej M. K. i A. K. jest postanowienie WSA w Krakowie wydane na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 Ppsa (w uzasadnieniu skarżonego postanowienia powołano nieaktualny w dacie orzekania przez sąd wojewódzki publikator tej ustawy), wedle którego sąd odrzuca skargę, jeżeli "interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego". W sprawie chodzi wyłącznie o naruszenie interesu prawnego A. K., albowiem skargę M. K. rozpoznano wyrokiem (który jest przedmiotem odrębnej skargi kasacyjnej). Zarzut naruszenia przepisu art. 58 § 1 pkt 6 Ppsa oraz art. 50 § 1 Ppsa, wedle którego m. in. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, może zostać oceniony dopiero po uprzedniej analizie zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego. Z tych samych względów także zarzut naruszenia przepisu art. 247 Ppsa może zostać oceniony dopiero po rozważeniu zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego.
B. W ocenie Sądu całkowicie chybiony jest zarzut naruszenia przepisu art. 28 K.p.a. określającego pojęcie strony postępowania administracyjnego. Cyt. przepisu nie stosuje się w postępowaniu odnoszącym się tak do uchwalenia, jak i kontroli sądowoadministracyjnej uchwały rady gminy, albowiem sam K.p.a. nie ma zastosowania do aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 Ppsa (akt prawa miejscowego). Tym samym chybione jest przywoływanie w argumentacji skargi kasacyjnej tych orzeczeń sądów administracyjnych, które odnoszą się do pojęcia strony w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej, jak również faktu dopuszczenia przez inny wojewódzki sąd administracyjny A. K. jako uczestnika w sprawie dotyczącej kontroli decyzji administracyjnej odnoszącej się do nieruchomości zajętych pod działalność gospodarczą prowadzoną przez A. S. i A. S.
C. Zarzut naruszenia art. 37 K.r.i.o. został sformułowany wadliwie, skoro cyt. przepis składa się z kilku jednostek redakcyjnych (kilku paragrafów). Skarga kasacyjna jest środkiem prawnym sformalizowanym, nie przypadkowo prawodawca możliwość jej sporządzenia ogranicza tzw. przymusem radcowsko-adwokackim (art. 175 § 1 Ppsa). W judykaturze wielokrotnie wskazuje się, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2016 r., II FSK 3878/13, LEX nr 2036690, z dnia 25 września 2015 r., II GSK 1750/14, LEX nr 1986671, z dnia 4 grudnia 2014 r., I OSK 910/13, LEX nr 1643282). Niekiedy wadliwości w precyzyjnym wskazaniu przepisu, który miał zostać uchybiony przez sąd I instancji niekiedy można usunąć poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Stosując ten tryb przyjdzie dojść do wniosku, że chodzi o zarzut naruszenia przepisu art. 37 § 1 pkt 1 K.r.i.o. Zdaniem Sądu nie jest trafny zarzut naruszenia wskazanego powyżej przepisu określającego pojęcie tzw. majątku wspólnego małżonków, jak i majątku osobistego. Z oświadczenia M. K. złożonego podczas rozprawy przed WSA w Krakowie, jak i treści księgi wieczystej – czego skarżący kasacyjnie nie kwestionuje – wynika jasno, że działki wymienione tak w wezwaniu rady gminy do usunięcia naruszenia prawa, jak i w samej skardze, należą wyłącznie do M. K.. Nie zmienia tej oceny oświadczenie skarżących odnośnie partycypowania przez A. K. w budowie domu mieszkalnego i innych zabudowań na działkach ewidencyjnych oznaczonych nr [...],[...],[...] i [...], a także opłacania podatku od działki nr [...].
D. Z powyższych względów nie mogły odnieść zamierzonego skutku zarzuty naruszenia przepisów art. 140 i 144 K.c. określające sposób korzystania z rzeczy oraz uprawnienia właściciela w zakresie społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości. Skoro A. K. nie przysługuje tytuł prawno-rzeczowy do nieruchomości określonych w skardze, jak i mających być naruszane postanowieniami MPZP, to nie mógł sąd wojewódzki naruszyć cyt. przepisów, jak i przepisów art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 Upzp, wedle których w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza walory ekonomiczne przestrzeni oraz prawo własności, odrzucając jego skargę. Te same przyczyny prowadzą do wniosku o bezskuteczności zarzutu naruszenia art. 2 Konstytucji RP. Co się tyczy zarzutu naruszenia art. 21, 31, 45, 64 i 68 Konstytucji RP, to nie poddaje się on kontroli. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Niezależnie od wymogu sporządzenia jej przez fachowego pełnomocnika, musi ona odpowiadać wymogom określonym w przepisach Ppsa, jednym z elementów skargi kasacyjnej jest uzasadnienie podstaw kasacyjnych (art. 176 Ppsa). Wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna nie czyni zadość temu wymogowi. Warunek przytoczenia podstawy kasacyjnej i jej uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd drugiej instancji do domyślania się, który przepis prawa autor kasacji miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246). Naczelny Sąd Administracyjny nie może prawidłowo rozpoznać, które zostały wadliwie skonstruowane, skoro w skardze kasacyjnej nie nawiązano albo w ogóle, albo w precyzyjny sposób do treści w/w przepisów Konstytucji RP, które miały zostać naruszone zaskarżonym wyrokiem, jak również nie wskazano precyzyjnie, których jednostek systematycznych (ustępów) artykułów tej ustawy, zarzut dotyczy.
E. Wskutek powyższych wywodów Sąd dochodzi do wniosku, że nietrafny jest zarzut naruszenia art. 50 § 1 w zw. z art. 101 Usg, art. 58 § 1 pkt 6 oraz art. 247 Ppsa w zw. z art. 101 Usg. Wedle art. 50 § 1 Ppsa uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, ponieważ jednak w przedmiotowej sprawie przedmiotem skargi była uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego (MPZP), to kwestię legitymacji do jej zaskarżenia należy badać w kontekście art. 101 § 1 Usg. Wedle tego ostatnio cyt. przepisu "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego". Trafnie sąd wojewódzki w skarżonym postanowieniu wskazał, że A. K. nie ma własnego interesu prawnego do wniesienia skargi na MPZP. Skarga wnoszona w trybie art. 101 ust. 1 Usg nie jest rodzajem actio popularis (skargi powszechnej), środek ten bowiem wyraźnie nakierowany jest na ochronę praw podmiotowych. Nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Takiego prawa skarżącemu nie daje, ani fakt wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, ani łożenie nakładów na nieruchomości należące do M. K. Tym samym, skoro A. K. nie mógł skutecznie pod względem formalnym wnieść skargi na przedmiotową uchwałę rady gminy, jej odrzucenie znajdowało oparcie w przepisie art. 51 § 1 pkt 6 Ppsa.
F. Nie uchybił sąd przepisowi art. 247 Ppsa, wedle którego "Prawo pomocy nie przysługuje stronie w razie oczywistej bezzasadności jej skargi". W judykaturze nie budzi wątpliwości pogląd, wedle którego oznacza to, że zastosowanie powołanego przepisu jest dopuszczalne wówczas, gdy stan faktyczny i prawny danej sprawy nie budzi najmniejszych wątpliwości, co do braku szans na uwzględnienie skargi. W szczególności dotyczy to sytuacji, w której skarga kwalifikuje się do odrzucenia na podstawie art. 58 § 1 Ppsa (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lipca 2014 r., II OZ 700/14, LEX nr 1495334, z dnia 24 kwietnia 2014 r., I OZ 329/14, LEX nr 1473377, z dnia 5 marca 2014 r., I OZ 143/14, LEX nr 1449944).
G. Z powyższych przyczyn orzeczono jak w sentencji postanowienia, działając na podstawie art. 184 Ppsa.