II OSK 287/20

II OSK 287/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-02-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-01-29
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Piotr Broda /sprawozdawca/
Roman Ciąglewicz /przewodniczący/
Tomasz Bąkowski
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 2630/18 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-05-23
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1257
art. 105 par. 1, art. 156 par. 1 pkt 2, art. 28
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2018 poz 1202
art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 2630/18 w sprawie ze skargi D. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 września 2018 r. znak DOA.7110.416.2018.DKA w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 maja 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2630/18 oddalił skargę D. K. (dalej jako skarżąca) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 września 2018 r. w przedmiocie umorzenia postępowania nieważnościowego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Starosta [...] decyzją z dnia 19 stycznia 2018 r., nr 81/3.1/2018 (znak AB.6740.3.1.2018) zatwierdził projekt budowlany i udzielił Gminie [...] pozwolenia na budowę odcinka sieci kanalizacji sanitarnej dla uzbrojenia terenu dla działek budowlanych nr ewid. [...], [...], [...] położonych w [...], gmina [...].
Wnioskiem z dnia 3 kwietnia 2018 r. skarżąca zwróciła się do Wojewody Podkarpackiego (dalej jako organ I instancji) o zbadanie prawidłowości udzielonego pozwolenia na budowę kanalizacji oraz o jego uchylenie z uwagi na to, że w postępowaniu tym nie uczestniczyła, a przysługuje jej status strony. Podniosła, że na będącej jej własnością działce nr [...] w [...] w latach 2005-2006 wykonana została nieprawidłowo i niezgodnie z projektem budowlanym kanalizacja. Wskazała, że Starosta [...] prowadzi postępowanie w sprawie nowego odcinka sieci kanalizacyjnej, wskazując nieprawdziwie, że przedmiotowa sieć omija jej działkę nr [...].
Organ I instancji pismem z dnia 27 kwietnia 2018 r. zwrócił się do skarżącej o wskazanie, czy wzruszenia decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji domaga się w trybie wznowienia postępowania (art. 145 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm.; dalej jako k.p.a.), czy w trybie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.).
W odpowiedzi na ww. pismo skarżąca wniosła o wzruszenie decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wskazując, że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, jak również stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., z uwagi na wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności przepisów art. 7, art. 8, art. 10, art. 75, art. 77, art. 78, art. 79, art. 80 i art. 81 k.p.a.
Organ I instancji w dniu 1 czerwca 2018 r. wszczął na wniosek skarżącej postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia 19 stycznia 2018 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia Gminie [...] pozwolenia na budowę odcinka sieci kanalizacji sanitarnej dla uzbrojenia terenu dla działek budowlanych nr ewid. [...], [...], [...] położonych w [...], gmina [...].
W toku prowadzonego postępowania o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, skarżąca wniosła dodatkowe uwagi, dołączając m. in. ekspertyzy techniczne dotyczące istniejącej sieci kanalizacyjnej. Dodatkowo dołączyła pismo Gazowni w [...] i poinformowała, że odległość gazu od projektowanej sieci kanalizacyjnej to 1,5 m, a projekt nie spełnia tych wymogów.
Wojewoda Podkarpacki decyzją z dnia 2 sierpnia 2018 r., na podstawie art. 105 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności Starosty [...] z dnia 19 stycznia 2018 r.
Organ I instancji wskazał, że rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności postępowania ma obowiązek zbadać, czy pochodzi on od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony - art. 28 k.p.a., art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, ze zm.; dalej jako ustawa).
Organ I instancji stwierdził, że skarżąca, która złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji. Ponadto organ I instancji nie stwierdził, aby projektowana inwestycja objęta ww. decyzją o pozwoleniu na budowę, zlokalizowana została na działce skarżącej o nr ewid. [...]. Z rysunku projektu zagospodarowania działek nr [...], [...], [...] wchodzącego w skład projektu budowlanego wynika bowiem, że projektowany odcinek sieci kanalizacji sanitarnej zlokalizowany został wyłącznie na ww. na działkach, w odległości 1,5 m od istniejącego gazociągu oraz w odległości około 3,0 m od granicy działki stanowiącej własność skarżącej. Zatem zdaniem organu I instancji, skarżącej nie może przysługiwać przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu, bowiem jej działka nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego (art. 3 pkt 20 ustawy), a projektowana inwestycja nie wpływa na sposób jej zagospodarowania.
Organ przy tym podkreślił, że nie znalazł podstaw do wszczęcia postępowania nieważnościowego z urzędu. Nie stwierdził bowiem, aby treść decyzji o pozwoleniu na budowę pozostała w sprzeczności z art. 35 ust. 1 ustawy. Ustalił, że projekt budowlany zgodny jest z decyzją Burmistrza [...] z dnia 4 grudnia 2017 r. o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, nadto został uzgodniony na posiedzeniu narady koordynacyjnej w dniu 15 listopada 2017 r., w której uczestniczył także przedstawiciel [...] Sp. z o.o. [...] w [...]. Przedmiotowy projekt został wykonany przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy. Do projektu budowlanego projektant dołączył oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Skoro więc organ I instancji nie mógł ustalić, że przy wydaniu decyzji doszło do przekroczenia prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, to nie może być mowy o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, zdaniem organu I instancji, decyzja Starosty z dnia 19 stycznia 2018 r. o pozwoleniu na budowę nie jest obarczona żadną z pozostałych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W świetle powyższych ustaleń zdaniem organu I instancji brak było podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.
Odnośnie stanu technicznego zrealizowanej sieci kanalizacji sanitarnej, przebiegającej przez działkę skarżącej, organ I instancji wskazał, że organem właściwym do rozpatrzenia takiej sprawy jest organ nadzoru budowlanego, tj. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...].
W wyniku wniesionego przez skarżącą odwołania, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako GINB) decyzją z dnia 26 września 2018 r. znak: DOA.7110.416.2018.DKA, na podstawie art. 138 § 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia 2 sierpnia 2018 r.
Organ odwoławczy podtrzymując argumentację organu I instancji dodatkowo wyjaśnił, że ograniczeń w zagospodarowaniu działki skarżącej nr ew. [...] nie sposób wywieść z tego, że na jej działce "zlokalizowana jest wadliwie funkcjonująca sieć kanalizacji (okoliczność tą potwierdzają opinie techniczne wykonane na zlecenie skarżącej ...)". Zdaniem organu II instancji sporny odcinek sieci kanalizacyjnej usytuowany na działce skarżącej nr ew. [...] został zrealizowany na podstawie pozwolenia na budowę z 1999 r. Powyższe nie przesądza więc o interesie prawnym skarżącej w kwestionowaniu decyzji Starosty [...] z 19 stycznia 2018 r.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła skarżąca, kwestionując zasadność jej wydania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku na wstępie wskazał, że prawidłowa jest ocena dokonana przez organy obu instancji dotycząca przymiotu strony postępowania skarżącej.
Nie budziło wątpliwości Sądu, że skarżąca nie była stroną postępowania zakończonego wydaniem decyzji Starosty [...] z dnia 19 stycznia 2018 r. Z projektu budowlanego wynika, że przedmiotowa inwestycja dotyczy budowy sieci kanalizacji sanitarnej grawitacyjnej PVC 200 o długości 86 m na działkach nr ew. [...], [...] i [...] położonych w miejscowości [...]. Natomiast z projektu zagospodarowania działek wynika, że projektowany odcinek sieci kanalizacji sanitarnej grawitacyjnej zaprojektowany m.in. na działce nr ewid. [...] (droga gminna) jest oddalony o ok. 3 m od granicy z działką nr [...] skarżącej. Tym samym Sąd podzielił stanowisko organów, że obszar oddziaływania projektowanej inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy nie obejmuje swym zakresem działki o nr ew. [...]. Zdaniem Sądu położenie tej działki względem projektowanego przedsięwzięcia, a zwłaszcza charakter inwestycji (budowa sieci kanalizacji sanitarnej) wykluczają uznanie, iż wiąże się ona z uciążliwościami lub ograniczeniami w możliwości zagospodarowania bądź korzystania z działki skarżącej, które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa.
Sąd stwierdził, że skarżąca swój interes prawny wywodzi z faktu, że projektowana inwestycja stwarza uciążliwości dla jej działki, ponieważ inwestycja ta zostanie przyłączona do wadliwie funkcjonującej sieci kanalizacji zlokalizowanej na jej działce, w efekcie czego spowoduje to wzrost częstotliwości zalewania działki skarżącej, a zatem wpłynie istotnie na uciążliwość w korzystaniu z jej działki. W ocenie Sądu z powyższego wynikać może jedynie istnienie po stronie skarżącej interesu faktycznego w postępowaniu zakończonym wydaniem przez Starostę [...] decyzji z dnia 19 stycznia 2018 r. Jak wynika bowiem z decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 lipca 2017 r., i na co wskazywał organ odwoławczy, odcinek sieci kanalizacji sanitarnej na działce nr ewid. [...] (należącej do skarżącej) został zrealizowany na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia 24 września 1999 r. Sąd podkreślił, że skarżąca, wskazując na wadliwie funkcjonującą sieć kanalizacji sanitarnej zlokalizowanej na jej działce na podstawie decyzji z 1999 r., ma interes prawny do podjęcia działań dotyczących tego odcinka kanalizacji sanitarnej znajdującego się na jej działce i jak wynika z treści ww. decyzji, skarżąca takie działania podjęła inicjując postępowanie przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w [...].
Nie budziło wątpliwości Sądu również, że w przedmiotowej sprawie skarżąca niesłusznie wywodzi swój interes prawny wskazując na hipotetyczną możliwość "wzrostu częstotliwości zalewania działki skarżącej na wskutek wylewania fekaliów ze studzienek kanalizacyjnych oraz wzrost natężenia fetoru w obrębie jej nieruchomości" ze względu na przyłączenie do istniejącej sieci sanitarnej nowego jej odcinka. Tym samym, zdaniem Sądu, bezzasadny jest zarzut naruszenia 28 ust. 2 ustawy w zw. z art. 28 k.p.a.
Sąd uznał także, że organy wyczerpująco zbadały wszystkie okoliczności faktyczne zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej i oficjalności (art. 7 k.p.a.). Ponadto, zdaniem Sądu, organy wydając obie decyzje oparły się na materiale zgromadzonym w sprawie, dokonały również wszechstronnej oceny całokształtu materiału dowodowego oceniając w sposób pełny znaczenie i wartość poszczególnych dowodów i argumentów skarżącej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, zaskarżając to orzeczenie w całości. Sądowi I instancji zarzuciła naruszenie prawa materialnego w postaci:
- 28 ust. 2 ustawy poprzez błędne przyjęcie, że skarżącej nie przysługuje status strony, podczas gdy skarżącą należało uznać za stronę postępowania z uwagi na to, że inwestycja będąca przedmiotem sprawy oddziałuje bezpośrednio na działkę skarżącej poprzez wybijanie studzienki i wyciek zanieczyszczeń na nieruchomość skarżącej.
Zarzuciła także naruszenie przepisów prawa procesowego, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
- art. 8 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a., a to poprzez prowadzenie postępowania w sposób budzący wątpliwości i brak wyjaśnienia uczestnikom postępowania istotnych dla nich kwestii;
- art. 7 k.p.a., a to poprzez niezastosowanie się do przepisu w postaci braku podjęcia wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego i brak podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, a to poprzez błędne uznanie, że skarżąca nie jest stroną postępowania, podczas gdy inwestycja będąca przedmiotem sprawy oddziałuje bezpośrednio na działkę skarżącej poprzez wybijanie studzienki i wyciek zanieczyszczeń na nieruchomość skarżącej; ponadto poprzez brak uwzględnienia przez organ, że projekt budowlany wykonany przez Gminę zawiera rażące błędy techniczne, co skarżąca wykazała poprzez przedłożenie licznych dowodów na tę okoliczność;
- art. 77 k.p.a., w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 85 § 1 k.p.a., a to poprzez brak działania które ma na celu wyczerpujące zebranie i przeprowadzenie materiału dowodowego, brak podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy; poprzez nieuwzględnienie wniosku skarżącej o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego oraz poprzez nieuwzględnienie wniosku o przeprowadzenie oględzin nieruchomości należącej do skarżącej, podczas gdy zarówno dowód z przeprowadzenia oględzin jak i opinia sporządzona przez biegłego pozwoliłyby jasno wykazać, że skarżącą należało uznać za stronę postępowania z uwagi na to, że inwestycja będąca przedmiotem sprawy oddziałuje bezpośrednio na działkę skarżącej poprzez wybijanie studzienki i wyciek zanieczyszczeń na nieruchomość skarżącej;
- art. 6 k.p.a., a to poprzez działanie organu administracyjnego niemieszczące się w granicach prawa oraz naruszające przepisy prawa, a tym samym naruszenie zasady praworządności;
- art. 107 § 3 k.p.a. i art. 11 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie szeregu okoliczności natury faktycznej i prawnej, w szczególności nieodniesienie się do zarzutów wskazanych w odwołaniu od decyzji organu I instancji;
- art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez nienależyte wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w szczególności nieodniesienie się do szeregu zarzutów wskazanych w skardze;
- art. 6 k.p.a w postaci braku pouczenia skarżącej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny o możliwości wniesienia skargi kasacyjnej;
- art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej poprzez pozbawienie skarżącej prawa do wznowienia postępowania w tym prawa do sądu;
- art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez narażenie uczestniczki na naruszenie jej prawa własności.
W oparciu o powyższe zarzuty wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; ewentualnie o zmianę wyroku poprzez uwzględnienie skargi, a tym samym poprzez uchylenie zaskarżanej skargą decyzji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania przed organem II instancji oraz przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie. Wniosła także o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych oraz kosztów postępowania administracyjnego, a ponadto o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Skarżąca wniosła także o ponowne przeprowadzenie dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy - na te same okoliczności tj. następujących dokumentów:
- inwentaryzacja powykonawcza lokalnej sieci kanalizacji deszczowej wykonanej na drodze [...], która nie jest ujęta w projekcie;
- pismo z [...] o warunkach odległości od gazu;
- protokół narady koordynacyjnej z 16.11.2017 r.;
- uzupełnienia do ekspertyzy technicznej sporządzone przez mgr inż. C. Ł. rzeczoznawcę budowlanego oraz przez rzeczoznawcę budowlanego Pana W. w związku z projektowaną budową sieci kanalizacyjnej świadczące o niezachowaniu warunków technicznych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm.).
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a.). Wobec tego, że nie stwierdzono, by w niniejszej sprawie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego sprawa podlegała rozpoznaniu w granicach zakreślonych przez podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty.
Skarga kasacyjna nie zawierała uzasadnionych podstawy.
Jako chybione należało uznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania (art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 w zw. z art. 84 § 1 i art. 85 § 1, art. 107 § 3), pomijając przy tym ich wadliwą konstrukcję tj. brak powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. ze wskazanymi w zarzutach przepisami k.p.a. W postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym przepisy k.p.a. nie znajdują zastosowania, bowiem sąd orzeka w oparciu o ustawę o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dokonuje jednak oceny stosowania przepisów k.p.a. przez organy administracji i tylko w tym zakresie może naruszyć wskazane w zarzutach przepisy.
Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów kasacyjnych wskazać należy, że zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów - art. 80 k.p.a.). Po przeprowadzonym postępowaniu, jeśli sprawa jest dostatecznie wyjaśniona oraz taką formę rozstrzygnięcia przewidują odpowiednie przepisy, organ wydaje decyzję, uwzględniając wytyczne co do jej elementów składowych, wskazanych w art. 107 k.p.a., przedstawiając m.in. przyjęty w sprawie stan faktyczny (art. 107 § 3 k.p.a.).
W niniejszej sprawie stan faktyczny został prawidłowo ustalony przez organy orzekające dlatego zasługuje na zaakceptowanie wbrew stanowisku skargi kasacyjnej. Nie można zgodzić się ze stwierdzeniem skarżącej kasacyjnie, że organy zaniechały podjęcia kroków mających na celu przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego (art. 84 § 1 k.p.a.) oraz oględzin nieruchomości należącej do skarżącej kasacyjnie (art. 85 § 1 k.p.a.), celem wykazania wadliwie działającej kanalizacji, co w ocenie skarżącej miało istotny wpływ na wynik sprawy. Należy bowiem zauważyć, że postępowanie wyjaśniające, jakie organ przeprowadza w pierwszej fazie, nie może dotyczyć tego, czy przyczyny nieważności rzeczywiście miały miejsce, gdyż kwestie zaistnienia przyczyn nieważności winny być wyjaśnione w dalszym postępowaniu, tj. przy udziale wszystkich jego stron. Dopiero pozytywna weryfikacja legitymacji procesowej podmiotu składającego wniosek pozwala na przejście do drugiego etapu i jego merytorycznej oceny. Zatem na tym etapie postępowania GINB ustalał jedynie, czy wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego pochodził od podmiotu mającego interes prawny do bycia stroną tego postępowania. Wydanie przez GINB decyzji merytorycznej w wyniku działania podmiotu nieposiadającego legitymacji do wszczęcia postępowania nieważnościowego, uchybiało wymogom prowadzenia postępowania na podstawie przepisów prawa oraz obowiązkowi stania na straży praworządności (art. 6 i 7 k.p.a.).
Nie znajduje uzasadnienia także zarzut kasacyjny naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i nie odniesienie się do wszystkich zarzutów skargi. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku wypełniając przesłanki wynikające z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów podniesionych w skardze oraz do każdego z argumentów na ich poparcie, może je oceniać całościowo. Najistotniejsze jest to aby z wywodów Sądu wynikało dlaczego w sprawie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze. Zauważyć w związku z tym należy, że część analityczna uzasadnienia pozwala na odtworzenie toku rozumowania Sądu pierwszej instancji, który doprowadził do stanowiska o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a tym samym możliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada zatem warunkom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a.
W skardze kasacyjnej został także sformułowany zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 28 ust. 2 ustawy, poprzez błędne przyjęcie, że skarżącej kasacyjnie nie przysługuje status strony postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Należy zauważyć, że w myśl art. 28 ust. 2 ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organ, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W orzecznictwie sądów administracyjnych co do zasady przyjmuje się, że zarówno w postępowaniu zwykłym dotyczącym pozwolenia na budowę, jak i w postępowaniu nieważnościowym normą materialnoprawną określającą krąg stron postępowania jest art. 28 ust. 2 ustawy. Nie wyklucza się jednak potrzeby szerszego ujęcia legitymacji do zainicjowania postępowania o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę przez podmiot, który stosownie do art. 28 k.p.a. wykaże okoliczności świadczące o tym, że skutki stwierdzenia nieważności decyzji dotyczą jego interesu lub obowiązku (por. wyroki NSA: z dnia 5 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 598/06; z dnia 24 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2209/14; z dnia 19 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1199/14; z dnia 10 marca 2022 r., sygn. akt II OSK 957/19; dostępne pod adresem: cbois.nsa.gov.pl; Prawo budowlane. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. 3, C.H. Beck, s. 335-336; A. Kosicki w: Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Plucińskiej-Filipowicz, LEX, komentarz do art. 28 Prawa budowlanego).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji słusznie zaakceptował stanowisko organu, że skarżąca nie posiadała legitymacji procesowej do skutecznego zainicjowania postępowania nadzwyczajnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia 19 stycznia 2018 r. nr 81/3, 1/2018 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia Gminie [...] pozwolenia na budowę odcinka sieci kanalizacji sanitarnej dla uzbrojenia terenu dla działek budowlanych nr ewid. [...], [...], [...] położonych w [...].
Z projektu zagospodarowania terenu załączonego do zatwierdzonego projektu budowlanego, jednoznacznie wynika, że przedmiotowa inwestycja nie przebiega przez teren działki skarżącej, którą od terenu inwestycji oddziela działka drogowa. Jednocześnie z projektu zagospodarowania terenu nie wynika również, że objęty projektem budowlanym fragment sieć kanalizacji sanitarnej łączy się ze znajdującą się na terenie działki skarżącej kanalizacją sanitarną, która w ocenie skarżącej została wykonana w sposób nieprawidłowy i powoduje zalewanie jej nieruchomości wydobywającymi się z tej sieci nieczystościami. Twierdzeń skarżącej w zakresie oddziaływania zaprojektowanego odcinka sieci sanitarnej na należącą do niej nieruchomość, nie potwierdzają także przedłożone przez skarżącą prywatne ekspertyzy dotyczące stanu technicznego sieci kanalizacyjnej. Ekspertyzy te dotyczą stanu technicznego sieci kanalizacyjnej umiejscowionej w obrębie działki skarżącej oraz bezpośrednio z nią sąsiadujących i nie dotyczą zaprojektowanego odcinka. Stąd też nie sposób na ich podstawie doszukać się jakiegokolwiek oddziaływania kwestionowanej inwestycji na nieruchomość skarżącej.
Uwzględnienie treści art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy pozwala stwierdzić, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę dotyczy interesu prawnego właściciela oraz użytkowników wieczystych lub zarządcy nieruchomości, jeżeli ich nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu, który ma być wybudowany przez inwestora. W rezultacie przy określeniu kręgu stron w sprawach pozwolenia na budowę, prowadzonych w trybie zwykłym bądź nadzwyczajnym, zagadnieniem kluczowym jest ustalenie, jak uczynił to organ odwoławczy, a co zaakceptował Sąd pierwszej instancji, obszaru oddziaływania obiektu budowlanego, stanowiącego według art. 3 pkt 20 ustawy teren wyznaczony w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Sąd pierwszej instancji trafnie stwierdził, że z uwagi na odległość spornej inwestycji od działki skarżącej, nie sposób przyjąć, aby inwestycja ta w jakikolwiek sposób powodowała ograniczenia w zagospodarowaniu działki skarżącej. Działka ta jak już wyżej wskazano nie jest też objęta projektem zagospodarowania terenu zatwierdzonym kwestionowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzją. Decyzja ta nie przewidywała jakichkolwiek robót budowlanych na działce nr [...] należącej do skarżącej.
Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, że realizacja spornej inwestycji nie wpływa na możliwość zagospodarowania działki przez skarżącą, w tym jej zabudowy, a fakt niesprawnego działania sieci sanitarnej na jej działce pozostaje bez wpływu na ocenę interesu prawnego skarżącej w kwestionowaniu odcinka sieci sanitarnej znajdującego się poza terenem jej działki. Z zebranych przez organ i przedłożonych przez stronę dowodów nie wynika, że kwestionowany odcinek sieci kanalizacyjnej w jakikolwiek sposób oddziałuje na nieruchomość skarżącej, tym bardzie wywołując skutek w postaci ograniczenia możliwości zagospodarowania, w tym zabudowy nieruchomości należącej do skarżącej. Pojęcie obszaru oddziaływania obiektu, które ma kluczowe znaczenie dla przyznania statusu strony postępowania, materializuje się wówczas, gdy na podstawie konkretnych indywidualnych parametrów danej inwestycji (jej przedmiotu) konkretyzują się odpowiednie wynikające z odrębnych przepisów normy prawa administracyjnego, które wytyczają pewną strefę wobec projektowanego obiektu. Nie wystarczy więc subiektywne przekonanie właściciela nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja, że ma on interes prawny uzasadniający jego udział jako strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie. Z kolei potencjalna możliwość oddziaływania projektowanej inwestycji, aby mogła uzasadniać występowanie interesu prawnego uprawniającego do udziału w postępowaniu, musi w każdym przypadku wiązać się z potrzebą zbadania w postępowaniu administracyjnym zakresu tego oddziaływania w powiązaniu z konkretnymi przepisami regulującymi dopuszczalne granice oddziaływania danej inwestycji (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2022 r. sygn. akt II OSK 1443/19, LEX nr 3354174). W niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie takich norm nie wskazała, ograniczając się do twierdzenia, że realizacja inwestycji doprowadzi do dalszego zanieczyszczania jej nieruchomości.
Należy także stwierdzić, że zaakceptowanie przez Sąd I instancji stanowiska o braku podstaw do uznania skarżącej kasacyjnie za stronę postępowania nieważnościowego, nie stanowi naruszenia powołanych w zarzutach kasacyjnych norm konstytucyjnych (art. 45 ust. 1 i art. 21 ust. 1 Konstytucji RP). Z konstytucyjnego prawa ochrony własności nie sposób wywodzić interesu prawnego do bycia stroną każdego postępowania dotyczącego realizacji inwestycji. Podobnie jak nie sposób stwierdzić naruszenie prawa do sądu, poprzez wydanie orzeczenia, które nie spełnia oczekiwań wnoszącego skargę.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.