II OSK 287/06

II OSK 287/06 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2006-05-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-03-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Stahl /przewodniczący sprawozdawca/
Maria Czapska - Górnikiewicz
Tomasz Zbrojewski
Symbol z opisem
6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
III SA/Wr 216/05 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2005-11-21
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
art.18 ust.1,  art. 23a
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Tezy
1. Uchwalenie Kodeksu etyki radnych należy do "spraw publicznych o znaczeniu lokalnym", niezastrzeżonych na rzecz innych podmiotów /art. 6 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./.
2. Kodeks etyki radnych jest niewładczym aktem samozwiązania się radnych, jego znaczenie polega na dobrowolnym podporządkowaniu się radnych określonym wybranym zasadom etycznym, mającym służyć właściwemu wypełnianiu funkcji publicznej /służby publicznej/ a jedyną sankcją za naruszenie jego postanowień jest odpowiedzialność polityczna radnych.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Stahl ( spr. ), Sędziowie NSA Maria Czapska – Górnikiewicz, Tomasz Zbrojewski, Protokolant Krzysztof Tkacz, po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej Bolesławiec od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 listopada 2005 r. sygn. akt III SA/Wr 216/05 w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej Bolesławiec na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 21 lutego 2005 r. Nr PN.II.0911-11/91/05 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej Bolesławiec z dnia 26 stycznia 2005 r., Nr XXX/300/05 w sprawie przyjęcia Kodeksu etyki radnego Rady Miasta Bolesławiec 1) uchyla zaskarżony wyrok, 2) uchyla rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 21 lutego 2005 r., 3) zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz Gminy Miejskiej Bolesławiec kwotę 500 ( pięćset ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 21 listopada 2005 r. (III SA/Wr 216/05),po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy Miejskiej Bolesławiec na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 21 lutego 2005 r.(Nr PN.II.0911-11/91/05) w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta Bolesławiec z dnia 26 stycznia 2005 r. Nr XXX/300/05 w sprawie przyjęcia Kodeksu etyki radnego Rady Miasta Bolesławiec – oddalił skargę.
Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda Dolnośląski stwierdził nieważność przedmiotowej uchwały z uwagi na to, że żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego nie upoważnił żadnego z organów gminy do ustanawiania zasad określających postępowanie lub wykonywanie mandatu radnego. Zdaniem organu nadzoru, materia ta nie należy do "spraw pozostających w zakresie działania gminy" w rozumieniu art. 18 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, powołanego w podstawie prawnej uchwały. Tym samym nie ma mowy istnieniu domniemania do podejmowania tego rodzaju aktów przez organ stanowiący. Mandat radnego ma charakter wolny i radny nie jest związany instrukcjami wyborców. Przedmiotowa uchwała zawiera szeroki katalog zasad wyznaczających kierunek i podstawę działania radnych, wskazuje na obowiązek przestrzegania przepisów prawa, działania na rzecz dobra lokalnej społeczności, powstrzymywania się od działania stronniczego, wykonywania mandatu w sposób rzetelny i sumienny, jawny i praworządny.
Zdaniem Wojewody Dolnośląskiego, przepisy prawa nie dają radzie gminy upoważnienia do stosowania wobec radnych środków dyscyplinujących wtedy, gdy nie wywiązują się z uczestnictwa w sesjach rady i pracach komisji. Także z Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego wynika, że status przedstawicieli powinien zapewniać im swobodne wykonywanie mandatu. Ponadto ustawa o samorządzie gminnym szeroko reguluje kwestie związane z możliwością prowadzenia przez radnych działalności, mogącej mieć charakter korupcjogenny. Wojewoda wskazał także, że kwestie ochrony informacji niejawnych reguluje odrębna ustawa a w świetle regulacji ustawowej podmiotami obowiązków związanych z jawnością działania są organy gminy a nie radni.
Wojewoda przytoczył także przepis art. 7 Konstytucji, jego zdaniem naruszony poprzez podjęcie przedmiotowej uchwały bez podstawy prawnej powołał wyrok SN z 18 stycznia 2005 r.(WK 22/04,OSNKW 2005/3/29) z którego wynika pogląd o zakazie domniemywania kompetencji.
W skardze do Sądu Gmina Miejska Bolesławiec podniosła, że z art. 18 ust.1 u.s.g. wynika, że do rady należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, które nie należą do właściwości innych organów gminy. Wojewoda niedopuszczalnie zawęził domniemanie właściwości rady a tym samym rozstrzygnięcie nadzorcze stanowi nadmierną ingerencję w samodzielność gminy w kwestii określania ustroju wewnętrznego. Uchwała stanowi zbiór norm moralnych określających postępowanie radnych, zebranych w formie kodeksu. Celem uchwały było zidentyfikowanie i zebranie standardów postępowania, których powinni przestrzegać radni. Zasady tam zawarte, znajdują odzwierciedlenie w przepisach prawa, stanowią ich uzupełnienie i wzmocnienie. Gmina wspomniała również że podjęta uchwała jest elementem akcji społecznej "Przejrzysta Polska" do której Gmina Bolesławiec przystąpiła.
Uzasadniając oddalenie skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że w istocie przedmiotowa uchwała w sprawie przyjęcia Kodeksu etyki radnego Rady Miasta Bolesławiec została podjęta bez podstawy prawnej a Wojewoda zasadnie zarzucił naruszenie art. 7 Konstytucji RP i błędną wykładnię art. 18 ust.1 u.s.g. Skoro każdy organ władzy publicznej może działać na podstawie prawa to nie budzi wątpliwości, że kompetencja do uchwalania kodeksu etyki jest sprawa którą ustawodawca wyraźnie zaliczył w przepisach prawa obowiązującego do "spraw pozostających w zakresie działania gminy". Niedopuszczalne jest tak szerokie rozumienie domniemania kompetencji rad gmin, jakie przyjęła Rada Miasta Bolesławiec bo prowadziłoby do sytuacji domniemania kompetencji rady gminy w każdej sprawie związanej z funkcjonowaniem gminy, w której rada chciałaby zająć stanowisko. Z art. 7 Konstytucji i art. 18 ust.1 u.s.g. wynika, że należy wskazywać konkretny przepis prawa obowiązującego, który jednoznacznie zalicza daną sprawę do zadań gminy. Ustawodawca, w obecnym stanie prawnym, nie przewiduje możliwości uchwalania kodeksów etyki radnych, dopuszcza natomiast taką możliwość w odniesieniu do samorządów zawodowych. Zdaniem WSA, problem określenia zasad etycznych w odniesieniu do radnych jest problemem ponadlokalnym, a przyjęcie odmiennego poglądu prowadziłoby do sytuacji zróżnicowania kodeksów etycznych w różnych jednostkach samorządu terytorialnego. Sąd nie dopatrzył się także naruszenia przez Wojewodę przepisów art. 169 ust.4 i art. 171 Konstytucji, uznając, że stworzenie zbioru zasad etycznych dla radnych nie mieści się w pojęciu ustroju wewnętrznego gminy. Skoro brak przepisu, który upoważniałby jakikolwiek organ gminy do stanowienia kodeksu etyki radnych, to nie powstaje problem oceny przekroczenia granic takiego upoważnienia.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku pełnomocnik Gminy Miejskiej Bolesławiec wnosił o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zarzucał naruszenie prawa materialnego art. 18 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, polegającą na przyjęciu, że jego brzmienie wyklucza domniemanie właściwości rady do podjęcia uchwały o przyjęciu kodeksu etyki radnego, czyli zespołu norm etycznych zachowania się radnych, przy podejmowaniu działań na zewnątrz, które rodzą skutki zarówno w dziedzinie prawnej jak i społecznej, opierając się na standardach Europejskiego Kodeksu Radnych i przystępując do akcji społecznej "Przejrzysta Polska".
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej polemizowano z argumentami WSA o braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały przyjmującej Kodeks etyki radnego Rady Miasta Bolesławiec, opartymi m.in. na tezie postanowienia SN z dnia 18 stycznia 2005 r.(WK 22/04,OSNKW 2005/3/29)z której wynika zakaz domniemania kompetencji. Pełnomocnik podniósł , że przyjęty Kodeks dotyczy sfery elementów wewnętrznych i że nieprawdziwa jest teza, że regulowanie takich kwestii jak zawarte w Kodeksie powinno należeć , jako problem ponadlokalny, do kompetencji władzy centralnej. Konkludując ,pełnomocnik Gminy podniósł że należy uznać że art. 18 u.s.g. dopuszcza prawne domniemanie właściwości rady do podjęcia zespołu zasad etycznych zachowania się radnych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Dolnośląski wnosił o jej oddalenie, powołując się na przepis art. 7 Konstytucji RP i podnosząc, że ustanawianie norm etycznych nie należy do spraw "pozostających w zakresie działania gminy".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Skarga kasacyjna jest uzasadniona. Podstawę prawną uchwały nr XXX/300/05 Rady Miasta Bolesławiec z dnia 26 stycznia 2005 r. w sprawie przyjęcia Kodeksu etyki radnego Miasta Bolesławiec stanowił przepis art.18 ust.1 w związku z art. 23a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym(Dz.U. z 2001 r.,Nr 142,poz.1591 ze zm.).Powołany przepis art. 18 ust.1 ustanawiający generalną klauzulę kompetencyjną rady gminy nie może być rozumiany tylko w aspekcie relacji pomiędzy nią a organem wykonawczym. Należy go interpretować w powiązaniu z art.6 u.s.g. W myśl tego artykułu do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, nie zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. W obowiązującym stanie prawnym żaden podmiot nie ma ustawowej kompetencji do uchwalania kodeksów etycznych radnych konkretnej gminy. Określenie kręgu podmiotowego obowiązywania kodeksu etyki i ograniczenie go do radnych określonej gminy, będącej podmiotem władzy publicznej, pozwala na zaliczenie sprawy jego uchwalenia do "spraw publicznych o znaczeniu lokalnym", niezastrzeżonych na rzecz innych podmiotów. Brak podstaw prawnych do stwierdzenia , że uchwalenie kodeksu etycznego dla radnych określonej , konkretnej gminy stanowi sprawę mającą znaczenie wyłącznie ponadlokalne. Nie oznacza to zarazem że np. Związek Gmin Polskich takiego kodeksu uchwalić nie może , uchwalenie kodeksu etyki dla radnych wszystkich jednostek samorządu terytorialnego przez centralny organ Państwa mogłoby jednak być uznane za ingerencję w jego samodzielność a zatem musiałoby mieć podstawę ustawową. Uchwała o przyjęciu Kodeksu etyki radnych nie ma charakteru aktu normatywnego ,władczego( za jaki można by uznać kodeks etyczny ustanowiony przez właściwy organ samorządu zawodowego w oparciu o podstawę ustawową, którego naruszenie może być podstawą odpowiedzialności zawodowej(dyscyplinarnej).Kodeks etyki radnych jest niewładczym aktem samozwiązania się radnych, jego znaczenie polega na dobrowolnym podporządkowaniu się radnych określonym wybranym zasadom etycznym, mającym służyć właściwemu wypełnianiu funkcji publicznej (służby publicznej)a jedyną sankcją za naruszenie jego postanowień jest odpowiedzialność polityczna radnych. W odniesieniu do kodeksów etycznych radnych brak obecnie podstaw do nadawania im charakteru normatywnego, w przypadku tej grupy podmiotów uchwalane kodeksy mają charakter szczególnych wewnętrznych, samoistnych norm samorządowych, zobowiązujących wyłącznie radnych a nie wszystkich członków wspólnoty samorządowej do określonych zachowań. Nie narusza prawa nawiązanie w takiej uchwale do ogólnych zakazów regulowanych przepisami ustawami szczególnymi czy odwołanie się do obowiązków wynikających ze ślubowania radnych. Uchwalenie kodeksu nie wyłącza oczywiście odpowiedzialności karnej radnych gdy zachowanie naruszające postanowienia kodeksu prowadzi jednocześnie do naruszenia przepisów karnych – ta odpowiedzialność nie jest jednak wynikiem naruszenia postanowień kodeksu etyki. W doktrynie podkreśla się różny stopień związania organów administracji publicznej prawem w zależności od rodzaju stosowanej formy prawnej działania. Jest on mniejszy w odniesieniu do niewładczych prawnych form działania, ich podstawę mogą bowiem stanowić przepisy ogólnokompetencyjne, zwłaszcza w związku z treścią ślubowania radnych, do którego nawiązano w podstawie prawnej uchwały.
Zasada demokratycznego państwa prawa(art. 2 Konstytucji RP) z której wywodzi się zasadę zaufania do państwa ( szerzej władzy publicznej, także samorządowej) jest zasadą która także może stanowić podstawę ( w powiązaniu z przepisami ogólnokompetencyjnymi) do uchwalenia kodeksu etycznego. Argumentacja Sądu i Wojewody o braku podstaw prawnych uchwalania kodeksu etyki radnych konkretnej gminy i wykładnia skutkująca tezą że takiej podstawy nie może stanowić przepis art. 18 ust.1 w związku z art. 23a u.s.g. nie może być zatem uznana za prawidłową.
Uchwalanie kodeksów etycznych radnych należy do standardów demokratycznej Europy. Potwierdza to Europejski Kodeks Postępowania dotyczący politycznej uczciwości wybieranych reprezentantów lokalnych i regionalnych ,przyjęty 17 czerwca 1999 r. przez Kongres Władz Lokalnych i Regionalnych Europy, podczas 3.posiedzenia szóstej sesji w Strasburgu. W jego Preambule m.in. podkreślono, że wybieralni przedstawiciele lokalni i regionalni pełnią swoje powinności w ramach prawa i zgodnie z mandatem udzielonym im przez wyborców i że są odpowiedzialni przed całą ludnością lokalną lub regionalną, także przed wyborcami, którzy na nich nie głosowali oraz wyrażono przekonanie, że promowanie kodeksów postępowania dla wybieralnych przedstawicieli lokalnych i regionalnych pozwoli zbudować zaufanie między lokalnymi i regionalnymi politykami i obywatelami.
Zarzut skargi kasacyjnej dotyczył błędnej wykładni prawa materialnego .Uznanie go za zasadny pozwalało Sądowi na orzeczenie na podstawie art.188 i art. 203 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,poz.1270 ze zm.)i uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonego przez Gminę Bolesławiec rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Dolnośląskiego z dnia 21 lutego 2005 r.(PN.II.0911-11/05).