II OSK 2866/19

II OSK 2866/19 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-11-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-09-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński
Jan Szuma /sprawozdawca/
Robert Sawuła /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1967/17 - Wyrok WSA w Warszawie z 2018-06-07
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 290
.art. 9, art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 1 pkt 2a, art. 30, art. 48 ust. 1, art. 48 ust. 2, art. 48 ust. 3, art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 51 ust. 1 pkt 3, art. 51 ust. 3, art. 103 ust. 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Dz.U. 2015 poz 1422
§ 3 pkt 7, § 209 ust. 1 pkt 1, § 209 ust. 2, § 209 ust. 3, § 209 ust. 4, § 226, § 271 ust. 1, § 271 ust. 2, § 271 ust. 8
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
Dz.U. 2022 poz 503
art. 61 ust. 1 pkt 4
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
art. 37, art. 40
Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
Dz.U. 2017 poz 2101
art. 20 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 183 § 1, art. 183 § 2, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 138 § 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2021 poz 2095
art. 15zzs(4) ust. 3
Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Ł. i R. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 czerwca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1967/17 w sprawie ze skargi A. Ł. i R. Ł. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 7 czerwca 2018 r., II SA/Wa 1967/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. F. i R. Ł. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Wojewódzkim Inspektorem") z dnia [...] czerwca 2017 r., [...],[...], którą po rozpatrzeniu odwołania skarżących utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (zwanego dalej "Powiatowym Inspektorem") z dnia [...] września 2016 r., [...],[...]o nakazie rozbiórki budynku letniskowego.
Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach.
Pismem z dnia [...] czerwca 2016 r., [...] Powiatowy Inspektor zawiadomił właścicieli działki [...] w [...], gmina [...]– A. Ł. i R. Ł. o wszczęciu postępowania w sprawie legalności budynku letniskowego znajdującego się na tej nieruchomości. Jednocześnie wyznaczono termin kontroli obiektu (k. 10 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).
W dniu [...] lipca 2016 r. przeprowadzono zapowiedzianą kontrolę, która wykazała, że na działce [...] znajduje się drewniany budynek letniskowy w kształcie litery "L" z poddaszem użytkowym i dachem wielospadowym, pokrytym blachodachówką o wymiarach 12 m x 12 m x 4,5 m, wyposażony w instalację elektryczną, wodną i kanalizacyjną. Budynek zrealizowano samowolnie w 2007 r. R. Ł. oświadczył, iż posiada zgłoszenie dotyczące zrealizowanej zabudowy. Stwierdzono, że zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów i budynków kontrolowany obiekt znajduje się na terenie leśnym LsV (k. 6-9 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).
Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] września 2016 r. Powiatowy Inspektor, działając na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (wówczas tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 290 z późn. zm., dalej "P.b."), nakazał A. Ł. i R. Ł. rozbiórkę budynku letniskowego na działce [...]. Organ wyjaśnił, że dla powstałego budynku zgodnie z art. 28 ust. 1 P.b. należało uzyskać pozwolenie na budowę zgodnie z brzmieniem ustawy obowiązującym w dacie budowy. Ponieważ wymogu tego nie spełniono budynek powstał samowolnie. Budynek wobec tego podlega ocenie pod kątem przesłanek legalizacji z art. 48 P.b. Ta okazała się niemożliwa z uwagi na niedające się usunąć naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (na datę decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 1422, dalej "r.w.t"). Budynek przeznaczony jest bowiem na pobyt ludzi i ma kwalifikację ZL stosownie do § 209 r.w.t. Zgodnie z § 271 ust. 8 najmniejszą odległość budynków ZL od granicy lasu należy przyjmować, jak odległość ścian tych budynków od ściany innego budynku ZL z przekryciem dachu rozprzestrzeniającym ogień. Jak wynika z § 271 ust. 2 r.w.t. rozporządzenia, jeżeli jedna ze ścian zewnętrznych usytuowana od strony sąsiedniego budynku lub przekrycie dachu jednego z budynków jest rozprzestrzeniające ogień, wówczas odległość określoną w ust. 1 należy zwiększyć o 50 %, a jeżeli dotyczy to obu ścian zewnętrznych lub przekrycia dachu obu budynków – o 100 %. Zgodnie z § 271 ust. 1 r.w.t. minimalna odległość pomiędzy ścianami budynków ZL wynosi 8 m. Przenosząc powyższe na realia sprawy organ stwierdził, że budynek powinien znaleźć się w odległości 12 m od granicy lasu. Tymczasem jak ustalono w oparciu o wypis z rejestru gruntów i księgi wieczystej, budynek zlokalizowano na działce leśnej, a zatem odległość od granicy lasu wynosi zero. Nie było więc możliwości jego zalegalizowania.
Powiatowy Inspektor dodał też, że skoro obiekt zrealizowano na terenie leśnym niemożliwym byłoby uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy, bowiem musiałoby to być poprzedzone zmianą przeznaczenia terenu (art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 503, dalej "u.p.z.p."). Teren inwestycji nie jest objęty natomiast planem miejscowym.
W odwołaniu A. Ł. i R. Ł. zwrócili uwagę, że w sprawie należało stosować ustawę Prawo budowlane z 1974 r., w tym przepisy art. 37 i 40. Zwrócili oni też uwagę na fakt, że w gminie toczy się procedura planistyczna obejmująca tereny w otoczeniu inwestycji.
Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., [...],[...] Wojewódzki Inspektor utrzymał rozstrzygnięcie Inspektora Powiatowego w mocy. W motywach decyzji podtrzymał stanowisko wyrażone przez organ pierwszej instancji co do nie spełnienia wymogów przeciwpożarowych r.w.t. dotyczących odległości budynku od lasu, a także co do braku możliwości zmiany przeznaczenia działki leśnej w sytuacji, gdy działka nie jest objęta planem miejscowym. Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewódzki Inspektor wyjaśnił, że skoro obiekt powstał w 2007 r., to nie znajduje do niego zastosowania art. 103 § 2 P.b., który pozwalałby stosować doń poprzednio obowiązującą ustawę z 1974 r.
Organ odnotował, że w gminie prowadzone są prace nakierowane na sporządzenie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Nie ma to jednak znaczenia, gdyż legalizacja spornej zabudowy byłaby możliwa tylko wówczas, jeżeli dla terenu inwestycji zostałby uchwalony i obowiązywał plan miejscowy.
Skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora wnieśli A. Ł. i R. Ł., akcentując fakt, że [...] maja 2017 r. R. Ł. dokonał zgłoszenia budowy budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy 25 m2 i o wymiarach 6 x 4,15 m. Wobec tego faktu należało prowadzić procedurę naprawczą w trybie art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 51 ust. 3 P.b.
Wyrokiem z dnia 7 czerwca 2018 r., II SA/Wa 1967/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. F. i R. Ł. . Sąd nie podzielił zarzutów skarżących, uznając że dopuścili się oni samowoli budowlanej, a wobec braku możliwości legalizacji budynku letniskowego, uznał, że organy prawidłowo nakazały jego rozbiórkę w oparciu o art. 48 ust. 1 P.b.
Sąd wywodził dalej, że zgłoszenie dokonane [...] maja 2007 r., na które powołali się skarżący, dotyczy zupełnie innego obiektu niż wzniesiony. Zgłoszeniem została bowiem objęta budowa budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy do 25 m2 o wymiarach 6 m x 4,15 m. Natomiast na działce [...] istnieje drewniany budynek letniskowy w kształcie litery "L" z poddaszem użytkowym i dachem wielospadowym pokrytym blachodachówką o wymiarach 12 m x 12m x 4,5 m, wyposażony w instalację elektryczną, wodną i kanalizacyjną. Budynek zrealizowano samowolnie w 2007 r. jako mieszkalny. Zdaniem sądu z uwagi na wielkość i przeznaczenie obiektu (wyposażenie w niezbędne instalacje) – wbrew zarzutom skargi – jego budowy nie można było rozpatrywać w kategoriach tylko istotnego odstąpienia od warunków zgłoszenia. Istotne odstąpienie nie może bowiem oznaczać wybudowania całkiem innego w istocie obiektu, niż obiekt objęty zgłoszeniem. W świetle powyższego, jako trafne należy ocenić stanowisko organów, że sporny budynek nie został zrealizowany na podstawie wyżej wymienionego zgłoszenia.
Sąd nie miał wątpliwości, że na działce [...] dopuszczono się samowoli bez uprzedniego uzyskania wymaganego pozwolenia na budowę. To z kolei aktualizuje konieczność wszczęcia procedury z art. 48 ust. 1 P.b.
Odnosząc się do przesłanek ewentualnej legalizacji obiektu Sąd przyznał rację organom nadzoru budowlanego, że nie było możliwości doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Budynek skarżących jest budynkiem mieszkalnym o kategorii ZL, określonej w § 209 ust. 1 pkt 1 r.w.t. Zgodnie z § 271 ust. 8 należy dla tego rodzaju budynku zapewnić przepisowe odległości od granicy lasu. Tymczasem sprawie w ogóle nie może być mowy o zachowaniu takich odległości, skoro budynek zlokalizowano na działce leśnej, a więc w samym lesie. Skarżący nie kwestionowali przy tym faktu, że działka [...] jest działką leśną.
Sąd dodał, że skoro przeznaczenie działki udokumentowane jest danymi z rejestru gruntów, to co do tej okoliczności nie trzeba prowadzić dodatkowych dowodów. Zgodnie bowiem z art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2101 z późn. zm.) ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące gruntów – ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Stosownie do art. 21 ust. 1 tej ustawy dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków stanowią podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych. Dopóki zatem dane takie nie zostaną zaktualizowane działka oznaczona symbolem "LsV" jest traktowana w sensie normatywnym jako las.
Sąd nie podzielił postulatu skarżących, że w sprawie należało rozważyć możliwość zastosowania odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych na podstawie art. 9 P.b. Wyjaśnił, że przede wszystkim potrzeba ubiegania się przez organ o udzielenie zgody na takie odstępstwo zależy od istnienia w danej sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku. Odstępstwo to nie może powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia oraz nie powinno powodować pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych, a także stanu środowiska, po spełnieniu określonych warunków zamiennych. Zdaniem Sądu pierwszej instancji należało też dostrzec, że celem art. 9 P.b. jest umożliwienie modyfikacji szczegółowych i bezwzględnie obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych, ale wyłącznie w wyjątkowych stanach faktycznych, a wiec takich, w których nie jest możliwe zastosowanie ogólnie obowiązujących przepisów z uwagi na różnego rodzaju ważkie okoliczności,.
Zdaniem Sądu, w rozważanej sprawie nie zachodził wyszczególniony w art. 9 P.b. element wyjątkowości. Poza tym odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych powinno obejmować wyłącznie złagodzenie rygorów określonych r.w.t., a nie zmierzać do ich całkowitego zignorowania. Sporny budynek (ZL) w dotychczasowej lokalizacji może powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia. Nie jest bowiem położony w mniejszej niż wymagana w § 271 ust. 8 i ust. 2 r.w.t. odległości od granicy lasu (ścianą oraz przekryciem dachu rozprzestrzeniającym ogień), ale leży w granicy działki leśnej.
W skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. Ł. i R. Ł. zarzucili naruszenie:
– art. 48 ust. 1 P.b. przez jego niewłaściwe zastosowanie wobec obiektu wcześniej objętego zgłoszeniem, tyle, że z odstępstwami od tego zgłoszenia
– art. 51 ust. 1 pkt 3 i 4 oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. poprzez ich niezastosowanie z powodów wskazanych wyżej,
– § 209 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 271 ust. 8 r.w.t. poprzez ich zastosowanie do obiektu, który nie został zaliczony do kategorii zagrożenia ludzi ZL, wobec której stosuje się normy ustanawiające minimalną odległość od granicy lasu,
– art. 48 ust. 2 i 3 P.b. poprzez ich niezastosowanie i nie podjęcie próby zalegalizowania spornego obiektu budowlanego, podczas gdy brak jest okoliczności to uniemożliwiających,
– art. 48 ust. 1 P.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wobec całego obiektu i wyłączenie możliwości pozostawienia części budynku odpowiadającego dokonanemu zgłoszeniu.
Zdaniem skarżących Sąd pierwszej instancji naruszył też art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., dalej "P.p.s.a."), gdyż nie uchylił decyzji z uwagi na naruszenia prawa materialnego (art. 48 ust. 1-3, art. 50 ust. 1 pkt 3 i 4 i art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b.) oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., gdyż nie uchylił zaskarżonej decyzji pomimo naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.
Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz uchylenie decyzji obu instancji, względnie przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. A. Ł. i R. Ł. wystąpili także o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania przed sądami obu instancji.
W motywach skargi kasacyjnej skarżący eksponowali fakt, że przed realizacją obiektu dla tożsamej działki dokonano zgłoszenia budowy budynku gospodarczego. W ich ocenie twierdzenie Sądu pierwszej instancji, że później powstały budynek to "całkiem inny obiekt" jest mylące i nie przystaje do rzeczywistości. Skarżący zgodzili się, że doszło do odstępstwa od warunków zgłoszenia, ale w ich ocenie zrealizowanego budynku nie można traktować jako samowoli w rozumieniu art. 48 P.b.
Zdaniem skarżących do budynku na ich działce nie należało też stosować wymogów z § 209 ust. 1 r.w.t. Budynku letniskowego nie można bowiem zaliczać do kategorii ZL, gdyż nie jest budynkiem mieszkalnym, czyli służącym zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych. Budynek tego rodzaju należy rozpatrywać kontekście odrębnej grupy – budynków rekreacji indywidualnej przeznaczonych do czasowego wypoczynku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.
Zarzuty skargi kasacyjnej koncentrują się wokół kilku wątków problemowych, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrzy je po części łącznie. A. Ł. i R. Ł. zarzucili Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 48 ust. 1 P.b. oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 i 4 oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. wskazując, że pierwszego z tych przepisów nie należało stosować, gdyż sporny budynek objęty był zgłoszeniem, a więc nie doszło do samowoli w najcięższej jej odmianie (budowy bez pozwolenia i zgłoszenia). Zdaniem skarżących należało przystąpić do procedury naprawczej (art. 51 P.b.), która jest właściwa do przypadków istotnego odstąpienia od warunków dokonanego zgłoszenia.
Przed przystąpieniem do dalszego wywodu Naczelny Sąd Administracyjny przypomina, że dla oceny sprawy właściwe jest brzmienie P.b. obowiązujące na datę zaskarżonej decyzji (29 czerwca 2017 r.) określone w tekście jednolitym Dz. U. z 2016, poz. 260 z późn. zm. Kwestia ta jest istotna zważywszy, że w ostatnich latach P.b. podlegało istotnym zmianom, a obecnie niektóre z jednostek redakcyjnych o tej samej numeracji mają zupełnie inne brzmienie.
Wracając do oceny zarzutów skarżących należy zaznaczyć, że jest poza sporem, iż postępowanie dotyczy budynku letniskowego w kształcie litery "L" z poddaszem użytkowym i dachem wielospadowym, pokrytym blachodachówką o wymiarach 12 m x 12 m x 4,5 m, wyposażonego w instalację elektryczną, wodną i kanalizacyjną. Nie budzi też wątpliwości, że budynek zlokalizowano na działce [...] będącej działką zakwalifikowaną w ewidencji gruntów jako las – LsV. Budynek zrealizowano bez pozwolenia na budowę w 2007 r.
Skarżący zarzucają, że w sprawie należało uwzględnić fakt, że dla obszaru działki w dniu [...] maja 2007 r. dokonano skutecznie zgłoszenia zamiaru budowy budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy do 25 m2 o wymiarach 6 m x 4,15 m, jednak ostatecznie zrealizowano obiekt w kształcie takim jak obecnie.
Odnosząc się do powyższego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażone w wyrokach z dnia 25 czerwca 2019 r., II OSK 2088/17 oraz z dnia 17 września 2019 r., II OSK 2595/17 wydanych w zbliżonym stanie faktycznym i prawnym.
Za chybiony należało uznać zarzut naruszenia art. 48 ust. 1 P.b. w zakresie w jakim orzeczono rozbiórkę oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 i 4 oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. w zakresie w jakim odstąpiono od procedury w określonym w nich trybie. W orzecznictwie i piśmiennictwie podkreśla się, że w przypadku, gdy obiekt budowlany po dokonaniu przez inwestora zgłoszenia w trybie art. 30 ust. 1-5 P.b., ma w istocie cechy obiektu, na wzniesienie którego wymagane jest pozwolenie na budowę, dochodzi do opisanej w art. 48 ust. 1 P.b. sytuacji, gdy obiekt wybudowano bez wymaganego pozwolenia na budowę. W innym ujęciu dochodziłoby do niedopuszczalnego uznania, że skutecznie jest zgłoszenie zamiaru budowy obiektu budowlanego w stosunku do inwestycji, którą wbrew zgłoszeniu wzniesiono w taki sposób, że według obowiązujących przepisów prawa wymagałaby pozwolenia na budowę. Zaakceptowanie stanowiska skarżących kasacyjnie doprowadziłoby do niedopuszczalnego usankcjonowania praktyki obchodzenia przepisów nakładających na inwestorów obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę dla określonych robót budowlanych, przez dopuszczenie dokonywania zgłoszeń w celu przeprowadzenia inwestycji podpadających pod obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2010 r., II OSK 287/10, z dnia 28 kwietnia 2004 r., OSK 108/04 oraz z dnia 21 listopada 2006 r., II OSK 1375/05; tak też Z. Niewiadomski, Prawo budowlane, Komentarz, Warszawa 2009 , s. 378).
W tym miejscu, odnosząc się do konkretnych okoliczności niniejszej sprawy, należałoby dopowiedzieć, że w dacie budowy budynku na działce [...] (rok 2007) nie obowiązywał art. 29 ust. 1 pkt 2a P.b., który pod pewnymi warunkami zwolnił niektóre budynki rekreacji indywidualnej z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (na rzecz zgłoszenia zamiaru budowy). W dacie budowy budynek, którego dotyczy sprawa, wymagał pozwolenia na budowę, a to oznacza, że nie można traktować go jako objętego zgłoszeniem budynku gospodarczego, następnie zmodyfikowanego w trakcie budowy i obejmować postępowaniem naprawczym w takim trybie.
Skądinąd Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje też, że trafna jest ocena Sądu pierwszej instancji, że porównanie budynku letniskowego, jaki zrealizowano na działce [...], w zakresie parametrów i funkcji z budynkiem gospodarczym uzasadnia twierdzenie, że są to całkowicie inne obiekty. Innymi słowy nie sposób twierdzić, że powstały budynek jednoznacznie letniskowy z poddaszem użytkowym, wyposażony we wszystkie potrzebne instalacje odpowiadające jego funkcji o wymiarach 12 m x 12m x 4,5 m, jest zmodyfikowanym budynkiem gospodarczym, który miał mieć wymiary 6 m x 4,15 m.
Mając na uwadze powyższe stwierdzić też trzeba, że nie doszło do naruszenia art. 48 ust. 1 P.b. przez orzeczenie o rozbiórce budynku w zakresie w jakim był on w części objęty zgłoszeniem. Jak zaznaczono, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można powoływać się na zgłoszenie budowy, w sytuacji gdy ostatecznie dochodzi do realizacji obiektu wymagającego pozwolenia na budowę. Poza tym powstały na działce [...] budynek letniskowy jest nieporównywalny z budynkiem gospodarczym. Ten ostatni po prostu nie powstał. Nie sposób więc twierdzić, że jakakolwiek część obecnego budynku to w istocie budynek gospodarczy.
Kolejna grupa zarzutów kasacyjnych jest przez skarżących łączona z forsowaną przez nich tezą, że zachodziły podstawy do wdrożenia procedury legalizacyjnej z art. 48 ust. 2 i 3 P.b. Uzasadniają to oni takim oto argumentem, że budynku letniskowego nie kategoryzuje się jako ZL w rozumieniu § 209 ust. 1 pkt 1 r.w.t., a w konsekwencji nie znajdą zastosowania wymogi odległościowe z § 271 ust. 8 r.w.t.
Powyższe zarzuty są nietrafne. W myśl § 209 ust. 1 r.w.t. budynki oraz części budynków, stanowiące odrębne strefy pożarowe w rozumieniu § 226 r.w.t., z uwagi na przeznaczenie i sposób użytkowania, dzieli się na: 1) mieszkalne, zamieszkania zbiorowego i użyteczności publicznej charakteryzowane kategorią zagrożenia ludzi, określane dalej jako ZL, 2) produkcyjne i magazynowe, określane dalej jako PM, 3) inwentarskie (służące do hodowli inwentarza), określane dalej jako IN. Zgodnie z § 209 ust. 2 r.w.t. budynki oraz części budynków, stanowiące odrębne strefy pożarowe, określane jako ZL, zalicza się do jednej lub do więcej niż jedna spośród następujących kategorii zagrożenia ludzi: 1) ZL I - zawierające pomieszczenia przeznaczone do jednoczesnego przebywania ponad 50 osób niebędących ich stałymi użytkownikami, a nieprzeznaczone przede wszystkim do użytku ludzi o ograniczonej zdolności poruszania się; 2) ZL II - przeznaczone przede wszystkim do użytku ludzi o ograniczonej zdolności poruszania się, takie jak szpitale, żłobki, przedszkola, domy dla osób starszych; 3) ZL III - użyteczności publicznej, niezakwalifikowane do ZL I i ZL II; 4) ZL IV – mieszkalne oraz 5) ZL V – zamieszkania zbiorowego, niezakwalifikowane do ZL I i ZL II.
Trafne jest spostrzeżenie, że budynki letniskowe literalnie nie wpisują się w żadną z wymienionych kategorii i podkategorii.
Zgodnie z definicją zawartą w § 3 pkt 7 r.w.t. budynkiem rekreacji indywidualnej w rozumieniu przepisów techniczno-budowlanych jest budynek przeznaczony do czasowego wypoczynku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pomimo, że nie zostało to wyrażone w przywołanej definicji, oczywistym jest, że budynek letniskowy charakteryzuje się tym, że umożliwia przede wszystkim pobyt w nim ludzi. Nie ma też czasowych ograniczeń takiego pobytu. Z tych powodów uznać należy, że budynki rekreacji indywidualnej stanowią pewną podgrupę budynków mieszkalnych, które z punktu widzenia systematyki powołanej powyżej powinny być kwalifikowane jako budynki typu ZL. W tym miejscu można dodać, że skoro wymogi bezpieczeństwa pożarowego, także odległościowe, stosuje się do wszystkich rodzajów budynków ZL, PM, IN z uzupełnieniem o takie obiekty jak garaże (§ 209 ust. 3 r.w.t.) czy stodoły i budynki gospodarcze (§ 209 ust. 4 r.w.t.), to trudno byłoby uzasadnić wyłączenie spod wymogów bezpieczeństwa pożarowego budynków letniskowych, zwłaszcza, że ludzie mogą z nich korzystać i przebywać w nich, także w dłuższych okresach czasu.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że odległość, o której mowa w § 271 ust. 2 i ust. 8 r.w.t., ma zastosowanie do budynków letniskowych przeznaczonych do czasowego użytkowania, jako że budynki te pełnią także – okresowo – funkcję mieszkalną.
Powyższe prowadzi do konkluzji, że w sprawie nie było podstaw do wdrożenia względem spornego budynku na działce [...] procedury legalizacyjnej w trybie art. 48 ust. 2 i 3 r.w.t. Budynek ten znajduje się w obszarze działki leśnej, zresztą faktycznie też otoczony jest drzewami. Lokalizacja budynku narusza więc § 271 ust. 2 i 8 r.w.t.
W tym miejscu należy też dodać, że wdrożenie wobec spornego budynku na działce [...] procedury legalizacyjnej było wykluczone również z uwagi na ewidencyjne leśne przeznaczenie działki i nie objęcie jej planem miejscowym – na co Sąd pierwszej instancji trafnie zwrócił uwagę. Dokonując wstępnego badania przesłanek wdrożenia procedury legalizacyjnej organ nadzoru jest uprawniony do oceny, jakie jest przeznaczenie terenu, na którym dopuszczono się samowoli budowlanej i związanych z tym konsekwencji w zakresie możliwości zabudowy tego terenu w świetle przepisów u.p.z.p. Stąd w sytuacji oczywistej niemożliwości wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z powodów wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., a taki przypadek w sprawie występuje – bezprzedmiotowym byłoby nakładanie na inwestorów nierealnego i skazanego z góry na niepowodzenie obowiązku przedłożenia takiej decyzji. Taka ocena nie wykracza poza granice kompetencji organu nadzoru budowlanego wynikające z art. 48 ust. 2 i 3 P.b. Innymi słowy w przypadku stwierdzenia braku możliwości przeznaczenia terenu (w rozważanym przypadku leśnego) pod zabudowę, organ nadzoru jest uprawniony do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku.
Z opisanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, aby Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez niedopatrzenie się po stronie organów uchybień art. 48 ust. 1-3, art. 50 ust. 1 pkt 3 i 4 i art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., poprzez nie dostrzeżenie po stronie organu naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora nie naruszały prawa materialnego i przepisów postępowania.
Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.
Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm.), na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 5 października 2022 r. (k. 98 akt sądowych).